2. Открытый регионализм в Евразии

XIII Конференция ВШЭ, 3-5 апреля 2012 года
Открытый регионализм в Евразии:
от постсоветской к евразийской интеграции
Евгений Винокуров
1. Введение
Евразия – обширнейший «суперконтинент», который простирается на 8232
километра от мыса Дежнева на востоке до мыса Кабо да Рока на западе и на 8505
километров от мыса Челюскина на севере до мыса Пиай на юге. Евразия является
родиной наиболее древних цивилизаций мира, где в настоящее время проживает две
трети населения планеты и производится более половины ВВП всего земного шара.
Очевидно, что значение Евразии в ближайшие десятилетия будет возрастать.
Этот доклад посвящен интеграционным процессам на евразийском континенте,
включающем в себя Европу, Россию, Центральную и Восточную Азию. Доклад основан
на монографиях «Евразийская континентальная интеграция» и «Eurasian Integration:
Challenges of Continental Integration”1, выходящих в свет в ближайшие месяцы.
Большинство экономических и политических исследований в этой области, как
правило, охватывают только один регион, например: Европейский союз, постсоветское
пространство, Китай или Центральную Азию. Соответственно интеграционные процессы
исследуются в рамках отдельных регионов Евразии.
Наш с А. Либманом взгляд отличается общеконтинентальным охватом
исследования, включающим наиболее быстро развивающиеся регионы мира. Мы
исследуем возникающие экономические и политические связи Евразии, которые до сих
пор глубоко не изучались. Говоря коротко, данная работа представляет собой системный
взгляд на евразийскую континентальную интеграцию.
Полный разбор литературы по теме приведен в наших монографиях. В докладе же
я сфокусируюсь на принципиальных нормативных тезисах о евразийской
континентальной интеграции.
2. Открытый регионализм в Евразии
В нашем исследовании евразийской интеграции мы используем концепцию пяти
макрорегионов Евразии: «Европы», «Северной и Центральной Евразии», «Западной
Азии», «Южной Азии» и «Восточной Азии» (см. Рис. 1). Мы сосредоточиваемся на
первых трех регионах. Южная Азия и Западная Азия (которая неотъемлемо связана с
Северной Африкой) рассматриваются лишь косвенно. Причины такого подхода скорее
прагматичные, чем концептуальные: это позволяет нам сконцентрироваться на более
интересных, по нашему мнению, процессах с точки зрения растущей взаимозависимости
евразийских макрорегионов, а также на процессы, которым, насколько нам известно,
уделено меньше внимания в научной литературе. Однако не следует забывать, что
нечеткие границы евразийской интеграции делают ее открытой для других игроков.
Поэтому рассматривая отдельные типы евразийских экономических связей, мы будем
частично учитывать страны, находящиеся за пределами этих трех регионов, если их роль
в создающихся связях является в определенной степени значительной.
1
Винокуров, Либман (2012); Libman, Vinokurov (2012, forthcoming).
Рис. 1 Макрорегионы Евразии
В настоящее время существуют серьезные признаки соперничества между
«европейскими» и «постсоветскими» интеграционными проектами, которые с обеих
сторон воспринимаются как взаимоисключающие. Результаты такого соперничества
проанализированы в научных исследованиях. Для нас же важен вывод, что соперничество
с европейскими интеграционными инициативами создает такие же проблемы для
развития экономического сотрудничества в евразийском масштабе, как и слабость, и
отсутствие ясных целей азиатского и постсоветского регионализма.
Евразийская интеграция потенциально исключительно важна для всех стран
континента, однако она имеет особое значение для России и Центральной Азии. Эти
страны могут многое получить от евразийской интеграции, которая не будет ограничена
пределами постсоветского пространства. Поэтому мы в нашей книге приводим доводы в
пользу открытого регионализма в Евразии как более высокого параллельного процесса и
дополнения к постсоветской интеграции.
