Мусаев К.Б. Принцип равноправия народов в России

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
К.Б. МУСАЕВ,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права РФ ГОУ ВПО
«Московская государственная юридическая академия» им. О.Е. Кутафина
ПРИНЦИП РАВНОПРАВИЯ НАРОДОВ РОССИИ
Конституция РФ 1993 г. (преамбула, ч. 3 ст.) гарантирует
равноправие и возможность самоопределения для многонационального
народа
РФ1.
Сохраняя
приверженность
известному
принципу
международного права о праве народов на самоопределение, Конституция
рассматривает его как самоопределение в рамках федеративного государства,
что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ2. Большинство
ученых, рассматривая принцип равноправия и самоопределения народов,
основное внимание уделяют «самоопределению», упуская при этом
«равноправие». Научные исследования сводятся к следующему: равноправие
народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие
культуры, родного языка. Применительно к малочисленным народам
большое значение имеет то, что Конституция РФ гарантирует права
коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными
Подробнее см.: Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство
России. М., 2000.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-I «По делу о
проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики
Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года
«Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан»,
Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики
Татарстан»; Постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992
г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном
статусе Республики Татарстан» // СЗ РФ. 1992. № 13. Ст. 671; Постановление
Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
1
принципами и нормами международного права и международными
договорами Российской Федерации3. Федеральное законодательство под
малочисленным народом понимает народы, проживающие на территориях
традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ
жизни,
хозяйствование
и
промыслы,
насчитывающие
в
Российской
Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными
этническими
общностями4.
Законодательство
развивает
гарантии
закрепленные в Конституции РФ 1993 года и устанавливает субъективные
права коренных малочисленных народов5.
Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего
Востока имеют те же права, что и коренные малочисленные народы
Российской Федерации, однако по отношению к последним федеральными
законами
«Об
общих
принципах
организации
общин
коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Некоторые народы в Российской Федерации были признаны национальными
меньшинствами посредством ряда двусторонних международных договоров. См.,
например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством
Азербайджанской Республики о культурном и научном сотрудничестве от 6 июня 1995 г.
// Бюллетень международных договоров. 1996. № 5; Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о культурном и научном
сотрудничестве от 17 августа 1994 г. // Дипломатический вестник. 1994. № 17, 18;
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о
сотрудничестве в области культуры, науки и образования от 26 июля 1995 г. // Правовая
система «КонсультантПлюс»: международное законодательство; Соглашение между
Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о
сотрудничестве в области культуры, образования и науки от 18 мая 1995 г. // Бюллетень
международных договоров. 1996. № 3; Соглашение между Правительством Российской
Федерации и Правительством Республики Грузия о сотрудничестве в области культуры,
науки и образования от 3 февраля 1994 г. // Бюллетень международных договоров. 1999.
№ 3.
4
Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ. «О гарантиях прав коренных
малочисленных народов Российской Федерации» (ред. от 05.04.2009) // СЗ РФ. 1999. №
18. Ст. 2208.
5
Закон РФ от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации», п. 2,3 ст. 2 (в
ред. от 11.12.2002 № 165-ФЗ) // Российская газета. 2002. № 235; Федеральный закон от 29
декабря 1994 г. «О библиотечном деле», п. 3 ст. 2 (ред. от 11.12.2002) // Российская газета.
1995. № 11, 12; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной
гражданской службе», ст. 2 (ред. от 06.07.2006) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3030;
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 3 ст.
4 (ред. от 14.03.2009) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; Земельный кодекс Российской
Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, п. 3 ст. 7 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3
Федерации»6, «О территориях традиционного природопользования коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации»7,
«О
дополнительных
животном
прав
в
мире»8
области
предоставлены
землепользования,
несколько
использования
биоресурсов, налогообложения и т.д.9
Существенным
недостатком
в
осуществлении
в
Российской
Федерации равноправия народов является то, что малочисленные народы,
проживающие в России, юридически подпадают под разные режимы
правовой
защиты,
а
в
отношении
народа,
который
не
является
малочисленные
народы
малочисленным, такой режим не определен.
Исключение
Республики
составляют
Дагестан.
Учитывая
коренные
уникальность
этнического
состава
населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории
народов,
Государственный
Совет
Республики
Дагестан10
определяет
количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а
также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его
в
Единый
перечень
коренных
малочисленных
народов
Российской
Федерации.
Федеральный закон от 6 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации» (ред. от 02.02.2006) // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
7
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации» (ред. от 03.12.2008) // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
8
Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» (ред. от 14.03.2009) // СЗ
РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
9
См.: Иванов С.О. Проблемы правовой защиты отдельных народов Российской
Федерации // Право и политика. 2004. № 6. С. 88–99.
10
Отметим, что ныне в соответствии с Конституцией РД от 10 июля 2003 г. в Республике
Дагестан полномочия Государственного Совета после истечения срока были прекращены.
