Ваксман В.Б. Компетенция представительных органов

1
В.Б. ВАКСМАН
КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ
И ПОСЛЕРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ РОССИИ
Принцип представительной демократии – т.е. осуществление народом
власти через выборных полномочных представителей или через систему
народного
представительства1
–
один
из
основополагающих
принципов
конституционного строя каждого современного государства, претендующего на
то, чтобы назваться демократическим. Существование в таком государстве
представительного органа государственной власти с широкой компетенцией,
презюмируется.
Подлинно представительным органом парламент является лишь тогда,
когда формируется на основании всеобщего избирательного права, пусть и не
равного, однако с таким механизмом, который гарантирует ту или иную степень
представительства интересов всех классов, слоев населения конкретного
государства. Именно поэтому многие ученые-правоведы (в т.ч. М. В. Баглай2, Ж.
И. Овсепян3, В. Ф. Залесский)4 считают отправной вехой развития российского
парламентаризма момент начала работа Государственной Думы первого созыва
(1906 г.), несмотря на то, что идеи представительства (особенно расцветшие в
начале XIX в. в трудах декабристов) и отдельные элементы демократии (от
Новгородского и Псковского веча до боярских дум, Земских соборов, Сената) в
российской истории занимают весьма важное место. Однако у этих органов не
было таких важнейших признаков парламента, как представительный характер
(они выражали интересы не большинства населения, а лишь малой, элитарной его
См.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России:
энциклопедический словарь - М.: «Юридическая литература», 2002 г., С. 432.
2
См.: Баглай М. В. Конституционное право России – М.: «Норма», 2007 г., 784 с.
3
См.: Овсепян Ж. И. Становление парламента в России - Ростов-на-Дону: «СКАГС», 2000 г.,
120 с.
4
См.: Залесский В. Ф. Власть и право. Философия объективного права – Казань: «Типография
Б. Л. Домбровского», 1897 г., 298 с.
1
2
части – дворянства, высшего духовенства и т.п.) и наличие законодательных
полномочий (кроме веча, все органы были совещательными). Именно поэтому
подлинное развитие парламентаризма началось в России лишь в 1905 г., хотя и
компетенция, и порядок избрания первых четырех Государственных Дум были
весьма далеки от традиционного парламента в конституционно ограниченной
монархии.
Прежде чем переходить непосредственно к анализу процесса развития
компетенции
представительных
органов
в
России,
следует
провести
классификацию парламентов по критерию объема компетенции. Их можно
подразделить на парламенты с неограниченной, с абсолютно ограниченной и
относительно ограниченной компетенцией. Иногда также выделяют вид
консультативных парламентов (законосовещательных, а не законодательных
органов), которые в настоящее время существуют в некоторых мусульманских
странах.1 Объем компетенции общегосударственного парламента зависит от
формы правления и форму государственного устройства. В частности, именно в
унитарных парламентарных республиках компетенцию представительного органа
можно охарактеризовать как неограниченную. На протяжении всей российской
истории подобного объема компетенции у парламента не было и, как
представляется, в обозримом будущем не будет. В федерациях компетенция
общегосударственного парламента обычно ограничена теми нормотворческими
полномочиями, которые имеют субъекты федерации. В России эти ограничения
несущественны сейчас (Конституция РФ 1993 г. даже не содержит перечня
предметов
исключительного
ведения
субъектов),
а
их
значение
в
дореволюционный и советский периоды сводилось к нулю. Ограничения
компетенции российских представительных органов всегда были связаны с
особенностями формы правления в стране, практической реализацией принципа
разделения властей.
Рассмотрение эволюции компетенции парламента в России позволяет
оценить действующее законодательство в свете исторических изменений в
См.: Страшун Б. А. Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома
1–2 - М.: «БЕК», 2000 г., С. 275.
1
3
статусе органов государственной власти, более полно оценить полномочия и
предметы
ведения
Федерального
Собрания,
учесть
накопленный
опыт
регулирования института представительного органа.
Опираясь на приведенную выше классификацию, можно выделить
следующие периоды в развитии компетенции российских представительных
органов.
I период – парламент с абсолютно ограниченной компетенцией, по многим
вопросам имевшим лишь совещательный голос. Это время с октября 1905 г. по
октябрь 1917 г.
II
период
–
советский, его
можно охарактеризовать как
период
существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.
Это период протяженностью с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г. В
нем выделено 3 этапа, первый из которых соответствует срокам действия
Конституций РСФСР 1918 и 1925 гг., второй – Конституции РСФСР 1937 г.,
третий – Конституции РСФСР 1978 г.
III период выделен как переходный, это время конституционных реформ с
конца октября 1989 г. по декабрь 1993 г.
IV период – становление и развитие классического двухпалатного
парламента
с
относительно
ограниченной
компетенцией.
Начинается
с
вступления в силу Конституции РФ 1993 г. и продолжается до настоящего
времени. В нем выделено два этапа, а точкой раздела между ними является
Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.
Первый период развития компетенции представительных органов России
начинается с принятия Высочайшего Манифеста от 17 октября 1905 г. "Об
усовершенствовании государственного порядка"1 и оканчивается в 1917 г. с
роспуском Государственной Думы, Государственного Совета и Учредительного
собрания. С Манифестом 17 октября 1905 г., избирательным законом от 11
декабря 1905 г.2 и принятием 20 февраля 1906 г. «Учреждения Государственной
См.: Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного
порядка" // Ведомости Санкт-Петербургского градоначальства 1905. 18 октября.
2
См.: Именной высочайший указ правительствующему сенату от 11 декабря 1905 г. // Полный
Свод Законов Российской Империи. Собрание третье. Т. XXV. № 27029.
1
4
Думы»1 в России 27 апреля 1906 г. появляется первый действительно
представительный орган, обладавший не только совещательной, но и, по крайней
мере, формально – законодательной компетенцией. Устанавливалось «как
незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения
Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была
возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий
поставленных
властей».2
представительности
и
Кроме
того,
законодательной
определенные
компетенции
элементы
появились
и
у
Государственного совета, так что многие специалисты высказывают мнение, что
они являлись как бы палатами двухпалатного парламента.3 Вершиной развития
законодательства о Государственной Думе, учрежденной под давлением первой
русской революции 1905-1907 гг., стали утвержденные Указом Николая II
Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г. 4 В
них формулировалась концепция парламента, «встроенного» в специфический
механизм разделения властей, построенный на принципе самодержавия.5
Основные
законы
1906
года
не
определяли
предметов
ведения
Государственной думы и Государственного совета, отсылая в ст. 109 к их
учреждениям.6 Ведению Государственной Думы подлежали, согласно ст. 31
Учреждения Государственной Думы, предметы, требующие издания законов и
штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;
государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами
министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования,
росписью не предусмотренные; отчет государственного контроля по исполнению
государственной росписи; дела об отчуждении части государственных доходов
См.: Учреждение Государственной Думы Российской Империи // Полный Свод Законов
Российской Империи. Собрание третье. Т. XXVI. отделение первое. № 27424.
2
См.: Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного
порядка" // Ведомости Санкт-Петербургского градоначальства. 1905. 18 октября.
3
См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.:
«РЮИД»,1997 г., С. 40.
4
См.: Высочайше утвержденные Основные Государственные Законы // Полное Собрание
Законов Российской Империи. Собрание третье. Том XXV. 1905. Отделение I. № 27805.
5
См.: Овсепян Ж. И. Становление парламента в России - Ростов-на-Дону: «СКАГС», 2000 г., С.
17.
6
См.: Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века:
учеб. пособие для студентов юрид. вузов. - М.: «ЮКЭА», 2000 г., С. 197.
1
5
или имуществ, требующем Высочайшего соизволения; дела о постройке
железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; дела об
учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из
действующих законов; дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым
высочайшим повелениям. Кроме того, ведению Думы подлежали также сметы и
раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские
учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения
против размера, определенного Земскими Собраниями и Городскими Думами.1
При этом Дума была прямо лишена права «возбудить вопрос об изменении
Основных государственных законов»2. Император же, напротив, хоть и
осуществлял согласно ст. 7 Законов законодательную власть «в единении с
Государственным советом, Государственной думой», все же обладал «верховной
самодержавной власти, принадлежащей императору нераздельно».3 У него было
право законодательной инициативы по всем вопросам, его вето на проекты,
принятые
Государственной
Думой
и
Государственным
Советом,
было
абсолютным (и в тоже время он мог отменить вето любой палаты), без
объяснения причин мог распустить оба органа (Госсовет – в части избираемых
членов) в любой момент. Созыв Госдумы и Госсовета также был оставлен в
императорской
воле.
Кроме
того,
компетенция
первого
российского
представительного органа была ограничена еще и тем, что в отдельных случаях
монарх мог издавать нормативные акты (указы) и по вопросам, отнесенным к
компетенции парламентского регулирования, хотя они и подлежали в дальнейшем
одобрению Госдумой.4 Следует отметить, что, несмотря на достаточно объемный
перечень предметов ведения, представительные органы практически были
лишены полномочий в части контроля и регулирования исполнительной власти.
