ДОКЛАД О ПРИМЕНЕНИИ РЕГЛАМЕНТА
advertisement
ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ ПО ДЕЛАМ БЕЖЕНЦЕВ И ИЗГНАННИКОВ CONSEIL EUROPEEN SUR LES REFUGIES ET LES EXILES ДОКЛАД О ПРИМЕНЕНИИ РЕГЛАМЕНТА "Дублин II" В ЕВРОПЕ МАРТ 2006 г. AD3/3/2006/EXT/MH ЕВРОПЕЙСКАЯ ПРАВОВАЯ СЕТЬ ПО ВОПРОСАМ УБЕЖИЩА ДОКЛАД О ПРИМЕНЕНИИ РЕГЛАМЕНТА "ДУБЛИН II" В ЕВРОПЕ.......... 1 ВВЕДЕНИЕ ..................................................................................................................... 4 СОЗДАНИЕ ДУБЛИНСКОЙ СИСТЕМЫ .................................................... 7 КОНЦЕПЦИЯ БЕЗОПАСНОЙ ТРЕТЬЕЙ СТРАНЫ ................................................................... 7 ШЕНГЕНСКОЕ СОГЛАШЕНИЕ ............................................................................................. 8 ДУБЛИНСКАЯ КОНВЕНЦИЯ ................................................................................................ 9 АМСТЕРДАМСКИЙ ДОГОВОР............................................................................................ 11 РЕГЛАМЕНТ "ДУБЛИН II" И EURODAC......................................................................... 12 ИЕРАРХИЯ КРИТЕРИЕВ ПО РЕГЛАМЕНТУ "ДУБЛИН II" ................................................... 13 РЕЗЮМЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ................................................................................... 14 1. ДОСТУП К ПРОЦЕДУРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА ........................... 14 1.1 Практика в Греции............................................................................................ 14 1.2 Практика в других государствах - членах .................................................... 15 1.3 Процедурные гарантии..................................................................................... 17 1.4 Надлежащие условия приема ......................................................................... 18 2. НЕКОТОРЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ................................................................................. 19 2.1 Оговорка о суверенитете (статья 3 (2)) ........................................................ 19 2.2 Дети, разлученные с родителями (Статья 6) ................................................ 21 2.3 Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) ............................................................. 24 2.4 Положение о гуманитарных основаниях (статья 15) .............................. 26 2.5 Предоставление информации............................................................................ 27 3. СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ ........................................................................... 28 4. СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ - ЧЛЕНАМИ .................. 29 4.1 Сроки ..................................................................................................................... 29 4.2 Обмен информацией между государствами - членами ................................. 30 4.3 Двусторонние соглашения ................................................................................. 31 4.4 Применение соглашений о реадмиссии/неофициальных пограничных процедур ...................................................................................................................... 31 5. ПРОЦЕДУРА ОБЖАЛОВАНИЯ ............................................................................ 32 5.1 Успешные случаи обжалования решений, принятых по системе "Дублин II" ...................................................................................................................................... 32 6. ОПЫТ ЛИЦ, ИЩУЩИХ УБЕЖИЩА, ИЗ ЧЕЧНИ............................................... 35 ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................................................................................... 37 ТАБЛИЦЫ С ИНФОРМАЦИЕЙ ПО ОТДЕЛЬНЫМ СТРАНАМ 41 АВСТРИЯ ...................................................................................................................... 42 БЕЛЬГИЯ....................................................................................................................... 51 ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА ................................................................................ 58 ФРАНЦИЯ ..................................................................................................................... 65 ГЕРМАНИЯ .................................................................................................................. 73 НОРВЕГИЯ ................................................................................................................... 84 ПОЛЬША ....................................................................................................................... 94 ШВЕЦИЯ ..................................................................................................................... 102 2 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ВЫРАЖЕНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ ................ 109 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. СТАТИСТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ ПО РЕГЛАМЕНТУ "ДУБЛИН II" ......................................................................... 111 ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ВСЕОБЪЕМЛЮЩИЕ СТАТИСТИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ ПО СТРАНАМ ................................................................................... 113 ПРИЛОЖЕНИЕ 5 СПИСОК СТРАН, ПРЕДСТАВИВШИХ СТАТИСТИЧЕСКУЮ ИНФОРМАЦИЮ ................................................. 118 ПРИЛОЖЕНИЕ 6. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ....................................... 120 3 ВВЕДЕНИЕ 18 февраля 2003 года Совет Европы принял Регламент "Дублин II", устанавливающий критерии и механизмы определения государства - члена, которое несет ответственность за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов гражданином третьей страны.1 Он представляет собой механизм возложения ответственности за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища на одно государство – член. Подобно предшествующему инструменту - Дублинской конвенции,2 она устанавливает иерархию критериев для определения ответственного государства – члена, и направлена на то, чтобы гарантировать, что каждое ходатайство, поданное в пределах ЕС, будет рассмотрено каким-либо государством - членом, а также на предотвращение многократной подачи ходатайств и вторичных перемещений лиц, ищущих убежища, на территории Европейского Союза (ЕС). Для содействия в идентификации граждан третьих стран, подавших ходатайство об убежище в других государствах - членах, было принято решение о создании системы EURODAC.3 В соответствии с этой системой, государства - члены должны снимать отпечатки пальцев у всех лиц, подавших ходатайство об убежище или незаконно въехавших на их территорию, и передавать их в центральную базу данных для последующего сличения. В данном докладе дается сравнительный обзор применения Регламента "Дублин II" в 20 государствах - членах. В нем раскрывается ряд тревожных тенденций, касающихся недостатков, изначально присущих данному Регламенту, а также неспособности отдельных государств должным образом реализовать ее. Имеются свидетельства того, что многим заявителям, переправленным в другую страну в соответствии с этим Регламентом, отказывается в доступе к процедуре убежища в ответственном за это государстве. В то же время некоторые государства все чаще используют содержание под стражей для принудительного перемещения лица в соответствии с Регламентом "Дублин II". В докладе также рассказывается о том, как сурово обходится Дублинская система с детьми, разлученными с родителями, и с семьями, не позволяя людям воссоединяться с родственниками. Большинство государств предпочитает не применять пункты о суверенитете и гуманитарных основаниях Регламента, призванные разрешать эти проблемы, а вместо этого применяет данные положения непоследовательно либо не применяет их вообще. Государства не информируют лиц, подающих ходатайства, о Дублинской системе, или не в полной мере осуществляют обмен информацией с другими государствами, тем самым снижая эффективность функционирования Дублинской системы в целом. Наконец, стало очевидно, что многим заявителям отказывается в реальной возможности обжалования перемещения в тех случаях, когда решение Постановление Совета EC № 343/2003 об установлении критериев и механизмов для определения государства - члена, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов гражданином третьей страны, Official Journal of the European Union, 25 февраля 2003 года, L50/1(‘Dublin II’). 2 Конвенция, определяющее государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 года, Official Journal of the European Union C 254, 19 августа 1997 года. 1 3 Постановление Совета (ЕС) № 2725/2000 от 11 декабря 2000 года о создании системы "Eurodac" для сравнения отпечатков пальцев в целях эффективного осуществления Дублинской конвенции, Official Journal of the European Union , 15 декабря 2000 года, L316/1. 4 об этом было ошибочным или когда это привело бы к нарушению обязательств государств в соответствии с международным правом. Основной задачей данного доклада является представление логически последовательного анализа в целях предоставления информации для рассмотрения Комиссией действия Регламента "Дублин II", которое, в соответствии со статьей 28 Регламента, должно состояться до марта 2006 года. Это наделяет Комиссию полномочием предлагать Совету Европы и Европейскому парламенту необходимые поправки к Регламенту. В докладе даются рекомендации о немедленном принятии мер для устранения серьезных недостатков, выявленных в ныне действующих правилах Дублинской системы. В более долгосрочной перспективе ECRE призывает к отмене Регламента "Дублин II" и замене его альтернативной системой, которая гарантировала бы подлинное разделение ответственности и полное соблюдение потребностей беженцев в защите.4 ECRE неизменно подчеркивает, что ни одна система распределения ответственности не может работать должным образом или безопасно без реальной гармонизации европейских систем убежища. До тех пор, пока качество национальных процедур убежища, показатели признания и потенциал для интеграции будут значительно различаться в разных государствах - членах, получение "защиты" будет оставаться лотереей для лиц, ищущих убежища в пределах Европы. Поэтому рекомендация ECRE в отношении будущего Дублинской системы представляет собой один из элементов пакета предложений, связанных с будущим созданием Единой европейской системы убежища, как это предусмотрено Гаагской программой ЕС.5 Информация, содержащаяся в докладе, была предоставлена Европейской правовой сетью по вопросам убежища (ELENA)6 и другими источниками на уровне отдельных стран путем письменных ответов на вопросы, содержавшиеся в вопроснике. Помимо этого, вопросники были дополнены информацией из докладов ECRE о положении в странах за 2004 год7 и из других источников, когда это было необходимо. В данной расширенной версии доклада вначале дается историческая справка о создании Регламента "Дублин II". В следующий раздел включены отдельные таблицы по странам, посвященные применению Регламента в Австрии, Бельгии, Чешской Республике, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Венгрии, 4 Дополнительную информацию о позиции ECRE см. в документе ECRE Way Forward Paper, Europe’s role in the global refugee protection system, Towards Fair and Efficient Asylum Procedures in Europe, сентябрь 2005 года, раздел 3.1, стр. 29. 5 Гаагская программа является пятилетней программой обеспечения более тесного сотрудничества по вопросам юстиции и внутренних дел на уровне ЕС в период с 2005 до 2010 года. Она направлена на превращение Европы в зону свободы, безопасности и справедливого правосудия. Основная задача программы заключается в выработке единой политики в области иммиграции и убежища для 25 государств – членов ЕС. 6 ELENA, Европейская правовая сеть по вопросам убежища, является форумом для юристов, которые стремятся обеспечить самые высокие стандарты прав человека при обращении с беженцами, лицами, ищущими убежища и другими людьми, нуждающимися в международной защите, в ходе своей ежедневной работы по консультированию и защите. Сеть ELENA работает в большинстве европейских государств и включает в себя 2000 адвокатов и юридических консультантов. 7 Доклады ECRE по странам за 2004 год, ww.ecre.org 5 Ирландии, Италии, Литве, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Польше, Португалии, Словении, Испании, Швеции и Соединенном Королевстве. Затем следует резюме основных результатов доклада и заключение. В приложении 1 приведен полный список рекомендаций ECRE по реформированию Регламента. В приложении 2 выражается благодарность за помощь в создании отчета. В приложении 3 приводятся таблицы по статистике применения Регламента "Дублин II" в 17 государствах - членах. Полные статистические данные по странам приведены для Австрии, Германии, Греции, Ирландии, Польши и Испании в приложении 4. В приложении 5 представлен ряд британских ситуационных исследований по вопросу применения Регламента по отношению к детям, разлученным с родителями. В приложении 6 дается информация об источниках, предоставивших статистические данные. Список литературы дан в приложении 7. Резюме основных результатов данного обследования представлено также на сайте ECRE.8 Прежде всего предполагается, что данный расширенный доклад будет служить справочным пособием для юристов, работающих с клиентами в рамках процедуры "Дублин II", однако, наряду с резюме доклада, он также должен служить содержательной основой для более широких пропагандистских целей ECRE. 8 www.ecre.org 6 СОЗДАНИЕ ДУБЛИНСКОЙ СИСТЕМЫ Концепция безопасной третьей страны Свое происхождение Дублинская система ведет от концепции безопасной третьей страны, которая проникла в европейскую политику в области убежища в 90-х годах, когда европейские системы убежища столкнулись с ростом числа ходатайств, в результате чего европейские государства начали проводить политику недопущения на свою территорию и отказа в допуске к защите. В то время как меры недопущения на свою территорию направлены на то, чтобы воспрепятствовать доступу на территорию ЕС, среди прочего, посредством визовой политики и санкций против авиаперевозчиков, политика отказа в допуске к защите основывается на понятии "защиты в другом месте".9 Краеугольным камнем этого понятия является концепция безопасной третьей страны.10 Постепенно она заменила собой концепцию страны, первой предоставившей убежище, в соответствии с которой лицо, ищущее убежища, может быть отправлено назад в страну, где ему уже была предоставлена защита. Концепция безопасной третьей страны расширила это понятие, включив в него страны, через которые проезжало лицо, ищущее убежища, и где оно могло бы попросить убежища на том основании, что они (эти страны) в целом считались безопасными для беженцев. Изменение ситуации в Центральной и Восточной Европе после 1989 года оказало решающее влияние на развитие концепции безопасной третьей страны. По мере того, как страны в данном регионе становились демократическими, в них укреплялись стандарты прав человека, и эти страны присоединялись к Женевской конвенции 1951 года, западноевропейские государства признавали все более и более законным определение их в качестве безопасных третьих стран.11 ECRE неизменно выражал беспокойство по поводу концепции безопасной третьей страны и подчеркивал, что применение данной концепции должно быть ограниченным, поскольку иначе страны рискуют нарушить свои обязательства, вытекающие из норм международного права, особенно в отношении обязанности невыдворения.12 В соответствии с международным правом, первичная ответственность по обеспечению защиты сохраняется за государством, в котором было подано заявление.13 В деле TI Европейский суд по правам человека 9 Byrne, Rosemary; Noll, Gregor; Vedsted-Hansen, Jens (eds.): New Asylum Countries? Migration Control and Refugee Protection in an Enlarged European Union, The Hague, London, New York 2002, стр. 10. Более глубокий анализ концепции безопасной третьей страны см. в работе Kjaergaard, Eva: The Concept of Safe Third Country in Contemporary European Refugee Law, 6 International Journal of Refugee Law 4 (1994); Lassen, Nina and Hughes Jane: Safe Third Country Policies in European Countries, Copenhagen 1997 или Byrne, Rosemary and Shacknove, Andrew: The Safe Third Country Notion in European Asylum Law, 9 Harvard Human Rights Journal, стp. 185-228 (1996). 10 К другим принципам, подпадающим под понятие защиты в другом месте, относятся концепции безопасной страны происхождения и "альтернативы бегства внутри страны". 11 Byrne, Rosemary; Noll, Gregor; Vedsted-Hansen, Jens (eds.): New Asylum Countries? Migration Control and Refugee Protection in an Enlarged European Union, The Hague, London, New York 2002, стp. 10-14. 12 Статья 33 Конвенции, касающейся статуса беженцев, 1951 года. 13 ECRE: Safe Third Countries: Myths and Realities, февраль1995 года; ECRE: Comments on the amended proposal for a Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for 7 подчеркнул, что присоединение к международным соглашениям не может освободить государства от требования соблюдать свои обязательства в соответствии с международным законодательством о правах человека и, более конкретно, применение концепции безопасной третьей страны не освобождает государства - члены от обязательства по невыдворению, предусмотренного статьей 3 ЕКПЧ.14 Несмотря на широкую распространенность обеспокоенности по поводу применения концепции безопасной третьей страны, она сначала была закреплена в Дублинской конвенции 1990 года, которая предоставила государствам - членам возможность "сохранить за собой право, в соответствии с национальными законами, направлять лицо, подающее ходатайство о предоставлении убежища, в третье государство, выполняя при этом положения Женевской конвенции с поправками, внесенными Нью-йоркским протоколом."15 Более того, сама Конвенция основана на предположении, что все государства - члены являются безопасными странами, в которые могут направляться лица, ищущие убежища. В качестве приложения к Дублинской конвенции министры ЕС в Лондонских резолюциях от 1992 года приняли некоторые принципы, которые положены в основу имплементации в национальном законодательстве принципа безопасной третьей страны.16 Более того, концепция безопасной третьей страны была закреплена в Европейском Союзе в недавно принятой Директиве о процедурах.17 Шенгенское соглашение Шенгенское соглашение 1985 года было направлено на создание единой зоны безопасности и правосудия и на постепенную отмену проверок людей и грузов на общих границах Шенгенских государств.18 Амстердамский договор перевел положения Шенгенского соглашения, касающиеся сотрудничества в обеспечении порядка и в области уголовного правосудия, в Третью опору Договора об учреждении Европейского Союза. В компетенцию Европейского Сообщества, таким образом, перешли значительные области применения положений Шенгенского соглашения. Отдельные соглашения о применении Шенгена были заключены с Данией, Соединенным Королевством и Ирландией. Норвегия и Исландия являются ассоциированными членами соглашения. К ключевым пунктам Шенгенской системы относится отмена проверок на общих границах, с заменой их на проверки на внешних границах в соответствии с единым granting and withdrawing Refugee Status, март 2005 года. См. также ILPA: Analysis and Critique of Council Directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing Refugee Status, июль 2004 г. 14 ЕСПЧ: T.I. против Соединенного Королевства, заявление № 43844/98, решение о приемлемости от 7 марта 2000 года. 15 Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 года, Official Journal of the European Union C 254, 19 августа 1997 года, ст. 3 (5). 16 Резолюция о согласованном подходе к вопросам, касающимся принимающих третьих стран, Лондон, 30 ноября и 1 декабря 1992 года. 17 Директива Совета 2005/85/EC от 1 декабря 2005 года о минимальных стандартах процедур в государствах - членах по предоставлению и лишению статуса беженца, OJ L 326/13, 13.12.2005. 18 Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между правительствами государств Экономического союза Бенилюкса, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на их общих границах, 19 июня 1990 года. 8 стандартом; гармонизированная визовая политика с единым списком третьих стран, для граждан которых необходимы визы; и действительность виз во всех Шенгенских государствах, то есть лицо, обладающее действительной визой одного государства – члена, может перемещаться по всей Шенгенской зоне. Однако было признано, что данные действия должны сопровождаться дополнительными мерами, такими, как сотрудничество в полиции и судебной системы, главным образом через Шенгенскую информационную систему (ШИС) и путем разработки правил, определяющих ответственность за лиц, ищущих убежища. Последнее положение было вызвано отменой проверок на границах, что позволило всем лицам, находящимся на территории Шенгенской зоны, более свободно перемещаться между входящими в нее государствами - членами. Это привело к обеспокоенности в ЕС по поводу роста масштабов вторичных перемещений лиц, ищущих убежища, и многократных подач ходатайств о предоставлении убежища в более чем одной стране, что приводило к возникновению феномена свободного поиска наиболее подходящего убежища ("обход магазинов убежища"). Таким образом, Шенгенская конвенция была направлено на то, чтобы добиться такого положения, при котором лица, ищущие убежища, не могли бы многократно подавать ходатайства об убежище в разных Шенгенских государствах. В ней предусмотрено, что они могут подавать ходатайство о предоставлении убежища лишь в одном государстве, и что это государство не будет выбираться этим лицом, ищущим убежища, а будет определяться в соответствии с объективными критериями, изложенными в Конвенции.19 Дублинская конвенция Хотя изначально в Шенгенский процесс были вовлечены только некоторые европейские страны,20 он не происходил в полной изоляции от событий на уровне EC; его следует рассматривать как более стремительное движение вперед нескольких государств по сравнению со всем сообществом в целом. Стремление к созданию внутреннего рынка без внутренних границ, а также к обеспечению свободного перемещения товаров, людей, услуг и капитала в пределах ЕС вели, в принципе, к аналогичным выводам о том, каким образом можно добиться отмены проверок на границах, в то же время контролируя и управляя движением граждан третьих стран и лиц, ищущих убежища. Поскольку в то время политика в области убежища еще не находилась в компетенции EC, то и процесс этот продвигался вперед через межправительственные переговоры. Это привело к принятию в 1990 году Дублинской конвенции об определении государства, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища. Однако она вступила в силу только после полной ратификации в 1997 году. К 1998 году участниками Конвенции стали все 15 государств ЕС. Дублинское конвенция установила иерархию критериев, определяющих государство, ответственное за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданное в одном из государств - членов. На практике наиболее используемой статьей была статья 5, в соответствии с которой ответственность возлагалась на государство, которое выдало действительную или – ко времени подачи ходатайства – уже истекшую визу или вид на жительство лицу, 19 Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между правительствами государств Экономического союза Бенилюкса, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах, 19 июня 1990 года, пункт II, глава 7. 20 Франция, Германия, Бельгия, Люксембург и Нидерланды. 9 претендующему на получение убежища. Статьи 6 и 7 касались государства, в котором заявитель нелегально или законно вступил на территорию ЕС. Последний критерий, статья 8, просто возлагал ответственность на то государство, где было подано ходатайство, при условии, что не может быть применен ни один из предыдущих критериев. Помимо этого, так называемая оговорка о рассмотрении ходатайства по выбору государства в статье 3 (4) предоставила любому государству - члену право принять ходатайство к рассмотрению, даже не будучи ответственным согласно критериям, изложенным в Конвенции, а оговоркой о гуманитарных основаниях (статья 9) была предусмотрена возможность принятия на себя ответственности по гуманитарным соображениям. Цели Конвенции заключались в следующем: (1) обеспечить такое положение, при котором каждое ходатайство о предоставлении убежища было бы рассмотрено в одном из государств – членов и, таким образом, можно было бы избежать наличия "беженцев на орбите",21 (2) обеспечить такое положение, при котором лица, ищущие убежища, не могли бы подавать многократные ходатайства более чем в одном государстве - члене (так называемый "обход магазинов убежища"), и (3) предотвратить вторичные перемещения беженцев в пределах территории ЕС.22 С самого начала Дублинская конвенция была подвергнута широкой критике, в особенности со стороны НПО, за ее несправедливость, трудность практического осуществления и связанные с нею большие издержки. Один из основных пунктов критики заключался в том, что Конвенцией не принимаются во внимание законные интересы лиц, ищущих убежища, при выборе государства, в котором должно рассматриваться их ходатайство об убежище. Также были названы несправедливыми критерии первой точки въезда на территорию государств членов, поскольку в результате их применения бремя возлагалось на отдельные государства - члены в зависимости от маршрутов перемещения лиц, ищущих убежища, и географического положения стран, вместо создания механизма разделения бремени. Кроме того, ECRE, в частности, критиковал применение концепции безопасной третьей страны, которая позволяет государствам - членам выдворять лиц, ищущих убежища, в государства за пределами Европейского Союза (ст. 3 (5)). Данная концепция не служила интересам достижения цели, заключающейся в том, что каждая просьба о предоставлении убежища должна рассматриваться одним из государств – членов, и создавала угрозу появления "беженцев на орбите" и выдворений по цепочке.23 Полезность и эффективность Дублинской конвенции также впоследствии были поставлены под сомнение, поскольку она применялась менее чем к 6% от всех ходатайств о предоставлении убежища в странах ЕС, и менее 2% всех претендентов на получение убежища были действительно перемещены из одного государства - 21 Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 года, Official Journal of the European Union C 254, 19 августа 1997 года, параграф 5 Преамбулы. 22 Kloth, Karsten: The Dublin Convention on Asylum. An Introduction, in: Marinho, Clotilde (ed.): The Dublin Convention on Asylum. Its Essence, Implementation and Prospects, European Institute of public Administration, Maastricht 2000, cтр. 7-16, здесь стp. 8. 23 ECRE: Position on the Implementation of the Dublin Convention in the Light of the Lessons Learned from the Implementation of the Schengen Convention, декабрь 1997 года. 10 члена в другое.24 Кроме того, лишь чуть меньше 40% принятых к исполнению запросов о принятии обратно или взятии на себя ответственности за лиц, ищущих убежища, привели к реальному перемещению.25 Этот низкий показатель перемещения являл собой одну из основных проблем, связанных с действием Конвенции. В конечном счете даже государства - члены признали, что в силу ряда факторов Дублинская конвенция не функционировала должным образом, что было продемонстрировано исследованием, проведенным Датским советом по делам беженцев,26 и подтверждено Европейской комиссией в Рабочем документе для персонала "Пересмотр Дублинской конвенции", в котором признавалось, что "мало найдется государств – членов, которые расценивают Дублинскую конвенцию как безоговорочный успех".27 В оценке Комиссии был сделан вывод о том, что Конвенция не оказала сколько-нибудь заметного влияния на спрос на убежище в Европейском Союзе. Амстердамский договор Амстердамский договор 1997 года28 ознаменовал собой определенный прогресс в Европейском Союзе. Одной из главных целей договора являлось постепенное создание единой зоны свободы, безопасности и правосудия. В связи с этим все вопросы, связанные со свободным перемещением людей, контролем на внешних границах, убежищем, иммиграцией и гарантиями прав граждан третьих стран, а также судебным сотрудничеством по гражданским вопросам, данным договором были переданы в ведение Сообщества.29 В статье 63 Амстердамского договора излагается шесть целей для первой стадии этой общеевропейской политики в области убежища.30 Что касается предусмотренных мер, то главная цель, касающаяся рассматриваемого нами вопроса, заключается в принятии критериев и механизмов для определения того, какое государство – член отвечает за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного гражданином третьей страны. Через некоторое время, в октябре 1999 года, в г. Тампере, Финляндия, была проведена специальная встреча ЕС на высшем уровне для обсуждения вопроса о создании единой зоны свободы, безопасности и правосудия. К согласованным целям этой единой системы убежища относились 24 Commission Staff Working Paper: Evaluation of the Dublin Convention, Brussels, 13 июня 2001 года, SEC(2001)756, стp. 2. См. также Heinonen, Matti: The Impact of the Dublin Convention: Statistical Data regarding its Application, in: Marinho, Clotilde (ed.): The Dublin Convention on Asylum. Its Essence, Implementation and Prospects, European Institute of public Administration, Maastricht 2000, стр. 281-297. Статистику по странам см. также: Датский совет по делам беженцев: The Dublin Convention. Study on its Implementation in the 15 Member States of the European Union, январь 2001 года, стр. 129-162. Brandl, U., Distribution of Asylum Seekers in Europe? Dublin II Regulation determining the responsibility for examining an asylum application, The Emergence of a European Asylum Policy, Bruxelles 2004. 