Чисто «постсоветский» подход, по нашему мнению, не является оптимальным. Вопервых, он не соответствует моделям интеграции снизу вверх. Во-вторых, он создает
проблемы для общего процесса региональной интеграции в Евразии (например, из-за
отсутствия соединений между транспортными коридорами). В-третьих, он также создает
проблемы для самих стран БСС. Для того чтобы убедиться в этом, рассмотрим
картограмму Всемирного банка, показывающую то, что мы могли бы назвать
«евразийский гантель» (Рисунок 2). Экономическая география Евразии с точки зрения
пропорционального соотношения ВВП демонстрирует огромное несоответствие с
физической картиной континента. Другими словами, картограмма показывает
экономический вес стран. Очевидно, что Северная и Центральная Евразия представляет
собой «слабое место» на евразийской экономической карте. Она остается «слабым
местом» несмотря на быстрый рост в 2000-х годах. Кроме того, евразийская интеграция
может смягчить серьезные экономические асимметрии, существующие на территории
БСС и негативно влияющие на сотрудничество постсоветских стран.
Рисунок 2. «Евразийский гантель»
Источник: Всемирный банк (2009 г.)
Примечание: Картограмма показывает соотношение между странами по размеру
ВВП, сравниваемым на основе обменных курсов валют
Следующий рисунок, взятый из доклада Всемирного банка и Евразийского банка
развития, показывает ту же самую реальность (Рис. 3). В целом, эта иллюстрация
является еще одним графическим отображением мысли, изложенной выше: Северная и
Центральная Евразия – это обширный и экономически малозначимый регион,
расположенный между двумя экономическими центрами силы, ЕС и Восточной Азией.
Рис. 3. «Горы» и «равнины» экономического развития в Евразии
Источник: Всемирный банк и ЕАБР (2009 г.)
Регион мог бы оказаться в выигрыше от более широкой экономической
интеграции. Однако во многих случаях это связано с проблемами. Интеграция в мировую
экономику не происходит с точки зрения структуры торговли2 или членства в ВТО (в
настоящее время территория БСС является последним регионом планеты, где многие
крупные страны не являются членами этой организации). Отметим, что именно
односторонняя либерализация и ВТО, а не трансрегиональное сотрудничество,
способствовали возникновению тесных связей между ЕС и Китаем. Как мы покажем
ниже, значительные проблемы существуют и на региональном уровне.
Идея всеобъемлющей континентальной интеграции находит свое отражение в
риторике официальных лиц, в частности в России и Казахстане. Евразийский подход уже
давно является неотъемлемой чертой официальной политики Казахстана, а Россия
недавно разработала концепцию, сочетающую постсоветский «вектор» интеграции с
«западным» и «восточным» векторами. В своей программной статье, опубликованной 3
октября 2011 года, Владимир Путин рисует перспективу, при которой Евразийский
экономический союз (созданный на базе существующего Таможенного союза) должен
стать эффективным трансконтинентальным звеном, способствующим развитию
континентальной экономической интеграции «от Лиссабона до Владивостока» и «от
Атлантики до Тихого океана»3.
3. ЕС и постсоветская интеграция: трудное партнерство
Наиболее очевидная проблема – это западная часть СНГ, которая одновременно
является восточным соседом ЕС. Такие страны как Украина, Беларусь или Молдова,
похоже, становятся объектом косвенного соперничества между двумя интеграционными
проектами: «расширенного ЕС», включающего страны, охваченные Европейской
политикой добрососедства и Восточным партнерством, и постсоветской интеграцией. Это
соперничество происходит как на политическом уровне, так и на концептуальном уровне,
когда обсуждаются разные модели региональной интеграции. Важно понять
экономические и политические последствия этого соперничества для функционирования
обоих интеграционных проектов и, что более важно, для экономических преобразований
в регионе.