Дума
не
имела
права
участвовать
в
решении
целого
ряда
вопросов
государственного управления, а также была лишена возможности влиять на
См.: Учреждение Государственной Думы Российской Империи // Полный Свод Законов
Российской Империи. Собрание третье Т. XXVI. Отделение первое. № 27424.
2
См.: Там же.
3
См.: Там же.
4
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 226.
1
6
исполнительную власть, безраздельно осуществляемую императором, и на
правительство, формируемое монархом.1 Члены Государственного совета и
депутаты Государственной Думы лишь имели право обращаться с запросом к
министрам и «главноуправляющим отдельными частями». Министры должны
были отчитываться в своих действиях перед законодательными учреждениями.2 В
дополнение к указанным ограничениям также была максимально усложнена
реализация предоставленного Госдуме права законодательной инициативы.
Учреждения Государственной думы и Государственного совета требовали
подписи 30 членов палаты под законодательным предположением, которое
выражалось в форме письменного заявления, подававшегося председателю
палаты. Палата, в которой был возбужден вопрос об издании нового или
изменении действующего закона, должна была предварительно обсудить
"желательность" такого мероприятия. В случае признания "желательности"
выработка и внесение в палату законопроекта возлагались на "подлежащего"
министра. Чтобы Дума и Совет могли реализовать свое право законодательной
инициативы, т.е. имели возможность сами разработать законопроект, необходимо
было, чтобы министр отказался от составления законопроекта. При этом министр
не был связан каким-либо сроком, давая свое согласие на разработку
законопроекта.3
Своеобразными
были
и
отношения
Государственной
Думы
и
Государственного Совета. Их вряд ли можно квалифицировать как отношения
верхней и нижней палаты бикамерального парламента. Законодательный процесс
мог быть начат в любой палате, законодательные права были совершенно
равными и обе они обладали по отношению друг к другу абсолютным вето. При
этом именно председатель Государственного Совета (а не председатель Думы)
См.: История Отечества / Под общ. ред. профессора Полнера Л. С. – Курск: Курский
государственный технический университет, 2000 г., С. 82.
2
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 228.
3
См.: Муромцев С. А. Порядок рассмотрения в государственной думе вопроса о
"желательности" издания нового закона // Право. 1907. № 18. С. 1280-1283.
1
7
вносил на усмотрение императора принятые обеими палатами законопроекты 1.
При сравнении положения Государственного Совета и Совета Федерации по
Конституции РФ 1993 г. очевидны следующие различия: Совет Федерации не
обладает абсолютным вето, его полномочия отличаются от полномочий Госдумы
как в законодательной области (в частности, не все законопроекты императивно
подлежат одобрению Совета Федерации), так и в иных сферах (ст. 102 и 103
Конституции 1993 г. определяют исключительные полномочия Госдумы и Совета
Федерации). Существующее распределение полномочий представляется более
работоспособным и целесообразным, нежели отнесение к ведению обеих палат
одного и того же круга полномочий. В последнем случае неизбежно встает вопрос
о необходимости одной из палат, коль скоро обе они занимаются одним и тем же.
Еще одна важная функция парламента – бюджетная – была урегулирована
самостоятельным нормативным актом – Сметными правилами 8 марта 1906 г.2
Бюджет рассматривался Госсоветом и Госдумой в общем порядке обсуждения
подлежащих ведению Совета и Думы законодательных дел. Из всех доходов и
расходов бюджета представительные органы могли рассматривать только одну
категорию, остальные либо не подлежали рассмотрению в парламенте вообще,
либо не могли быть сокращены или увеличены по решению парламента. Правила
оставляли для правительства множество обходных путей, позволяющих провести
доходы и расходы без контроля представительных органов, а неодобрение
бюджета влекло за собой всего лишь применение бюджета прошлого года. Таким
образом, несмотря на придание бюджету статуса закона, бюджетные полномочия
Госдумы и Госсовета были еще уже, чем законодательные. В настоящее время
палаты Федерального Собрания РФ рассматривают и утверждают федеральные
бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за
исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органа,
осуществляющего контроль за исполнением федерального бюджета (Счетная
палата РФ). Кроме того, поскольку сам по себе бюджетный процесс регулируется
См.: Указ от 29 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного совета»//
Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание третье. Том XXV. 1905. Отделение I.
№ 27805.
2
См.: Сметные правила // Собрание узаконений. 1906. № 51. Ст. 335.
1
8
законодательно, Федеральное Собрание имеет возможность вносить поправки и
изменять Бюджетный кодекс РФ с тем, чтобы расширить или сузить свои
полномочия. Несмотря на расширение бюджетных полномочий, механизмы
контроля за исполнением бюджета остаются не вполне четкими, а деятельность
Счетной Палаты РФ подчас игнорируется органами исполнительной власти.
Полномочия Совета Федерации по контролю за использованием средств
федерального бюджета практически нигде законодательно не закреплены. Они
косвенно проявляются лишь при его участии в механизме законотворчества (ст.
106 Конституции РФ 1993 г.). Незаметна роль Совета Федерации и при процессе
формирования федерального бюджета.1
В течение 1905-1917 гг. компетенция Государственной Думы Российской
империи не изменялась, поэтому в данном периоде нецелесообразно выделение
этапов развития компетенции.
Как известно, деятельность I (1906 г.) и II Государственных Дум (1906-1907
гг.) не имела результата в виде окончательных законодательных продуктов, в т.ч.
и в связи с непродолжительностью их деятельности. III Дума (1907-1912 гг.) в
этом плане была более успешной (в основном благодаря существенным
изменениям в избирательном законодательстве, направленным на устранение
либеральных сил из представительного органа). Однако, за исключением Закона
от 14 июня 1910 г. "Об изменении и дополнении некоторых постановлений о
крестьянском землевладении"2 и Закона от 23 июня 1912 г. "Об обеспечении
рабочих на случай болезни"3, Дума не приняла каких бы то ни было исторически
значимых законопроектов. Дело, как представляется, было не в слабости самой
Думы и не в недостатке ее компетенции, а исключительно в препятствовании
самодержавия любым попыткам думского законотворчества. IV Государственная
дума (1912-1917 гг.) своей законодательной деятельностью была, прежде всего,
См.: Демидов М. В. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности. //
Конституционное и муниципальное право. 2008. №11. С. 35.
2
См.: Хрестоматия по истории СССР, 1861-1917 гг. / Под ред. Тюкавкина В.Г. - М.:,
«Просвещение», 1990 г., С.343-349.
3
См.: Закон об обеспечении рабочих на случай болезни. Высочайше утвержденный 23 июня
1912 г. // Полное собрание законов Российский империи, собрание третье. Т.XXXII. СПб., 1915.
№37444-37447.
1
9
направлена на укрепление основ самодержавия - полиции, духовенства, тюрем, и
полностью поддерживала самодержавие в ходе Первой мировой войны.1
В целом правовое регулирование деятельности представительных органов
государственной
власти
удовлетворительным.
в
период
Относительно
1905-1917
широкие
гг.
нельзя
полномочия
de
назвать
jure,
не
подкрепленные механизмом их реализации, в отсутствие политической воли
консервативной верхушки власти, стремление дать как можно меньше прав как
можно меньшему количеству населения сыграли свою роль. Заложенных
правовых основ представительной демократии было вполне достаточно для
развития в стране конституционной монархии с гарантированными правами и
свободами личности, с действующим принципом разделения властей, со
стабильной
необходимы
юридической
основой
благоприятное
экономики.
стечение
Однако
политических,
для
этого
были
экономических
и
международных факторов и развитие этих основ в реально действующие
механизмы и процедуры, закрепленные в нормативных актах. Необходимо было
сотрудничество Государственной Думы и самодержавия, задекларированной не
только в норме-цели п. 3 Манифеста от 17 октября 1905 г., постепенное
расширение народного представительства, учет национальных интересов, более
серьезное и внимательное отношение к инициативам Думы. Если проводить
параллели между Государственной Думой и Государственным Советом начала
XX в. и Государственной Думой и Советом Федерации по Конституции 1993 г.,
следует отметить такие позитивные тенденции, как расширение контрольных
полномочий
(депутатские
запросы,
выражение
недоверия
правительству,
одобрение кандидатуры председателя Правительства Российской Федерации,
бюджетные и налоговые полномочия), отсутствие ограничений в части предметов
законодательного ведения, возможность преодоления президентского вето, более
четкие
процедуры
взаимодействия
между
палатами,
невозможность
бесконтрольного роспуска представительных органов. В качестве недостатка
хотелось бы выделить отсутствие в действующей Конституции РФ пусть даже
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 232.
1
10
декларативной нормы об осуществлении власти не только на основе разделения
властей (ст. 11 Конституции РФ), но и в согласованном единстве целей и
предпринимаемых действий.