25 Там же. 26 Датский совет по делам беженцев: The Dublin Convention. Study on its Implementation in the 15 Member States of the European Union. К другим причинам неэффективности Дублинской конвенции относится дисбаланс в перемещениях между государствами - членами и фактическая ненужность мер, касающихся семейных и культурных оснований для запроса убежища в определенной стране. 27 Commission Staff Working Paper: Revisiting the Dublin Convention, SEC(2000)522. 28 Амстердамский договор, Official Journal C 340 от 10 ноября 1997 года. Вступил в силу 1 мая 1999 года. 29 Поэтому Шенгенское соглашение и Конвенция были также включены в Договор. 30 В эти цели входило принятие законодательства для установления минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежища, для квалификации граждан третьих стран в качестве беженцев, для процедур предоставления и лишения статуса беженца и для предоставления временной защиты. 11 четкие положения, регулирующие обязанности государств - членов по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища. Для этого вместе с принятием Регламента EURODAC были приняты механизмы, облегчающие достижение этой цели четкого и практически осуществимого определения ответственности за рассмотрение ходатайств об убежище - Регламент "Дублин II". Регламент "Дублин II" и EURODAC С заключением Амстердамского договора и в соответствии с задачей создания общеевропейской системы убежища возникла необходимость заменить Дублинскую конвенцию каким-либо инструментом Сообщества. Поэтому Конвенция была заменена Регламентом Совета (EC) № 343/2003 от 18 февраля 2003 года (Регламент "Дублин II")31. Она была официально принята 18 февраля 2003 года и вступила в силу 2 сентября 2003 года. Центральное место этого инструмента подчеркивается тем фактом, что он принял вид регламента ЕС, который является документом прямого действия для государств - членов. Предпочтение было отдано именно регламенту, а не директиве, ввиду того, что для полноценного и действенного применения системы во всех государствах - членах необходимо применять строго определенные и стандартные правила. Регламент "Дублин II" имеет обязательную силу для всех европейских государств – членов, за исключением Дании, в том числе и для новых членов. Соглашение между Европейским Сообществом и Республикой Исландия и Королевством Норвегия обеспечивает его применимость и к этим странам. Поэтому, когда в данном докладе говорится о "государствах – членах", под ними имеются в виду также Исландия и Норвегия, являющиеся участниками системы "Дублин II". В новых государствах - членах Регламент вступил в силу 1 мая 2004 года, в момент вступления в Европейский Союз. Совет Европы недавно принял решение, одобряющее соглашение между ЕС и Данией, подписанное 10 марта 2005 года, в результате которого на Данию также стали распространяться действие Регламентов "Дублин II" и EURODAC и правила их осуществления. Швейцария также обратилась с просьбой об участии в этих Регламентах, и 5 июня 2005 года был проведен всенародный референдум, на котором население проголосовало за присоединение к соглашению "Дублин II". Во всяком случае, Дублинское соглашение не будет полностью реализовано до 2008 года, в том числе и потому, что Шенгенская система обмена информацией (ШИС) и база данных EURODAC в Швейцарии все еще не организованы.32 Учитывая изначальные проблемы Дублинской конвенции, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство об убежище в другом государстве - члене, было решено создать систему сличения отпечатков пальцев заявителей под названием EURODAC. Постановление Совета (EC) № 2725/2000 от 11 декабря 2000 года об учреждении Регламента EURODAC вступило в силу 15 декабря 2000 года.33 Этот регламент является важным инструментом для повышения эффективности системы "Дублин II" и облегчает ее осуществление в государствах - членах. В соответствии со статьей 4 Регламента EURODAC, в 31 Текст см. по адресу http://www.ecre.org/eu_developments/responsibility/dublinreg.pdf Neue Züricher Zeitung, 6 июня 2005 года, www.nzz.ch. 33 Постановление Совета (EC) № 2725/2000 от 11 декабря 2000 года о создании системы "Eurodac" для сличения отпечатков пальцев в целях обеспечения эффективного применения Дублинской конвенции, Official Journal of the European Union, 15 декабря 2000 года, L316/1. 32 12 Европейском Союзе (кроме Дании), в Норвегии и в Исландии снимаются отпечатки пальцев всех лиц, ищущих убежища, старше 14 лет. Кроме того, статья 8 Регламента предусматривает снятие отпечатков пальцев любого иностранца, который нелегально въехал в государство - член. С 15 января 2003 года все эти собранные отпечатки пальцев хранятся в базе данных под названием EURODAC, где они сличаются с отпечатками пальцев, переданными другими участвующими в системе государствами, которые уже были занесены в центральную базу данных. Если EURODAC указывает на то, что данные отпечатки пальцев уже были зарегистрированы, то лицо, ищущее убежища, может быть направлено назад в страну, где в соответствии с Регламентом "Дублин II" были первоначально зарегистрированы отпечатки пальцев. Иерархия критериев по Регламенту "Дублин II" Регламентом "Дублин II" устанавливается иерархия критериев для определения государства - члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств гражданином третьей страны. Эти критерии приведены в главе III Регламента. Критерии определяют возложение ответственности на государства – члены следующим образом (в порядке приоритетности): a) государство, где проживает член семьи (в соответствии со статьей 2 (i) Регламента), который имеет статус беженца или чье ходатайство о предоставлении убежища находится на стадии рассмотрения; b) государство, которое выдало заявителю вид на жительство или визу, или чья граница была нелегально пересечена заявителем; c) в случае, когда обстоятельства, указанные выше, не имеют места, если заявитель въезжает на территорию государства-члена, где он освобождается от необходимости иметь визу, то это государство несет ответственность за рассмотрение ходатайства. В случае, если неприменим ни один из вышеупомянутых критериев, то ответственность за рассмотрение ходатайства несет первое государство - член, в котором оно было подано. В принципе каждое государство - член при рассмотрении ходатайства устанавливает ответственность на основании этих критериев – либо на стадии определения приемлемости ходтайства, либо когда ходатайство рассматривается по существу. Если государство А приходит к заключению, что ответственность за рассмотрение ходатайства несет государство В, оно пошлет последнему просьбу о принятии ответственности или о принятии назад лица, ищущего убежища. Если после рассмотрения просьбы государство B соглашается принять на себя ответственность, то лицо, ищущее убежища, будет перемещено из государства А в государство B. Для всех этих процедур установлены определенные сроки. Однако государство - член может принять решение о рассмотрении ходатайства об убежище, даже если оно и не подпадает под его ответственность согласно критериям, определенным в Регламенте статьей 3 (2), которую обычно называют оговоркой "о суверенитете". Кроме того, в соответствии со статьей 15 – оговоркой о "гуманитарных основаниях", любое государство - член может воссоединять членов расширенных семей на гуманитарных основаниях. 13 РЕЗЮМЕ РЕЗУЛЬТАТОВ Раздел 1 данной части посвящен доступу к процедуре убежища в рамках системы "Дублин II". Применение некоторых положений Регламента государствами членами рассматривается в разделе 2. В разделе 3 рассматривается практика содержания под стражей в рамках процедуры "Дублин II". Сотрудничество и обмен информацией между государствами - членами в ходе применения положений Регламента анализируются в разделе 4. Раздел 5 посвящен возможности обжалования решения о перемещении, принятого в рамках Регламента "Дублин II", а в разделе 6 рассказывается о том, как процедура "Дублин II" применялась к лицам, ищущим убежища, из Чечни. В конце доклада даны заключительные комментарии. 1. ДОСТУП К ПРОЦЕДУРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА Система "Дублин II" основывается на предположении о том, что какое-либо одно государство - член возьмет на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища по существу. В "Выводах Тампере"34 подчеркивалось, что такая система распределения ответственности должна гарантировать реальный доступ к процедуре убежища для определения статуса беженца в одном из государств – членов, и вновь было подтверждено абсолютное уважение права искать убежища. Однако в данном обследовании отмечается, что в действительности некоторым лицам, возвращенным в соответствии с дублинской системой, отказывается в доступе к процедуре предоставления убежища в ответственном за это государстве, и в результате ходатайства о предоставлении убежища многих перемещаемых лиц не рассматриваются должным образом. Некоторым из них даже может быть вообще отказано в доступе к процедуре определения статуса, что наиболее ярко показывает греческая практика "прерывания" ходатайств. Подобная практика на государственном уровне не совместима с целями Регламента и противоречит обеспечению полного соблюдения права на убежище, гарантируемого статьей 18 Хартии об основных правах.35 1.1 Практика в Греции С начала 2004 года греческие власти стали прерывать рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища лиц, которые были возвращены в Грецию в соответствии с процедурой "Дублин II".36 Основанием для этих решений о прерывании 34 Европейский Совет, Выводы председательствующей страны по итогам встречи в Тампере, 15-16 октября 1999 года, параграф 13/14; см. также Постановление Совета (EC) № 343/2003 от 18 февраля 2003 года, устанавливающее критерии и механизмы для определения государства - члена, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов гражданином третьей стран, Преамбула, параграф 2/3. 35 Charter of Fundamental Rights of the European Union 2000/C 364/01) Official Journal of the European Communities, C364/1; Dublin II Regulation, Преамбула, параграф 15. 36 Полное описание и анализ данной практики см. в P.N. Papadimitriou & I.F. Papageorgiou, The New ‘Dubliners’: Implementation of European Council Regulation 343/2003 (Dublin II) by the Greek Authorities, Journal of Refugee Studies Vol. 18, No. 3 2005. 14 рассмотрения является статья 2 (8) Президентского декрета 61/99,37 который позволяет Министерству общественного порядка прерывать рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища в случае, если заявитель "самовольно покидает заявленное им место жительства". На практике греческие власти применяют это положение для того, чтобы "прерывать" рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища лиц, нелегально переехавших в другие государства – члены, и впоследствии использовать его в качестве обоснования для отказа этим лицам в доступе к процедуре убежища после возвращения в Грецию в соответствии с Регламентом "Дублин II". Самая поразительная особенность этой практики заключается в том, что, даже когда греческие власти принимают на себя ответственность за рассмотрение ходатайства об убежище по просьбе другого государства, за этим следует принятие решения о прерывании еще до перемещения в Грецию. Таким образом, когда заявитель возвращается в Грецию, по прибытии его информируют о решении о прерывании рассмотрения ходатайства, ему вручают постановление о депортации и помещают под стражу до выдворения. Эта практика греческих властей вызывает обеспокоенность УВКБ ООН,38 НПО39 и ученых-теоретиков40 относительно ее законности в свете международного законодательства о правах человека и международного обязательства о невыдворении. На основании того, что Греция не является безопасной третьей страной, в ряде государств - членов, включая Австрию, Финляндию, Францию, Италию, Нидерланды, Норвегию и Швецию, имели место случаи успешного обжалования возвращения в Грецию 1.2 Практика в других государствах - членах Подобно Греции, некоторые другие государства - члены также ограничивают или отказывают в доступе к процедуре убежища лицам, возвращенным в соответствии с Регламентом "Дублин II". В особенности это затрагивает заявителей, "принятых обратно"41 (которые до этого покинули ответственное за них государство), в зависимости от того, на какой стадии находилась процедура в первом государстве члене.42 Это прямо противоположно ситуации, возникающей в случаях "принятия 37 Дальнейшую информацию по этой статье см. в записке УВКБ ООН о доступе к процедуре убежища для лиц, ищущих убежища, возвращенных в Грецию, среди прочего, в соответствии с соглашениями о передаче ответственности за рассмотрение ходатайства об убежище или в соответствии с концепцией безопасной третьей страны, ноябрь 2004 года. 38 UNHCR News Stories, How a man from Darfur cannot get his asylum claim heard in Europe today, 6 декабря 2005 года; UNHCR Position on Important Aspects of Refugee Protection in Greece, ноябрь 2004 года; UNHCR, the Dublin II Regulation: Updated Memorandum on the Law and Practice of Greece, 30 ноября 2005 года. 39 Greek Council for Refugees, Greek authorities’ practice concerning the asylum seekers who are transferred to Greece from other EU countries under Article 13 of Council Regulation 343/2003, by K. Migirou, Legal Assistance Unit. 40 P.N. Papadimitriou & I.F. Papageorgiou, The New ‘Dubliners’: Implementation of European Council Regulation 343/2003 (Dublin II) by the Greek Authorities, Journal of Refugee Studies Vol. 18, No. 3 2005; Skordas and Sitaropoulos, ‘Why Greece is not a Safe Host Country for Refugees’, International Journal of Refugee Law 2004; 16: 25-52. 41 Это касается лиц, ищущих убежища, чьи ходатайства находятся на стадии рассмотрения, и которые находятся на территории другого государства - члена без разрешения, или заявителей, которые забрали свои ходатайства и подали ходатайства в другом государстве – члене, или граждан третьих стран, чьи ходатайства были отклонены, и которые находятся на территории другого государства - члена без разрешения. 42 Например, предварительная стадия принятия решения по ходатайству об убежище, перед обжалованием или окончательное решение об отказе. 15 ответственности"43, когда государства – члены соблюдают статью 16 (1) (b) Регламента, в которой содержится ясно выраженное требование о том, что ответственное государство – член должно закончить рассмотрение ходатайства об убежище. Для заявителей, которые покинули ответственное за них государство, может быть сложно или даже невозможно повторно открыть свои дела, если решение было принято в их отсутствие. Многие государства закрывают дело, если считается, что заявитель забрал назад свое ходатайство о предоставлении убежища или отказался от него.44 Так делается в Бельгии, Франции, Ирландии, Италии, Нидерландах, Словении и Испании. Некоторые государства не позволяют повторно открывать дела, не оставляя заявителю иного выбора, кроме как пытаться подавать еще одно (повторное) ходатайство. Успех же повторного ходатайства становится сомнительным в тех случаях, если последующее ходатайство о предоставлении убежища разрешается подавать только при соблюдении строгих критериев, таких, как возникновение новых фактов или обстоятельств (таков порядок в Бельгии, Венгрии, Нидерландах, Словении, Швеции и Соединенном Королевстве.45) На деле у большинства претендентов с момента отъезда из ответственного за них (первого) государства новых обстоятельств не возникает, они не могут удовлетворять этим ограничивающим условиям и, следовательно, их дела не будут рассмотрены по существу, что является нарушением международного права и принципа невыдворения. В Ирландии ходатайства о предоставлении убежища открываются повторно только по усмотрению министра юстиции. На практике это приводит к тому, что некоторые дела не рассматриваются по существу. Похожие проблемы возникают в случаях, когда заявители покидают первое государство, получив первоначальное решение, но не подав апелляции. Например, Швеция, Германия (если заявитель не возвращается в течение трех месяцев) и Литва (если заявитель не возвращается в течение 7 дней) обычно не открывают дела повторно, если не возникли новые факты или обстоятельства. В качестве противоположного примера можно привести Испанию, в которой даются более длительные сроки для обжалования. Обследование показало, что даже в том случае, когда лицу, ищущему убежища, можно подать последующее (второе) ходатайство о предоставлении убежища, его справедливому рассмотрению может препятствовать существующая в государстве практика, как, например, ускоренные процедуры. Во Франции последующие ходатайства о предоставлении убежища рассматриваются как явно необоснованные через ускоренную процедуру без приостанавливающего действия обжалования. В Литве заявители, по делам которых были изначально вынесены отрицательные 43 Это относится к государствам - членам, которые обязаны принять на себя ответственность за лицо, ищущее убежища, которым было подано ходатайство об убежище в другом государстве члене в соответствии с условиями, указанными в статьях 17 - 19 Регламента "Дублин II". 44 Действия, которые указывают на отказ от ходатайства о предоставлении убежища, включают неявку для регистрации в определенные моменты процедуры или в назначенном месте жительства в пределах некоторого периода времени. 45 В связи с этим следует отметить положения Директивы Совета 2005/85/EC от 1 декабря 2005 года о минимальных стандартах для процедур в государствах - членах по предоставлению и лишению статуса беженца ("Директива о процедурах"). В то время как статья 32 (3) Директивы разрешает государствам - членам вводить особые процедуры для последующих ходатайств, включая требование о наличии новых фактов или обстоятельств, статья 34 (2) гласит, что эти условия для последующих ходатайств не должны ни делать невозможным доступ к новой процедуре, ни приводить к серьезному ограничению возможности такого доступа. 16 решения и которые не подавали обжалования до отъезда с территории страны, также подпадают по возвращении под ускоренную процедуру, если они не могут предоставить свидетельства новых фактов или обстоятельств. ECRE полагает, что при возвращении в соответствии с Дублинской процедурой подразумеваемый отзыв предыдущего ходатайства или отказ от него никоим образом не должны препятствовать повторному открытию дела для того, чтобы дать лицам, ищущим убежища, право на рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища по существу. Заявители, которые уехали до вынесения окончательного решения по их ходатайству, должны быть повторно допущены к процедуре на той стадии, на которой она была остановлена, и должны иметь возможность рассмотрения их дела по существу, с учетом любых новых фактов или обстоятельств. В случае, если заявители изначально получили отрицательное решение по ходатайству, сроки подачи жалобы должны быть продлены. ECRE полагает, что иначе система "Дублин II" может создать для государств ситуацию конфликта со своими обязательствами не возвращать человека в условия, где он может быть подвергнут преследованию, пыткам, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию. Лицам, ищущим убежища, которые ранее получили окончательный отказ по их ходатайствам, обычно не дается возможности подать новое ходатайство, и они подвергаются процедуре выдворения. Хотя ECRE признает, что в подобных случаях не обязательно автоматически повторно открывать дела, в свете обязательств государств избегать выдворения ECRE полагает, что таким заявителям нужно, по крайней мере, дать возможность подать новое ходатайство, основанное на любой новой информации, полученной с момента отказа по их первоначальному ходатайству об убежище, и предоставить доступ к более высоким судебным инстанциям для обжалования выдворения, когда можно продемонстрировать реальную угрозу выдворения. Рекомендация 1 Статья 16 должна быть исправлена таким образом, чтобы она в явной форме требовала от ответственного государства - члена довести до конца рассмотрение по существу ходатайства о предоставлении убежища, когда оно принимает обратно лицо, ищущее убежища, если заявитель до этого не получал окончательного решения по своему ходатайству. Рекомендация 2 Заявителям, получившим ранее окончательное решение об отказе по ходатайству, следует предоставить возможность подать новое ходатайство в случае появления новой информации после отказного решения по первоначальному ходатайству об убежище, и должен быть предоставлен доступ к более высоким судебным инстанциям для обжалования выдворения в том в случае, если может быть продемонстрирована реальная угроза выдворения. 1.3 Процедурные гарантии Чтобы того, чтобы гарантировать соблюдение основных прав, для всех заявителей в системе " Дублин II" должна быть предоставлена возможность личного собеседования и бесплатной юридической помощи. Бесплатная юридическая помощь в делах, рассматриваемых в рамках Дублинской системы, не предоставляется в Греции, Польше и Швеции. В других государствах - членах 17 получение юридической помощи может происходить при определенных условиях или ограничениях.46 В Италии заявители не проходят первоначального собеседования в отделе по делам, подпадающим под Дублинскую систему, до определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Это лишает заявителей возможности сообщить должностным лицам о том, что у них имеются семьи в других государствах членах. Доступ возвращенных лиц к личному собеседованию явно зависит от того, может ли вообще заявитель получить доступ к процедуре убежища в ответственном за него государстве - члене. Возможность проведения собеседования может быть дополнительно ограничена в Германии. В Финляндии проблема на практике состоит в том, что собеседование может проводиться не по существу и может проводиться пограничниками. 1.4 Надлежащие условия приема Надлежащие условия приема крайне важны для обеспечения достойного уровня жизни лиц, ищущих убежища, в течение процедуры, чтобы они не оказались в нищете. Это касается как заявителей, оказавшихся под угрозой перемещения, так и возвращенных заявителей. Однако в предоставлении надлежащих условий приема отказывают возвращенным лицам, которые вынуждены подавать последующие ходатайства о предоставлении убежища – например, в Нидерландах (но только если не были продемонстрированы новые факты и обстоятельства). Это же касается и лиц, к которым будут применены ускоренные процедуры, например во Франции.47 Ограничения в предоставлении условий приема для возвращенных заявителей могут также применяться в Испании48 и Соединенном Королевстве49, в зависимости от статуса заявителя в этих странах. Перед перемещением заявителя в другое государство-член в Бельгии и во Франции заявители лишены доступа к элементарным условиям приема, кроме случаев потребности в срочной медицинской помощи. Помимо проблемы полного отказа в нормальных условиях приема, беспокойство также вызывают значительные различия среди государств - членов в отношении того, что должно быть предоставлено заявителям с точки зрения жилья, льгот и пособий и доступа к услугам здравоохранения.50 Например, в настоящее время отсутствуют или же являются крайне ограниченными возможности оказания психиатрической помощи жертвам пыток или психических травм в Чешской Республике, Венгрии и Польше. В связи с этим государствам - членам необходимо 46 Например в Норвегии юридическая помощь для лиц, возвращенных в рамках Регламента "Дублин II", предоставляется лишь по сокращенной норме времени, в отличие от других лиц, ищущих убежища. 47 Во Франции в предоставлении условий приема отказывается на основании того, что при повторной подаче ходатайства о предоставлении убежища заявители проходят по ускоренной процедуре. 48 В Испании в предоставлении условий приема может быть отказано, если заявитель получает решение об отказе в убежище или решение о неприемлемости его ходатайства. 49 В Соединенном Королевстве в случае, если ходатайство о предоставлении убежища возвращенного лица до этого было отклонено, оно не имеет права на получения жилья и денежного пособия до тех пор, пока их ходатайство не будет принято как новое. Их возможность доступа ко вторичной медико-санитарной помощи также может быть ограничена. 50 Дополнительную информацию по условиям приема в Европе см. доклад ECRE, The EC Directive on the Reception of Asylum Seekers: Are asylum seekers in Europe receiving Material Support and Access to Employment in accordance with European legislation, ноябрь 2005 года; заключительный доклад Форума по сотрудничеству и информации (ICF), издано Pro Asyl, 26 февраля 2005 года, (на английском языке). 18 напомнить об их обязательстве соблюдать положения Директивы о приеме51 при предоставлении условий лицам, ищущим убежища в рамках процедуры "Дублин II". Однако сохраняющееся неравенство в уровне приема для лиц, ищущих убежища, подчеркивает недостатки Регламента, выражающиеся в неспособности надлежащим образом учитывать эти различия, что оказывает крайне вредное воздействие на людей, которые и без того перенесли тяжелые психические травмы. Рекомендация 3 Применяя Регламент "Дублин II", государства - члены должны помнить о своих обязательствах, вытекающих из Директивы о приеме, предоставлять надлежащие условия приема для всех лиц, ищущих убежища. 2. НЕКОТОРЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ Данный раздел посвящен применению государствами - членами следующих положений: оговорка о суверенитете (статья 3 (2)), положение о несовершеннолетних детях без сопровождения взрослых/детях, разлученных с родителями (статья 6), пункты о воссоединении семьи (статьи 7 и 8) и оговорка о гуманитарных основаниях (статья 15). 2.1 Оговорка о суверенитете (статья 3 (2)) Статья 3 (2) Регламента "Дублин II", обычно называемая оговоркой "о суверенитете" или оговоркой о рассмотрении ходатайства по выбору государства, позволяет государствам - членам рассматривать ходатайства о предоставлении убежища, поданные в этих странах, даже если они не несут за них ответственности в соответствии с критериями Регламента. В отличие от аналогичного положения в Дублинской конвенции, Статья 3 (2) не требует явно выраженного согласия лица, ищущего убежища, в случае если государство решило рассмотреть ходатайство о предоставлении убежища, поэтому статья 3 (2) может быть использована как в пользу лиц, ищущих убежища, так и против них. Германия, Нидерланды, и Норвегия применяют этот пункт, даже если это противоречит пожеланиям заявителя. Обследование показывает, что в настоящее время государства применяют эту оговорку непоследовательно и в силу самых разных причин, включая случаи, в которых возникают основания защиты, гуманитарные основания и вопросы воссоединения семьи. Однако некоторые государства принимают на себя ответственность для того, чтобы провести некоторые дела через ускоренные процедуры и/или процедуры для явно необоснованных ходатайств. 2.1.1 Основания защиты Норвегия и Швеция приостановили выдворения в соответствии с системой "Дублин II" в Грецию и приняли на себя ответственность за рассмотрение таких ходатайств о предоставлении убежища в соответствии с данной оговоркой.52 Ввиду существующих расхождений в качестве систем определения статуса и, в частности, проблем в связи с предоставлением доступа к процедуре, отмеченных 51 Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003, Laying down minimum standards for the reception of asylum seekers O.J. 6.2.2003 L 31/18. 