Это соперничество в основном ведется за три страны: Украину, Молдову и
Беларусь, для которых возможны оба варианта развития экономических связей: как со
странами БСС, так и с ЕС. В некотором смысле оно ведется и за Грузию, Армению и
Азербайджан. Из этих трех стран, по крайней мере первая имеет явное намерение
вступить в ЕС (которое пока не получило поддержки со стороны Евросоюза).
Наконец, Россия сама находится под некоторым влиянием концептуального
соперничества в отношении того, на что ей ориентироваться: на постсоветские страны
или Европейский союз. Эта тема широко обсуждается российскими учеными и
интеллектуалами4.
С нашей точки зрения, принципиально важный вопрос заключается в том, что
европейская интеграция и постсоветская интеграция не должны рассматриваться как
взаимоисключающие. Наоборот, в идеальном случае регионализм БСС может быть
подстроен под европейские интеграционные программы его участников и укрепить их
экономически. Как уже было отмечено, ЕС на самом деле продвигает региональное
сотрудничество между странами-соседями. Присутствие Европейского союза в качестве
«внешнего» и «активного» партнера могло бы быть полезным для смягчения постоянных
2
Broadman (2005)
Путин (2011)
4
Tsygankov (2003)
3
препятствий для постсоветской интеграции: дефицит доверия между постсоветскими
странами и проблемы, связанные с подавляющей ролью Российской Федерации.
Сотрудничество с Европейским союзом обычно подразумевает значительный уровень
трансмиссии институтов из ЕС (например, сближение стандартов), что могло бы быть
полезным и для сотрудничества между самими странами БСС5.
Этот подход также требует координации Европейской программы добрососедства
и системы четырех общих пространств, соединяющих Россию и Евросоюз. К сожалению,
шансы на то, что такое представление о «взаимосвязанных» постсоветской и европейской
интеграциях возобладает в среднесрочной перспективе, выглядят небольшими, что,
вероятно, будет представлять серьезную проблему в создании институциональной
структуры для экономической интеграции в Евразии. Между тем сотрудничество между
ЕС и странами БСС и постсоветская интеграция не должны быть взаимоисключающими.
Например, Таможенный союз Беларуси, Казахстана и России может быть лучшим и более
сильным партнером для ЕС, чем отдельные страны (но не с точки зрения ЕС, который
предпочитает иметь дело с более слабыми партнерами). Здесь мы переходим к
кульминации наших размышлений, так как мы касаемся Украины, страны между ЕС и
Таможенным союзом, разрывающейся между возможностью вступления либо в один,
либо в другой. Сильным вариантом было бы включение Украины в Таможенный союз с
последующим подписанием открытого соглашения о свободной торговле между
постсоветским торговым блоком (с населением около 210 миллионов человек) и
Европейским союзом. При этом сценарии Украина достигла бы всех своих целей,
обеспечив себе благоприятный режим отношений с Россией и другими партнерами на
территории БСС и не поставив под угрозу свой европейский выбор. Такое соглашение
служило бы универсальной основой для сближения законодательств и в конечном итоге
введения безвизового режима. Еще один вариант – схема свободной торговли,
интегрирующая ТС, ЕС и Украину.
4. Восточный фланг постсоветского пространства: осторожность и
надежды
В восточной части территории БСС ситуация совсем другая: азиатские
интеграционные проекты, как уже было отмечено, имеют намного меньше ограничений и
намного менее институализированы, чтобы рассматриваться в качестве «конкурентов»
постсоветского регионализма. В Азии постсоветские образования (такие как СНГ и
ЕврАзЭС) представляют собой лишь еще один случай пересекающихся региональных
интеграционных группировок. Азия также является регионом, где наблюдается частичное
«растворение» советских институциональных границ: страны БСС участвуют в
экстрарегиональных интеграционных структурах, а страны, находящиеся за пределами
региона, сотрудничают с постсоветскими интеграционными объединениями. Пока это в
основном относится к Содружеству Независимых Государств, которое, однако, является,
вероятно, наименее эффективной из всех постсоветских организаций, а список
возможных членов в этом случае также включает относительно слабые государства. В
2008 году Афганистан объявил о своем намерении стать членом СНГ. Эта страна в
настоящее время имеет статус наблюдателя в Межпарламентской Ассамблее СНГ.