В переходный период 1917 г. легитимно законодательная власть не
принадлежала никому. В заседаниях Государственной Думы был объявлен
перерыв, а в октябре 1917 она была распущена. Временное правительство в
период
с марта по
октябрь 1917
законодательного
органа,
однако
зафиксированных
полномочий.
г. фактически выполняло
не
имело
Определить
для
форму
этого
правления,
функции
нормативно
состав
и
компетенцию высших государственных органов должно было Учредительное
собрание, однако после Октябрьской революции устройство власти в России
отошло от принципа разделения власти еще дальше, чем в период 1905-1917 гг.
После Октябрьской революции устройство власти в России отошло от
принципа разделения властей еще дальше, чем в период 1905-1917 гг. Второй
период развития компетенции представительных органов в России – советский,
включает в себя время с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г. Его
можно охарактеризовать как период существования представительного органа с
de jure неограниченной компетенцией.
Теория Советов, разработанная В.И. Лениным, стала одной из основ
советского государственного строительства и государствоведения. Советы, по
мысли В.И. Ленина, сосредоточивают в своих руках не только законодательную
власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление
законов через всех членов Советов, в целях постепенного перехода к выполнению
функций
законодательства
и
управления
государством
поголовно
всем
трудящимся населением.1
Создание
Советского
государства было
юридически
оформлено
II
Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов (25-26 октября
1917 г.).2 Съездом была утверждена своеобразная структура государственного
управления. Образовывался Совет народных комиссаров (далее – СНК),
1
2
См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 36. – М.: «Политиздат», 1972 г., С. 481.
См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. - М.: ИКД "Зерцало-М", 2003 г., С. 128
11
названный временным рабочим и крестьянским правительством, а контроль за его
деятельностью
возлагался
на
Всероссийский
съезд
Советов
рабочих,
крестьянских и солдатских депутатов и его Центральный Исполнительный
Комитет (ЦИК).1 После принятия Декрета СНК «О порядке утверждения и
опубликования законов»2 стало очевидно, что возникшая власть советов
узурпировала законодательные полномочия, причем фактически позволила
заниматься
законотворчеством
органу,
изначально
создававшемуся
как
исполнительный. Нормотворческие полномочия СНК уравновешивались правом
ЦИКа Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов приостановить
действие, изменить или отменить любое постановление СНК.
Специфика деятельности Съезда депутатов как представительного органа,
парламента (или скорее квазипарламента) состояла в следующем. Во-первых,
депутаты работали на неосвобожденной основе, они не получали никакого
вознаграждения в связи с исполнением своих полномочий. Тесно связана с
указанной и такая особенность Съездов, как их непостоянная работа. Как
правило, депутаты собирались на сессии дважды в год на несколько дней.
Естественно, что за такое короткое время они не могли полноценно ознакомиться
со всеми законодательными инициативами в полной мере, оценить их,
предложить поправки. Таким образом, Съезд сохранял статус законодательного
органа, но утрачивал реальное содержание, превращаясь в учреждение, которое
всего лишь голосовало за решения постоянно действующих органов власти.
Стоит отметить, что по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание
определено как постоянно действующий орган. Сессии Совета Федерации и
Государственной Думы продолжаются практически целый год, за исключением
кратких периодов летних и зимних каникул. Это позволяет палатам тщательнее
прорабатывать поступающие законопроекты, проводить работу как на общих
заседаниях, так и в комиссиях и комитетах.
См.: Декрет об учреждении Совета Народных Комиссаров от 27.10.1917. Принят II
Всероссийским Съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов // Декреты
Советской власти. Том 1. 25 октября 1917 - 16 марта 1918. М., 1957.
2
См.: Декрет СНК РСФСР от 30.10.1917 "О порядке утверждения и опубликования законов" //
Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. № 2.
1
12
Весьма
специфической
особенностью
Съездов
и
Советов
был
и
отстаиваемый В.И. Лениным принцип императивного мандата, т.е. право
избирателей
на
отзыв
избранного
ими
депутата.
В
настоящее
время
императивный мандат в России установлен лишь на уровне местного
самоуправления, что следует признать правильным. Оценивая этот принцип
организации Советов, отметим, что право отзыва депутатов избирателями
эффективен для местных выборных органов - как инструмент контроля
депутатской деятельности. Но оно было неэффективно для организации высшего
представительного органа, который должен обеспечивать не интересы отдельных
граждан и регионов (это задача местной власти), а общенациональные интересы.1
Статус и компетенция представительных органов в течение 19 лет первого
этапа (с конца октября 1917 г. по ноябрь 1936 г.) не претерпевали существенных
изменений и характеризовались следующим. Высшим органом власти в стране
признавался Всероссийский Съезд Советов, работавший на непостоянной,
сессионной основе и имевший право принимать нормативно оформленные
решения по всем вопросам, которые посчитает необходимым разрешить.
Параллельно со Съездом работал постоянный орган с законодательными
функциями – Всероссийский центральный исполнительный комитет. В периоды
между сессиями он выполнял функции высшего органа власти. За Съездом
оставались исключительные полномочия, осуществлять которые вправе был
только он, однако нужда в их использовании возникала крайне редко2, а влияние
профессионального,
постоянно
функционировавшего
ВЦИКа
на
непрофессиональный и не сплоченный Съезд было огромным. Также в этот
период конституционные формулировки полномочий представительных органов
власти характеризовались размытостью, нечеткостью, а сами полномочия
включали в себя не только традиционные парламентские функции и функции
определенного контроля за исполнительной властью, но и функции, типичные для
правительства или главы государства. Впрочем, в советский период истории
См.: Овсепян Ж. И. Становление парламента в России. Учебное пособие. - Ростов-на-Дону:
«СКАГС», 1999 г., С. 29.
2
Например, в период действия Конституции 1918 г. подобное произошло при принятии новой
Конституции 1925 г.
1
13
государства и права России представительные органы и являлись неким подобием
коллегиального главы государства.
Согласно Конституции РСФСР 1918 г.1, принятой V Всероссийским
съездом Советов, верховная власть принадлежит Всероссийскому съезду Советов
рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, формировавшийся
путем многостепенных выборов из числа представителей местных съездов
Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному
Исполнительному Комитету Советов. В ведении Всероссийского съезда Советов
могли оказаться вопросы, которые сам съезд признает подлежащими его
разрешению. Таким образом, формально его компетенция была определена как
неограниченная. Однако законодательными полномочиями были наделены также
Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК) и Совет
Народных Комиссаров (СНК). ВЦИК ст. 31 Конституции 1918 г. называла
высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом, он
также являлся высшим органом власти в периоды между съездами.2
Исключительными
полномочиями
Всероссийского
съезда
Советов
являлись, согласно ст. 51 Конституции 1918 г., лишь установление, дополнение и
изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.
Кроме законодательных функций, съезд Советов обладал правами, которые
в Конституции РФ 1993 г. большей частью отнесены к ведению исполнительной
власти или к ведению Президента РФ. Среди них общее руководство внешней и
внутренней политикой; установление и изменение на территории РСФСР системы
мер, весов и денег; заключение займов, таможенных, торговых договоров и иных
соглашений; регулирование внешней политики (ст. 49 Конституции 1918 г.).3
Также Съезд советов обладал и другими полномочиями, которые по сей день
сохранены за Федеральным Собранием, в частности, вопросы внешних и
внутренних границ, объявления войны и заключения мира, утверждения бюджета,
объявления амнистии. Следует отметить также, что именно Съезд советов
Конституция (Основной закон) РСФСР (принята V Всероссийским съездом Советов в
заседании от 10 июля 1918 г.) // СУ РСФСР. 1918 г. № 51. Ст. 582.
2
Там же
3
Там же.
1
14
назначал и смещал членов СНК. Исключительным полномочием Съезда были
лишь вопросы изменения основных начал конституции и ратификация мирных
договоров, все остальные полномочия съезд делил с ВЦИК. Кроме того, съезд
Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, «который они
признают подлежащим их решению» (ст. 50). Данная норма свидетельствует об
отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а
также указывает на формальный характер федерации в России.1 Полномочия
ВЦИК были очень обширны: ст.ст. 31-36 Конституции РСФСР 1918 г. гласят, что
ВЦИК принадлежало право определять «общее направление деятельности рабочекрестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране». ВЦИК
объединяет и согласует работы по законодательству и управлению и наблюдает за
проведением в жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских
съездов Советов и центральных органов Советской власти.
ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения,
вносимые СНК или отдельными ведомствами, а также издавал собственные
декреты и распоряжения (ст. 33 Конституции 1918 г.). ВЦИК мог отменить или
приостановить действие всякого постановления или решения Совета Народных
Комиссаров. К ведению ВЦИК, как уже указывалось, относились и вопросы
общегосударственного законодательства, судоустройства и судопроизводства,
гражданского, уголовного законодательства и пр. (п. «о» ст. 49 Конституции 1918
г.). Именно ВЦИК формировал Совет народных комиссаров, создавал народные
комиссариаты, совместно со Съездом Советов контролировал их деятельность.