Была введена должность Президента Республики Дагестан, что служит предпосылкой для
внесения изменений в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О
гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (вместо слав
«Государственный Совет Республики Дагестан» следует написать «Президент Республики
Дагестан») // Дагестанская правда. 2003. № 159.
6
По мнению С.О. Иванова, некоторые народы в Дагестане приобрели
статус данных коренных народов, не будучи таковыми по существу11.
Представляется,
действительности.
особенности
что
данная
Федеральный
регулирования
дефиниция
законодатель
прав
не
дал
коренных
соответствует
право
определять
малочисленных
народов
Республики, и, пользуясь этим, органы государственной власти субъекта
Федерации определили нарды, которые следует уравнять в правах. При этом
факт меньшинства не сыграл решающей роли.
При закреплении на доктринальном уровне правосубъектности
законодательно не предусмотрено осуществления «народом» субъективных
прав и исполнения обязанностей. Правами и
свободами наделены
конкретные люди, что нивелирует гарантируемое равноправие «народа». Это
связано с тем, что равноправия и самоопределения народов в праве и
доктрине нет единого понимания его субъекта.
Мыслители древности указывали на важность участия «народа» в
политической жизни общества. Народ (демос) как носитель верховной власти
мог своим «мнением» осуществлять функцию управления. Идея народа в
доктрине естественного права сформировалась в XVII–XVIII вв.; под ней
понимается идея общественного договора12. Значительный вклад в развитие
категории «народ» внесли просветители XVIII в. Ж.Ж. Руссо, Ш. Монтескье,
Р. Декарт, К.А. Гельвеций.
Почти во
субъектом
власти,
всех западных концепциях
держателем
наивысших
народ
провозглашается
полномочий13.
Но
здесь
настораживает отождествление таких понятий, как народ и электорат, где
под народом понимается совокупность избирателей, а в качестве всех
избирателей – некоторый «минимальный репрезентативный процент» от
общего состава избирателей. В частности, ряд авторов даже предлагают
Иванов С.О. Указ. соч. С. 92, 93.
См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. С. 83.
13
См., напр.: Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1994.
11
12
понимать термин «народ» в рамках института народовластия в узком смысле,
отождествляя
его
с
избирательным
корпусом14.
Это
предложение
обоснованно критикует О. Букаева. Она утверждает, что власть народа в
демократическом государстве, где провозглашен ее суверенитет, всегда
является полной, в то время как объем прав отдельных граждан может
варьироваться в зависимости от различных факторов, определяющих их
дееспособность (возраст, здоровье, наличие судимости и др.)15.
В научном понимании «народ» – это логический инструмент,
используемый для научного анализа социальных процессов. В каждом же
конкретном
случае
индивидуальные
черты.
абстрактное
Однако
понятие
надо
иметь
народа
в
виду,
приобретает
что
понятие
определенного народа содержательно значительно богаче аналогичного
абстрактного понятия и включает последнее в свой объем.
Налицо необходимость законодательного закрепления дефиниции,
раскрывающие понятие «народ» в полиэтническом государстве. Было бы
логичным
определение,
принадлежности
основанное
(Российская
на
признаках
Федерация,
территориальной
субъект
Федерации,
муниципальный район или городской округ, муниципальное поселение).
Помимо территориального, есть административное деление, представляющее
относительно рациональное, направленное на наиболее эффективную
деятельность органов государственной власти16.
Известно,
что
в
одном
административно-территориальном
образовании могут сосуществовать более ста общностей. Следовательно, мы
не можем брать за основу признак территориальной принадлежности, но он
остается важным, поскольку в территориальных образованиях сосредоточены
См., напр.: Дубовицкий В.Н. Понятие и система органов исполнительной власти в
законодательстве Республики Беларусь // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 138.
15
См.: О правосубъектности народа // Право и политика. 2007. № 8.
16
Демин А.А. Административно-территориальное деление страны – основа применения
регионального
законодательства
об
административной
ответственности
//
Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 11–18.
14
основные публичные полномочия. Поэтому рассмотрим настоящий вопрос в
совокупности с национально-этнической принадлежностью.
На начальном этапе «демократизации» российского общества в
субъектах
Федерации
активно
внедрялся
принцип
паритетного
представительства наций в органах государственной власти и местного
самоуправления. Вводился высший орган государственной власти – госсовет,
члены
которого
не
могли
быть
представлены
дважды
одной
национальностью. Численность представителей каждой из наций, членов
законодательного
(представительного)
органа
субъектов,
была
пропорциональна процентному соотношению численности этой нации в
данном субъекте. Высшее должностное лицо, глава исполнительной власти,
глава законодательного (представительного) органа никогда не были
представлены одной нацией (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесия,
Кабардино-Балкария).