52 Финляндия и Нидерланды ранее также приостановили перемещения в Грецию из соображений защиты. 19 в разделе 1, сожаление вызывает тот факт, что оговорку о суверенитете не применяют другие государства - члены. ECRE рекомендует другим государствам - членам следовать примеру Норвегии и Швеции в случаях, когда существует очевидный риск выдворения, как, например, в случае практики "прерывания" ходатайств в Греции. В некоторых странах накоплен значительный судебный опыт рассмотрения жалоб, в которых заявители оспаривают перемещение в Грецию на основании защиты.53 Однако государства, добровольно применяющие в таких случаях оговорку о суверенитете, могли бы существенно сэкономить ресурсы, расходуемые на длительные судебные разбирательства. Рекомендация 4 Пока в Европе существуют пробелы в защите и есть очевидный риск выдворения вслед за возвращением в ответственное государство – член, ECRE рекомендует государствам - членам в таких случаях применять оговорку о суверенитете в целях предотвращения перемещения. 2.1.2 Гуманитарные основания/сострадание Оговорка о суверенитете применяется также и по ряду гуманитарных оснований и для предотвращения разрушения расширенных семей. Это делается в Австрии, Чешской Республике, Франции, Италии, Нидерландах, Норвегии, Испании и Швеции. Еще совсем недавно Австрия применяла данную оговорку для того, чтобы брать на себя ответственность за лиц, ищущих убежища, страдающих от психических расстройств в результате полученных психических травм, на том основании, что их перемещение в другое государство в соответствии с Регламентом "Дублин II" причинит им дополнительные страдания и это будет бесчеловечно.54 ECRE выражает сожаление по поводу того, что с января 2006 года это положение в Австрии больше не применяется55, поскольку подобная практика должна быть принята всеми государствами в тех случаях, когда в результате перемещения заявитель будет подвергаться бесчеловечным тяготам, или это ухудшит имеющееся у него заболевание и/или приведет к лишению доступа к имеющемуся лечению. Государства - члены должны также воздерживаться от перемещения в случаях, когда оно будет несовместимо с их обязательствами, вытекающими из статьи 3 или статьи 8 Европейской конвенции о правах человека.56 Рекомендация 5 Государства - члены должны шире применять оговорку о суверенитете в целях избежания выдворения в случаях, когда оно несовместимо с их обязательствами, вытекающими из норм международного права, включая Европейскую конвенцию о правах человека. Рекомендация 6 Оговорка о суверенитете должна автоматически применяться для рассмотрения ходатайств от лиц, ищущих убежища, получивших 53 Например, Австрия, Финляндия, Франция, Италия, Нидерланды, Словения и Соединенное Королевство. 54 См. заключительный доклад Форума по информации и сотрудничеству (ICF), опубликованный Pro Asyl, 26 февраля 2005 года, Австрия, стp. 87. Данное положение принято в соответствии с поправкой к закону Австрии об убежище 2003 года. 55 Статья 30 Закона Австрии об убежище 2006 года. 56 Совет Европы, Европейская конвенция о правах человека и основных свободах, 5 ноября 1950 года. 20 психические травмы, когда их перемещение в ответственное за них государство - член ухудшит их состояние и/или приведет к лишению их имеющегося лечения. 2.1.3 Применение в ускоренных процедурах/процедурах явно необоснованных ходатайств Некоторые государства применяют статью 3 (2) в случаях, когда считается более целесообразным или экономически выгодным рассмотреть ходатайство, определяемое как явно необоснованное, в ходе ускоренной процедуры в данном государстве, а не инициировать просьбу в соответствии с процедурой "Дублин II" или ожидать ответа на поданную просьбу. Подобная практика имеет место в Германии и Норвегии57, где национальные органы рассматривают ходатайство о предоставлении убежища в порядке ускоренной процедуре в случае, если оно отнесено к категориям "безопасная страна происхождения" или "безопасная третья страна". Помимо этого, Австрия также может таким образом применять оговорку о суверенитете, если ходатайство считается национальными органами явно необоснованным. ECRE выражает беспокойство по поводу того, что подобные ускоренные процедуры часто лишены необходимых гарантий58, и сожалеет по поводу применения оговорки о суверенитете для этой цели. 2.1.4 Непоследовательность и/или недостаточно активное применение Из имеющейся информации видно, что национальные органы в Бельгии, Греции, Литве,59 Люксембурге, Польше, Португалии и Словении вообще не применяют оговорки о суверенитете или применяют ее очень редко. В Регламенте не дается каких-либо четких указаний на европейском уровне относительно применимости данной оговорки, и поэтому она применяется непоследовательно на сугубо индивидуальной основе.60 Положительно оценивая дискреционный характер оговорки о суверенитете, ECRE полагает, что на европейском уровне необходимы дополнительные указания для того, чтобы гарантировать ее более единообразное и последовательное применение. Активизация применения данной оговорки имеет важное значение для рассмотрения сложных и разнообразных ситуаций, в которых оказываются многие лица, ищущие убежища. 2.2 Дети, разлученные с родителями (Статья 6) В статье 6 Регламента "Дублин II" изложены критерии рассмотрения дел детей, разлученных с родителями, согласно которым ходатайство о предоставлении убежища должно рассматриваться в том государстве, где находится один из членов семьи ребенка, при условии, что это отвечает наилучшим интересам несовершеннолетнего, а при отсутствии члена семьи – в государстве, где было первоначально подано ходатайство. Технически государства - члены выполняют 57 Оговорка о суверенитете применяется в 48-часовых делах/ делах категории 1 в случае лиц, ищущих убежища, из определенных безопасных стран (безопасная третья страна и безопасная страна происхождения) (помимо других оснований). 58 Дальнейшую информацию о мнении ECRE в отношении ускоренных процедур см. The Way Forward, Europe’s role in the global refugee protection system, Towards Fair and Efficient Asylum Systems in Europe, сентябрь 2005 года, стp. 14. 59 В Литве, впрочем, имел место случай, когда власти применили оговорку о суверенитете при рассмотрении явно необоснованного ходатайства вместо того, чтобы переместить заявителя в Германию. 60 ILPA Scoreboard on the Proposal for a Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged on one of the Member States by a third country national, февраль 2005 года, стp.4 21 это положение, когда перемещают ребенка при отсутствии членов семьи в то государство, в котором им было первоначально подано ходатайство об убежище. Однако, как видно из собранных ситуационных исследований, 61 в своей нынешней формулировке статья 6 создает трудности и иногда не обеспечивает защиту наилучших интересов ребенка, подпадающего под действие процедуры "Дублин II". ECRE полагает, что статье 6 изначально присущ порок, поскольку отъезд с обжитого места и возвращение в государство, где у ребенка нет никаких связей или членов семьи, редко будет отвечать его интересам. Из обследования видно, что при применении статьи 6 дети, разлученные с родителями, должны быть в более понятной форме проинформированы о возможности воссоединения с семьей в других государствах - членах. В настоящее время объем информации, которая предоставляется детям, значительно различается в разных государствах – членах, как это далее будет видно в разделе 2.5. Однако существуют и положительные примеры. Например, литовские власти весьма активно оказывают помощь детям, разлученным с родителями. Они просят Литовский Красный Крест найти через сеть Красного Креста других членов их семей в на территории ЕС. Аналогичная положительная практика существует и в Польше, где национальные органы помогают детям, разлученным с родителями, находить членов своих семей в других государствах - членах. Учитывая особую уязвимость детей и их потребность в поддержке семьи, рекомендуется, чтобы все государства - члены также осуществляли подобные прогрессивные методы помощи детям в выяснении местонахождения членов их семей. Рекомендация 7 Государства - члены должны активно помогать разлученным с семьей детям в поиске членов их семей в других государствах, чтобы перемещение детей происходило только в тех случаях, когда это отвечает наилучшим интересам ребенка. 2.2.1 Ситуационные исследования и практики Соединенного Королевства В приложении 5 (только на английском языке) приводится ряд ситуационных исследований о детях, разлученных с родителями, в Соединенном Королевстве, которые освещают проблемы, изначально присущие применению Дублинской системы по отношению к детям. Были отмечены случаи, когда детей перемещали в другие государства – члены и при этом никто не знал, что они уже просили убежища в этих странах, содержались под стражей в течение долгого времени и потом депортировались обратно в страну происхождения. Примеры из Соединенного Королевства также включают несколько дел детей, разлученных с родителями, которые в Греции содержались под стражей на протяжении длительного времени и освобождались лишь при условии, что они немедленно покинут Грецию. Помимо этого, национальные органы Соединенного Королевства перемещали детей, чей возраст вызывал сомнения, в другие государства - члены до проведения оценки возраста в целях подтверждения того, что они действительно являются детьми. Подобные примеры наглядно свидетельствуют как о неверном применении государствами статьи 6, так и о пороках, присущих самому положению, в котором надлежащим образом не учитываются интересы ребенка. 61 См. Приложение 3 расширенного доклада ELENA о применении Регламента "Дублин II" в Европе. 22 Рекомендация 8 Государства - члены должны добиваться того, чтобы споры, касающиеся возраста детей, разрешались до их перемещения в соответствии с Регламентом "Дублин II" 2.2.2 Практика в других Государствах - членах Негативные примеры практики в отношении детей встречается не только в Соединенном Королевстве. Французские власти не проводят никаких различий между взрослыми и детьми в рамках процедуры "Дублин II" и поэтому, не обеспечивая воссоединения несовершеннолетних с членами их семей в других государствах, они могут нарушать статью 6. В обследовании был приведен пример из практики Нидерландов, указывающий на то, что голландские власти первой инстанции не всегда соблюдают статью 6.62 Можно также привести дело, которое недавно рассматривалось в Германии, когда суд решил, что немецкие власти должны применять статью 6 прежде, чем определять ответственное государство в соответствии со статьей 13, как было сделано в рассмотренном в суде деле.63 Однако существуют и примеры положительной практики, в частности, в Норвегии и Финляндии, где статья 6 применяется только на основании воссоединения семьи и процедура "Дублин II" не применяется к детям при их перемещении в государство - член, где ими ранее было подано ходатайство о предоставлении убежища. ECRE призывает все государства последовать этому примеру. ECRE полагает, что наилучшие интересы детей, разлученных с родителями, должны всегда быть на первом плане при принятии решений в рамках процедуры "Дублин II". Поэтому ECRE предлагает внести изменения в статью 6, чтобы предотвратить перемещение детей в другие государства – члены, за исключением случаев, когда это обосновано воссоединением семьи, при условии, что это отвечает интересам ребенка. Подобная поправка позволит предотвратить причинение несовершеннолетним психических травм, когда их вырывают из привычной среды и перемещают в другое государство, где они могут чувствовать себя изолированными по причине языковых или культурных различий. Помимо этого, узкое определение члена семьи, данное в статье 2 (i) (iii) Регламента, не учитывает различные культурные особенности определения семьи и не включает в себя членов расширенных семей и членов семей de facto, таких, как родные братья и сестры. В свете особой уязвимости детей, разлученных с родителями, ECRE полагает, что необходимо принять более широкую и полную концепцию семейной ячейки. 64 62 В Нидерландах имел место прецедент (окружной суд Зволле AWB 03/22224, 2003) в отношении ребенка, который должен был быть перемещен в Испанию, несмотря на то, что его мать находилась в Нидерландах, и, следовательно, здесь действовала бы статья 6, которая указывает на ответственность Нидерландов. 63 Административный суд Gießen от 23 февраля 2005 года, 2E 1131/04. A. 64 Измененное определение семьи в статье 2 (i) должно быть аналогичным по содержанию определению семьи, представленному в статье 15 (1) Директивы Совета 2001/55/EC от 20 июля 2001 года о минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах по обеспечению баланса усилий между государствами членами при приеме таких лиц и принятии на себя последствий такого приема, Official Journal L 212, 07/08/2001 P, 0012-0023. 23 Рекомендация 9 В статью 6 должны быть внесены изменения, требующие, чтобы при решении вопроса о наилучших интересах ребенка, разлученного с родителями, государством, ответственным за рассмотрение ходатайства, было государство, где проживает один или несколько членов его семьи, при условии, что этого же желают лица, о которых идет речь. При отсутствии члена семьи государством - членом, ответственным за рассмотрение ходатайства, должно стать то, в котором в настоящее время ребенком подано ходатайство о предоставлении убежища. Рекомендация 10 ECRE призывает к выработке более гибкого и всеобъемлющего определения членов семей детей, разлученных с родителями, которое позволило бы воссоединение с родными братьями и сестрами и другими членами расширенной семьи. 2.3 Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) Положения, касающиеся воссоединения семьи – статьи 7 и 865 - в целом повсеместно соблюдаются государствами - членами, однако ECRE озабочен тем, что в силу построения этих статей они слишком часто не облегчают воссоединение семьи. Статья 7, похоже, применяется государствами - членами более охотно, нежели статья 8. В то время как статья 7 допускает воссоединение с признанным беженцем, статья 8 допускает воссоединение с членом семьи, который является лицом, ищущим убежища, в другом государстве - члене, в отношении которого еще не было вынесено первоначальное решение по его ходатайству. В некоторых государствах, например, в Нидерландах и в Норвегии,66 решения часто принимаются чрезвычайно быстро, в рамках ускоренной процедуры (48 часов), так что вероятность быть признанным соответствующим критериям для воссоединения семьи в соответствии со статьей 8 минимальна. Обследование выявило случаи, когда государства - члены не применяют статью 8 должным образом. В частности, существуют свидетельства о том, что шведские власти не применяют статью 8, что на практике приводит к разделению семьи. Аналогичным образом, согласно имеющейся ограниченной информации, не всегда соблюдается на практике право на единство семьи в соответствии с Регламентом в Ирландии, а в Люксембурге пункты о воссоединении семьи применяются редко. Согласно статье 2 (i) (i), партнеры, не состоящие в браке, могут рассматриваться как члены семьи, в зависимости от национального законодательства об иностранцах. Поэтому в Финляндии, Франции, Ирландии, Литве,67 65 Статья 7 предусматривает воссоединение с членами семьи, которые имеют статус беженца в определенном государстве - члене, в то время как статья 8 позволяет заявителям воссоединяться с членами семей, по чьим ходатайствам о предоставлении убежища еще не было вынесено первоначальное решение по существу. 66 В Норвегии 48-часовые дела/ дела категории 1 среди прочих оснований применяются в отношении лиц, ищущих убежища, из некоторых безопасных стран (безопасная третья страна и безопасная страна происхождения). 67 В Литве, в соответствии со статьей 2 Закона о правовом статусе иностранцев, не состоящие в браке партнеры, которые заключили соглашение о партнерстве, подлежат обращению, аналогичному обращению с супругами. 24 Португалии, Нидерландах, Норвегии, и Швеции не состоящие в браке пары могут быть воссоединены, однако в других странах, участвующих в обследовании, это невозможно.68 ECRE рекомендует, чтобы больше государств членов использовали свои права усмотрения для воссоединения не состоящих в браке партнеров в рамках процедуры "Дублин II", поскольку это позволило бы учитывать различные культурные взгляды на партнерство и брак. Некоторые государства ограничительно трактуют воссоединение семьи, исключая из процедуры натурализованных лиц, которые ранее были беженцами. Можно отметить поразительно негуманное решение голландского суда, постановившего, что женщина, ищущая убежища, из Ирака, не могла воссоединиться с мужем в Швеции, где он был натурализованным гражданином. Суд постановил, что Регламент не применяется к натурализованным лицам, поскольку юридически они больше не являются беженцами.69 Обследование показало, что воссоединение семьи может быть сорвано, если государства настаивают на чрезмерно высоких стандартах доказательств, таких, например, как исследование ДНК. Так, к примеру, дело обстоит в Ирландии. В обследовании приведены и положительные примеры. Положения о воссоединении расширенных семей существуют в Нидерландах и Норвегии, где, соответственно, заявители могут быть воссоединены с членами семей, имеющими статус субсидиарной защиты, и это разрешено для братьев и сестер, имеющих юридическое местожительство. Более широкое определение членов семьи существует также в Португалии70 и Италии.71 Помимо этого, Бельгия допускает принятие решений о воссоединении с членами семьи, в соответствии со статьей 8, выше первой инстанции, вплоть до уровня обжалования включительно. ECRE полагает, что право на единство семьи должно быть расширено в статье 8 таким образом, чтобы включать все стадии процедуры рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища до тех пор, пока не будет принято окончательное решение, и призывает все государства - члены следовать этой практике.72 Воссоединение семьи отвечает интересам как лиц, ищущих убежища, так и государств - членов, поскольку оно позволяет осуществлять последовательное и тщательное рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища национальными органами, в то же время уменьшая стимулы к вторичному перемещению и предоставляя лицам, ищущим убежища, возможность получения поддержки семьи, что крайне важно для их интеграции. Положительным является тот факт, что пункты о воссоединении семьи применяются с большей готовностью, чем это делалось в соответствии с Дублинской конвенцией, когда государства нечасто 68 В Германии с точки зрения воссоединения семьи обращением, аналогичным обращению с супругами, пользуются только однополые, а не гетеросексуальные партнерства. 69 Дело AWB 05/13491 Окружной суд Гарлема, Нидерланды, 12 апреля 2005 года. 70 Статья 4 Закона об убежище относит к членам семьи супругов, несовершеннолетних и приемных детей и детей-инвалидов, а в случае несовершеннолетних беженцев - отца, мать и несовершеннолетних братьев и сестер, которые находятся у этого несовершеннолетнего на исключительном попечении. На то, что семья уже должна была существовать в стране происхождения, никаких ссылок не делается. 71 Италия дает расширенное определение членов семей, включающее старшего ребенка – инвалида и родителей, которые находятся на иждивении. 72 Этим еще раз подтверждается предыдущая рекомендация ECRE в Комментариях к Предложению о Регламенте Совета, устанавливающем критерии и механизмы определения государства - члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств - членов гражданином третьей страны, декабрь 2001 года. 25 пользовались своими правами усмотрения для воссоединения семей. 73 Однако помимо трудности, связанной со строгими критериями статьи 8, по-прежнему сохраняются дополнительные проблемы. Например, национальные власти не всегда сообщают заявителям о возможности воссоединения семьи и о важности предоставления информации о членах их семей.74 Регламент "Дублин II" содержит узкое определение семьи постольку, поскольку семья уже существовала в стране происхождения, и это определение не учитывает различных культурных взглядов на семью и специфических обстоятельств беженцев, чья семейная жизнь была нарушена теми же причинами, которые и вынудили их искать убежища. ECRE предлагает не только расширить право на воссоединение семьи на заявителей, члены семей которых легально проживают в государствах - членах на иных основаниях, нежели те, которые предусмотрены Дублинской системой в ее настоящем виде, включая лиц, которым была предоставлена вспомогательная защита или натурализованных беженцев, но также и ввести в Регламент более гибкое и полное определение самой семьи.75 Рекомендация 11 Право на воссоединение семьи должно быть распространено на лиц, имеющих члена семьи, которому разрешено законное проживание в государстве - члене на других основаниях защиты, или который на других основаниях законно проживает в данном государстве. Соответственно с этим должна быть изменена и статья 7. Рекомендация 12 ECRE рекомендует, чтобы право на единство семьи, оговоренное в статье 8, было дополнено таким образом, чтобы допускать воссоединение семьи на любой стадии процедуры предоставления убежища вплоть до окончательного решения об отказе. Рекомендация 13 Определение семьи в статье 2 (i) должно быть изменено таким образом, чтобы оно включало других близких родственников, которые проживали вместе в составе семейной ячейки в стране происхождения. 2.4 Положение о гуманитарных основаниях (статья 15) Положение о гуманитарных основаниях допускает воссоединение членов расширенных семей на гуманитарных основаниях, в частности, по семейным или культурным соображениям76. Австрия, Чешская Республика, Финляндия, Италия, Нидерланды и Испания применяют это положение по-разному на 73 Комментарии ECRE к Рабочему документу для сотрудников Европейской комиссии о пересмотре Дублинской конвенции: разработка законодательства Сообщества для определения государства – члена, ответственного за рассмотрение ходатайств об убежище, поданных в одном из государств - членов, июнь 2000 года. 74 Это расхождение в информации, получаемой заявителями, рассматривается далее в разделе 2.5. 75 Измененное определение семьи, данное в статье 2 (i), должно быть аналогичным по содержанию определению семьи, данному в статье 15 (1) Директивы Совета 2001/55/EC от 20 июля 2001 года о минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах по обеспечению баланса усилий между государствами - членами в отношении приема таких лиц и работе с его последствиями, Official Journal L 212, 07/08/2001 P, 0012-0023. 76 В соответствии с этим положением государства - члены могут просить друг друга рассмотреть ходатайство данного человека о предоставлении убежища на этих основаниях при его согласии. 26 следующих основаниях: если перемещение будет являться нарушением статьи 8 ЕКПЧ; для воссоединения членов расширенной семьи, находящихся на иждивении, и пожилых или больных людей, для которых перемещение в соответствии с Дублинской процедурой причинит вред здоровью. Помимо этого, Италия применяет данное положение в отношении беременных женщин, ищущих убежища, и лиц с новорожденными детьми. Греция, Польша и Португалия просили другие государства принять на себя ответственность за ходатайства о предоставлении убежища по гуманитарным основаниям, однако обычно государства эти просьбы отклоняют. Это вызывает разочарование, поскольку в данном случае нарушается принцип солидарности, предусмотренный в преамбуле Регламента, если вспомнить, что Греция и Польша принимают в процентном отношении больше лиц, возвращенных в соответствии с Дублинской процедурой, чем другие государства – члены77. Государства - члены неохотно применяют это положение и ограничительно интерпретируют его по сравнению, предшественником Регламента - Дублинской конвенцией78. К сожалению, опыт применения Регламента "Дублин II" показывает, что это положение по-прежнему редко применяется в Бельгии, Франции, Германии, Ирландии, Люксембурге, Норвегии и Швеции и еще ни разу не применялось в Литве и Словении. Учитывая суровость, с которой относительно строгие критерии Регламента заставляют добиваться обязательного воссоединения семьи, вызывает сожаление тот факт, что государства - члены не применяют это положение более активно для предотвращения разлучения семей. Рекомендация 14 ECRE призывает государства - члены применять статью 15 гуманно, без ограничений и гибко, принимая во внимание различные ситуации, в которые попадают лица, ищущие убежища, и их интересы. 2.5 Предоставление информации Для того, чтобы Регламент функционировал эффективно, особенно в том, что касается применения положений о воссоединении семьи, гуманитарных основаниях и оговорки о суверенитете, важно, чтобы лица, ищущие убежища, были должным образом проинформированы о необходимости сообщения информации о членах их семей, находящихся в других странах ЕС. Объем и качество информации, предоставляемой лицам, ищущим убежища, значительно различается в разных государствах - членах. Финляндия, Греция, Литва, Нидерланды, Польша, Испания и Словения спрашивают о существовании членов семьи в ходе предварительного собеседования, но не объясняют значения такой информации. Недостаточно подчеркивается важность предоставления информации, которая могла бы служить основанием для применения определенных положений. Хотя частично ситуация исправляется за счет присутствия во многих государствах - членах НПО, помогающих беженцам79, это не умаляет важности предоставления этой информации самими государствами. Однако заслуживает одобрения тот факт, что некоторые государства – члены, такие, как Австрия, Германия, Ирландия, Норвегия и Польша, предоставляют информационные брошюры, посвященные Дублинской системе, всем Дополнительную информацию см. в приложении 3 данного доклада, посвященном статистическим данным о применении Регламента "Дублин II" в государствах - членах. 78 Danish Refugee Council: The Dublin Convention. Study on its Implementation in the 15 Member States of the European Union, январь 2001 года, стp. 83. 79 НПО, помогающие беженцам, часто предоставляют или дополняют информацию в Финляндии, Греции, Италии, Люксембурге, Нидерландах, Португалии, Испании и Швеции. 77 27 заявителям80. К сожалению, польза таких брошюр несколько снижается в результате использования сложной и иногда вводящей в заблуждение информации, как это происходит в Австрии, Германии и Ирландии. Норвегия удовлетворяет специфические нужды неграмотных лиц, ищущих убежища, тем, что показывает информационный фильм на многих языках. ECRE полагает, что все государства - члены должны следовать этим примерам прогрессивной практики, в то же время удовлетворяя специфические потребности неграмотных лиц, ищущих убежища. Помимо этого, дети, разлученные с родителями, должны получать эту информацию в соответствующей возрасту форме, на языке, который они хорошо понимают. Рекомендация 15 Заявители в рамках процедуры "Дублин II" должны получать информацию, в том числе в форме брошюр по общей ориентации на языке, который они понимают, с четкими и краткими сведениями о процедуре "Дублин II" и применимости таких положений, как воссоединение семьи и положение об усмотрении государства. Кроме того, дети, разлученные с родителями, должны получить такую информацию в соответствующей возрасту форме на языке, который они понимают. 3. СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ Хотя отдельного положения о содержании под стражей в Регламенту "Дублин II" нет, ECRE обеспокоен тем, что ряд государств - членов стали чаще использовать эту меру для фактического перемещения лиц, ищущих убежища, в ответственное государство. Подобная практика наблюдается в Бельгии,81 Чешской Республике, Финляндии, Австрии,82 Нидерландах, Соединенном Королевстве и Люксембурге. Содержание под стражей в ряде государств членов, включая Германию83, Чешскую Республику84, Люксембург, Бельгию и Грецию, может также применяться к возвращенным лицам.85 Также заявители могут быть помещены под стражу в случае, если национальное законодательство предусматривает уголовное наказание за нелегальный въезд, как, например, в Литве.86 Особое беспокойство вызывает тот факт, что некоторые государства - члены недавно объявили о законодательных предложениях об усилении применения содержания под стражей для Аналогичным образом в Бельгии до этого заявители получали информационную брошюру по процедуре "Дублин II". Однако данная брошюра больше не предоставляется и в настоящее время идет ее обновление. 81 НПО в Бельгии выразили беспокойство по поводу того, что требование о максимальном сроке содержания под стражей не всегда выполняется национальными властями при наличии задержек в процедуре перемещения. 