Решать вопросы установления и изменения границ, отчуждения частей
территории РСФСР или принадлежащих ей прав, сношения с иностранными
государствами, объявления войны и заключения мира ВЦИК мог только в случае
невозможности созыва Всероссийского съезда Советов (ст. 52 Конституции
РСФСР).
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 253.
1
15
Объем компетенции как съезда Советов, так и ВЦИК выходил далеко за
рамки законодательного органа и включал полномочия исполнительного органа
государственной власти.1
С принятием Конституции СССР 1924 г. и затем – РСФСР в 1925 г.2 –
структура, процедура формирования представительных органов были сохранены.
Состоялось уточнение компетенции Съезда Советов, в которую теперь входило
также окончательное утверждение частичных изменений Конституции РСФСР
1925 г., принятых сессиями ВЦИК, а также окончательное утверждение
конституций автономных советских социалистических республик.3 Компетенция
Съезда Советов, делимая им с ВЦИК РСФСР, изменилась в связи с передачей
части полномочий на уровень союза, однако согласно ст. 17 Конституции 1925 г.
к ней относилось общее руководство политикой и народным хозяйством РСФСР;
установление границ автономных республик, утверждение (предварительное - до
решения съезда Советов) их конституций и решение споров между ними; общее
административное разделение территории РСФСР и областных объединений;
установление плана народного хозяйства республики и отдельных его отраслей;
утверждение бюджета РСФСР; установление государственных и местных
налогов, заключение внутренних и внешних займов; верховный контроль над
государственными доходами и расходами РСФСР; утверждение кодексов; право
амнистии; отмена постановлений нижестоящих съездов Советов, нарушающих
Конституцию и постановления верховных органов РСФСР.4
Съезды Советов на практике реализовывали те широкие права, которые им
были предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На них
обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства, финансов,
промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики.
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 254.
2
Конституция (Основной Закон) РСФСР от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.
3
Там же.
4
Там же.
1
16
Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами,
заслушивая отчетные доклады правительства.1
Итак, рассмотренный этап развития компетенции представительных
органов России характеризуется ярко выраженной классовой сущностью этих
органов, которая проявлялась как в названии, так и в содержании их
деятельности. При этом Советы рабочих, крестьянских депутатов и их
компетенция были сориентированы только на выражение классовых интересов
пролетариата и беднейшего крестьянства.2 Структура представительного органа
отличается дуализмом сессионного и постоянно действующего органов, при этом
сессионный Съезд Советов формирует постоянно действующий ВЦИК, а
постоянно действующий, в свою очередь, заменяет Съезд в период между
сессиями. Компетенция Съезда формально не ограничена (по Конституции 1918
г.) либо ограничена полномочиями, переданными на уровень СССР (по
Конституции 1925 г.). Компетенция представительных органов по Конституции
1925 г. включает в себя не только законодательные полномочия, но также и
контрольные, распорядительные и бюджетные. De jure обеспечена самая широкая
возможность народных масс участвовать в отправлении власти, т.к. выборный
представительный орган и является главой государства. De facto реальная власть
принадлежит узкому кругу лиц, входящих в постоянно действующий ВЦИК и
одновременно в иные властные органы (запрета на совмещение должностей в
органе представительном и иных органах на тот момент не существовало). Сейчас
в связи с реализацией в Конституции 1993 г. принципа разделения властей
распорядительные полномочия Федеральным Собранием не осуществляются, т.к.
они
в
теории
разделения
властей
относятся
к
компетенции
органов
исполнительной власти. Нормативно зафиксированного статуса контрольного
органа Федеральное Собрание также не имеет, однако ряд контрольных
полномочий осуществляет, в т.ч. контроль над Правительством
РФ с
возможностью инициации вотума недоверия к нему, бюджетный контроль. В
См.: Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. Учебное пособие. М.: ИКД "Зерцало-М",
2004 г., С. 100.
2
См.: Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования
деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Дисс. … док. юр. наук. – М.,
2007 г., С. 165.
1
17
настоящее время достаточно широкие, хотя и ограниченные принципом
разделения властей по вертикали и горизонтали, полномочия Федерального
Собрания
обеспечены
функционирующими
механизмами
их
реализации.
Несмотря на то, что Федеральное Собрание по Конституции 1993 г. не является
высшим органом власти, его влияние на процессы, происходящие в обществе и
государстве, куда значительнее влияния представительных органов советского
времени.
Следующий этап развития представительных органов советского времени –
это декабрь 1936 – сентябрь 1977 гг. Конституция СССР 1936 г.1 и Конституция
РСФСР 1937 г.2 разрабатывались и принимались на фоне усиления репрессивной
стороны
диктатуры
пролетариата,
мирового
экономического
кризиса,
отразившегося и на России, индустриализации, коллективизации, нарастания
военной опасности. В Конституции РСФСР 1937 г. идея дуалистичного
представительного органа была проведена последовательнее, чем в иных
советских основных законах, а полномочия между высшим сессионным и
заменяющим его постоянно действующим органом были разделены наиболее
четко.
Полномочия субъектов советской квазифедерации (в т.ч. РСФСР) были
сужены. Высшим органом государственной власти РСФСР стал Верховный совет
РСФСР, осуществлявший все права, присвоенные РСФСР, являвшийся (ст. 24
Конституции) единственным законодательным органом в РСФСР, избиравшийся
– впервые в истории России – путем прямых выборов на пропорциональной
основе.
Среди важнейших полномочий, отнесенных ст. 19 и 23 Конституции
РСФСР 1937 г. к ведению Верховного совета, кроме собственно законодательных
полномочий, следует особо выделить следующие: установление Конституции
РСФСР и контроль за ее исполнением; налоговые, бюджетные и плановые
функции, предоставление гражданства РСФСР, амнистия. Эти полномочия
Конституция (Основной закон) СССР (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда
Советов СССР от 05.12.1936) // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. № 283. 1936. 06 декабря.
2
Конституция РСФСР (принята Чрезвычайным XVII Всероссийским Съездом Советов от
21.01.1937) // Хронологическое собрание законов, указов Президиума ВС и постановлений
Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг., Юриздат. 1959 г.
1
18
считаются традиционными для представительного органа государственной
власти, и осуществляются Федеральным собранием РФ, по сей день. Другие же
полномочия можно классифицировать на две группы. Первая – характерные более
для исполнительной ветви власти (как-то: охрана государственного порядка и
прав граждан, руководство страховым и сберегательным делом; управление
банками, предприятиями и организациями республиканского подчинения,
руководство местной промышленностью, контроль и наблюдение за состоянием и
управлением предприятий союзного подчинения). Вторая группа – полномочия,
вторгающиеся в сферу ведения субъектов РСФСР (например, утверждение
конституций автономных советских социалистических республик; утверждение
границ и районного деления краев, республик и областей). Из этого видно, что
принцип разделения власти в РСФСР не работал как по горизонтали
(распределение полномочий по ветвям власти), так и по вертикали (разграничение
предметов ведения федерации и ее субъектов). Сохранена норма об образовании
Совета Министров представительным органом (ст. 40 Конституции 1937 г.), с
указанием на ответственность Совета Министров перед Верховным Советом.
Также Верховный Совет формирует Верховный Суд РСФСР. Сам же Верховный
Совет при этом формально являлся представительным органом с неограниченной
компетенцией. В ст. 19 Конституции РСФСР перечислены вопросы, относящиеся
к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно
Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров РСФСР (с
марта 1946 года - Совета Министров), а в ст. 23 указано, что Верховный Совет
осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с
Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных
ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими
органами государственной власти подчеркнуто дважды.1
Сохранялась сессионность высшего органа власти – сессии Верховного
Совета РСФСР созываются Президиумом Верховного Совета РСФСР два раза в
год (ст. 30 Конституции 1937 г.). Президиум Верховного Совета, в отличие от
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 297.
1
19
ВЦИК по Конституции 1918 г., не заменяет Верховный Совет, его полномочия
определены в ст. 33 Конституции. В частности, он созывает сессии Верховного
Совета РСФСР; дает толкование законов РСФСР, издает указы; производит
всенародный опрос (референдум); отменяет постановления и распоряжения
Совета Министров РСФСР, Советов Министров автономных республик, решения
и распоряжения краевых (областных) Советов депутатов трудящихся в случае их
несоответствия закону; в период между сессиями Верховного Совета освобождает
от должности и назначает отдельных Министров по представлению председателя
Совета Министров РСФСР с последующим внесением на утверждение
Верховного
Совета
РСФСР;
осуществляет
право
помилования
граждан,
осужденных судебными органами РСФСР.1 Таким образом, законотворческие
полномочия у Президиума сохранены, однако в серьезно урезанном виде. Тем не
менее, право принимать указы (т.е. нормативные акты) и давать официальное
общеобязательное толкование законов, принятых Верховным Советом, позволяют
по-прежнему относить Президиум Верховного Совета к представительным
органам государственной власти.