Монголия также участвует в ряде институтов СНГ в качестве наблюдателя. Относительно
Афганистана можно сказать, что эта страна явно находится в поиске международного
объединения, к которому можно было бы присоединиться, каким бы слабым оно ни было.
Случай с Монголией отражает традиционно очень тесные связи между этой страной и
СССР. В начале 1990-х годов даже утверждалось, что Монголия рассматривает
5
Чернышев (2010)
возможность вступления в СНГ, хотя теперь эти обстоятельства имеют гораздо меньше
влияния.
Однако имеются две основных проблемы, влияющих на «евразийские»
перспективы постсоветских объединений. Во-первых, включение экстрарегиональных
членов, которые находятся за пределами русскоязычного пространства и
институциональные системы которых заметно отличаются, может осложнить
функционирование постсоветских региональных институтов. С экономической точки
зрения «региональность» может определяться либо сильными экономическими
взаимозависимостями, либо однородными политическими и экономическими
институтами. Европа является хорошим примером региона, который одновременно
отвечает обоим условиям. В Азии ситуация другая: там существуют высокие культурные
барьеры. С этой точки зрения постсоветской интеграции в некотором смысле повезло, что
она не является действительно успешной: пример АТЭС показывает, что очень успешные
региональные объединения могут привлекать очень разных членов и, в конце концов,
перестают нормально функционировать.
Во-вторых, расширение постсоветского регионализма за пределы территории БСС
явно связано с участием, по крайней мере, одного из двух крупных игроков: Китая или
Индии. Индия до сих пор занимает довольно осторожную позицию в Центральной Азии,
в то время как Китай вызывает сильную озабоченность среди населения БСС и
региональных элит. Дефицит доверия в регионе таков, что он препятствует эффективному
сотрудничеству региональных интеграционных структур. Однако эти проблемы,
возможно, со временем исчезнут, так как постсоветские страны все дальше и дальше
уходят от их общих корней. С одной стороны, это осложняет их интеграцию, но, с другой
стороны, увеличивает возможности для участия экстрарегиональных членов.
На сегодняшний день редко удаются даже скромные попытки укрепить
институциональные связи. Попытка России стать акционером Азиатского банка развития
была встречена холодно. И наоборот, как уже было сказано выше, инициатива Китая
создать банк ШОС, в котором были бы представлены страны-члены Шанхайской
организации сотрудничества, была блокирована Россией, которая не хотела позволить
Китаю доминировать в финансовой системе. Эти примеры наглядно демонстрируют
трудности трансрегиональной интеграции.
Возникают еще более серьезные проблемы с точки зрения совместимости
существующих постсоветских региональных группировок с экономическими связями их
членов с экстрарегиональными партнерами. Таможенный союз Беларуси, Казахстана и
России иногда воспринимается как «возрождение Шелкового пути», что потенциально
может внести большой вклад в возникновение трансконтинентальных экономических
связей. Однако эта же организация критикуется за то, что она может стать препятствием в
развитии торговли между Китаем и Казахстаном и помешать реэкспорту китайских
товаров из Кыргызстана в Казахстан и Россию. В настоящее время последствия создания
Таможенного союза для этих торговых отношений не ясны, в том числе и потому, что эта
торговля очень трудно поддается измерению, принимая во внимание ее неформальный
характер. Будущее торговли с Китаем и будущее реэкспорта – это один из основных
дискуссионных вопросов в Кыргызстане, который рассматривает возможность
вступления в Таможенный союз. В целом, как и в случае с Европой, восприятие разных
связей в постсоветской Азии как «конкурирующих» ошибочно: в оптимальном варианте
евразийская интеграция могла бы служить дополнением к постсоветскому
экономическому сотрудничеству, усиливая выгоды последнего. Для этого, однако,
постсоветская интеграция не должна быть протекционистской, а в модели Таможенного
союза имеются существенные элементы протекционизма (хотя, поскольку Россия и
Казахстан вступают в ВТО, единые тарифы Таможенного союза значительно снизятся с
сегодняшнего уровня, составляющего более 10%, до менее 8%). Это вопрос, который
заслуживает дальнейшего рассмотрения.