Более
того,
и
по
сей
день
национальная
принадлежность выступает одним из решающих факторов в кадровой
политике полиэтнических субъектов России, что не соответствует принципу
равноправия народов.
В силу сложного национального состава некоторых субъектов
Федерации остро встает вопрос о защите прав не только национальных
меньшинств, но и тех этносов, которые превосходят законодательный порог
в 50 тыс. представителей.
Под предлогом неофициального соблюдения принципа равноправия
народов в субъектах Российской Федерации право на равный доступ к
органам публичной власти было привязано к процентному соотношению
общей численности каждой нации по отношению ко всем остальным. Данная
практика противоречит ст. 19 Конституции РФ 1993 г., где запрещаются
любые формы ограничения прав граждан по признакам национальной
принадлежности. Это послужило причиной устранения из конституций
(уставов) субъектов Российской Федерации принципа паритетности17.
Таким образом, национальная принадлежность человека не может
влиять на его права и свободы, в том числе на такие его политические права,
как
право
избирать
и
быть
избранным.
Вопрос
о
национальной
принадлежности человека и гражданина не может рассматриваться как
условие
назначения
или
неназначения
на
государственную
или
муниципальную службу18.
Безусловно, данная норма Конституции РФ обладает большим
потенциалом объединения, отвечает мировым демократическим стандартам,
тогда как принцип равноправия в данной интерпретации противоречит
Конституции РФ.
Очевидно и наличие определенного социального порядка, зависящего
только от сложившейся практики, что порой вызывает состязательность,
перерастающую в борьбу. Установление такой практики явилось одним из
ключевых факторов дестабилизации общественно-политических процессов в
некоторых
субъектах
Южного
федерального
округа.
Соблюдение
установленных обществом правил не вызывает сомнения, так же как и
недосягаемость
правовой
ответственности
за
нарушение
прав,
декларированных в ст. 19 Конституции РФ.
Автор придерживается мнения о том, что выбранные Федеральным
законом от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной
Настоящий вопрос в свете Определения Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г.
№ 342-О, в котором говорится, что равенство прав и свобод граждан независимо от
национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или
иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях
обеспечения действительного равенства, является отдельной темой для дискуссии. См.:
Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. № 342-О «Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панарина Владимира Анатольевича на
нарушение его конституционных прав частью первой статьи 1 Федерального закона «О
национально-культурной автономии». Документ официально опубликован не был.
18
См.: Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных
малочисленных народов в Российской Федерации. М., 2005; Иванов В., Котов А., Ладодо
И., Назаров М. Национальные отношения в регионах России // Этнополис. 1995. № 2. С.
103.
17
автономии»19 (далее – Закон о национально-культурной автономии) правовые
условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных
интересов граждан Российской Федерации наиболее предпочтительны,
нежели хаотичная самоорганизация, действующая методами социальной
дестабилизации обстановки. В этом Законе нет определения «народ», но
используются такие ключевые категории, как «граждане Российской
Федерации, относящие себя к определенной этнической общности»; «на
соответствующей территории»; «находящейся в ситуации национального
меньшинства на соответствующей территории».
Если две первые мы, в силу вышеперечисленных причин, обязаны
использовать в определении понятия «народ», то последняя формулировка
вызывает вопросы.
Используя
абстрактные
конструкции
и
анализируя
Закона
о
национально-культурной автономии, мы приходим к выводу, что этническая
общность, находящаяся в ситуации национального меньшинства на
территории субъекта Российской Федерации, но будучи большинством на
территории муниципального района или поселения, может получить отказ в
регистрации национально-культурной автономии. Русские, как этническая
общность, лишены права создавать национально-культурную автономию
федерального, а в большинстве случаев и регионального, уровня.
Указанные
обстоятельства,
по
глубокому
убеждению
автора,
являются существенным нарушением не только принципа равноправия, но и
конституционных прав национальных меньшинств. Поэтому следовало бы
внести изменения в третий абзац ст. 5 Закона о национально-культурной
автономии, изложив его в следующей редакции: «Местные национальнокультурные автономии граждан Российской Федерации, относящие себя к
определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального
меньшинства
на
территории
соответствующего
субъекта
Российской
Федерации, могут образовывать региональную национально-культурную
19
СЗ РФ.1996. № 25. Ст. 2965.
автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности».
Учитывая законодательно утвержденное определение коренных
малочисленных
народов
Российской
Федерации,
автор
предлагает
следующее определение понятия «народа»: народ – граждане Российской
Федерации, проживающие на определенной территории, сохраняющие
традиционный
образ
жизни
и
осознающие
себя
самостоятельными
этническими общностями.
В контексте соблюдения принципа равноправия народов нужно
исходить от этого определения и уделять больше внимания созданию на
уровне
федеральных
органов
государственной
власти
и
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации механизмов
предупреждения межнациональных конфликтов.