К числу достоинств Конституции 1937 г. необходимо отнести содержащееся
в ст. 24 указание на то, что Верховный Совет является единственным
законодательным органом РСФСР. Впервые в Основном законе закреплен ряд
процедурных
новеллами
моментов, касающихся
конституционного
представительного
органа
нормотворчества.2
регулирования
является
статуса
закрепление
Иными
и
института
важными
компетенции
депутатской
неприкосновенности (ст. 36), а также сама процедура выборов, впервые
закрепившая
классические
принципы
всеобщности,
равенства,
тайного
голосования, прямых выборов (ст. 138).
Рассмотренный этап развития института компетенции представительных
органов
государственной
власти
характеризуется
сохранением
дуализма
сессионного и постоянно действующих представительных органов, более четким
Конституция РСФСР (принята Чрезвычайным XVII Всероссийским Съездом Советов от
21.01.1937) // Хронологическое собрание законов, указов Президиума ВС и постановлений
Правительства РСФСР. Т. 2. 1929 - 1939 гг., Юриздат. 1959 г.
2
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 297.
1
20
закреплением их полномочий, разделением их функций и отсутствием указания
на то, что Президиум заменяет Верховный Совет в период между сессиями. В
целом эти изменения следует оценить положительно как начало развития
специальной компетенции каждого из органов, и при дальнейшем движении
законодательства по намеченному в Конституции 1937 г. пути была бы возможна
эволюция Президиума и Верховного Совета в двухпалатный парламент. При этом
представительные органы по-прежнему осуществляли полномочия контрольного
и распорядительного органа, а Верховный Совет именовался высшим органом
государственной власти.
Наконец, третий, самый непродолжительный по времени, этап развития
компетенции представительных органов государственной власти советского
государства, начался с принятия Конституции СССР 1977 г.1 и Конституции
РСФСР 1978 г.2 и завершился с началом перестройки и внесения в Конституцию
РСФСР коренных изменений в октябре 1989 г.
Преамбула Конституции РСФСР 1978 г. указывала на сохранение
преемственности идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г., 1925 г., 1937 г.
Высшим органом государственной власти РСФСР по Конституции 1978 г. попрежнему является Верховный Совет РСФСР, правомочный в соответствии с
концепцией полновластия Советов согласно ст. 104 Конституции 1978 г. решать
все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР. Отдельно указывалось, что
Верховный Совет обладает рядом исключительных полномочий, которые
осуществляются только им. К ним Конституция 1978 г. относит принятие
Конституции РСФСР, внесение в нее изменений; представление на утверждение
Верховного Совета СССР образования новых автономных республик и
автономных областей в составе РСФСР; утверждение государственных планов
экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета
РСФСР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов.
Конституция (Основной закон) СССР (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР
1977. № 41. Ст. 617.
2
Конституция РСФСР (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15.
Ст. 407.
1
21
Указанные или аналогичные им полномочия относились к компетенции высших
представительных органов власти и по конституциям 1937 г. и 1918 г.
Становление в послевоенный (1941-1945 гг.) период однородного по
отношению к средствам производства общества, а также установление
государственной монополии на эти средства и практически все виды
производственной деятельности обусловили отказ от теории классовой борьбы, а
также
развитие
идей
социалистического
народовластия
и
становления
общенародного государства. Поэтому закономерно, что в Конституции СССР
1977 и РСФСР 1978 г. года было заявлено новое название органов
государственной власти - Советы народных депутатов.1
Конституция 1978 г. впервые предусмотрела, что законы РСФСР могут
принимаются не только Верховным Советом РСФСР, но также и народным
голосованием (референдумом), принятие решения о проведении которого также
относилось к компетенции Верховного Совета. Однако специальный Закон о
порядке референдума ни в СССР, ни в РСФСР в советский социалистический
период так и не был принят, практики проведения референдумов не было.
Верховный совет по-прежнему работал в режиме сессий, созываемых
дважды в год. Интересно, что Конституция 1978 г. включала в себя норму о
субъектах
законодательной
инициативы
в
Верховном
Совете
–
право
законодательной инициативы принадлежит Президиуму Верховного Совета
РСФСР, Совету Министров РСФСР, автономным республикам в лице их высших
органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Верховного
Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Верховному Суду РСФСР,
Прокурору РСФСР, общественным организациям в лице их общесоюзных и
республиканских органов. Также новеллой Конституции 1978 г. в регулировании
положения и компетенции Верховного Совета стало упоминание о комиссиях
Верховного Совета, заседание которых проводятся между заседаниями самого
Совета, и в которые для предварительного или дополнительного рассмотрения
могут передаваться проекты законов и другие вопросы, внесенные на
См.: Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования
деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Дисс. … док. юр. наук. – М.,
2007 г., С. 187.
1
22
рассмотрение Верховного Совета РСФСР (ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г.).
Проекты законов и иные важные вопросы государственной жизни также могли
быть вынесены на народное обсуждение решением Верховного Совета РСФСР
либо его Президиума.
К сфере контрольных полномочий Верховного Совета можно отнести
сохранившуюся норму об образовании Совета Министров Верховным Советом,
институт депутатских запросов к должностным лицам вплоть до членов Совета
министров,
ответы
на
которые
Конституция
РСФСР
провозглашала
обязательными, создание Верховным Советом Комитета народного контроля
РСФСР, возглавляющего систему органов народного контроля РСФСР.
Существенно изменился статус Президиума Верховного Совета по
сравнению с Конституцией 1937 г., ограничивавшей его полномочия, и не
содержащей положения о том, что в период между сессиями Президиум
полностью заменяет Верховный Совет. Роль Президиума Верховного Совета
РСФСР в реализации функций государственной власти значительно возросла.
Статья 113 Конституции 1978 г. прямо говорит о том, что Президиум Верховного
Совета
РСФСР,
избираемый
Верховным
Советом,
является
постоянно
действующим органом Верховного Совета, подотчетным ему и осуществляющим
в
конституционно
установленных
пределах
функции
высшего
органа
государственной власти РСФСР в период между сессиями Верховного Совета.
Статья 115-116 Конституции РСФСР 1978 г. содержат список полномочий
Президиума, состоящий из 21 пункта. Их можно подразделить на несколько
групп. Первая группа – полномочия собственно Президиума, которые могут
осуществляться только им и обеспечивают нормальное функционирование
органов власти. Это назначение выборов в Верховный Совет РСФСР и местные
Советы, созыв сессий Верховного Совета, координация деятельности постоянных
комиссий Верховного Совета. Вторая группа – полномочия, которые нельзя
прямо отнести к полномочиям традиционного представительного органа, и
предоставление которых Президиуму связано со спецификой советского
государства. Это контроль за соблюдением Конституции РСФСР, обеспечение
соответствия конституций и законов автономных республик Конституции и
23
законам РСФСР, толкование законов РСФСР, руководство деятельностью
местных Советов, решение ряда вопросов административно-территориального
устройства РСФСР, отмена постановлений и распоряжений Советов Министров
РСФСР и автономных республик, решений краевых, областных, городских
Советов народных депутатов в случае несоответствия их закону, назначение
выборов в районные (городские) народные суды, назначение и отзыв
дипломатических представителей РСФСР (ст. 115 Конституции 1978 г.). Кроме
того,
именно
Президиум
решает
вопросы
гражданства,
помилования,
предоставления убежища. Большая часть вопросов, входящих во вторую группу
полномочий, по Конституции РФ 1993 г. осуществляются Президентом РФ.
Список полномочий Президиума ВС не является закрытым, Конституция
1978 г. позволяет его расширить, в т.ч. не только конституционными нормами, но
и нормами законов РСФСР. Это важное отличие объема компетенции,
предоставленного конституцией представительному органу.
Третья группа полномочий осуществляется Президиумом Верховного
Совета в период между сессиями Верховного Совета с последующим
представлением на его утверждение на очередной сессии. Это внесение
изменений в действующие законодательные акты, утверждение изменения границ
автономных республик; образование новых краев, областей, автономных округов,
образование и упразднение министерств и государственных комитетов по
предложению Совета Министров РСФСР, освобождение от должности и
назначение отдельных членов Совета Министров по представлению его
Председателя (ст. 116 Конституции 1978 г.).
Как видно из анализа полномочий Президиума Верховного Совета,
фактически именно он являлся парламентом по Конституции 1978 г.
Исключительных полномочий Верховного Совета немного и часть из них может
быть осуществлена и самим Президиумом по прямому разрешению ст. 116
Конституции 1978 г. Таким образом, система государственных органов по
Конституции 1978 г. гораздо ближе к идее профессионального постоянного
действующего парламента, нежели предыдущие. Объем компетенции, связанной с
осуществлением
нетипичных
для
парламента
полномочий,
постепенно
24
сокращается, а из исключительных полномочий сессионного Верховного Совета,
требующих регулярной реализации, можно отметить разве что бюджетные.
Итак, как следует из изложенного выше, в России в советский период с
июля 1918 г. по октябрь 1989 г. сложилась особенная система государственного
управления. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными и представительными
органами государственной власти. В реальности же их правовое положение не
укладывалось в традиционный статус законодательного и представительного
органа. Наиболее яркими проявлениями этого положения является следующее –
советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли
полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и
должны были бы принадлежать скорее органам распорядительной власти.