82 Заключительный доклад Форума по сотрудничеству и информации (ICF), опубликованный Pro Asyl, 26 февраля 2005 года, (на английском языке). Австрия, стp. 78. 83 Там же, Германия, стр. 52. 84 Там же,Чешская Республика, стp. 116. 85 Взятие под стражу может применяться по целому ряду причин: например, подача многократных ходатайств о предоставлении убежища, бегство от правосудия раньше, получение решения об отказе по ходатайству о предоставлении убежища раньше, а также в целях содействия фактической депортации в третью страну. 86 Германия предусматривает уголовное наказание на аналогичных основаниях, однако на практике вместо содержания под стражей на лицо, ищущее убежища, налагается штраф за незаконный въезд. 80 28 заявителей в рамках процедуры "Дублин II".87 Это вызывает беспокойство, поскольку лица, ищущие убежища, содержащиеся под стражей, часто не имеют доступа к необходимым процедурным гарантиям, таким как юридическая помощь или консультации.88 ECRE всегда утверждал, что содержание под стражей должно применяться лишь в исключительных случаях, и всегда должны быть обеспечены полные процедурные гарантии.89 Кроме того, лица, ищущие убежища, уже могли подвергаться тюремному заключению и пыткам в стране, из которой они бежали. Поэтому последствия содержания под стражей могут быть особенно серьезными и причинять значительное эмоциональное и психологическое воздействие, и могут приравниваться к жестокому и унизительному обращению.90 Следовательно, содержания под стражей следует по возможности избегать, принимая во внимание нужды таких заявителей. Перед тем, как прибегнуть к взятию под стражу, необходимо всегда рассматривать возможность применения альтернативных мер, не предусматривающих содержания под стражей, таких как требование периодически отмечаться, а несовершеннолетние лица без сопровождения взрослых не должны помещаться под стражу ни при каких обстоятельствах. Рекомендация 16 Заявители в рамках дублинских процедур могут содержаться под стражей лишь в качестве крайней меры, когда очевидно, что иные меры не оказывают должного эффекта в отношении данного лица. При содержании под стражей должны соблюдаться процедурные гарантии, и содержание под стражей должно быть ограничено минимальными сроками, необходимыми для достижения его законной цели. Дети, разлученные с родителями, не должны содержаться под стражей ни при каких обстоятельствах. 4. СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ - ЧЛЕНАМИ Сотрудничество между государствами - членами является необходимым условием для эффективного функционирования системы "Дублин II". Сотрудничество необходимо как в отношении сроков, указанных в статьях 17-20 Регламента, так и в отношении обмена информацией между государствами – членами, как это предусмотрено в статье 21. 4.1 Сроки При проведении обследования выяснилось, что НПО и юридическим представителям очень трудно узнать, соблюдаются ли государствами – членами требования по срокам, поскольку часто происходит внутренняя процедура между национальными органами.91 По имеющейся ограниченной информации, в целом 87 Австрия, Германия и Бельгия недавно предложили меры, которые позволят расширить основания для содержания под стражей лиц, ищущих убежища, в рамках Дублинской процедуры. 88 Для получения дополнительной информации о содержании под стражей лиц, ищущих убежища, в Европе, см. Jesuit Refugee Service – Europe, Caring for Detainees, Detention in Europe, Administrative Detention of Asylum Seekers and Irregular Migrants, 17 октября 2005 года. 89 Дополнительную информацию см. в документе, раскрывающем позицию ECRE в отношении содержания под стражей лиц, ищущих убежища, 1996 год. 90 Там же. 91 Подобное отсутствие прозрачности создает для адвокатов трудности при обжаловании решений в рамках процедуры "Дублин II" на основании невыполнения сроков, предусмотренных Регламентом. 29 сроки государствами соблюдаются, хотя во многих государствах, включая Италию,92 Польшу93 и Швецию,94 бывают исключения из этого правила и задержки. Факт выявления некоторых случаев несоблюдения сроков говорит о необходимости проведения более широкомасштабных исследований для того, чтобы определить, какова средняя продолжительность процедуры "Дублин II", и можно ли утверждать, что поставленная в Преамбуле к Регламенту цель повышения оперативности в процедуре достигается.95 4.2 Обмен информацией между государствами - членами По причине повсеместного отсутствия прозрачности процедуры "Дублин II" адвокатам и НПО сложно всесторонне оценить обмен информацией между государствами - членами, однако в ряде государств существуют примеры предоставления властями неточной или неполной информации, что могло бы привести к тому, что ответственность за ходатайство о предоставлении убежища несло бы другое государство. Норвежские власти направляли просьбы другим государствам - членам, несмотря на то, что знали, что заявители находились за пределами территории этих государств на протяжении более трех месяцев и, следовательно, согласно статье 16 (3), их ответственность за рассмотрение ходатайств прекратилась. Помимо этого, норвежские власти не всегда предоставляли нужную информацию о дате истечения срока действия виз, что означало бы, что, согласно статье 9 (4), ответственность другого государства прекратилась. В Швеции имели место случаи, когда национальные власти отправляли заявителей в другие государства - члены, даже если они находились в Швеции чуть ли не три года, тем самым нарушая статью 19 (4) Регламента. Поразительным примером нежелания государства предоставлять всю нужную информацию для определения ответственности является недавний случай в Нидерландах, связанный с ребенком, разлученным с родителями, которого должны были отправить в Испанию на основании критериев Регламента, однако Нидерланды не сообщили испанским властям о том, что мать ребенка находилась в Нидерландах, что указывало бы на ответственность этой страны в соответствии со статьей 6. Итальянские власти тоже не всегда предоставляют информацию о болезнях лиц, отправляемых в рамках процедуры "Дублин II" в другие государства. Отсутствие связи между государствами иллюстрируется и в деле, касающемся лица, ищущего убежища, отправленного из Соединенного Королевства в Италию в результате ошибочного установления личности. Подобные примеры указывают на то, что государства неправильно применяют Регламент "Дублин II". Рекомендация 17 ECRE призывает государства - члены осуществлять откровенный и полноценный обмен информацией, позволяющий четко определять 92 Иногда Италия не отвечает на запросы, сделанные в соответствии со статьей 18 (1) Регламента и поэтому принимает на себя ответственность в соответствии со статьей 18 (7). 93 Имели место случаи, когда государства - члены не отвечали на запросы со стороны польских властей о принятии ответственности за рассмотрение ходатайств согласно статье 18 (1), и, тогда эти государства - члены принимали ответственность в соответствии со статьей 18 (7). 94 В Швеции национальные власти не всегда выполняют статью 19 (4), направляя заявителей в другие государства - члены, даже если заявители уже находились в Швеции вплоть до 8 месяцев. 95 Регламент "Дублин II", Преамбула, параграф. 4. 30 государство, ответственное за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. 4.3 Двусторонние соглашения Статья 23 Регламента "Дублин II" допускает заключение двусторонних соглашений, позволяющих в определенных обстоятельствах упрощать и ускорять Дублинские процедуры. Согласно имеющейся ограниченной информации, такие соглашения уже были заключены между Австрией и рядом государств, включая Венгрию, Словению и Словацкую Республику.96 Германия также заключила двусторонние соглашения в соответствии со статьей 23 с Австрией, Чешской Республикой и Швецией, а также существует дипломатическое соглашение между Германией и Швейцарией в отношении Регламента "Дублин II". 97 Помимо этого, Италией был заключен ряд соглашений с другими государствами членами. Поскольку нередко неотъемлемой частью подобных двусторонних соглашений является сокращение сроков, ECRE обеспокоен тем, что заявители могут не иметь полного доступа к необходимой юридической помощи и возможности пользоваться своими правами в отношении обжалования решения о перемещении. Рекомендация 18 ECRE призывает государства - члены обеспечивать такое положение, при котором двусторонние соглашения не нарушали бы процедурных прав лиц, подающих ходатайство о предоставлении убежища. 4.4 Применение соглашений о реадмиссии/неофициальных пограничных процедур Существуют также свидетельства о том, что государства возвращают лиц, ищущих убежища, в другие государства - члены вне контекста Регламента "Дублин II" посредством неофициальных пограничных процедур или соглашений о реадмиссии. Подобная практика явно наблюдается на германско-чешской границе, французской и швейцарской/итальянской границах, между Австрией и Чешской Республикой и между Италией и Грецией. Греция также заключила соглашения о реадмиссии с Францией, Венгрией, Италией, Литвой, Латвией, Польшей и Словенией вне рамок Дублинской системы. Главенство законодательства EC и прямое действие Регламента "Дублин II" означает, что подобные неофициальные процедуры не должны происходить вместо определения государства - члена, несущего ответственность в соответствии с критериями "Дублин II". Помимо того, что подобные ускоренные процедуры подрывают Дублинскую систему в целом, это ведет к лишению заявителей неотъемлемых гарантий и подвергает их опасности выдворения. Поэтому государствам следует воздерживаться от подобной практики. Рекомендация 19 ECRE напоминает государствам - членам о главенстве Регламента "Дублин II" при применении соглашений о реадмиссии с другими государствами членами. Государства должны обеспечивать полное соблюдение фундаментальных норм и гарантий прав человека во всех аспектах своих процедур убежища. 96 ECRE Country Report 2004, Австрия, стp.40 В Швейцарии в настоящее время проходит процесс присоединения к Регламенту "Дублин II" с тем, чтобы он вступил там в действие в 2007/2008 годах. 97 31 5. ПРОЦЕДУРА ОБЖАЛОВАНИЯ Ввиду серьезной обеспокоенности по поводу защиты и расхождений между системами убежища в разных государствах, ECRE полагает крайне важным, чтобы отдельные заявители имели возможность обжалования своего перемещения в рамках процедуры "Дублин II". До тех пор, пока в системах убежища государств – членов нет достаточной гармонизации, ограничен доступ к процедурам убежища и в некоторых государствах нет достаточных процедурных гарантий, перемещение в другое государство может приравниваться к выдворению заявителей. Поэтому государства - члены при применении Регламента "Дублин II" должны соблюдать свои международные обязательства в отношении прав человека. В деле TI Европейский суд по правам человека подчеркнул, что присоединение к международным соглашениям не может освободить государство от выполнения своих обязательств в соответствии с международным законодательством о правах человека, и, более конкретно, применение концепции безопасной третьей страны не освобождает государства - члены от обязательств по невыдворению в соответствии со статьей 3 ЕКПЧ.98 Поскольку Дублинская система не устраняет существующих расхождений в стандартах защиты в государствах - членах, важнейшей гарантией является то, что заявители имеют возможность обжаловать решение о перемещении в соответствии со статьей 19 (2) Регламента. ECRE полагает, что с этим связан еще один вопрос, требующий внимания: как лучше дать отдельным лицам возможность самостоятельно требовать применения Регламента "Дублин II" в тех случаях, когда в соответствии с иерархией критериев в рамках Регламента ответственность за них несет другое государство, но принимающее государство не обращается с просьбой и не начинает процедуру перемещения. Например, когда заявитель в одном государстве имеет право на воссоединение с членом своей семьи в другом государстве в соответствии со статьями 7 или 8 Регламента. В настоящее время нет механизма, доступного для отдельных лиц, который бы способствовал перемещению в таких обстоятельствах или же в ситуациях, когда перемещению препятствует ответственное государство. Подобная гарантия нужна в дополнение к праву обжалования фактического решения о перемещении, если это решение было принято по ошибке (например, при неверном установлении личности или если заявитель действительно имеет членов семьи в третьем государстве - члене, и тогда это указывает на его ответственность согласно положениям Регламента). 5.1 Успешные случаи обжалования решений, принятых по системе "Дублин II" Существует значительное количество судебных решений, касающихся обжалования перемещений в рамках системы "Дублин II" на следующих основаниях: соображения защиты, гуманитарные основания, единство семьи (статья 8 ЕКПЧ) и в связи со сроками. Эти обжалования отражают как беспокойство в отношении того, каким образом государства - члены применяют Регламент99, так и в отношении пороков, присущих самому Регламенту.100 98 EСПЧ: T.I. против Соединенного Королевства, заявление № 43844/98, решение о приемлемости от 7 марта 2000 года. 99 О чем свидетельствует неприменение государствами, где это уместно, оговорки о суверенитете и гуманитарных основаниях, и несоблюдение сроков, предусмотренных Регламентом, в отношении направления просьб и перемещения. 32 Что же касается судебных решений по основаниям защиты, то имели место успешные случаи обжалования решений о перемещении заявителей в Грецию, на основании существования там практики "прерывания решений", в Австрии, Финляндии, Франции,101 Нидерландах,102 Словении, Швеции и Соединенном Королевстве, и административные обжалования в Италии и Норвегии. Подобные судебные решения подчеркивают неверную исходную посылку в системе "Дублин II" о том, что все государства – члены, якобы, предлагают лицам, ищущим убежища, равноценную защиту. Помимо этого, об ошибочности такой посылки свидетельствует тот факт, что многие новые государства - члены до их присоединения не считались безопасными третьими странами для лиц, ищущих убежища.103 Однако в настоящее время некоторые государства не допускают обжалований по основаниям защиты, как, например, Германия, Греция, Венгрия и Соединенное Королевство. Как видно из дела TI104, подобная практика может вступить в конфликт с обязательством государств о не допущении выдворения по цепочке лиц, ищущих убежища. Согласно имеющейся информации, обжалования, основанные на гуманитарных основаниях, часто касаются лиц, ищущих убежища, получивших психические травмы, или заявителей, имеющих серьезные проблемы со здоровьем. Это видно из судебной практики в Финляндии, Ирландии,105 Германии106, Норвегии,107 Швеции и, в особенности, из недавнего решения Палаты лордов по делу Razgar в Соединенном Королевстве.108 При рассмотрении таких обжалований суды учитывают обязательства государств в соответствии с ЕКПЧ при определении того, будет ли перемещение являться вредным для физического и психического здоровья заявителя. Национальные суды также принимали во внимание положения статьи 8 ЕКПЧ при рассмотрении обжалования решений, касающихся единства семьи, и принимали постановление о применении оговорки о суверенитете в определенных ситуациях, когда иначе имело бы место нарушение (в Австрии109 и Бельгии.110) Также обжалования подавались во Франции,111 100 В первую очередь тот факт, что сам Регламент не решает проблемы различий в защите и условиях приема между государствами - членами. 101 СЕ № 278805 24 марта 2005 года, СЕ, 24 марта 2003 года. 102 Решение от 29 сентября 2004 года (AWB 04/30154); решение от 10 февраля 2005 года (AWB 04/57933) 103 Например в Австрии до мая 2004 года Словацкая Республика, Чешская Республика, Венгрия и Словения не считались безопасными третьими странами для лиц, ищущих убежища. Финские власти до мая 2004 года неофициально считали безопасными только Эстонию и Чешскую Республику. 104 TI против Соединенного Королевства, ЕСПЧ, решение о приемлемости, заявление № 43844/98, 7 марта 2000 года. 105 М. против Министра юстиции, равноправия и реформирования законодательства [2005 № 98 JR], (не сообщено, 15 ноября 2005 года). 106 Высший Административный суд Meckelenburg-Vorpommern, решение от 29.11.2004. 107 The Alien Jury’s The Immigration Appeal Board’s Yearbook, 2003, 10.06.04. 108 R (Razgar) v SSHD [2004] UKHL 27, [2004] 3 WLR 58. Данное дело касалось лица, ищущего убежища, из Ирака, которое должно было быть перемещено в Германию в рамках процедуры "Дублин II". Перемещение было успешно обжаловано на основании статьи 8 ЕКПЧ. Было установлено, что перемещение причинит вред физическому и психическому здоровью заявителя, и что в данном случае нельзя исключать возможности самоубийства. 109 Независимый сенат по вопросам убежища, 248.247/0-III/07/04, апрель 2004 года. 110 СЕ № 100.572, 7 ноября 2001 года, СЕ № 97.769, 12 июля 2001 года, СЕ № 101.547, 6 декабря 2001 года, СЕ № 103.762, 20 февраля 2002 года, СЕ № 105.432, 9 апреля 2002 года, СЕ № 105.521, 33 Люксембурге и Норвегии на основании того, что государства не соблюдают сроков, предусмотренных Регламентом, в отношении подачи просьбы и перемещения. 5.1 Ограничения права на обжалование Право на подачу обжалования ограничено как действиями государств – членов, так и присущим Регламенту недостатком, который выражается в отсутствии приостанавливающего действия. Для того, чтобы опасения по поводу защиты или иные опасения были рассмотрены до перемещения, чрезвычайно важно иметь право обжалования с приостанавливающим действием, иначе обжалование становится бессмысленным. Единственным государством, в котором для заявителей в рамках процедуры "Дублин II" автоматически предусматривается право обжалования с приостанавливающим действием, является Португалия. Другие государства - члены не гарантируют автоматически приостанавливающего действия. Однако в целом ряде государств, включая Австрию, Финляндию, Францию, Германию, Грецию, Венгрию, Ирландию, Литву, Испанию и Соединенное Королевство возможно, при соблюдении определенных условий, приостановить решение о перемещении заявителей путем вынесения судебного запрета или по общему административному праву. ECRE рекомендует изменить статью 20 (1) (e) таким образом, чтобы гарантировать приостанавливающее действие обжалования для всех перемещений в рамках процедуры "Дублин II". Государства - члены также различными способами создают препятствия для доступа к процедурам обжалования. Некоторые государства - члены информируют лиц, ищущих убежища, о решении об их перемещении лишь незадолго до фактической отправки или буквально накануне. Подобная практика существует в Австрии,112 Чешской Республике, Финляндии, Германии,113 Венгрии, Литве и Люксембурге. В некоторых государствах - членах, например во Франции и Германии, где бесплатная юридическая помощь доступна лишь в случаях, если обжалование имеет высокие шансы на успех, возможность доступа к бесплатной юридической помощи также бывает ограничена. Большее беспокойство вызывает тот факт, что юридическая помощь недоступна при подаче обжалований в Австрии, Греции и Швеции. Процедурные меры, такие как содержание под стражей и ускоренные процедуры в аэропортах, также могут ограничить возможность заявителя получить доступ к юридической помощи/консультациям для реального обжалования процедурных ошибок или случаев, когда перемещение являлось бы нарушением обязательств государства в соответствии с международным правом. Рекомендация 20 Все обжалования перемещения в другое государство должны автоматически приостанавливать действия государства в отношении перемещения до тех пор, пока не будет принято какое-либо решение. Рекомендация 21 16 апреля 2002 года, СЕ № 109.650, 2 августа 2002 года; Согласно Дублинской конвенции, однако основание для решения суда должно распространяться и на другие решения. 111 СЕ № 267360, 14 мая 2004 года. 112 Заключительный доклад Форума по информации и сотрудничеству (ICF), опубликованный Pro Asyl, 26 февраля 2005 года, (на английском языке). Австрия, стp. 75. 113 Лица, ищущие убежища, в Германии информируются только о решении об их перемещении в другое государство - член. 34 ECRE призывает государства - члены дать лицам, ищущим убежища, возможность эффективно обжаловать решения о перемещении, предоставляя им доступ к юридическим консультациям и оставляя достаточно времени для приведения всех имеющих отношение к делу доводов, которые могли бы препятствовать перемещению. 6. ОПЫТ ЛИЦ, ИЩУЩИХ УБЕЖИЩА, ИЗ ЧЕЧНИ Иллюстрацией того, какие радикальные последствия может иметь Дублинская система для лиц, ищущих убежища, служит опыт чеченцев, которые являются одной из самых многочисленных групп лиц, ищущих убежища, в Европе. 114 Процент признания беженцами лиц, ищущих убежища, из Чечни различается от одного государства - члена к другому, что свидетельствует о "лотерее защиты". Высокие показатели признания отмечаются в Австрии,115 Бельгии116 и Франции,117 однако все труднее получить статус беженца чеченцам в Финляндии, Чешской Республике,118 Польше,119 Швеции, Германии и Словацкой Республике. Значительные различия в показателях признания свидетельствуют о том, что для многих чеченцев исход ходатайства о предоставлении убежища в значительной степени зависит от того, в какой стране оно будет рассматриваться. Присоединение в мае 2004 года новых государств членов привело к росту числа чеченцев, которые были возвращены в эти пограничные восточноевропейские государства - члены, в частности в Польшу - в соответствии с Регламентом "Дублин II". Это вызывает беспокойство ввиду различий в показателях признания и наличия менее развитых систем убежища как с точки зрения процедур определения статуса, так и с точки зрения прав/условий, предоставляемых лицам, признанным беженцами. Серьезное беспокойство также вызывают заявления о том, что чеченцы подвергаются выдворению по цепочке в России через Словацкую Республику.120 Лица, ищущие убежища, из Чечни регулярно помещаются под стражу в Бельгии, Чешской Республике121 и Германии122 в целях предотвращения их исчезновения перед перемещением в Польшу в рамках процедуры "Дублин II". Отсутствие надлежащих условий приема, а также неудовлетворительная система интеграции для признанных беженцев приводят к тому, что большинство лиц, ищущих убежища, из Чечни покидают Польшу и направляются в другие государства - члены, где условия 114 Дополнительную информацию см. в ECRE Guidelines on the Treatment of Chechen Internally Displaced Persons (IDPs), Asylum Seekers & Refugees in Europe, июнь 2005 года; Norwegian Refugee Council Report on the Protection of Internally Displaced Persons, Asylum Seekers and Refugees from Chechnya, апрель 2005 года. 115 ECRE Country Report 2004, Австрия, стp. 37. 116 Там же, Бельгия, стp. 51. 117 Следует отметить, что эта информация основана на данных 2003 года: Norwegian Refugee Council Report on the Protection of Internally Displaced Persons, Asylum Seekers and Refugees from Chechnya, апрель 2005 года, стp. 40. 118 Заключительный доклад Форума по информации и сотрудничеству (ICF), опубликованный Pro Asyl, 26 февраля 2005 года, (на английском языке). Чешская Республика, стp. 109. 119 Там же, Польша, стp. 88. 120 Norwegian Refugee Council Report on the Protection of Internally Displaced Persons, Asylum Seekers and Refugees from Chechnya, апрель 2005, стp. 57. 121 Там же. 122 Заключительный доклад Форума по информации и сотрудничеству (ICF), опубликованный Pro Asyl, 26 февраля 2005 года, (на английском языке). Германия, стp. 57. 35 приема лучше.123 Поэтому ECRE выступает за более частое применение оговорки о суверенитете и гуманитарных основаниях, чтобы обеспечить более эффективное разделение ответственности и соблюдение прав отдельных лиц124. Рекомендация 22 ECRE призывает государства - члены оказывать поддержку новым государствам - членам, принимающим значительное число беженцев из Чечни, используя для этого, по возможности, оговорку о суверенитете и оговорку о гуманитарных основаниях для принятия на себя ответственности за ходатайства о предоставлении убежища. 123 Esser, Barbara and Gladysch, Barbara: Die Situation tschetschenischer Asylbewerber und Flüchtlinge in Polen und Auswirkungen der EU-Verordnung Dublin II, февраль 2005 года, стp. 3. 124 ECRE Guidelines on the Treatment of Chechen Internally Displaced Persons (IDPs), Asylum Seekers & Refugees in Europe, июнь 2005 года. 36 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Регламент "Дублин II" основывается на ошибочном предположении о том, что лицо, ищущее убежища, получит равный доступ к защите независимо от того, в каком государстве – члене им будет подано ходатайство. В отличие от других директив об убежище, составляющих четыре структурных элемента в выводах Тампере125, принятых на основании минимальных стандартов, допускающих послабления и переходные периоды для отдельных стран, он является документом прямого действия, имеющим обязательную юридическую силу. Поэтому противоречия между европейскими и национальными нормами и правилами в отношении убежища неизбежно проявились в наиболее резкой форме в связи с применением Дублинской системы. По-прежнему сохраняется огромное неравенство относительно качества защиты, предоставляемой в странах ЕС. Этот факт, наряду с другими мерами, принятыми различными государствами – членами, привел к тому, что ходатайства многих лиц, перемещенных в рамках процедуры "Дублин II", не рассматривались должным образом, или этих людей даже могли лишать доступа к процедуре как таковой, о чем свидетельствует греческая практика "прерывания" ходатайств. Даже те лица, которые в конечном счете были признаны беженцами, часто сталкиваются с огромными различиями в отношении возможностей интеграции, имеющихся в разных государствах членах. ECRE последовательно утверждал, что увязывание контроля за въездом с возложением ответственности согласно статье 10 (1) Дублинского Регламента ведет к неравному распределению бремени в зависимости от географического положения государства126. Логическим следствием Дублинской системы является то, что все больше лиц, ищущих убежища, будет возвращаться в государства члены на периферии Европейского Союза127. Хотя всеобъемлющих современных статистических данных пока еще нет128, цифры за 2004 год дают основание полагать, что Польша, Венгрия, Италия и Греция принимают большое количество входящих просьб по сравнению с числом просьб, которые исходят от них 129, хотя все это происходит на фоне общего снижения числа ходатайств о предоставлении убежища в ЕС130. Дублинская система не стимулирует государства на внешних Европейский Совет, "Выводы председательствующей страны в Тампере", 15-16 октября 1999 года. 125 126 ECRE: Comments from the European Council on Refugees and Exiles on the Proposal for a Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged in one of the Member States by a third country national, декабрь 2001 года. 127 Как вариант, отдельные лица могут просто принимать решение не подавать официального ходатайства о защите, а вместо этого, въехав на территорию ЕС, продолжать нелегально двигаться дальше. Некоторые статистические данные, собранные для настоящего доклада, приведены в приложении 3. Следует отметить, что эти данные охватывают не все государства и главным образом ограничены периодом до декабря 2004 года. 128 Следует отметить, что не все эти просьбы привели к фактическому перемещению. Каких-либо эмпирических данных о причинах этого нет, однако к возможным объяснениям можно отнести то, что государства принимают на себя ответственность после того, как первоначально подали просьбу о перемещении (например, на гуманитарных основаниях), что государства подают сразу несколько просьб другим государствам или что заявители скрываются от властей. 