5. Заключение
Перед тем, как мы закончим, позвольте нам перечислить – в очень сжатой форме –
некоторые тезисы нашего исследования:
-- Евразийская интеграция является главным образом континентальной
экономической интеграцией.
-- В настоящее время она в основном происходит снизу вверх, так как
межправительственное сотрудничество отстает от развития экономических связей.
-- Мы не ожидаем и не утверждаем, что межправительственное сотрудничество в
Евразии может (или должно) охватывать все страны континента: оно скорее должно быть
основано на множестве пересекающихся интеграционных проектов с участием
правительств, субнациональных и наднациональных институтов.
-- Евразийская интеграция могла бы стать ключевой силой развития, движимой
интеграцией в области торговли энергоресурсами и другими товарами, интеграцией в
транспортной сфере, потоками капитала и рабочей силы, туризмом и борьбой с торговлей
наркотиками и эпидемиологическими угрозами.
-- Продвижение к различным общим континентальным евразийским рынкам на
основе развития общее инфраструктуры приносит значительные экономические выгоды.
-- Одной из ключевых предпосылок евразийской интеграции является понимание
того, что региональные проекты сотрудничества не взаимоисключающие, а скорее
дополняющие друг друга.
-- Открытый регионализм в Евразии – это экономически оптимальное дополнение
к региональным интеграционным инициативам, в частности к постсоветской интеграции.
Как однажды остроумно сказал генетик и эволюционный биолог Дж. Б. С.
Холдейн, «теории имеют четыре стадии признания: 1) это никчемная бессмыслица; 2) это
интересная, но извращенная точка зрения; 3) это правда, но не имеет никакого значения;
4) я всегда это говорил»6. По нашему мнению, концепция евразийской интеграции в
настоящее время переходит от второй к третьей стадии. Если в 1990-х годах евразийская
интеграция была немыслима как предмет для серьезного анализа, то в настоящее время
этот вопрос находит некоторое понимание (по крайней мере, не сталкивается с полным
неприятием). Однако концептуальное и практическое значение евразийской интеграции
остается маргинальным. До четвертой стадии общего признания, которая достигается,
когда теория регулярно упоминается в университетских учебниках, еще далеко.
Список литературы
6
См.: http://en.wikipedia.org/wiki/J._B._S._Haldane
Broadman, Harry G. (ed., 2005) From Disintegration to Reintegration: Eastern Europe and
the Former Soviet Union in International Trade. World Bank
Vinokurov E., Libman A. (2012) Eurasian Integration: Challenges of Transcontinental
Regionalism. Basingtoke: Palgrave Macmillan.
Tsygankov, Andrei 2003): Mastering Space in Eurasia: Russia’s Geopolitical Thinking after
the Soviet Break-Up. Communist and Post-Communist Studies 36(1):101-127
Винокуров Е., Либман А. (2012) Евразийская континентальная интеграция. СанктПетербург: ЕАБР.
Всемирный банк (2009) Доклад о человеческом развитии 2009. Вашингтон: Всемирный
банк.
Всемирный банк, Евразийский банк развития (2009) Центральная Азия в трехмерном
измерении. Алматы: ЕАБР.
Путин В. (2011) Новый интеграционный проект для Евразии – будущее, которое
рождается сегодня. Известия, 3 октября.
Чернышев С. (2010) На пути к единой Евразии. Россия в глобальной политике (3).