Конституции именовали их органами не только законодательными, но и
контрольными, распорядительными. Контрольные полномочия заключались не
только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но
и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным
лицам, которые обязаны были на них отвечать, а также в праве формирования
правительства. И если первое полномочие представительного органа сохранено и
в Конституции 1993 г., то участие Федерального Собрания в формировании
Правительства РФ сводится к одобрению кандидатуре его председателя, и то под
угрозой роспуска Государственной Думы. Структура органов исполнительной
власти вообще утверждается указами Президента без согласования с палатами
парламента.
Эти
изменения
в
компетенции
сузили
возможность
представительного органа оперативно влиять на проводимую государством
политику, с одной стороны, а с другой стороны, создали два независимых друг от
друга центра власти (Федеральное Собрание и Правительство РФ), что в 90-е
годы XX в. было в определенной степени необходимо. Возможно, в связи с
начавшимся процессом изменения и дополнения Конституции 1993 г., более
подробная процедура формирования Правительства РФ также будет закреплена
конституционно, а участие в ней Федерального Собрания – расширено.
25
Выборы в советский период развития компетенции представительных
органов были построены на безальтернативной основе, принцип разделения
властей в советском государстве был отвергнут.
принимавшихся
конституций
советского
В каждой из вновь
времени
провозглашалась
преемственность, и в каждой из них был закреплен принцип полновластия
Советов и подотчетности им иных органов государственной власти.
Однако признаком формы правления советского государства было
расхождение между юридической и фактической конституцией. На практике вся
система органов государственной власти лишь оформляла решения, исходившие
от центральных и местных структур КПСС, сросшихся с государственным
аппаратом.1 В Конституции СССР, конституциях союзных и автономных
республик, в отраслевом законодательстве де-юре были созданы условия для
всесилия системы Советов. Кроме того, Советы фактически являлись главой
советского государства, что формально являлось пределом демократизма. Ни в
одной из упрекавших СССР и РСФСР в нарушениях прав человека, ущемлении
свободы
буржуазных
стран
не
была
реализована
идея
выборного
представительного органа, стоящего во главе страны. Но де-факто Советы были
подчинены партийным органам, которые по существу руководили ими. В такой
ситуации на протяжении всей истории своего существования Советы не могли
раскрыть заложенный в них созидательный потенциал и проявить все
преимущества как органов социалистического народного представительства.2 В
настоящее время Федеральное собрание является классическим парламентом,
избираемым на прямых и равных выборах, наделенным законотворческими и в
определенной степени контрольными полномочиями. Институт главы государства
в действующей Конституции РФ также сохранен, но теперь этот центр власти
перенесен и формально, и фактически туда, где он и должен быть – на Президента
РФ, который, как единоличный, а не коллегиальный орган, и несет всю полноту
ответственности за свои действия в качестве главы государства.
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 305.
2
См.: Гранкин И.В. Проблемы совершенствования конституционно-правового регулирования
деятельности законодательных органов в Российской Федерации: Дисс. … док. юр. наук. – М.:
2007 г., С. 251.
1
26
Период конституционных реформ начался на фоне процесса перестройки,
демократизации всех сторон жизни общества с принятием Закона об изменениях
и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г. 1 и завершился со
вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. Законом в
России было утверждено, что Советы народных депутатов всех уровней
составляют единую систему представительных органов государственной власти
РСФСР.2 Вводился новый высший орган государственной власти - Съезд
народных депутатов РСФСР, который был правомочен принять к своему
рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР (ст. 104
Конституции в ред. от 1989 г.). Съезд народных депутатов обладал широким
перечнем исключительных полномочий, среди которых особо следует выделить
принятие, изменение, дополнение Конституции РСФСР, определение внутренней
и внешней политики РСФСР (в соответствии с основными направлениями
внутренней и внешней политики СССР), принятие решений по вопросам
национально-государственного и административно-территориального устройства,
решение вопросов изменения границ. Съезд народных депутатов также утверждал
госпланы и программы развития. В части полномочий по формированию иных
органов власти Съезд имел следующие возможности: он избирал Верховный
Совет РСФСР и его первых лиц, утверждал Председателя Совета Министров,
Генерального
прокурора,
Председателя
Верховного
Суда,
Главного
государственного арбитра, избирал Конституционный суд РСФСР.
Также Съезд принимал решения о проведении республиканского народного
голосования (референдума) и единолично осуществлял право законодательной
инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР.
Съезд народных депутатов РСФСР избирал Верховный Совет РСФСР и
Председателя Верховного Совета РСФСР. Верховный Совет РСФСР формировал
Президиум. Статус и компетенция Верховного Совета также были изменены –
Верховный Совет РСФСР стал органом Съезда народных депутатов РСФСР,
постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным
См.: Закон РСФСР от 27.10.1989 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
закона) РСФСР". // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.
2
См.: Там же.
1
27
органом государственной власти РСФСР, т.е. принцип разделения властей попрежнему реализован не был. Очень важным нововведением стало изменение
структуры Верховного Совета – теперь он стал двухпалатным органом Верховный Совет РСФСР состоял из Совета Республики (формировался по
территориальному
принципу)
и
Совета
Национальностей
(состоял
из
представителей национально-территориальных округов), которые были равны по
численности и равноправны (ст. 107 Конституции 1978 г. в редакции 1989 г.).
Часть состава обеих палат ежегодно обновлялась Съездом народных депутатов
РСФСР. Что интересно, в Верховном Совете была сохранена должность
Председателя
Верховного
Совета
и
одновременно
введены
должности
председателей обеих палат. Кроме того, Конституция 1978 г. в редакции 1989 г., в
отличие от Конституции РФ 1993 г., не подчеркивала раздельный характер
полномочий каждой палат, не устанавливала обязательность раздельных
заседаний, не закрепляла отдельно исключительные полномочия каждой из палат.
Это характеризует деление парламента на палаты как формальное, не наделенное
традиционным содержанием бикамерализма, а саму структуру Верховного Совета
как недоработанную, несовершенную и в определенной степени напоминающую
структуру Государственной Думы и Государственного Совета дореволюционного
времени.
Полномочия Верховного Совета были обширны, и в целом он был вправе
решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, кроме тех, которые
относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР (ст.
109 Конституции 1978 г. в редакции 1989 г.). В сфере законотворчества
Верховный Совет обладал правом издания законов РСФСР (в т.ч. кодексов) и
постановлений, правом толкования законов РСФСР, решал вопросы, связанные с
обеспечением
конституционных
прав,
свобод
и
обязанностей
граждан;
обеспечивал единство законодательного регулирования на всей территории
РСФСР, устанавливал порядок организации и деятельности республиканских,
местных органов государственной власти и управления и определял статус
республиканских общественных
организаций. В
сфере распорядительных
полномочий и полномочий на формирование властных органов Верховный Совет
28
обладал следующими правами: назначал выборы народных депутатов и
утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных
депутатов;
назначал
Председателя
Совета
Министров
РСФСР,
по
его
представлению утверждал состав Совета Министров РСФСР, образовывал и
упразднял министерства и государственные комитеты по предложению Совета
Министров РСФСР, решал вопрос о доверии Правительству РСФСР и его членам;
избирал Комитет народного контроля РСФСР, Верховный Суд РСФСР, судей
краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов; назначал
Главного
государственного
арбитра
РСФСР
и
утверждал
коллегию
Государственного арбитража РСФСР. Также Верховный Совет заслушивал
отчеты всех образуемых им органов и назначаемых им должностных лиц. В
качестве иллюстрации отсутствия реализации принципа разделения властей не
только по горизонтали, но и по вертикали, можно привести такое важное
полномочие Верховного Совета, как направление деятельности местных Советов
народных депутатов.
Верховный Совет предлагал вниманию Съезда народных депутатов РСФСР
предложения
о
рассмотрении
вопросов,
отнесенных
к
исключительной
компетенции Съезда, при этом право утверждения бюджета и функция
бюджетного контроля сохранялись за Верховным Советом.
Также Верховный Совет осуществлял такие традиционные для парламента
и осуществляемые Федеральным Собранием РФ и сейчас функции ратификации и
денонсации международных договоров и объявления амнистии.
Характеристика
Верховного
Совета
как
контрольного
органа
государственной власти проявляется в его полномочиях на отмену нормативных
актов Президиума Верховного Совета РСФСР, его Председателя, постановлений
и распоряжений Совета Министров РСФСР; нормативных актов Советов
Министров автономных республик, решений краевых, областных, городских,
окружных Советов народных депутатов, в случае несоответствия их Конституции
СССР, Конституции РСФСР и законам СССР и РСФСР. Важным признаком
начала отстаивания РСФСР собственного суверенитета стало право Верховного
Совета
опротестовывать
и
приостанавливать
действие
постановлений
и
29
распоряжений Совета Министров СССР, актов министерств, государственных
комитетов и ведомств СССР на своей территории, если они нарушают
конституционные права РСФСР или противоречат законам СССР и РСФСР.