129 См. UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialised Countries, 2004, на сайте http:www.unhcr.ch. 130 37 границах ЕС к тому, чтобы они предоставляли полный доступ к справедливым процедурам убежища или вообще впускали на свои территории лиц, ищущих убежища. Также появляются новые факты, свидетельствующие о том, что Регламент действует как стимул к тому, чтобы государства более активно использовали содержание под стражей для обеспечения перемещения лиц, подпадающих под действие Дублинской системы. ECRE полагает, что для того, чтобы исправить существующие недостатки и в конечном счете добиться создания системы подлинного разделения ответственности за рассмотрение ходатайств об убежище в Европейском Союзе, необходимо принятие мер на трех уровнях. Во-первых, государства должны более строго соблюдать свои существующие обязательства, вытекающие из Регламента. Во-вторых, ECRE призывает Комиссию предложить в готовящемся обзоре поправки, которые послужили бы временными решениями для некоторых проблем, изначально присущих Регламенту. Наконец, ECRE выступает в конечном счете за отмену Дублинского Регламента и его замену другим документом в рамках создания будущей Общеевропейской системы убежища после проведения запланированного всестороннего анализа всех инструментов первой стадии, предусмотренных Гаагской программой 131. В данном докладе был выделен ряд областей, в которых государства - члены не применяют должным образом существующие положения Регламента. Например, государства не сотрудничают в полной мере либо не осуществляют обмен информацией друг с другом, тем самым срывая достижение цели Регламента, предполагающей быстрое и правильное определение ответственного государства. Тот факт, что некоторые государства не предоставляют возвратившимся лицам доступ к процедуре убежища, также подрывает нормальное функционирование системы и вступает в противоречие с ее целями, отмеченными в Выводах Тампере и в Преамбуле к Регламенту132. Кроме того, отсутствует последовательность в применении дискреционных положений. Государства могли бы чаще применять оговорки о суверенитете и гуманитарных основаниях, чтобы хотя бы отчасти смягчить те несправедливость и тяготы, которые создает Регламент. С этим связана еще и та проблема, что государства не информируют заявителей надлежащим образом о механизмах и процедурах Регламента или активно не содействуют правильному определению ответственного государства. В данном докладе приводятся рекомендации относительно того, как государства - члены могли бы улучшить свои теперешние методы работы. Во-вторых, в докладе были рассмотрены изначально присущие Регламенту недостатки, которые создают угрозу нарушения прав отдельных лиц или мешают выявлению ответственного государства. Поэтому в доклад включены 131 The Hague Programme, Strengthening freedom, security and justice in the European Union, [Гаагская программа "Укрепление свободы, безопасности и правосудия в Европейском Союзе] приложение 1 к выводам Председательствующей страны, Европейский Совет, 4-5 ноября 2004 года. 132 Европейский Совет, "Выводы Председательствующей страны в Тампере", 15-16 октября 1999 года, параграф 13/14; См. также Регламент Совета (EC) № 343/2003 от 18 февраля 2003 года, устанавливающий критерии и механизмы определения государства - члена, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов гражданами третьих стран, Преамбула, параграф 2/3. 38 рекомендации в отношении изменения или включения новых положений, которые надежнее гарантировали бы доступ к процедуре убежища при возвращении и позволяли бы заявителям более эффективно обжаловать перемещение в тех случаях, когда решения о перемещении принимались по ошибке или приводили к нарушением обязательств государства в соответствии с международным правом. Для того, чтобы надежнее гарантировать воссоединение семьи и защиту интересов уязвимых групп, таких, как дети, разлученные с родителями, и жертвы пыток, необходимо проведение дальнейших реформ. Подобные промежуточные реформы позволят сделать более эффективным применение Регламента "Дублин II" в ближайшей перспективе. Однако ECRE полагает, что в конечном счете существующая Дублинская система должна быть отменена вообще. Связывая ответственность за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища с ответственностью за контроль за въездом, Дублинская система вступает в конфликт с задачей разделения бремени, предусмотренной целями Амстердамского договора133, и не обеспечивает сбалансированного способа решения проблемы потоков лиц, ищущих убежища. Помимо того, что Дублинская система ставит лиц, ищущих убежища, под угрозу выдворения, ей не хватает оперативности и ее функционирование требует больших затрат. Поэтому ECRE предложил134 альтернативную систему распределения ответственности, основанную на двух критериях: 1) ответственность несет то государство, где у лица, ищущего убежища, имеется член семьи, при условии, что это лицо согласно на перемещение в это государство; или 2) ответственность несет то государство, где была первоначально подана просьба об убежище, если этому не препятствуют непреодолимые обстоятельства гуманитарного характера. ECRE рекомендует, чтобы предложенная им система распределения ответственности государства за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища содержала механизмы для разделения ответственности путем оказания поддержки тем государствам - членам, которые принимают непропорционально большое число лиц, ищущих убежища135. Компенсацию затрат, которые несут государства, принимающие наибольшее число людей, а также помощь государствам с менее развитыми системами убежища в доведении своей инфраструктуры до уровня более развитых государств можно было бы осуществлять через обеспеченный достаточными ресурсами механизм разделения финансового бремени. Содействием интеграции беженцев мог бы заниматься стабильно финансируемый Фонд интеграции, а помощь в организованном и устойчивом возвращении лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, можно было бы предоставлять через обеспеченный всеми необходимыми ресурсами Фонд возвращения. ECRE полагает, что важнейшей попутной реформой было бы принятие законодательства EC, предоставляющего свободу передвижения в пределах ЕС всем лицам, признанным нуждающимися в международной защите136. Спасаясь от Статья 63(2)(b) способствует тому, чтобы между государствами-членами были уравновешены объемы работ по приему беженцев и перемешенных лиц и бремя ответственности за последствия приема. 134 ECRE, The Way Forward. Europe’s role in the global refugee protection system. Towards Fair and Efficient Asylum Systems in Europe, сентябрь 2005 года. Раздел 3.1, стр. 29-31. 135 Там же. Раздел 3.2, стр. 31-34. 136 Там же. Раздел 3.3, стр. 34-37. 133 39 преследования, беженцы, в отличие от других граждан третьих стран, часто оказываются вынужденными мигрировать, и у них практически не бывает выбора в отношении того, в какой стране Европы они хотели бы жить. Естественная логика подсказывает, что беженцы легче и наиболее естественно смогут интегрироваться в тех странах, где у них есть члены расширенной семьи, сеть социальных связей, возможности трудоустройства/хорошие условия на рынке труда и культурные или языковые связи. В условиях рыночной экономики, например, в Европейском Союзе, где мобильность и гибкость рабочей силы становится все более и более важным фактором, есть немало аргументов в пользу предоставления людям, получившим статус защиты, свободы выбора местожительства. ECRE признает, что реализация некоторых из этих предложений потребует поэтапного развития и будет зависеть от того, насколько удастся обеспечить поддержку и решимость добиваться большей гармонизации и сближения национальных систем убежища, как это предусмотрено Гаагской программой. Несмотря на это, хотелось бы надеяться, что предстоящий пересмотр Регламента "Дублин II" Комиссией представит возможность начать обсуждение этих и других предложений, направленных на достижение подлинного разделения ответственности между государствами – членами ЕС в будущей Общеевропейской системе убежища. Однако помимо рассмотрения долгосрочных перспектив сохраняется неотложная потребность в немедленном реформировании Регламента для того, чтобы положить конец серьезным проявлениям несправедливости, связанным с его применением в нынешнем виде. 40 ТАБЛИЦЫ С ИНФОРМАЦИЕЙ ПО ОТДЕЛЬНЫМ СТРАНАМ Методика Сеть ELENA (Европейская правовая сеть по вопросам убежища) является форумом для юристов-практиков, которые в своей повседневной работе по консультированию и защите ставят перед собой цель применять и пропагандировать самые высокие нормы прав человека при обращении с беженцами, лицами, ищущими убежища, и другими лицами, нуждающимися в международной защите. Сеть ELENA функционирует в большинстве европейских государств и включает в себя около 2000 адвокатов и юридических консультантов, ее работа координируется на европейском уровне Секретариатом ECRE, а национальные координаторы занимаются содействием и созданием условий для работы сети на национальном уровне. Координаторы ELENA являются практикующими адвокатами по делам об убежище в своих странах. В число соавторов данного доклада вошли также ученые и другие специалисты – практики в области убежища. Данное обследование проводилось путем сбора информации о странах через письменные опросы посредством вопросников, которые заполнялись координаторами ELENA и другими соавторами, по определенным положениям Регламента. При необходимости потом также проводились собеседования по телефону. В отношении некоторых положений специалистам-практикам было иногда трудно получить доступ к необходимой информации, когда это зависело от желания властей поделиться такой информацией. Поэтому хотя и было сделано все возможное для того, чтобы информация в таблицах была как можно более современной и полной, в таблицах отмечается, где информация отсутствует или является ограниченной. Несмотря на то, что доклад, конечно, в первую очередь посвящен функционированию системы "Дублин II", следует отметить, что в некоторые таблицы была также включена судебная практика по Дублинской конвенции на том основании, что аргументация в подобных решениях часто может быть перенесена на Регламент "Дублин II". В информационных таблицах по странам используются следующие сокращения ДII, что обозначает "Регламент "Дублин II", и ГЧ, что обозначает "государство – член". Термин "несовершеннолетние без сопровождения взрослых" в таблицах и приложениях используется для обозначения детей, разлученных с родителями. 41 АВСТРИЯ Вопрос Да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? Вопрос о том, несет ли ответственность Австрия или же другое государство-член Дублинской системы, решается на стадии определения приемлемости ходатайства в процедуре предоставления убежища. Согласно статье 5 австрийского Закона об убежище, ходатайство об убежище отклоняется как неприемлемое в случае, если, в соответствии с Регламентом "Дублин II", ответственность несет другое государство. 2. Содержание под стражей 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Заявители в рамках процедуры "Дублин II" под стражу обычно не помещаются. Однако применение положений Закона об убежище 2005 года (действует с 1 января 2006 года) изменит ситуацию, и под стражу будет помещаться больше заявителей, подпадающих под действие Дублинской системы. 42 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Заявители могут быть помещены под стражу, если удовлетворяются критерии взятия под стражу/содержания под стражей, изложенные в статье 76 Закона о полиции по контролю за иностранцами. Статья 76 Закона о полиции по контролю за иностранцами (2): Управление полиции по контролю за иностранцами, обладающее территориальной юрисдикцией, посредством административного решения может выдать ордер на помещение под стражу для гарантированного выдворения или депортации лица, ищущего убежища, если: 1. В отношении лица, ищущего убежища, в соответствии со статьей 10 Закона об убежище был выдан ордер о выдворении, даже если он не является окончательным. 2. Были начаты слушания о выдворении согласно Закону об убежище. 3. … 4. Исходя из предположения о том, что ходатайство будет отклонено как неприемлемое, поскольку ответственность в данном случае несет другое государство, когда это предположение основывается на результатах собеседования, обыска (человека и его имущества) и установления личности (снятие отпечатков пальцев). 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? Заявители в рамках процедуры "Дублин II" имеют доступ к тем же условиям приема, что и другие лица, ищущие убежища. 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, Да принятое в рамках ДII; либо 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на том основании, что другое Обжалование предположения о безопасности другого государства – члена возможно. 43 государство безопасным)? не является Да 4.1.2 Жалобы могут подаваться на основании статьи 8 EКПЧ. по другим основаниям (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 EКПЧ или по процедурным причинам)? 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения Да или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо 4.2.1 по основаниям защиты? 4.2.2 либо по другим основаниям (например Да гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) В 2002 году Австрийский независимый наблюдательный совет по вопросам убежища постановил, что заявитель не может быть перемещен в Италию в соответствии с Дублинской конвенцией на том основании, что Италия не считалась безопасной страной для турецких курдов, в силу угрозы выдворения по цепочке в Турцию. (Австрийский независимый наблюдательный совет по вопросам убежища, 220.884/30-II/04/02, 17 октября 2002 года).В рамках Регламента "Дублин II" также имели место жалобы против перемещения в Грецию и Словакию по основаниям защиты. В 2004 году было вынесено постановление о том, что органы, занимающиеся вопросами убежища, должны применять статью 3 (2) Дублинского Регламента в случаях, где при разделении семьи имело бы место нарушение статьи 8 ECHR (Независимый сенат по вопросам убежища, 248.247/0-III/07/04, апрель 2004 года (отец и неродившийся ребенок)). 44 4.3 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по жалобе)? Нет 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им Жалоба против ордера о выдворении (не против решения о том, что ходатайство является неприемлемым) не имеет автоматического приостанавливающего действия, однако оно может быть предоставлено Австрийским независимым наблюдательным советом по вопросам убежища. В 2004 году австрийский Конституционный суд постановил, что полное исключение приостанавливающего действия (которое содержалось в Законе об убежище с поправками от 2003 года и вступило в силу 1 мая 2004 года) в отношении решения о выдворении в другое ГЧ Дублинской системы противоречит Конституции страны (Федеральный конституционный суд 15.12.2004 - B 1019/04). В данном деле Суд сослался на решение ЕСПЧ о приемлемости по делу T.I. против Соединенного Королевства, где подтверждалось, что на государстве, принимающем решение о компетенции другого государства-члена Дублинской системы, сохраняется ответственность за гарантию соблюдения статьи 3 ЕКПЧ. Кроме того, Суд подтвердил необходимость наличия средства, гарантирующего эффективную защиту, и, следовательно, такое средство требует возможности предоставления обжалованию приостанавливающего действия. Что касается личного слушания в случае, если ходатайство считается неприемлемым, то лицо, ищущее убежища, получает копию запротоколированных материалов дела. Ему (ей) дается срок, не превышающий 24 часа, для того, чтобы выразить свое мнение, и после истечения этого срока должно быть проведено еще одно собеседование. Нет Согласно статье 29 и статье 64 Закона об убежище, юридические консультации предоставляются, но только на стадии определения приемлемости ходатайства, а не при обжаловании решений в рамках 45 "Дублин II". В некоторых случаях бесплатная юридическая помощь предоставляется неправительственными организациями. помощи? B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращаемые в рамках ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Это зависит от того, подавалось ли ранее возвращенным лицом ходатайство о предоставлении убежища, или нет. Заявители, которые до этого уже просили убежища в Австрии и покидали страну до того, как было вынесено окончательное решение по их ходатайству, обычно получают доступ к процедуре убежища и их дело открывается повторно. Заявители, которые никогда не просили убежища в Австрии до этого, получают доступ к обычной процедуре. Однако заявители, по чьим ходатайствам в Австрии уже было вынесено окончательное решение об отказе, могут подавать ходатайство повторно. На практике подача второго ходатайства об убежище случается редко, поскольку возвращенных лиц, которым ранее было отказано в убежище в Австрии, очень немного. Следует отметить отсутствие информации о практике в отношении возвращенных лиц в последнее время, после вступления в силу 1 января 2006 года Закона об убежище от 2005 года. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках Да ДII личное собеседование? 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? 46 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвращенные в рамках ДII? Нет 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? Лица, возвращенные в рамках процедуры "Дублин II", обычно не помещается под стражу. Обычно они не помещаются под стражу, однако могут быть взяты под стражу, если соблюдаются критерии для содержания под стражей согласно статье 76 Закона о полиции по контролю за иностранцами. Обычно они размещаются в приемнике, куда были помещены с самого начала. В соответствии с положениями Закона об убежище 2005 года заявители не могут покидать район, где расположен центр. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? В целом да, однако небольшое количество возвратившихся, которые подают второе ходатайство об убежище, не имеет доступа к условиям приема согласно Федеральному закону о попечении 2005 года. C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ Да принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если, в соответствии с Регламентом, ответственность за него несет другое государство. Применяется ли эта оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным? Оговорка о суверенитете используется на основании статьи 8 ЕКПЧ. Ранее, согласно Поправке об убежище 2003 года, ходатайства лиц, ищущих убежища, получивших психические травмы, являлись автоматически приемлемыми для рассмотрения в Австрии независимо от применения Регламента "Дублин II". Однако после недавнего введения Закона об убежище 2005 года заявители, получившие психические травмы, допускаться в процедуру убежища в Австрии будут не автоматически, а лишь в случаях, когда может быть доказано нарушение статьи 3 EКПЧ. Также в Австрии имели место случаи применения оговорки о суверенитете для 47 рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища в процедурах, предусмотренных для явно необоснованных ходатайств. 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о Да гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? Оговорка о гуманитарных основаниях применяется в соответствии со статьей 8 EКПЧ (Независимый сенат по вопросам убежища, 248.247/0-III/07/04, апрель 2004 года (отец и неродившийся ребенок)). См. ответ выше, в вопросе A4.2.2. 2.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведений о существовании членов семьи в другом ГЧ? 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей, (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи – там, где в первый раз подается ходатайство? 3.2 Информируются ли несовершеннолетние Да дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? 48 4.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Заявителям вручается информационная брошюра о Дублинской процедуре, однако информация, предоставляемая в ней, слишком сложна для понимания заявителями. 4.3 Как в национальном законодательстве Да определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? Нет 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? Информация отсутствует. 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, Да предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили какие-либо другие проблемы в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: В официальной статистике за 2004 год и за январь-февраль 2005 года число фактических перемещений в другое ГЧ в рамках Регламента "Дублин II" очень невелико. Существует значительное различие между числом перемещений, о которых была направлена просьба, и фактическим количеством перемещенных заявителей. Причина этого заключается в том, что заявителя информируют о намерении переместить его в другое ГЧ. В это время проводится второе собеседование. И в этот период значительное количество заявителей "исчезает", и поэтому перемещения не происходит. Эти люди либо уезжают в 49 другую страну, либо нелегально находятся в Австрии. Это привело к росту применения австрийскими властями содержания под стражей в отношении заявителей в рамках Регламента "Дублин II" для обеспечения эффективного перемещения в ответственное за них ГЧ. Следует отметить, что во второй половине 2005 года количество фактических перемещений в результате введения подобной практики выросло. Помимо этого, согласно имеющейся ограниченной информации, лица, ищущие убежища, могут быть возвращены в другие государства-члены непосредственно, минуя Регламент "Дублин II", через неофициальные пограничные процедуры, что проявляется в неофициальных методах на границе с Чешской Республикой. 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). Система EURODAC применяется. в Австрии 9. Двусторонние соглашения (статья 23) 9. Статья 23 предусматривает заключение Да двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? Согласно имеющейся ограниченной информации, двусторонние соглашения были заключены между Австрией и некоторыми другими ГЧ. Рабочее соглашение было подписано в июле 2005 года со Словацкой Республикой о рассмотрении ходатайств в рамках Регламента "Дублин II". Словения и Германия также подписали двусторонние соглашения с Австрией. Вне контекста Регламента "Дублин II" неофициальное соглашение о реадмиссии было заключено с Чешской Республикой. 50 БЕЛЬГИЯ Вопрос Да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? Согласно статье 51/5 закона об иммиграции от 15 декабря 1980 года, рассмотрение ходатайств в рамках Регламента "Дублин II" является в Бельгии первым шагом процедуры, непосредственно перед определением приемлемости. 2. Содержание под стражей 2.1 Помещаются ли заявители, Да подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Статья 51/5 (3) закона предусматривает содержание под стражей заявителя при необходимости гарантировать его перемещение в ответственное за него государство - член, на срок не более 2 месяцев (НПО отмечают, что на практике этот срок иногда превышается). 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII обычно не помещаются под стражу, существуют ли, критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Каких-либо определенных критериев не существует, за исключением общих критериев содержания под стражей согласно закону. Содержание под стражей зависит от гражданства лиц, подающих ходатайство (например, чеченцы, перемещаемые в Польшу), или от ответственного государства. 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? В ходе процедуры и до вынесения решения о перемещении в рамках Регламента "Дублин II" заявители могут оставаться в приемных центрах. После этого, даже в случае обжалования решения перед Conseil d’Etat, человек не имеет права на условия приема, кроме неотложной медицинской помощи (например, Cour d’arbitrage, № 57/2000, 17 мая 2000 года и № 71/2001, 30 мая 51 2001 года). 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на Да том основании, что другое государство не является безопасным)? Решение может быть оспорено в течение 30 дней перед Conseil d’Etat. Да Существует ряд случаев успешного обжалования перемещения в рамках Дублинской конвенции, в частности по статье 8 ЕКПЧ. Презумпции безопасности в национальном законодательстве не существует. Поэтому теоретически это возможно и может быть осуществлено на основе статьи 3 ЕКПЧ. Однако информации о том, что это когда-либо имело место на практике, нет. 4.1.2 по другим основаниям (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 EКПЧ или по процедурным причинам)? Относительно Регламента "Дублин II" было опубликовано лишь очень немного решений. Большинство обжалований перемещения в рамках "Дублин II" остались без удовлетворения. 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо 4.2.1 по основаниям защиты? 4.2.2 по другим основаниям (например, Да гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) Нет Статья 8 EКПЧ в судебной практике является основой для обжалования решений о перемещении (сайт Conseil d’Etat: http://raadvst-consetat.fgov.be/). СЕ № 100.572, 7 ноября 2001 года, СЕ № 97.769, 12 июля 2001 года, СЕ № 101.547, 6 декабря 2001 года, СЕ № 103.762, 20 февраля 2002 года, СЕ № 105.432, 9 апреля 2002 года, СЕ № 105.521, 16 апреля 2002 года, СЕ № 109.650, 2 августа 2002 года. 52 Нет 4.3 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по жалобе)? Данная процедура перед Conseil d’Etat не имеет приостанавливающего действия. Более того, со 2 марта 2005 года слушания в порядке ускоренного производства, которые имеют приостанавливающее действие, больше не будут доступными, за исключением случаев, когда заявитель помещен под стражу. Это решение было подтверждено в отношении дела в рамках "Дублин II" постановлением суда от 11 марта 2005 года (№ 141.903). Нет Процедуры перед Conseil d’Etat главным образом представляют собой письменные заявления, но имеют место и слушания, на которых может присутствовать заинтересованное лицо. Поскольку процедура носит сугубо технический характер и касается лишь законности решения, заявителя обычно представляет адвокат, так что на практике заслушивания заявителя как такового нет. 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Да Согласно закону о юридической помощи, юридическая помощь предоставляется в случае, если заявитель оспаривает решение о выдворении. Ограничений в отношении данного принципа нет. Процедура перед Conseil d’Etat также является бесплатной, если заявитель не имеет собственных средств на обжалование. 53 B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращаемые в рамках ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Это зависит от того, подавались ли возвращенными лицами ходатайства о предоставлении убежища в Бельгии ранее или нет. Если нет, то они допускаются к обычной процедуре. Однако лица, возвращенные в рамках Регламента "Дублин II", которые ранее уже подавали в Бельгии ходатайство о предоставлении убежища, не могут иметь доступа к обычной процедуре и должны подавать новое ходатайство об убежище. Для того, чтобы подать новое ходатайство, возвращенное лицо должно представить новую информацию/обстоятельства, связанные с ходатайством о предоставлении убежища. Практически заявителю это сделать сложно. Возвращенные лица, которым ранее было отказано в убежище в Бельгии, подпадают под производство по делу о выдворении. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках ДII личное собеседование? В зависимости от того, может ли заявитель получить доступ к процедуре убежища в Бельгии. 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? В зависимости от того, может ли заявитель получить доступ к процедуре убежища в Бельгии. Если да, то он получает бесплатную юридическую помощь. 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу Да лица, возвращенные в рамках ДII? Ранее заявители обычно не помещались под стражу, однако сейчас так происходит все чаще, особенно по отношению к заявителям, которые ранее уже подавали в Бельгии ходатайство об убежище. 54 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? См. ответ в разделе А 2.2 выше. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если, в соответствии с Регламентом ответственность за него несет другое государство. Применяется ли эта оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным; пожалуйста, дайте ссылки на судебные решения или приведите примеры)? Нет По всей видимости, бельгийские власти не применяют на практике оговорки о суверенитете. 2. Гуманитарное положение (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? Нет Оговорка о гуманитарных основаниях в Бельгии применяется редко, и если и применяется, то только после вмешательства НПО или адвокатов, представляющих интересы заявителей. 55 2.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведений о существовании членов семьи в другом ГЧ? Существует общее руководство по процедуре убежища, содержащее информацию о Регламенту "Дублин II", которое предоставляется заявителям. Это руководство в настоящее время обновляется и переводится на несколько языков. Однако в нем нет конкретной и подробной информации о реализации Регламента "Дублин II". Вопросник по процедуре убежища для первого собеседования включает вопросы о том, почему заявитель выбрал для подачи ходатайства именно Бельгию. При этом заявитель может объяснить, почему его ходатайство должно быть рассмотрено в Бельгии. 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей, (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи – там, где в первый раз подается ходатайство? Бельгийские власти соблюдают статью 6. 3.2 Информируются ли несовершеннолетние Да дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Первые собеседования с детьми проводятся в присутствии опекуна. Именно на этой стадии они получают соответствующую информацию. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? 4.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Бельгийские власти идут еще дальше, допуская воссоединение семьи в соответствии со статьей 8 на стадии обжалования, а не только по решению первой инстанции. Нет Специально об этом не информируются. 56 4.3 Как в национальном законодательстве Да определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? Бельгийское законодательство не определяет членов семьи, а ссылается на определение в Регламенте "Дублин II". 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? Информация отсутствует. 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами Да временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? В большинстве случаев сроки соблюдаются. Дела в рамках Регламента "Дублин II" рассматриваются в первую очередь, и просьба быстро направляется другому ответственному ГЧ. 6. Предоставление информации Информация отсутствует. В целом для НПО в Бельгии сложно получить доступ к этой информации, поскольку процедура "Дублин II" реализуется через внутренние процедуры правительства. 6. Как государство, подающее просьбу, предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили какие-либо другие проблемы в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: Нет 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). В Бельгии благодаря информации об отпечатках пальцев в системе EURODAC каждый месяц выявляется около 200 заявителей, подпадающих под действие Регламента "Дублин II". За рассмотрение некоторых из этих дел несет ответственность Бельгия. На практике имеет место рост числа дел в рамках Регламента "Дублин II". 57 9. Двусторонние соглашения (статья 23) Информация отсутствует. 9. Статья 23 предусматривает заключение двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Вопрос да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране Вопрос о том, подпадает ли лицо, ищущее убежища, под Дублинскую процедуру, рассматривается перед началом процедуры убежища в Министерстве внутренних дел Чехии. 2. Содержание под стражей 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Нет Заявители в рамках процедуры "Дублин II", которые добровольно обращаются к чешским властям и просят убежища, не помещаются под стражу на время обращения с просьбой к другому государству. Однако их свобода передвижения может быть ограничена. 58 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Заявители, которые не подают ходатайства об убежище сразу же после того, как они прибывают в страну, и которых обнаруживают на нелегальном положении, обычно помещаются под стражу. Тот факт, что они впоследствии просят убежища в момент нахождения в изоляторе, не изменяет условий их содержания под стражей. Семьи помещаются под стражу в специальном приемнике для детей в Bělá-Jezová. Взрослые одинокие мужчины и женщины помещаются под стражу в изоляторе Velké Přílepy. Продолжительность содержания под стражей разная в каждом случае и зависит от времени, которое требуется государству, получившему просьбу, на ответ. Если заявители предоставляют правдивую информацию и сотрудничают с властями, перемещение в ответственное государство обычно осуществляется в течение четырех недель (в большинстве случаев – в Польшу). Однако в некоторых случаях на это может уйти до трех месяцев (например, так было в нескольких случаях с перемещением в Австрию). В соответствии с национальным законодательством, максимальная продолжительность содержания под стражей не должна превышать шести месяцев. 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? Да, заявители в рамках процедуры ДII обеспечиваются теми же самыми услугами, что и другие лица, ищущие убежища. 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное Да законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо Да 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на том основании, что другое государство не является безопасным)? Да Может быть областной суд. подана апелляция в Может быть подано обжалование по основаниям защиты, однако оно не имеет приостанавливающего действия, и заявители могут быть перемещены до начала производства по жалобе. Обжалования главным образом связаны с 59 гуманитарными основаниями (проблемы со здоровьем и т.д.), по которым данное лицо не может быть перемещено в рамках Регламента "Дублин II". 4.1.2 по другим основаниях (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 EКПЧ или по процедурным причинам)? 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо 4.2.1 по основаниям защиты? Нет Судебных решений об удовлетворении жалоб нет. 4.2.2 либо по другим основаниям (например, гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) 4.3 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по обжалованию)? 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? 4.4 Имеют ли заявители доступ к Да адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Нет Согласно законодательству заявитель имеет право на личное собеседование. Однако обжалование не имеет приостанавливающего действия, и на практике часто бывает так, что заявитель уже был перемещен в другое государство, поэтому общение с ним затруднено. Заявителям предоставляется бесплатная юридическая помощь со стороны НПО, которые получают финансовую поддержку от чешского правительства. 60 B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращаемые в рамках Да ДII, доступ к обычной процедуре убежища и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Лица, возвращенные в рамках ДII, могут иметь доступ к полной процедуре убежища согласно статье 10 Закона об убежище. Однако когда рассмотрение ходатайства производится в аэропорту, оно может быть проведено в порядке ускоренной процедуры, что на практике означает, что ходатайство, вероятнее всего, будет отклонено, и заявитель будет направлен на ускоренную процедуру депортации. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках Да ДII личное собеседование? 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвращенные в рамках ДII? 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? Нет Обычно лица, возвращенные в рамках ДII, не помещаются под стражу. Они помещаются в открытые лагеря для беженцев. Статья 124 Закона об иностранцах допускает помещение заявителя под стражу на следующих основания: если иностранец представляет угрозу для безопасности страны и/или общества или если есть опасность того, что заявитель может скрыться перед депортацией. 61 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? Однако следует отметить, что в целом для заявителей, получивших психическую травму или нуждающихся в психиатрической помощи/консультациях, медицинские учреждения такого профиля недоступны или доступ к ним очень ограничен. C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ Да принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если, в соответствии с Регламентом, ответственность за него несет другое государство. Применяется ли оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным – пожалуйста, дайте ссылки на судебные решения или приведите примеры)? Оговорка о суверенитете в Чешской Республике была применена в нескольких делах вместе с оговоркой о гуманитарных основаниях по отношению к членам расширенных семей и по гуманитарным соображениям. 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о Да гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? По информации, представленной Министерством внутренних дел, оговорка о гуманитарных основаниях применяется для воссоединения членов расширенных семей и в отношении больных людей и людей пожилого возраста, перемещение которых может оказать негативное воздействие на их физическое и психологическое состояние. 2.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведения о существовании членов семьи в другом ГЧ? Информация отсутствует 62 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи – там, где в первый раз подается ходатайство? Из имеющейся ограниченной информации видно, что Чешская Республика соблюдает эту статью. 3.2 Информируются ли несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Информация отсутствует. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? Из имеющейся информации видно, что чешские власти соблюдают статьи 7 и 8. 4.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Информация отсутствует. 4.3 Как в национальном законодательстве Да определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? Определение такое же, как в статье 2 (i). 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? Нет Не состоящие в браке пары рассматриваются так же, как супружеские пары. не и 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами Да временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? В целом чешские власти соблюдают сроки. 63 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, Да предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? По официальной информации, Чешская Республика предоставляет другой стороне всю необходимую информацию. 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили любые другие проблемы в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: Заявители в рамках процедуры ДII стремятся получить юридическую консультацию, чтобы как можно скорее покинуть место содержания под стражей и быть перемещенными в открытый лагерь для беженцев в ответственном за них государстве. В Чешской Республике было много случаев, когда чеченские семьи прибывали из Польши и были обнаружены и помещены под стражу на чешской территории. Для этих заявителей единственным решением проблемы было возвращение в Польшу и ожидание результата рассмотрения их ходатайства о предоставлении убежища там. Имеют место также случаи с заявителями, которые прибывают из Австрии, но их дела по-прежнему рассматриваются там, и они должны быть вскоре туда перемещены, но австрийские власти медленно реагируют на просьбы принять их, и заявители вынуждены находиться под стражей в Чехии на протяжении многих месяцев. 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). Система EURODAC применяется лицам, ищущим убежища, на границе. 64 к 9. Двусторонние соглашения (статья 23) Нет 9. Статья 23 предусматривает заключение двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? По ограниченной имеющейся информации, Чешская Республика подписала соглашения о реадмиссии с Германией и Австрией. ФРАНЦИЯ Вопрос Да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране Согласно французскому закону об убежище, ходатайство о предоставлении убежища может подпадать под Регламент "Дублин II" на любой стадии процедуры определения статуса (раздел L741-4,1°). На практике Регламент "Дублин II" обычно применяется до того, как лицо, ищущее убежища, получает временное разрешение для подачи ходатайства в первую инстанцию определения статуса, в соответствии с информацией EURODAC. 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? 2. Содержание под стражей 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Нет Заявители в рамках процедуры ДII не помещаются под стражу на основании этого. Однако они могут быть помещены под стражу в целях содействия перемещению, если есть вероятность того, что они могут скрыться. 65 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Заключение под стражу имеет место тогда, когда иностранцам не разрешается остаться/въезжать во Францию, и французские власти используют содержание под стражей для обеспечения депортации. 3. Условия приема В зависимости от того, на какой стадии процедуры применяется Регламент ДII. Когда заявители имеют возможность подать ходатайство перед тем, как они подпадают под действие Регламента "Дублин II", они могут иметь доступ к жилью и денежным пособиям. В противном же случае, как бывает чаще, они лишь имеют доступ к неотложной медицинской помощи. 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо Да 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на основании того, что другое государство не является безопасным)? Решение в рамках Регламента "Дублин II" может быть оспорено. Однако эта возможность ограничивается тем фактом, что обжалование не имеет приостанавливающего действия, а производство по жалобе может занять до двух лет. Да 4.1.2 по другим основаниям (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 EКПЧ или по процедурным причинам)? 66 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо Да 4.2.1 по основаниям защиты? 4.2.2 либо по другим основаниям (например Да гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) В высшем административном суде (Conseil d’Etat) рассматривалось лишь несколько случаев в рамках ДII, в отношении практики Греции. Conseil d'Etat постановил, что лицо, ищущее убежища, из Судана, могло было быть перемещено в Грецию, поскольку Греция является стороной Конвенции о беженцах 1951 года, и было сочтено невозможным оспорить практическое осуществление процедуры "Дублин II" (СЕ № 278805, 24 марта 2005 года) СЕ, 24 марта 2003 года, № 281001, М. Tamir A). Прецеденты успешных обжалований решений в рамках ДII существуют в следующих областях: временные сроки и воссоединение семьи. В деле СЕ № 261913 от 25 ноября 2003 года суд отменил решение о запрете перемещения заявителя в Австрию на основании статьи 3 ЕКПЧ (поскольку жена заявителя находилась на поздней стадии беременности). Было решено, что рассматривать ходатайство о предоставлении убежища в рамках Регламента "Дублин II" должна Австрия. В деле СЕ № 267360 от 14 мая 2004 года был успешно обжалован ордер на перемещение в Австрию в рамках Регламента "Дублин II" на основании того, что перемещение не произошло в течение шести месяцев с момента подачи просьбы, следовательно, в соответствии со статьей 19 (4), ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища несла Франция, а не Австрия. Суд постановил, что французские власти должны рассмотреть ходатайство о предоставлении убежища согласно статье 3 (2) Регламента. 67 Судьи могут предоставлять отсрочку в связи с апелляцией, однако на практике это делается редко. 4.3 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по обжалованию)? Судом может быть принято решение о личном заслушивании заявителя, однако это зависит от оснований, по которым подана жалоба, а также если заявитель уже не перемещен в другое ГЧ. 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Да Заявителям предоставляется бесплатная юридическая помощь. B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращаемые в рамках Да ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Существует две возможности, в зависимости от ситуации "принятия обратно" или "принятия на себя ответственности" в рамках ДII. В ситуации "принятия ответственности" лицо, ищущее убежища, может подавать ходатайство об убежище, которое будет рассмотрено согласно обычной процедуре. В ситуации "принятия обратно" ходатайство о предоставлении убежища уже было подано во Франции – до того, как заявитель переехал в другое ГЧ. После возвращения во Францию, в случае подачи нового ходатайства, оно будет рассматриваться в порядке ускоренной процедуры. В условиях этой 68 процедуры обжалование решения об отказе не будет иметь приостанавливающего действия. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках ДII личное собеседование? Только в том случае, если ходатайство не считается явно необоснованным. Если ходатайство считается явно необоснованным, тогда заявителю не гарантируется личное собеседование. 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? В зависимости от того, имеют ли они возможность доступа к процедуре убежища и от условий их въезда во Францию (легально или нелегально) – они могут иметь доступ к юридической помощи только при обжаловании решения по определению статуса, принятого в первой инстанции в процедуре убежища. 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвращенные в рамках ДII? Нет 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? Ответ см. в разделе А 2.2. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? Если ходатайство не рассматривается в порядке ускоренной процедуры, то они могут иметь доступ к условиям приема. 69 C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ Да принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если в соответствии с Регламентом ответственность за него несет другое государство. Применяется ли эта оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным – пожалуйста, дайте ссылки на судебные решения или приведите примеры)? Французские власти применяют статью 3 (2) в делах об объединении членов расширенных семей и по соображениям здоровья заявителя. Франция также применяет эту статью в отношении подачи просьбы к другому ГЧ о принятии ответственности за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? Нет Гуманитарная оговорка редко применяется на основании воссоединения расширенных семей и по гуманитарным соображениям. 2.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведений о существовании членов семьи в другом ГЧ? Нет Французские власти не предоставляют такую информацию. 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи, где сначала подается ходатайство? Нет Различий между взрослыми и несовершеннолетними детьми без сопровождения взрослых не проводится. Французские власти не учитывают наилучших интересов детей в рамках процедур "Дублин II". 70 3.2 Информируются ли несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находится в другом ГЧ? Нет Несовершеннолетние, по-видимому, не информируются о важности предоставления сведений о членах семьи. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? 4.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? По имеющейся информации. Нет ограниченной Эта информация заявителям в рамках ДII не предоставляется никогда. 4.3 Как в национальном законодательстве Да определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? Французские власти применяют определение, приведенное в Регламенте "Дублин II". 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в Да браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? . 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами Да временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? В целом сроки соблюдаются, однако имеются и исключения, когда перемещения не осуществлялись в течение шести месяцев, как это предусмотрено статьей 19 (3). 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращается просьба, принять решение в отношении своей ответственности? Информация отсутствует. Лицам, ищущим убежища, и юридическим консультантам Министерство внутренних дел отказывает в доступе к этой информации. 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 71 7. Если вы отметили какие-либо другие проблемы в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: Заявителю не предоставляется достаточной информации о процедуре "Дублин II", такой, как дата подачи просьбы, дата ответа, информация о временных сроках и т.д. Подобная информация была бы полезной при обжаловании процедуры "Дублин II". Помимо этого, по имеющейся ограниченной информации лица, ищущие убежища, иногда возвращались непосредственно в другие государства, такие, как Италия и Швейцария, посредством соглашений о реадмиссии за рамками Регламента "Дублин II". 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). Французские EURODAC. власти применяют 9. Двусторонние соглашения (статья 23) 9. Статья 23 предусматривает заключение двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? Информация отсутствует. Вне Регламента "Дублин II" существуют неофициальные пограничные соглашения с Италией и Швейцарией. 72 ГЕРМАНИЯ Вопрос да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране В рамках обычной процедуры убежища Федеральное управление проводит собеседование вскоре после формальной подачи ходатайства об убежище, когда проводится также проверка по системе Eurodac. Решение о том, подпадает ли заявитель под действие процедуры "Дублин II", принимается на основании этого первого собеседования, проведенного Федеральным управлением по вопросам миграции и беженцев (BAMF). Таким образом, решение о применении Дублинской системы принимается на стадии решения вопроса о приемлемости ходатайства, поскольку дело не рассматривается по существу (разделы 26 (a), 29 (3), 34 (a), 35 Закона о процедуре убежища (AsylVfG)). Специальные процедуры, проводимые федеральной полицией, могут применяться в случаях, когда заявителя арестовывают при незаконном пересечении границы. 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? 2. Содержание под стражей 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Нет В целом содержание под стражей в ходе обычной процедуры ДII является незаконным. Однако новый законопроект от 3 января 2006 года содержит положения, предусматривающие более широкое применение содержания под стражей в ходе процедуры ДII. На границе заявители регулярно помещаются под стражу в соответствии со статьей 14 (3) AsylVfG. Существует несколько решений суда, объявляющих незаконной практику помещения под стражу заявителей в ходе процедуры, и это 73 показывает, что содержание под стражей является проблемой практического характера при применении Регламента. 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Раздел 62 Закона о проживании (AufenthG) предусматривает основания для содержания под стражей лиц, ищущих убежища. 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? Поскольку обычная процедура в рамках "Дублин II" осуществляется как обычная процедура предоставления убежища, заявители находятся в тех же самых условия приема, как и все другие лица, ищущие убежища. 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное Да законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на основании того, что другое государство не является безопасным)? Решение может быть обжаловано. Обжалование должно быть подано в районный Административный суд в течение двух недель после уведомления о решении. Нет Презумпция о том, что другое государство - член является безопасным, оспорена быть не может. Все государства ЕС являются безопасными согласно статье 16 (a) (2) и (5) Конституции (Основной закон) и разделу 26a (2), 29 (3) AsylVfG. Интересно отметить в связи с концепцией безопасной третьей страны, согласно которой из новых ГЧ только Польша и Чешская Республика были признаны безопасными третьими странами, а Венгрия и Словацкая Республика считались безопасными странами происхождения до 1 мая 2004 года. 74 4.1.2 по другим основаниям (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 Да EКПЧ или по процедурным причинам)? Теоретически "да", если существуют препятствия (или ограничения) для депортации на основаниях, не связанных с преследованием (inlandsbezogene Vollstreckungshindernisse), например, если перемещение не может быть осуществлено по причинам медицинского характера. Новая тревожная тенденция в судебной практике заключается в отказе в доступе к суду. Например, Административный суд Берлина 17 и 23 мая 2005 года – 33 X 74/05 и 33 X 75/05 – отклонил жалобу на ордер на депортацию на основании того, что заявитель (формально) имеет возможность добровольно въехать в ответственную страну, и поэтому ордер на депортацию не имеет юридического значения в данном деле. Административный суд Гамбурга 22 сентября - 13 АЕ 555/05 - постановил, что обжалование, предусмотренное в статье 20, должно подаваться против принимающего государства – члена, поскольку государство – член, подающее просьбу, не является ответственным за принятие решения. Эти исключительные по своей сути решения свидетельствуют о тенденции к значительному уменьшению фактической возможности обжалования решения в рамках Дублинской системы. 75 Имеется очень мало решений суда в связи с Регламентом "Дублин II". Имел место ряд успешных обжалований в рамках Дублинской конвенции, и аргументация в этих решениях должна распространяться на реальную ситуацию в соответствии с положениями Регламента "Дублин II". 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо 4.2.1 по основаниям защиты? Нет 4.2.2 либо по другим основаниям (например, Да гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) К таким делам можно отнести решение Административного суда Брауншвейг от 26 января 2005 года- 5 52/04. В данном деле было решено, что Германия обязана принять на себя ответственность за дело в соответствии со статьей 3 (4) Дублинской конвенции, поскольку заявитель является психически больным и нуждается в помощи своего дяди и сестры, которые проживают в Германии. В решении Высшего административного суда Mecklenburg Vorpommern от 29 ноября 2004 года - 2 М 299/04 суд указал, что Федеральное управление должно оценить, есть ли препятствия (или ограничения) для депортации на основаниях, не связанных с преследованием (внутренние ограничения – ср. 4.1.2), при намерении выдворить людей в безопасные третьи страны. 76 4.3 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по жалобе)? Нет Приостановлению процедуры перемещения в целом препятствует раздел 34a (2) Закона о процедуре убежища, если уже выдан ордер на депортацию. Тем не менее, отсрочка может быть предоставлена - в исключительных случаях - в соответствии с решением Федерального конституционного суда от 14 мая 1996 года, отменяющим (в очень незначительной степени) общий запрет на приостановление перемещения. Если издается уведомление о депортации в соответствии с разделом 35 (2) Закона о процедуре убежища, заявитель имеет право в недельный срок ходатайствовать о судебном запрете, согласно разделу 36 (3) Закона о процедуре убежища. Новый законопроект, предложенный в январе 2006 года, еще больше ограничит возможность добиваться судебного постановления о приостановлении перемещения. 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично Да при рассмотрение их жалобы/апелляции? В ходе процедуры обжалования заявитель в целом имеет право на устное слушание. Однако обычно суд использует свое право воздержаться от проведения собеседования с заявителем. 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Заявители должны подавать ходатайство о предоставлении им юридической помощи. Она предоставляется только в том случае, когда суд полагает, что обжалование может быть успешным, что бывает очень редко. Некоторые НПО предоставляют юридические консультации. В процедуре, проводимой в аэропорту, юридические консультации на уровне обжалования предоставляются бесплатно. 77 B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращенные в рамках ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Заявители, которые ранее не подавали ходатайства о предоставлении убежища в Германии, имеют доступ к обычной процедуре убежища. Однако заявители, ранее подававшие ходатайства о предоставлении убежища в Германии, которые были признаны взятыми назад вследствие того, что заявитель не обжаловал первичное решение в течение трех месяцев, могут столкнуться с трудностями при повторном открытии своих ходатайств. Для них по-прежнему сохраняется возможность подать второе ходатайство (раздел 71 AsylVfG) на основании новых фактов или недавно полученной информации, касающейся ходатайства о предоставлении убежища. При отсутствии новой информации немецкие власти не будут рассматривать ходатайство о предоставлении статуса беженца, но они обязаны полностью рассмотреть вопрос о том, может ли заявителю быть предоставлена субсидиарная защита. Однако на практике это обязательство не часто приводит к полному рассмотрению ходатайства. Решение об отказе в повторном рассмотрении дела может быть оспорено, однако жалоба будет рассматриваться в порядке ускоренной процедуры, что означает, что в целом она не будет иметь приостанавливающего действия. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках Да ДII личное собеседование? Только в делах о "принятии на себя ответственности". Однако следует отметить, что с заявителями в делах о "принятии обратно" обычно проводится собеседование по вопросу убежища перед отъездом из Германии. 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? Заявители имеют доступ к адвокату по их выбору. Бесплатная юридическая помощь предоставляются в судебном производстве только в случае 78 вероятности успеха. Поэтому на практике бесплатная юридическая помощь предоставляется только в исключительных случаях. 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвратившиеся в рамках ДII? Нет 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? Обычно лица, возвращенные в рамках ДII, под стражу не помещаются. Лица, перемещенные в рамках Регламента "Дублин II", могут быть помещены под стражу, если ими были совершены уголовные преступления или они избегли депортации в соответствии с разделом 62 AufenthG. При возвращении данные передаются немецким органам уголовного правосудия, и лицу, ищущему убежища, может быть предъявлено обвинение в совершении преступления, поскольку до этого оно незаконно покинуло немецкую территорию. На практике, все же, на лицо, ищущее убежища, обычно вместо помещения под стражу налагается штраф. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? Заявители имеют доступ к условиям приема в соответствии с разделом 44-54 AsylVfG и AsylbewerberleistungsG. C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ Да принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если, в соответствии с Регламентом, ответственность за него несет другое государство. Применяется ли эта оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным – пожалуйста, дайте ссылки на судебные решения или приведите примеры)? На практике эта статья имеет очень ограниченную сферу применения, поскольку для этого отсутствуют точные критерии, и власти неохотно применяют данную оговорку в пользу заявителя. Данная статья применяется в случае, если лицо, ищущее убежища, может быть возвращено в свою страну происхождения или в безопасную третью страну. Поэтому даже в случае ответственности другого государства члена ходатайство может быть рассмотрено немецкими властями, быть 79 объявлено явно необоснованным, и лицо, ищущее убежища, будет возвращено в порядке ускоренной процедуры. 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? Данное положение применяется редко. В 2004 году Германия направила просьбу другому государству члену в соответствии со статьей 15 по 10 делам (7 из них были отклонены; по 3 было дано согласие), и 50 раз получала просьбу от других государств (30 дел было отклонено; 20 было принято). 2.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведений о существовании членов семьи в другом ГЧ? Вся информация содержится в информационной брошюре, которая вручается всем заявителям в начале процедуры. Она распространяется на разных языках, однако заявители не всегда понимают сложную информацию, содержащуюся в ней, а неграмотным заявителям предоставляется недостаточно информации. В ходе собеседования заявителям не предоставляется никакой информации, которая способствовала бы тому, чтобы заявитель дал сведения, которыми можно было бы оправдать применение статьи 15. 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи – там, где в первый раз подается ходатайство? Из имеющейся информации следует, что статья 6 в Германии соблюдается. Существует решение Административного суда Gießen от 23 февраля 2005 года - 2 E 1131/04.А основанное на статье 6, посредством которого Федеральное управление (неправомерно применившее статью 13) обязывалось рассмотреть ходатайство о предоставлении убежища. Трудности часто случаются, когда опекун не знает о перемещении несовершеннолетнего до тех пор, пока оно не состоится. Другая проблема заключается в непредставлении информации другому государству-члену при принятии обратно несовершеннолетних детей в возрасте 16 80 – 17 лет, то есть по немецкому закону считающихся взрослыми (раздел 12 AsylVfG), так что для их перемещения по закону опекун не требуется, однако с 1 октября 2005 года опекун должен назначаться для всех других форм помощи (раздел 42 Закона о благополучии молодежи). 3.2 Информируются ли несовершеннолетние Да дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? В целом все заявители имеют возможность обратить внимание властей на наличие членов семьи в других государствах членах в ходе собеседования. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? Германия очень узко применяет положения о воссоединении семьи – лишь к ближайшим родственникам в определении, содержащемся в статье 2 (i) Регламента. 4.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? См. ответ С2.2 выше. 4.3 Как в национальном законодательстве Да определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? Немецкие власти используют то же определение, которое приведено в Регламенте "Дублин II". Не состоящие в браке пары не рассматриваются так же, как и супружеские пары. Исключение составляют однополые партнерства. . 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? 5. Соблюдаются ли государствами Да временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? Нет В целом временные сроки соблюдаются, однако имели место исключения, касающиеся просьб о принятии заявителей обратно. В ряде дел, когда сроки не соблюдались, ГЧ, получившее просьбу, все же принимало на себя ответственность. Кроме этого, утверждается, что имело место несколько 81 случаев (особенно касавшихся Италии), когда после истечения срока, предусмотренного статьей 18 (1), перемещение было произведено без какого-либо ответа от государства члена. 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, Да предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? В целом вся необходимая информация другому государству направляется, однако здесь могут быть исключения. Обычно государство – член, которому направлена просьба, запрашивает дополнительную информацию для того, чтобы принять решение о своей ответственности. Проблема заключается в непредставлении данных государству, принимающему несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых, если лицо, ищущее убежища, находится в возрасте 16 - 17 лет и, следовательно, считается по немецким законам взрослым (раздел 12 Закона о процедуре убежища). 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили какие-либо другие трудности в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры): По сравнению с Дублинской конвенцией, процедура является более эффективной и, в определенной степени, более справедливой. Однако сотрудничество между ГЧ носит административный характер. В отношении статьи 15 и статьи 3 (2) предпосылки не ясны, поэтому положения не могут применяться объективно и поэтому они редко применяются в пользу заявителя. Сложности: - Решение: очень краткая аргументация. - Уведомление о решении в день перемещения. Это делает обжалование нереальным и в то же время нарушает статью 19 (2) Регламента. - Процедура обжалования носит крайне ограничительный характер и не принимает во внимание ни пожелания заявителей, ни их гуманитарные потребности и потребности в защите. - Ограниченная возможность получения 82 юридической помощи. - Отъезд из Германии без разрешения считается уголовным преступлением. - Применение статьи 3 (2) в явно необоснованных делах. - Статья 3 (2) не применяется в делах, касающихся серьезных психических травм (как в целях избежания перемещения, так и для избежания ситуации отсутствия лечения в ответственном ГЧ), однако по крайней мере в нескольких случаях компетентный орган (преднамеренно) просрочил перемещение, и ответственным за рассмотрение ходатайства государством членом стала Германия. - Несовершеннолетними признаются только лица младше 16 лет. - Оценка возраста по внешнему виду. - Применение соглашений о реадмиссии вместо Регламента "Дублин II" в пограничных процедурах. 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). У всех заявителей старше 14 лет немедленно берутся отпечатки пальцев для системы EURODAC (разделы 16 (1), 18 (5), 19 (2) Закона о процедуре убежища). 9. Двусторонние соглашения (статья 23) 9. Статья 23 предусматривает заключение двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? Двусторонние соглашения в соответствии со статьей 23 были заключены со Швецией, Австрией и Чешской Республикой. В настоящее время готовится соглашение с Польшей. Швейцария и Дания также имеют дипломатические соглашения с Германией, связанные с Дублинской системой. 83 НОРВЕГИЯ Вопрос да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране По прибытии полиция задаст заявителю необходимые вопросы о маршруте его следования, личности, попросит предъявить документы и т.д. Полиция также возьмет отпечатки пальцев для применения системы EURODAC. Ходатайство заявителя не будут рассматриваться по существу, то есть на основании фактов и материалов ходатайства, до тех пор, пока власти не будут уверены в том, что заявитель не подпадает под Регламент "Дублин II". (Rundskriv UDI 2004-010 ASA SAKSNUMMER: 04/3886). 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? 2. Содержание под стражей 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Нет 84 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? В случае, если заявитель отказывается назвать свою личность или есть достаточно оснований подозревать, что личность установлена ложно, власти могут потребовать у него оставаться в определенном месте жительства и отмечаться в полиции в определенное время. Если заявитель отказывается выполнить эти требования, то он может быть помещен под стражу, обычно не более, чем на 12 недель (статья 37 Закона об иностранцах). При необходимости, в целях осуществления перемещения лицо может быть помещено под стражу на срок не более 6 недель. 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? Заявители имеют доступ к условиям приема, однако они получают меньшую сумму денежного пособия. 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное законодательство в какой-либо форме Да оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на том основании, что другое государство не Да является безопасным)? 4.1.2 по другим основаниям (например, на гуманитарных основаниях, по статье 8 EКПЧ или по процедурным Да причинам)? Да, обычное обжалование, подается в Апелляционную комиссию по делам иностранцев (Закон об иностранцах, раздел 38). Презумпция о безопасности других ГЧ в норвежском законодательстве отсутствует. Существуют списки стран, в которых указывается, какая процедура должна проводиться в тех или иных случаях, однако каждое дело рассматривается индивидуально по существу. Имело место несколько случаев, когда норвежские власти не перемещали заявителей в рамках "Дублин II" в другое ГЧ, поскольку предполагали, что существовал риск выдворения по цепочке. 85 В 2003 Апелляционная комиссия по вопросам иммиграции рассмотрела около 2600 дел в рамках Дублинской конвенции. Однако успешных случаев обжалования решений среди них было мало. Рассмотренные дела главным образом имели какое-либо "отношение к королевству (Норвегии)." Эти дела имели особый характер, и иногда серьезные проблемы со здоровьем рассматривались как препятствие для перемещения людей в другое ГЧ (судебную практику см. в The Alien Jury’s The Immigration Appeal Board’s Yearbook, 2003, издано 10.06.04). Большинство успешных обжалований (даже не обязательно "обжалований" как таковых – они в значительной мере были предприняты по инициативе самого UDI) в рамках Регламента "Дублин II" исходили от Директората по иммиграции (UDI), и решения по ним не имеют статуса "прецедента/судебной практики". Есть несколько случаев, когда лица, ищущие убежища, которые в ходе процесса предоставления убежища скрывались в другом ГЧ, не были перемещены в это ГЧ в рамках Регламента "Дублин II", поскольку их ходатайство о предоставлении убежища не было бы рассмотрено там полностью. На практике, все же, хотя исключения на этом основании и имеются, они чрезвычайно редки. 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо 4.2.1 по основаниям защиты? 4.2.2 либо по другим основаниям (например Да гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) Нет Успешных прецедентов в этой области не было. Однако имели место примеры административной практики успешного обжалования перемещений по основанию выдворения по цепочке. Хотя все же на практике такие случаи очень редки по отношению к индивидуальным обстоятельствам дела. См. пункт 4.2.2 после таблицы 86 Нет 4.2 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по обжалованию)? При подаче апелляции есть возможность ходатайствовать о придании ей приостанавливающего действия, однако в этих делах такое ходатайство удовлетворяется редко. Поэтому на практике подобные апелляции не имеют приостанавливающего действия. Нет В случае, если Апелляционная комиссия сочтет необходимым, заявитель может быть приглашен на слушание, однако в делах по Дублинской системе это случается чрезвычайно редко. 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Да Бесплатная юридическая помощь в связи с решением по системе "Дублин II" предоставляется (статья 42 Закона об иностранцах). Заявитель имеет право на двухчасовую бесплатную юридическую консультацию (в обычных делах 5 часов). 87 B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Лица, возвращенные в рамках ДII, имеют доступ к обычной процедуре убежища, а возвращенные лица, которые уже, вероятно, ранее подавали ходатайство о предоставлении убежища в Норвегии, не сталкиваются с проблемами при повторном вхождении в процедуру убежища. Если дело было закрыто в их отсутствии, то заявители подают в Апелляционную комиссию просьбу о повторном рассмотрении их ходатайства, и тогда дело будет открыто повторно. Однако также существует процедура, известная как 48-часовая процедура/дела категории 1, которая может распространяться на лиц, возвращенных в рамках ДII. Эта процедура (48 астрономических, а не рабочих часов) применяется в отношении страны происхождения (то есть если эта страна считается безопасной). Список таких стран включает государства - члены ЕС, несколько других западных государств (Австралия, Канада, и т.д.), и некоторые другие страны, такие как Аргентина, Чили, Коста-Рика, Израиль, Хорватия, Молдова, Монголия, Южная Африка и Украина. Проводится собеседование, и первое решение принимается в течение этих 48 часов. Заявители имеют право на обжалование, однако обычно эти обжалования не имеют приостанавливающего действия. Около 10% дел после индивидуальной оценки переводятся в обычную процедуру. Данная 48-часовая процедура была введена в январе 2004 года и не включена в национальное законодательство. Она является лишь административной практикой, и дела в этих случаях должны рассматриваться индивидуально. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках Да ДII личное собеседование? Возвращенные лица проходят собеседование, если они до этого еще не 88 проходили собеседование в Норвегии. 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? Да, лица, возвращенные в рамках ДII, получают такую же юридическую помощь, что и другие лица, ищущие убежища, в рамках обычной процедуры. Продолжительность консультации составляет 5 часов. 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвращенные в рамках ДII? Нет 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? См. ответ выше в разделе А, вопрос 2.2. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ Норвегия не применяет Регламент принимать на себя ответственность за Да "Дублин II" по отношению к заявителям рассмотрение ходатайства о предоставлении из определенных стран или в связи с их убежища, поданного в этом государстве, индивидуальными обстоятельствами на даже в том случае, если, в соответствии с основании оговорки о суверенитете. Регламентом, ответственность за него несет Например, данная оговорка применяется другое государство. Применяется ли эта в Норвегии вместо возвращения оговорка о суверенитете, и если да, в каких заявителей в Грецию, если они уже случаях (например, если ответственное проходили там процедуру убежища. государство считается не безопасным – Оговорка применяется в отношении 48пожалуйста, дайте ссылки на судебные часовой процедуры/дел категории 1 решения или приведите примеры)? 89 (заявители из некоторых стран, которые считаются безопасными), несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых и дел, в которых имеет место "связь с королевством” (статья 17 Закона об иностранцах). Примеры "связи с королевством": - прежнее пребывание в стране - наличие в стране членов семьи - весомые гуманитарные основания (‘sterke menneskelige hensyn’) (Rundskriv UDI 2004-010 ASA Saksnummer: 04/3886). 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли оно для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? 2.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений, которые могли бы обосновать применение гуманитарных оснований, например, о существовании членов семьи в другом ГЧ? Нет По имеющейся ограниченной информации, гуманитарные основания в Норвегии применяются редко. NOAS уведомляет заявителей о важности предоставления сведений о семье. NOAS предоставляет информационную брошюру и показывает информационный фильм на многих языках, где содержится конкретная информация о применении Регламента "Дублин II". 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей, (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи, где сначала подается ходатайство? Статья 6 в Норвегии соблюдается в отношении воссоединения несовершеннолетних детей с членами семьи в других ГЧ. Однако как положительный момент следует отметить, что Норвегия не применяет статью 6 при перемещении несовершеннолетних в ГЧ, где они до этого уже просили убежища, но не имеют там семьи, принимая во внимание наилучшие интересы ребенка. Однако перед прекращением перемещения в рамках Дублинской процедуры несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых проходят интенсивную проверку возраста. 90 3.2 Информируются ли несовершеннолетние Да дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? НПО, такие, как NOAS, сообщают заявителям о важности предоставления сведений о семье. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? Воссоединение семьи распространяется и членов семьи, законно проживающих в Норвегии на других основаниях. 4.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? НПО, такие, как NOAS, сообщают заявителям о важности предоставления сведений о семье. 4.3 Как в национальном законодательстве определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? Нет Что касается применения Регламента "Дублин II", то обычно считается, что заявитель имеет некоторую "связь с королевством", если супруг/не состоящий в браке партнер имеет норвежское или скандинавское происхождение. Это касается и случаев, когда заявитель имеет супруга/не состоящего в браке партнера, детей, родителей или брата/сестру, имеющих разрешение на жительство, работу или поселение в Норвегии, или если такое ходатайство находится на стадии рассмотрения. 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в Да браке пары так же, как и супружесвие пары, для целей применения ДII? Не состоящие в браке пары рассматриваются так же, как и супружеские пары, в зависимости от индивидуальных обстоятельств. Принимается во внимание несколько факторов, таких как продолжительность отношений, существовали ли они в стране происхождения и покинули ли они страну происхождения вместе. . 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами а В целом норвежские власти соблюдают 91 сроки по ДII. Однако поскольку сроки в статье 17 (1) касаются дел о "принятии ответственности", Норвегия периодически направляет другим государствам – членам просьбу о "принятии обратно" заявителя по истечении 3 месяцев. временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? Нет Подобную информацию о практике государства получить довольно трудно. Существует несколько примеров из практики, когда норвежский Директорат по иммиграции направляет просьбу другим ГЧ, даже при том, что заявители возвращались в страну происхождения более чем на три месяца, и поэтому по статье 16 (3) Регламента ответственность другого ГЧ прекращалась (в частности потому, что документация о пребывании заявителей в стране происхождения не была принята властями). В другом случае норвежские власти запросили Бельгию взять на себя ответственность за ходатайство о предоставлении убежища на основании просроченной визы, выданной в Бельгии. Однако норвежские власти не сообщили бельгийским властям о том, что срок действия визы истек больше, чем шесть месяцев назад, и поэтому ответственность Бельгии прекратилась в соответствии со статьей 9 (4) Регламента "Дублин II". NOAS была вынуждена вмешаться и предоставить бельгийским властям соответствующую информацию, и тогда они отказались принять ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили какие-либо другие трудности в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: Нет 92 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). Власти Норвегии применяют систему EURODAC. 9. Двусторонние соглашения (статья 23) 9. Статья 23 предусматривает заключение Да двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? Существует Скандинавское соглашение о сотрудничестве, которое было заключено до Дублинской конвенции и все еще действует (Den nordiske passunionen). В соответствии с этим соглашением лицо, ищущее убежища, может быть быстро возвращено, если очевидно, что заявитель прибыл непосредственно из другой скандинавской страны. Это означает, что это лицо должно быть задержано при въезде в страну (например, при сходе с парома из Дании). Вот несколько примеров решений, принятых Апелляционной комиссией по делам об иммиграции, взятых из публичной базы данных Комиссии и касающихся Регламента "Дублин II" и предшествующего инструмента - Дублинской конвенции. Дата: 2003.03: Жалоба оставлена без удовлетворения. Супружеская пара прибыла в Норвегию в 2000 году и попросила убежища. Германия согласилась принять их обратно в рамках Дублинской системы. Заявители пробовали обжаловать это решение на основании того, что у их ребенка, преждевременно родившегося в Норвегии, были проблемы со здоровьем, и поскольку, как они утверждали, муж не мог быть перемещен из-за заболевания сердца и проблем с психическим здоровьем. Апелляционная комиссия по делам об иммиграции сочла, что для того, чтобы сделать исключение на основании здоровья, заявитель должен страдать от опасной для жизни болезни в заключительной стадии. Состояние здоровья данного человека (три госпитализации в течение восьми месяцев) или тот факт, что он страдал от посттравматического стрессового расстройства, не были признаны достаточно серьезными основаниями. То обстоятельство, что семья жила в Норвегии в течение долгого времени (два года), не было признано достаточно серьезным основанием для того, чтобы не перемещать их. Дата: 2003.03 – Жалоба оставлена без удовлетворения. Мужчина, ищущий убежища, прибыл в Норвегию в 2001 году, и Австрия согласилась принять его обратно согласно Дублинской конвенции. Он страдал от депрессии и поджег себя, чтобы избежать перемещения в Австрию, которая, как он полагал, является фашистской страной. Апелляционная комиссия решила, что он все же должен быть перемещен. Его психологические проблемы не были признаны достаточно серьезными. Тот факт, что он пробыл в Норвегии в течение долгого времени, был признан результатом его собственных действий. 93 Дата: 2003.03-. Жалоба удовлетворена. Данное дело касалось семьи, попросившей убежища. После прибытия в Норвегию у мужа был обнаружен рак. Апелляционная комиссия посчитала, что неопределенность в отношении того, где будет рассмотрено ходатайство семьи о предоставлении убежища, создаст для них необоснованные трудности, и решила, что ходатайство должно быть рассмотрено в Норвегии. Дата: 2005.03 – Жалоба удовлетворена. Данное дело касалось мужа и жены, которые получили визу в греческом посольстве в Сирии. Они не были перемещены в течение шести месяцев, однако и Греция не отвечала на просьбу в течение двух месяцев. Апелляционная комиссия сочла, что в случае, если Норвегией не был соблюден срок перемещения, она должна принять на себя ответственность за ходатайство. ПОЛЬША Вопрос да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране Подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II" или нет, оценивается сразу же после подачи ходатайства об убежище. Если из информации, полученной в ходе процедуры убежища, следует, что за рассмотрение ходатайства несет ответственность другое ГЧ, то применяется процедура "Дублин II". На практике такая информация часто предоставляется самими лицами, ищущими убежища, которые хотят быть перемещенными в другое ГЧ в соответствии со статьей 7, 8 или 15 по причине наличия семейных связей. 2. Содержание под стражей 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Нет 94 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Заявитель в рамках процедуры ДII может быть помещен под стражу, если он соответствует одному из критериев Закона об иностранцах или Закона о предоставлении защиты иностранцам на территории Польши; например, на границе им было подано ходатайство, хотя он не имел права въезжать на польскую территорию, или он незаконно пересек границу. 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? Заявители в рамках Регламента "Дублин II" получают такие же условия приема, как и другие лица, ищущие убежища. 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.1 Позволяет ли национальное Да законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на том основании, что другое государство не является безопасным)? 4.1.2 После того, как другое ГЧ принимает решение о "принятии ответственности"/ "принятии обратно" лица, ищущего убежища, принимается решение о перемещении заявителя в другое ГЧ. Решение может быть оспорено в Совете по делам беженцев (орган второй инстанции в процедуре определения статуса беженца), а обжаловать решение Совета по делам беженцев можно в административных судах. Либо по другим основаниям Да (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 EКПЧ или по процедурным причинам)? Теоретически да, согласно статье 3 ЕКПЧ. Однако на практике этого не происходит. Да Выдворение в рамках Регламента "Дублин II" может и не нарушать права, предусмотренные Европейской конвенцией о правах человека, включая статью 8. 95 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо Нет На практике решение в рамках ДII было обжаловано только один раз. Подавляющее большинство лиц, ищущих убежища, перемещаемых из Польши в другие государства - члены имеет, как уже было отмечено выше, семьи в странах, в которые их направляют, и просят или соглашаются на перемещение в эти страны и, следовательно, не желают оспаривать решение о перемещении. Нет Информация отсутствует. Нет В целом приостанавливающего действия обжалования не имеют. Однако орган второй инстанции или суд могут принять решение о приостановлении исполнения решения на время рассмотрения обжалования. 4.2.1 по основаниям защиты? 4.2.2 либо по другим основаниям (например гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ или процедурные причины) 4.3 Имеет ли оспаривание решения/апелляция приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по жалобе)? Нет Обычно личное собеседование не проводится. Заявитель может подать просьбу о проведении такого собеседования на основании общих правил, предусмотренных Кодексом о решении административных вопросов. 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Да Польское законодательство в целом не предусматривает оказания юридической помощи в ходе процедуры определения статуса беженца в дополнение к другим административным процедурам. Тем не менее, заявитель может попросить бесплатную юридическую помощь на уровне судебного производства. 96 B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращенные в рамках Да ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. Лица, возвращенные в рамках ДII, имеют доступ к обычной процедуре убежища. Если процедура убежища была прекращена после того, как заявитель покинул Польшу, на границе ему сообщают, что он может снова попросить статус беженца. Если процедура не была прервана, то она продолжается. Однако ходатайство лица, ищущего убежища, покинувшего Польшу в ходе процедуры определения статуса беженца, теоретически может быть признано явно необоснованным, хотя информации о том, что эти положения применялись к лицам, возвращенным в рамках ДII, нет. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках Да ДII личное собеседование? 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? Нет См. ответ выше в разделе А, вопрос 4.4. 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвращенные в рамках ДII? Нет На практике лица, возвращенные в Польшу в рамках Регламента "Дублин II", редко помещаются под стражу. Однако существует более высокая вероятность помещения под стражу в случае, если заявитель является одиноким мужчиной. 97 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? Ответ см. в разделе А 2.2. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? Следует, однако, отметить, что в целом для заявителей, получивших психические травы или нуждающихся в психиатрической помощи/консультациях, специальные лечебные учреждения недоступны или доступны в крайне ограниченной степени. C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если, в соответствии с Регламентом, ответственность за него несет другое государство. Применяется ли эта оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным – пожалуйста, дайте ссылки на судебные решения или приведите примеры)? Нет По имеющейся ограниченной информации, в Польше не применялась оговорка о суверенитете. Обычно заявители хотят быть перемещенными в другое ГЧ, чаще всего на основании воссоединения семьи. 