Конституция 1978 г. в редакции 1989 г также указывала, что законы и
постановления, принятые Верховным Советом, не могут противоречить законам и
другим актам, принятым Съездом народных депутатов РСФСР. Таким образом,
закреплялась иерархия законодательных актов, которые принимались одинаково
правомочными на это органами.
В период с октября 1989 г. по 1993 г. Конституция РСФСР 1978 г.
изменялась еще 10 раз – изменения были связаны с развитием института прав
человека, распадом СССР и становлением России как самостоятельного
государства, заключением Федеративного договора и уточнением в связи с этим
субъектом состава федерации и предметов ведения федерации и субъектов,
однако существенных изменений компетенции представительных органов не
произошло. Верховный Совет сохранял регламентарную власть и наделялся, в
отличие от Государственной Думы 1993 г., также широкими контрольными
полномочиями. Полномочия Президиума Верховного Совета, напротив, были
серьезно сокращены.
Вместе с тем практика развития России обнаружила существенные
недостатки такого полумитингового, широкого по численности органа (1068
депутатов), как Съезд народных депутатов. Возник феномен неустойчивости и
неэффективности власти, что во многом объяснялось, помимо причины,
связанной
с
численностью
депутатов,
также
и
сложной,
двухэтажной
конструкцией высшего представительного органа, который включал два уровня
квазипарламентских образований: Съезд народных депутатов РФ и Верховный
Совет РФ. Недостатком конституционной организации представительных органов
рассматриваемого периода было и то, что они оставались органами не только
законодательной и контрольной, но и распорядительной власти.1 После принятия
См.: Дмитриев Ю. А., Николаев А. М. Система государственной власти в России и мире:
историко-правовая ретроспектива. Монография. - М.: ООО "Профобразование", 2002 г., С. 312.
1
30
изменений к Конституции РСФСР Законом РФ от 21 апреля 1992 г. №2708-I1 в
Основном законе государства был закреплен принцип разделения властей на
законодательную, исполнительную и судебную. Однако при этом не вносилось
никаких изменений в нормы, регламентирующие положение Съезда народных
депутатов – он по-прежнему оставался высшим органом государственной власти
Российской Федерации, имеющим право принять к своему рассмотрению любой
вопрос. Это ставило Съезд вне системы разделения властей как по горизонтали,
так и вертикали.
Рассмотренный период можно охарактеризовать как время становления в
России первого профессионального парламента (имеется в виду Верховный
Совет), работающего на постоянной основе. Недостатками регулирования
положения и компетенции представительных органов было сохранение у
сессионного, очень большого по численности органа (Съезд народных депутатов)
статуса высшего органа власти, хотя очевидно, что реальное принятие решений
таким органом практически невозможно. Нахождение консенсуса между тысячей
человек, эффективное обсуждение ими законопроектов и иных вопросов,
относящихся к ведению Съезда по Конституции 1978 г. в редакции 1989 г,
затруднено в высшей степени. В результате высший орган государства стал
очередной профанацией идеи парламента.
Свои недочеты были и в регулировании института Верховного Совета.
Фактически именно он являлся российским парламентом в рассматриваемый
период, однако компетенция его формально была сужена, что затрудняло
реализацию его полномочий. Деление на палаты не было реализовано,
полномочия каждой палате отдельно определены не были, заседания часто
проводились совместно, что усложняло работу и не делало ее более эффективной.
Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась
активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному
изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений.2
См.: Закон Российской Федерации "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
закона) РСФСР" (N 2708-I от 21 апреля 1992) // Российская газета. 1992. 16 мая.
2
См.: Абрамова А. И. Взаимодействие палат российского парламента в современном
законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. С. 16.
1
31
Следует заметить, что при разработке окончательного варианта проекта
Конституции РФ, которая была принята всенародным голосованием в декабре
1993 г., был использован опыт, накопленный за предыдущие периоды развития
парламентаризма. К учтенным и устраненным недостаткам можно отнести
сессионную основу работы парламента, наличие у него либо абсолютно
неограниченной, либо абсолютно ограниченной компетенции, возможность
роспуска парламента без каких-либо ограничений, раздробление законодательных
и
контрольных
полномочий
осуществляющими
функции
сразу
между
парламента,
двумя
органами,
императивный
фактически
мандат.
Место
современного Федерального Собрания в Конституции РФ 1993 г. было
определено с учетом принципа разделения властей, согласно которому к
классическим
полномочиям
парламента
относятся
законодательные,
представительные, бюджетные и отчасти – контрольные. Распорядительные
полномочия
ни
Государственной
Думой,
ни
Советом
Федерации
не
осуществляются, зато законодательные - не ограничены вообще. Контрольные
полномочия, напротив, серьезно ограничены по сравнению с советским и
переходным периодами, хотя в последнее время наметились предпосылки к
расширению этой сферы.
Следующий период начинается со вступления в силу Конституции
Российской Федерации 1993 г. и продолжается по сей день. Это период
становления и развития классического двухпалатного парламента с относительно
ограниченной компетенцией. Он может быть подразделен на два этапа, первый из
которых продолжался с 1993 г. по 2008 г., а второй – с выступления Президента
Российской Федерации с Посланием Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.,
расширяющим контрольные полномочия представительного органа, по настоящее
время.
Статья 94 Конституции РФ 1993 г.1, гласящая, что «Федеральное Собрание парламент
Российской
Федерации
-
является
представительным
и
законодательным органом Российской Федерации» - первая конституционная
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993
г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
1
32
норма, учредившая парламент Российской Федерации, отвечающий основным
требованиям парламента демократического государства. Федеральное Собрание
имеет двухпалатную структуру – Государственную Думу, состоящую из 450
депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе, и Совет
Федерации, в который входит по 2 представителя от каждого субъекта
Федерации. Таким образом, Федеральное Собрание одновременно представляет
как весь народ России, так и учитывает интересы каждого субъекта Федерации
благодаря равноправному их представительству в верхней палате.
Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99
Конституции РФ), заседания палат всегда проводятся только раздельно (ст. 100).
У каждой из палат имеются собственные исключительные полномочия,
закрепленные в ст.ст. 102-103 Конституции РФ. В частности, Государственная
Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства
РФ и решает вопрос о доверии Правительству РФ; объявляет амнистию;
выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности.
Совет Федерации обладает такими важными полномочиями, как утверждение
изменения границ между субъектами федерации; утверждение указа Президента
РФ о введении военного или чрезвычайного положения; назначение выборов
Президента; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность
судей высших судов и Генерального прокурора РФ. Различны и полномочия палат
в сфере законотворчества – именно Государственная Дума принимает законы,
Совет Федерации их одобряет, причем закрытый перечень законов, подлежащих
обязательному одобрению верхней палатой, приведен в ст. 106 Конституции РФ.
Парламент
закреплен
как
единственный
в
Российской
Федерации
законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом
государственной власти, имеющим право издавать федеральные нормативные
акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными
нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации.1 Также
Федеральное Собрание обладает бюджетными полномочиями – принимает
См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации
коллектива ученых-правоведов / Под руководством О. Е. Кутафина. – М.: ЗАО "Библиотечка
"Российской газеты", 2003 г., С. 205.
1
33
бюджет, который также является федеральным законом, осуществляет контроль
за его исполнением, образуя для этого специальный орган – Счетную палату (ст.
101 Конституции РФ).
Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания
закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в
своей деятельности не только общие интересы всего российского народа в целом,
но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов РФ, что
создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в
демократическое, социальное государство. Российский парламент построен на
основе принципа разделения государственной власти на законодательную,
исполнительную и судебную.1
В настоящее время в Конституцию 1993 г. Президентом РФ внесены, а
обеими палатами Федерального Собрания одобрены поправки к Конституции РФ
«О
контрольных
полномочиях
Государственной
думы
в
отношении
Правительства Российской Федерации»2, которые дополняют перечень вопросов,
отнесенных к ведению Государственной Думы, положением, согласно которому
палата рассматривает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его
деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Правительство РФ будет отчитываться ежегодно. Одновременно эта обязанность
прописывается в полномочиях Правительства России. Указанные отчеты
предварительно рассматриваются на заседании Правительства РФ, а их
подготовка
осуществляется
Правительства
РФ.
Отчеты
в
порядке,
подлежат
опубликованию.3
Такое
исправление
государственной
и общественной жизни
предусмотренном
обязательному
вносится
с
официальному
целью
страны роли
регламентом
повышения
в
фундаментальных
институтов демократии, в т.ч. российского парламента. Сегодня, когда решаются
задачи перехода к экономике нового типа, предстоит заниматься сразу
См.: Там же. С. 207.