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? Нет Случаев, когда Польша принимала на себя ответственность за рассмотрение ходатайства по гуманитарным основаниям, не было. Однако польские власти часто обращались к другим ГЧ с просьбой о принятии на себя ответственности по гуманитарным основаниям. Большинство этих просьб к 98 другим ГЧ были отклонены, однако несколько просьб были приняты Австрией, одна - Германией и три Францией. 2.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведений о существовании членов семьи в другом ГЧ? При подаче ходатайства о предоставлении статуса беженца заявитель получает информационную брошюру о применении Регламента "Дублин II", где отмечается, что иностранец может быть допущен в другую страну, если у него есть члены семьи в другом государстве - члене, либо он соответствует другим критериям ДII. Эта информация предоставляется на польском, русском и английском языках. 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей, (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи – там, где в первый раз подается ходатайство? Просьбы о принятии ответственности за несовершеннолетних детях без сопровождения взрослых направлялись в соответствии со статьей 6 в Австрию и Францию. 3.2 Информируются ли несовершеннолетние Да дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Польские власти содействуют несовершеннолетним детям без сопровождения взрослых в поиске членов семьи в других государствах - членах. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно Да которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? На практике польские власти обычно обращаются к другим государствам членам с просьбой принять на себя ответственность за заявителей. О случаях перемещения лиц в Польшу по статьям 7 и 8 неизвестно. 4.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? См. ответ выше в разделе B, вопрос 2.2. 99 В польском Законе об иностранцах и Законе о предоставлении защиты иностранцам на территории Польши используется несколько определений "семьи". 4.3 Как в национальном законодательстве определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? Нет Обычно не состоящие в браке партнеры не считаются "членами семьи". . 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами Да временные сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? Польские власти соблюдают сроки, к тому же подавляющее большинство просьб являются просьбами о "принятии обратно", которые не имеют срока. В одном из дел перемещение не было осуществлено, поскольку лицо скрылось и срок был продлен до 18 месяцев согласно статье 19 (4) Регламента "Дублин II". 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? Информация отсутствует. 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили какие-либо другие проблемы в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: Практически все перемещения из Польши были произведены при содействии заявителя. Обычно лица, ищущие убежища, в целях перемещения в другое ГЧ связываются с адвокатами, предоставляющими юридическую помощь. Поэтому адвокаты имеют недостаточный опыт в отношении решений в рамках Регламента "Дублин II", а в отношении обжалования решений опыта нет вообще. Кроме этого, часто другие ГЧ не отвечают на просьбы Польши о принятии ответственности за рассмотрение ходатайства в течение двух 100 месяцев, как этого требует статья 18 (7) Регламента "Дублин II", и в результате этого предполагается, что они принимают на себя ответственность в соответствии со статьей 19 (3). 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). Вскоре после начала работы системы возникли незначительные проблемы, которые впоследствии были разрешены. 9. Двусторонние соглашения (статья 23) 9. Статья 23 предусматривает заключение двусторонних соглашений о практическом осуществлении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? Нет Польша не имеет двусторонних соглашений по Регламенту ДII с другими ГЧ. По этим вопросам другие ГЧ обращались к польским властям, однако польские власти отказались от заключения таких соглашений. Однако имеется двустороннее соглашение вне контекста ДII, заключенное с Германией в начале 90-х годов об отмене виз для граждан Польши. Это соглашение также облегчает возвращение лиц в Польшу. 101 ШВЕЦИЯ Вопрос да нет Подробности A. ПРАКТИКА КАК ГОСУДАРСТВА, ПОДАЮЩЕГО ПРОСЬБУ 1. Процесс определения статуса в стране Оценка производится сразу же. Все лица, ищущие убежища, фотографируются, и у них берутся отпечатки пальцев. Отпечатки пальцев всегда сличаются с данными других ГЧ через систему EURODAC. 1. На какой стадии процедуры убежища производится оценка того, подпадает ли заявитель под действие Регламента "Дублин II"? 2. Содержание под стражей 2.1 Помещаются ли заявители, подпадающие под действие ДII, под стражу на время подачи просьбы другому государству? Нет 2.2 В случае, если заявители в рамках ДII Да обычно не помещаются под стражу, существуют ли, критерии, согласно которым некоторые заявители могут быть помещены под стражу? Заявители обычно не помещаются под стражу в рамках процедуры "Дублин II", однако к ним может быть применена подобная мера в зависимости от индивидуальных обстоятельств дела. Критерии помещения под стражу, приведенные в шведском Законе об иностранцах, применимы ко всем иностранцам. Специального положения относительно дел в рамках "Дублин II" нет. 3. Условия приема 3. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII такой же доступ к условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), как и заявители в рамках обычной процедуры? 4. Оспаривание решений/обжалование в рамках ДII (статья 19) 4.2 Позволяет ли национальное Да законодательство в какой-либо форме оспаривать или обжаловать решение, принятое в рамках ДII; либо 4.1.1 по основаниям защиты (то есть на том основании, что другое государство не является безопасным)? На практике не всегда есть возможность оспорить решение в рамках ДII. Большинство дел по ДII признаются явно необоснованными, и в этих случаях обжалование не имеет приостанавливающего действия. 102 Нет 4.1.2 по другим основаниям (например, по гуманитарным основаниям, по статье 8 EКПЧ или по процедурным Да причинам)? Перемещение в рамках ДII может быть обжаловано по другим основаниям, таким, как гуманитарные основания, семейные связи и т.д. Нет 4.2 Есть ли какие-либо судебные решения или судебная практика, касающиеся успешных случаев обжалования: либо Технически предположение о том, что другое ГЧ является безопасным, может быть оспорено, но на практике сделать это очень трудно. Успешных примеров обжалования немного, и они основаны исключительно на гуманитарных основаниях и редко на основании проблем, связанных с защитой. Дополнительную информацию о судебных решениях см. на сайте базы данных Апелляционной комиссии по делам иностранцев www.un.se 4.2.1 по основаниям защиты? Да Имел место один случай успешного обжалования по этому основанию, касающийся заявителя из Узбекистана, который должен был быть перемещен в Грецию в соответствии с Регламентом "Дублин II". 4.2.2 либо по другим основаниям (например гуманитарные основания, статья 8 ЕКПЧ Да или процедурные причины) Нет 4.3 Имеет ли оспаривание решения/обжалование приостанавливающее действие (то есть перемещение не будет осуществлено до тех пор, пока не будет вынесено решение по жалобе)? Да 4.3.1 Заслушиваются ли заявители лично при рассмотрение их жалобы/апелляции? См. раздел А4.2 выше. Шведская миграционная служба проводит со всеми лицами, подающими ходатайство о предоставлении убежища, включая заявителей в рамках Регламента "Дублин II", личное собеседование. 103 4.4 Имеют ли заявители доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи в рамках процедуры обжалования/апелляции? Существуют ли ограничения любой оказываемой им помощи? Нет В целом заявители не имеют доступа к бесплатной юридической помощи. B. ПРАКТИКА КАК ПРИНИМАЮЩЕГО ГЧ 1. Доступ к процедурам убежища 1. Имеют ли лица, возвращаемые в рамках Да ДII, доступ к обычной процедуре убежища, и соблюдается ли это на практике? Если нет, опишите, какие специальные процедуры применяются и обеспечивают ли они рассмотрение ходатайства должным образом и на индивидуальной основе. В целом возвращенные лица имеют доступ к обычной процедуре убежища. Однако те лица, которые ранее уже подавали ходатайство об убежище в Швеции, могут столкнуться с трудностями при повторном обращении. Во втором ходатайстве об убежище должна содержаться новая информация, и в ходе этой процедуры заявитель не имеет доступа к юридической помощи. Однако те заявители, в отношении которых не было вынесено первоначальное решение, по возвращении имеют право доступа к той же самой процедуре убежища. 2. Процедурные гарантии 2.1 Гарантируется ли заявителям в рамках Да ДII личное собеседование? 2.2 Имеют ли лица, возвращенные в рамках ДII, доступ к адвокату/бесплатной юридической помощи? В зависимости от того, может ли заявитель войти в процедуру убежища по возвращении. Нет Заявители в рамках ДII имеют доступ к бесплатной юридической помощи только в особых, очень ограниченных обстоятельствах. На практике это случается очень редко. 3. Содержание под стражей 3.1 Помещаются ли обычно под стражу лица, возвращенные в рамках ДII? Нет 104 3.2 В случае, если лица в рамках ДII обычно Да не помещаются под стражу, существуют ли критерии, согласно которым некоторые заявители все же могут быть помещены под стражу? Ответ см. в разделе А 2.2. 4. Условия приема 4. Имеют ли заявители в рамках процедуры Да ДII доступ к таким же условиям приема (еда, одежда, жилье, здравоохранение), что и заявители в рамках обычной процедуры? C. ПРИМЕНЕНИЕ ГЧ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ 1. Оговорка о суверенитете (ст. 3 (2)) 1. Оговорка о суверенитете позволяет ГЧ Да принимать на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в этом государстве, даже в том случае, если, в соответствии с Регламентом, ответственность за него несет другое государство. Применяется ли эта оговорка о суверенитете, и если да, в каких случаях (например, если ответственное государство считается не безопасным – пожалуйста, дайте ссылки на прецеденты или приведите примеры)? Оговорка о суверенитете применяется в определенных ситуациях, например, в случае разлучения семей или при наличии весомых гуманитарных оснований. Также оговорка о суверенитете применяется вместо перемещения в Грецию тех заявителей, которые уже прошли там через процедуру убежища, из-за существующей в Греции практики "прерывания" решений. 2. Гуманитарные основания (ст. 15) 2.1 Применяется ли оговорка о гуманитарных основаниях и если да, то в каких случаях? В частности, используется ли она для того, чтобы помочь обеспечить воссоединение семьи? Нет Оговорка о гуманитарных основаниях в Швеции редко применяется для воссоединения членов расширенных семей. 105 2.2 Информируются ли заявители о важности предоставления сведений, которые могли бы оправдать применение гуманитарных оснований, например, сведений о существовании членов семьи в другом ГЧ? Нет Миграционная служба не обязана сообщать заявителю о том, что он может предоставить сведения о своей семье в связи с применением оговорки о гуманитарных основаниях. 3. Несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых (статья 6) 3.1 Соблюдается ли статья 6, требующая, Да чтобы ходатайства несовершеннолетних детей без сопровождения взрослых рассматривались в ГЧ, где имеются члены их семей, (если это соответствует наилучшим интересам ребенка), а в случае отсутствия членов семьи – там, где в первый раз подается ходатайство? 3.2 Информируются ли несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых о важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Статья 6 редко применяется на практике, и это бывает только в ситуации "принятия на себя ответственности" за ребенка, чьи родители находятся в Швеции. При рассмотрении наилучших интересов ребенка власти не применяют этого положения для перемещения детей в другое ГЧ, где они предварительно подавали ходатайство о предоставлении убежища, но не имеют там членов семьи. Нет Предоставляется ограниченная информация. 4. Воссоединение семьи (статьи 7 и 8) 4.1 Соблюдаются ли статьи 7 и 8, согласно которым ходатайства лиц, ищущих убежища, должны рассматриваться в ГЧ, в котором у них есть члены семьи (как при приеме, так и при подаче просьбы)? Соблюдается только статья 7: воссоединение семьи допускается только с лицами, которые имеют статус беженца в Швеции. Статья 8 не применяется для воссоединения с заявителями, которые находятся в процедуре предоставления убежища, кроме как в исключительных обстоятельствах. Это приводило к ситуациям, когда семьи оказывались разлученными. 4.2 Информируются ли заявители о Да важности предоставления сведений о членах семьи, которые могут находиться в другом ГЧ? Предоставляется ограниченная информация. 106 4.3 Как в национальном законодательстве Да определяются члены семьи? Является ли определение аналогичным определению в статье 2 (i)? Определение члена семьи такое же, как и определение в статье 2 (i) Регламента "Дублин II". 4.4 Рассматриваются ли не состоящие в Да браке пары так же, как и супружеские пары, для целей применения ДII? . 5. Сроки (статьи 17, 18 и 19) 5. Соблюдаются ли государствами сроки как при приеме, так и при подаче просьб о перемещении? Нет В целом да, однако в случае, если заявитель не был возвращен в течение шести месяцев (статья 19 (3)), шведские власти пытаются переместить его в другое ГЧ до тех пор, пока это другое ГЧ не отказывается принимать запросы. Значительное число заявителей в рамках "Дублин II" скрываются от властей, что делает перемещение невозможным. При обнаружении заявителей шведские власти пытаются переместить их в принимающие ГЧ даже в случае истечения 2-3 лет. 6. Предоставление информации 6. Как государство, подающее просьбу, предоставляет ли ГЧ всю необходимую информацию, позволяющую государству, к которому обращена просьба, принять решение в отношении своей ответственности? Нет Из имеющейся ограниченной информации видно, что Швеция пытается скрывать важную информацию, если она указывает на то, что ответственность за рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища несет Швеция. Если шведские власти располагают информацией о том, что заявитель находился за пределами зоны действия Регламента "Дублин II" на протяжении более трех месяцев или же имеет членов семьи в Швеции, эта информация не предоставляется другим ГЧ. 7. Другие проблемы, связанные с применением Регламента "Дублин II" 7. Если вы отметили какие-либо любые другие проблемы в отношении применения Регламента "Дублин II", опишите их здесь (со ссылками на судебные решения, исследования и примеры: Нет 107 8. EURODAC 8. Пожалуйста, дайте любые замечания, Да касающиеся применения системы EURODAC (например, снимаются ли отпечатки пальцев у всех заявителей, въезжающих на территорию страны?). Шведские власти скрупулезно применяют систему EURODAC. 9. Двусторонние соглашения (статья 23) 9. Статья 23 предусматривает заключение Да двусторонних соглашений о практическом применении Регламента "Дублин II". Имеются ли такие двусторонние соглашения между вашей страной и другим ГЧ? Существует двустороннее соглашение с Германией. Вне Регламента "Дублин II" существует соглашение с Данией. 108 ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Выражение благодарности ECRE/ELENA хотели бы выразить благодарность следующим людям за их вклад в подготовку этого доклада Австрия Ulrike Brandl Университет Зальцбурга Бельгия Isabelle Doyen ADDE Чешская Республика Martin Rozumek OPU Финляндия Финский центр консультаций для беженцев Франция Jean-Francois Dubost Forum Refugies Германия Профессор доктор Holge Hoffmann Университет г. Bielefeld УВКБ ООН Германия Benita Suwelack Fluchtlingsrat, Северный Рейн - Вестфалия Греция Anastasia Vrichea Греческий совет по делам беженцев Венгрия Gabor Gyulai Barbara Poharnok Хельсинкский комитет Венгрии Ирландия Louise Moor Ruth Ni Fhionnain Ирландский совет по делам беженцев Италия Итальянский совет по делам беженцев Литва Migle Cirbaite Литовский Красный крест Люксембург Marc Elvinger Elvinger, Hoss & Prussen Нидерланды Soheila Mazaheri Голландский совет по делам беженцев Норвегия Vikram Kolmannskog Rune Steen NOAS Польша Bartlomeij Tokarz Португалия Monica d’Oliveria Farinha 109 Хельсинкский фонд по правам человека Португальский совет по делам беженцев Словения Meira Hot GEA 2000 Испания Reyes Castillo ACCEM Швеция Bo Johansson Шведский центр консультаций для беженцев Соединенное Королевство Nick Oakeshott Юридический центр для беженцев Per Norstrom Swera Fiona Lindsley Юридический центр Hackney Ситуационные исследования по Соединенному Королевству Британский совет по делам беженцев 110 ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Статистические данные по Регламенту "Дублин II" Таблица 1: Входящие просьбы в 2004 году СТАТИСТИКА Входящие просьбы в 2004 году Государство - член A Общее количество Австрия Чешская Республика Финляндия Германия Греция Венгрия Ирландия Италия 1831 386 Литва Люксембург 21 182 Нидерланды Норвегия Польша Португалия Словения Испания Швеция 3385 2180 1320 60 100 68 3596 456 7463 1351 392 133 2701 B EURODAC 1066 787 143 61 C D E Общее Общее Общее количество количество количество принятых отклоненных перемещенных 1107 670 361 36 6009 1112 303 87 1517 127 32 120 2681 404 71 59 6 63 1052 1182 43 52 104 27 612 356 17 8 111 2642 Комментарии: Статистическая информация имелась только по странам, приведенным выше. Статистические данные по Австрии и Польше относятся к периоду с июля по декабрь 2004 года. Статистические данные по Словении и Венгрии относятся к периоду с мая по декабрь 2004 года. Норвежский Директорат по иммиграции предполагает, что 60% всех просьб основаны на положительных совпадениях в системе EURODAC. Большое число просьб поступает главным образом из Швеции, Финляндии и Германии. По информации EURODAC по Финляндии в 2004 году, в EURODAC был зарегистрирован 2701 набор отпечатков пальцев; 1507 из них были совпадениями. Что касается финских статистических данных, то количество фактических перемещений определено приблизительно. 111 Таблица 2: Исходящие просьбы за 2004 год СТАТИСТИКА Исходящие просьбы за 2004 год A Общее количество B EURODAC Австрия Чешская Республика Финляндия Германия Греция Венгрия 3212 325 2295 Ирландия Италия Литва Люксембург 292 616 1 475 Нидерланды Норвегия 1862 3175 Польша Португалия Словения 54 15 53 Испания Швеция 238 6188 Государство - член 1566 6536 18 25 C D E Общее Общее Общее количество количество количество принятых отклоненных перемещенных 2283 693 324 159 3 5110 10 13 1068 5 1500 2765 5 1 247 261 27 74 0 370 2099 12 22 15 45 5242 13 1 10 2 7 10 4225 Комментарии: Статистическая информация имелась только по странам, приведенным выше. Статистические данные по Австрии и Польше относятся к периоду с июля по декабрь 2004 года. Статистические данные по Словении и Венгрии относятся к периоду с мая по декабрь 2004 года. Что касается финских статистических данных, то количество фактических перемещений определено приблизительно. 112 ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Всеобъемлющие статистические данные по странам Таблица 1: Статистические данные о применении Регламента "Дублин II" в Австрии Период: 1 июля - 31 декабря 2004 года Входящие просьбы к Австрии Подано Кем поданы: Бельгия BE Чешская Республика CZ Германия DE Эстония EE Греция EL Испания ES Франция FR Ирландия IE Италия IT Кипр CY Латвия LV Литва LT Люксембург LU Венгрия HU Мальта MT Нидерланды NL Польша PL Португалия PT Словения SI Словацкая Республика SK Финляндия FI Швеция SE Великобритания UK Исландия IS Норвегия NO C D E A B Общее Общее Общее Общее количество количество количество количество EURODAC принятых отклоненных перемещенных просьб 103 63 69 17 6 20 10 8 11 1 724 482 522 180 242 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 6 6 1 0 375 204 167 207 27 6 4 4 2 0 115 2 1 113 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 11 16 1 0 5 3 2 3 0 0 0 0 0 0 62 38 45 12 7 13 0 5 6 0 2 1 1 1 0 2 2 1 1 0 24 15 7 19 1 32 21 25 6 2 117 67 80 34 31 155 114 111 44 24 0 0 0 0 1 52 23 37 12 19 113 Исходящие просьбы Австрии Подано C D E A B Общее Общее Общее Кому поданы: количество Общее количество количество перемещено количество EURODAC принято отклонено в просьб 32 12 13 9 8 Бельгия BE 219 113 140 65 19 Чешская Республика CZ 290 135 202 96 63 Германия DE 0 0 0 0 0 Эстония EE 20 6 15 4 3 Греция EL 67 43 55 17 16 Испания ES 70 29 36 24 15 Франция FR 0 0 0 0 0 Ирландия IE 127 14 22 107 14 Италия IT 4 0 4 0 0 Кипр CY 0 0 0 0 0 Латвия LV 1 0 0 1 0 Литва LT 14 11 9 3 3 Люксембург LU 240 95 183 45 24 Венгрия HU 0 0 0 0 0 Мальта MT 21 8 8 14 7 Нидерланды NL 529 476 297 56 15 Польша PL 3 1 2 2 1 Португалия PT 33 5 9 24 1 Словения SI 1441 1301 1259 170 120 Словацкая Республика SK 8 3 4 1 5 Финляндия FI 60 25 11 32 7 Швеция SE 13 4 3 10 0 Соединенное Королевство UK 0 0 0 0 0 Исландия IS 20 14 11 13 3 Норвегия NO 114 Таблица 2: Статистические данные по применению Регламента "Дублин II" в Германии Период: 2004 год Входящие просьбы к Германии Подано C D E Общее A B Общее Общее Кем подано количество количество количество Общее перемещено EURODAC принято отклонено количество в 977 771 207 304 Бельгия BE 34 13 21 5 Чешская Республика CZ 5 4 1 3 Греция EL 54 32 22 2 Испания ES 1447 940 512 315 Франция FR 24 19 5 1 Ирландия IE 66 9 56 2 Италия IT 140 130 13 87 Люксембург LU 3 1 1 Венгрия HU 395 339 48 140 Нидерланды NL 478 359 123 141 Австрия AT 12 5 6 2 Польша PL 7 6 2 2 Португалия PT 18 6 12 1 Словения SI 16 3 13 Словацкая Республика SK 386 354 36 163 Финляндия FI 1857 1668 226 780 Швеция SE 643 576 67 300 Соединенное Королевство UK 7 6 2 3 Исландия IS 894 768 144 430 Норвегия NO Всего 7463 6009 1517 2681 115 Исходящие просьбы Германии Подано C D E A B Общее Общее Общее Кому подано: количество Общее количество количество перемещено количество EURODAC принято отклонено в просьб 580 468 65 249 Бельгия BE 117 47 40 15 Чешская Республика CZ 2 2 Эстония EE 254 247 21 126 Греция EL 170 113 37 45 Испания ES 673 477 128 247 Франция FR 4 2 Ирландия IE 423 252 95 134 Италия IT 1 Кипр CY 6 4 Литва LT 57 30 23 15 Люксембург LU 49 34 3 17 Венгрия HU 573 460 116 311 Нидерланды NL 1253 1260 140 897 Австрия AT 658 481 15 90 Польша PL 13 3 13 2 Португалия PT 22 19 1 3 Словения SI 409 338 16 102 Словацкая Республика SK 70 49 14 26 Финляндия FI 780 552 217 336 Швеция SE 64 37 25 21 Соединенное Королевство UK 2 1 Исландия IS 356 239 94 128 Норвегия NO Всего 6536 5110 1068 2765 116 Входящие просьбы Польше Подано C D E A B Общее Общее Общее Кем подано: количество Общее количество количество перемещено количество EURODAC принято отклонено в просьб 180 154 170 10 3 Бельгия BE 158 162 144 11 173 Чешская Республика CZ 432 336 395 28 126 Германия DE Эстония EE Греция EL Испания ES 153 140 140 6 14 Франция FR Ирландия IE Италия IT Кипр CY Латвия LV Литва LT Люксембург LU 1 0 1 0 0 Венгрия HU Мальта MT 7 3 4 3 0 Нидерланды NL 320 202 266 40 21 Австрия AT Польша PL Португалия PT Словения SI 4 1 1 3 0 Словацкая Республика SK 3 3 3 0 1 Финляндия FI 26 17 22 3 3 Швеция SE 5 3 5 0 3 Соединенное Королевство UK Исландия IS 31 31 31 0 12 Норвегия NO 117 Исходящие просьбы Польши Подано C D E A B Общее Общее Общее Кому подано: количество Общее количество количество перемещено количество EURODAC принято отклонено в запросов 4 0 1 0 0 Бельгия BE 4 0 0 4 0 Чешская Республика CZ 8 2 3 0 3 Германия DE Эстония EE Греция EL Испания ES 11 2 4 2 2 Франция FR 1 0 0 0 0 Ирландия IE Италия IT Кипр CY Латвия LV 11 7 9 0 4 Литва LT Люксембург LU 3 0 0 3 0 Венгрия HU Мальта MT 1 0 0 1 0 Нидерланды NL 9 0 4 3 0 Австрия AT Польша PL Португалия PT Словения SI Словацкая Республика SK Финляндия FI Швеция SE 1 0 0 0 0 Соединенное Королевство UK Исландия IS 1 1 1 0 1 Норвегия NO ПРИЛОЖЕНИЕ 5 Список стран, представивших статистическую информацию Австрия Федеральное управление по вопросам убежища Republic Osterreich Bundesasylamt Чешская Республика Чешское управление по делам Дублинской системы 118 Финляндия Директорат по иммиграции Германия Доклад ECRE по стране за 2004 год Греция Доклад ECRE по стране за 2004 год Венгрия Директорат по делам беженцев Управление по иммиграции и национальностям Ирландия ORAC Комиссар по ходатайствам беженцев Литва Департамент по миграции Нидерланды Министерство юстиции Италия Управление по вопросам Дублинской системы, Министерство внутренних дел Люксембург Министерство иностранных дел Министерство внутренних дел Норвегия Норвежский директорат по Иммиграции Польша Польское управление по вопросам Дублинской системы Португалия Cristina Barateiro Департамент по вопросам убежища и беженцев, Службы по делам иностранцев и границ Словения Министерство внутренних дел Испания Министерство внутренних дел Испанское управление по вопросам убежища, Официальный бюллетень за 2004 год Швеция Swera 119 ПРИЛОЖЕНИЕ 6. Список литературы МАТЕРИАЛЫ ECRE (все публикации ECRE см. на www.ecre.org) Доклады ECRE по странам за 2004 год. ECRE Guidelines on the Treatment of Chechen Internally Displaced Persons (IDPs), Asylum Seekers & Refugees in Europe, июнь 2005 года. Доклад ECRE, The EC Directive on the Reception of Asylum Seekers: Are asylum seekers in Europe receiving Material Support and Access to Employment in accordance with European legislation, ноябрь 2005 года. ECRE Way Forward Paper, Europe’s role in the global refugee protection system, Towards Fair and Efficient Asylum Procedures in Europe, сентябрь 2005 года. ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ Комиссия Европейского сообщества: Рабочий документ для персонала Комиссии о повторном рассмотрении Дублинской конвенции, SEC(2000) 522. Комиссия Европейского Сообщества: Рабочий документ для персонала Комиссии: Оценка Дублинской конвенции, Брюссель, 13 июня 2001 года, SEC(2001)756. Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 года между правительствами государств Экономического союза Бенилюкса, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах, 19 июня 1990 года. Конвенция по определению государства, ответственного за рассмотрение ходатайств об убежище, поданных в одном из государств - членов Европейского сообщества, от 15 июня 1990 года, Official Journal of the European Union C 254, 19 августа 1997 года. Директива совета 2003/9/EC от 27 января 2003, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, O.J. 6.2.2003 L 31/18. Постановление Совета (EC) № 2725/2000 от 11 декабря 2000 года о создании системы "Eurodac" для сравнения отпечатков пальцев в целях эффективного применения Дублинской конвенции, Official Journal of the European Union, 15 декабря 2000 года, L316/1. Постановление Совета (EC) № 343/2003 об установлении критериев и механизмов для определения государств - членов, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов 120 гражданином третьей страны, Official Journal of the European Union, 25 февраля 2003 года, L50/1. Европейский Совет, Выводы Председательствующей страны в Тампере, 15-16 октября 1999 года. Резолюция о согласованном подходе к вопросам, касающимся принимающих третьих стран, Лондон, 30 ноября и 1 декабря 1992 года. Амстердамский договор, Official Journal C 340 от 10 ноября 1997 года, http://www.eurotreaties.com/amsterdamtreaty.pdf СУДЕБНЫЕ РЕШЕНИЯ ЕСПЧ: T.I. против Соединенного Королевства, заявление № 43844/98, решение о допустимости от 7 марта 2000 года. СТАТЬИ, ДОКЛАДЫ И ЗАЯВЛЕНИЯ AMNESTY INTERNATIONAL Comments on Commission’s Proposal for a Council Regulation establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an asylum application lodged on one of the Member States by a third country national, июнь 2002. BRANDL, U., Distribution of Asylum Seekers in Europe? Dublin II Regulation determining the responsibility for examining an asylum application, The Emergence of a European Asylum Policy, Брюссель, 2004. BYRNE, Rosemary; NOLL, Gregor; VEDSTED-HANSEN, Jens (eds.), New Asylum Countries? Migration Control and Refugee Protection in an Enlarged European Union, Гаага, Лондон, Нью-Йорк, 2002. ESSER, Barbara and GLADYSCH, Barbara, Die Situation tschetschenischer Asylbewerber und Flüchtlinge in Polen und Auswirkungen der EU-Verordnung Dublin II, февраль 2005 года, http://www.proasyl.de/texte/2005/Tschetschenien_04/TsFluechtlingePolen.pdf. ICF Форум по информации и сотрудничеству, Заключительный доклад Pro Asyl Европейского фонда по делам беженцев (подано в Европейскую комиссию 28 февраля 2005 года). ROZUMEK, M. The Fiction of Harmonised Safety, www.migrationonline.cz, ноябрь 2004 года. 121 122