См.: Проект Федерального закона № 124588-5 «О контрольных полномочиях Государственной
Думы в отношении Правительства Российской Федерации" внесен Президентом 11.11.2008 г.,
одобрен Государственной Думой в окончательной редакции (Постановление №1292-5 ГД)
21.11.2008, одобрен Советом Федерации (Постановление №414-СФ) 26.11.2008 г.
3
См.: Попова М. Одобрены поправки к Конституции РФ. // Сайт Екатеринбурга,
http://ekat.ru/newsline/27873.html., 20.11.2008.
1
2
34
множеством труднейших вопросов: противодействовать глобальному кризису и
трудностям конкурентной борьбы, модернизировать армию и
управлять
гигантской и сложнейшей по своему национально-культурному составу страной,
и в этих условиях укреплять демократические институты и поддерживать
стабильность. Вот далеко не все, но наиважнейшие причины, в связи с которыми
вносится предложение о расширении конституционных прав Федерального
Собрания. К предметам ведения Государственной Думы (статья 103 Конституции
1993 г.) предложено отнести контрольные функции в отношении исполнительной
власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России
ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по
вопросам, поставленным непосредственно парламентом.1
Государственная Дума в настоящий момент не имеет сколько-нибудь
серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать
на нее и тем более применять в отношении нее санкции. Государственная Дума
может лишь поставить вопрос о санкциях в отношении Правительства РФ,
выразив ему недоверие, но не применить их, отправив Правительство в отставку.
Кадровые назначения, проводимые Советом Федерации и Государственной
Думой, о которых говорится в ст.ст. 102-103 Конституции 1993 г., входят в
механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти. Роль
обеих палат в формировании Правительства РФ и всего аппарата федеральной
исполнительной власти незначительна, что является отступлением от принципа
разделения властей и серьезно снижает значимость Федерального Собрания.
По мнению многих российских ученых, стоит подумать об определенном
изменении баланса властей. Следовало бы повысить роль обеих. Общая структура
федеральной
исполнительной
власти
как
бы
стала
внутренним
делом
Президента.2
Кроме того, в отличии от таких органов власти, как Правительство РФ и
Конституционный суд РФ, статус, компетенция, особенности деятельности
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Российская газета.
2008. № 230.
2
См.: Мандрыка Е. В. К вопросу о компетенции парламентов России и Украины //
Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. С. 21.
1
35
Федерального Собрания не урегулированы специальным законодательным актом.
Необходим закон о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ - нечто
новое, с оригинальным предметом регулирования.1
Итак, современная стадия развития компетенции российского парламента
характеризуется
постоянной
работой
палат,
четко
закрепленными
его
полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по
которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь
является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и
самой Федерацией. Федеральное Собрание имеет также и контрольные
полномочия - в частности, дает согласие на назначение Председателя
Правительства РФ и может объявить Правительству РФ вотум недоверия. С 2008
г. Федеральное собрание наделено также и контрольными функциями,
осуществляемыми в отношении органов исполнительной власти. Однако при этом
у парламента нет полномочий напрямую вмешиваться в деятельность иных
органов государственной власти, в отличие от советского периода. В тоже время
Федеральное Собрание независимо от других властных органов, за исключением
Президента РФ, который в рамках механизма сдержек и противовесов имеет
возможность распустить Государственную Думу в определенных Конституцией
случаях. Эта возможность уравновешивается правом Федерального Собрания
инициировать процедуру отрешения Президента РФ от должности. Однако по
сложности
осуществления
эти
процедуры
несопоставимы
-
роспуск
Государственной Думы произвести намного проще, нежели довести до конца
процесс
отрешения
Президента
РФ
от
должности.
Постановление
Государственной Думы о недоверии Правительству РФ также не имеет
обязательного значения для Президента РФ, а права отправить Правительство ПФ
в отставку у палат парламента не имеется.
Таким образом, в законодательной и представительной сфере полномочий
наблюдается позитивное движение России к классической модели смешанной
республики
с
хорошо
сбалансированным
разделением
властей
и
См.: Овсепян Ж. И. Парламент как основа демократического конституционного строя
(проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное
конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 26.
1
36
работоспособным
парламентом.
Одновременно
в
сфере
полномочий
контрольных, связанных как с осуществлением исключительных полномочий
парламента, так и с положением парламента в системе разделения властей и
сдержек и противовесов следует отметить сужение возможностей Федерального
Собрания по сравнению с представительными органами советского периода.
На основании проведенного анализа необходимо сделать следующие
заключения и выводы:
1. В работе периодизация этапов развития компетенции представительных
органов
государственной
власти
произведена
на
основе
классификации
парламентов по объему компетенции с учетом структуры парламентов, их места в
системе государственного устройства, реального содержания полномочий
Выделены следующие периоды:
I период – парламент с абсолютно ограниченной компетенцией, по многим
вопросам имевшим лишь совещательный голос. Это время с октября 1905 г. по
октябрь 1917 г.
II
период
–
советский, его
можно охарактеризовать как
период
существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.
Это период протяженностью с конца октября 1917 г. по начала октября 1989 г. В
нем выделено 3 этапа, первый из которых соответствует срокам действия
Конституций РСФСР 1918 и 1925 гг., второй – Конституции РСФСР 1937 г.,
третий – Конституции РСФСР 1978 г.
III период выделен как переходный, это время конституционных реформ с
октября 1989 по начало декабря 1993 г.
IV период – становление и развитие классического двухпалатного
парламента
с
относительно
ограниченной
компетенцией.
Начинается
с
вступления в силу Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и продолжается до
настоящего времени. В нем выделено два этапа, а точкой раздела между ними
является Послание Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г.
2. До революции в период с октября 1905 г. по октябрь 1917 г. в России
Государственная
Дума
и
Государственный
Совет
стали
прообразом
двухпалатного парламента, недостатками регулирования компетенции которого
37
являлось отсутствие механизмов сотрудничества Госдумы и самодержавия,
абсолютно ограниченная компетенция Госдумы (в т.ч. предусмотренный ряд
возможностей для обхода Правительством немногочисленных исключительных
полномочий Госдумы), возможность ее роспуска императором в любой момент.
Положительным моментом регулирования компетенции Государственной
Думы и Государственного Совета было указание в Высочайших утвержденных
Основных государственных законах на осуществление законодательной власти в
единении императора, Думы и Совета, что, по мысли законодателя, должно было
подчеркнуть целостность и твердость российского государственного управления.
3. В советский период Съезд народных депутатов и Верховный Совет (на
разных этапах развития советской России) имели статус высших органов власти и
фактически могли быть названы коллегиальными главами государства. Однако
из-за сессионного характера работы, многочисленности их членов, дуализма
сессионного и постоянно действующих представительных органов с взаимно
пересекающейся компетенцией полномочия Съездов и Советов не использовались
ими так и настолько, как и насколько это было заложено в конституциях.
Позитивными аспектами регулирования компетенции представительных органов
советского периода являлось закрепление контрольных полномочий Съездов и
Советов
над
органами
исполнительной
власти,
однако
фактическое
использование этих полномочий было весьма ограничено.
4. При создании Конституции РФ 1993 г. был использован накопленный
опыт,
учтены
и
устранены
недостатки
регулирования
компетенции
представительных органов дореволюционного и советского периодов: сессионная
основа работы парламента, наличие у него либо абсолютно неограниченной, либо
абсолютно ограниченной компетенции, возможность роспуска парламента без
каких-либо
ограничений,
раздробление
законодательных
и
контрольных
полномочий между сразу двумя органами, фактически осуществляющими
функции парламента, императивный мандат.
Современная стадия развития компетенции российского парламента
характеризуется
постоянной
работой
палат,
четко
закрепленными
его
полномочиями при сохранении права принимать законы по тем вопросам, по
38
которым Федеральное Собрание сочтет необходимым. Ограничением здесь
является лишь распределение предметов ведения между субъектами Федерации и
самой Федерацией. Однако в Конституции 1993 г. отсутствуют нормы, прямо
указывающие на контрольные функции парламента. У Федерального Собрания
нет механизмов прямого воздействия на федеральные органы исполнительной
власти, оно не имеет возможности отправить Правительство РФ в отставку или
каким-либо образом регулировать структуру и компетенцию исполнительных
органов. Учитывая, что в российском законодательстве имеется большое
количество норм, отсылающих к подзаконным нормативным актам, это угрожает
законодательному статусу Федерального Собрания.
5. С ноября 2008 г. в эволюции компетенции представительных органов
государственной власти в России наступил новый этап, ознаменованный
внесением Президентом РФ проекта федерального конституционного закона,
расширяющего конституционную компетенцию парламента. Это первый шаг к
регламентации в Основном законе страны не только законодательных и
представительных, но и контрольных функций Федерального Собрания.
Представляется, что для наиболее полной реализации потенциала, заложенного в
институте современного российского парламента, необходимо дальнейшее
расширение и уточнение полномочий Федерального Собрания, в частности,
уточнений полномочий в сфере финансового контроля, права отменять акты
Президента РФ и Правительства РФ, противоречащие федеральным законам, либо
приостанавливать их действие до решения вопроса Конституционным Судом РФ.