91_Antropova

Е. АНТРОПОВА,
соискатель
ВЛИЯНИЕ ФОРМЫ И СИСТЕМЫ ПРАВЛЕНИЯ НА ПОЛОЖЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА В КОНСТИТУЦИОННОМ
МЕХАНИЗМЕ ЯПОНИИ И В МИРЕ
Конституция Японии 1947 г., как и многие другие конституции, объявила носителем суверенитета и единственным источником власти народ. Она предусматривает несколько форм
осуществления власти: референдум, выборы, через органы государственной власти и органы
местного управления и самоуправления. Государственную власть в Японии осуществляет парламент, кабинет, суды. Император — символ государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть1.
В учрежденной Конституцией 1947 г. структуре органов государственной власти чувствуется влияние правового опыта Великобритании. Статья 41 определила Парламент в качестве
высшего органа государственной власти и единственного законодательного органа государства2,
включив в его состав две неравноправные палаты, причем нижняя — Палата представителей —
в своих полномочиях имеет заметный перевес по сравнению с верхней — Палатой советников.
Правительство несет ответственность перед нижней палатой; предусмотрено право роспуска
нижней палаты по предложению Кабинета, формально это право осуществляет глава государства. Влияние правового опыта Великобритании чувствуется в закреплении правового статуса
монарха; институт конституционного контроля в качестве изначального имеет опыт соответствующих американских учреждений. Местное управление и самоуправление построено в соответствии с англосаксонской системой. В то же время сама структура Основного Закона, соподчиненность его частей, многие закрепленные институты (статус Парламента и Правительства)
весьма похожи на соответствующие элементы европейских актов.
Контроль над соблюдением Конституции возложен на суды. Несмотря на некоторую туманность формулировки, ст. 81 Конституции Японии не запрещает низшим судам осуществлять
контроль над конституционностью3.
Дальнейшее рассмотрение конституционной власти, а также конституционно-правового
статуса парламента Японии невозможно без определения положения, которое оказывает форма
правления.
Конституция Японии 1947 г., ст. 1 // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 5-е изд., перераб.
и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2006. — С. 580.
2
Там же. — Ст. 47.
3
Там же. — С. 81.
1
5
Как известно, форма правления — это способ управления государством, включающий
структуру и взаимоотношения органов государства, формы их прямых и обратных связей с
населением1. Следовательно, она оказывает огромное влияние на положение законодательного
органа в конституционном механизме государств. Так, например, по Конституции Японии 1889
г. Япония по форме правления была дуалистической монархией. Император играл главную
роль, а другие органы государственной власти, например парламент, существовали лишь как
совещательные учреждения. Причем государственный режим в Японии некоторые ученые
называли тоталитарным2. В 1947 г. форма правления была изменена на парламентарную монархию, где император утратил властные полномочия и остался лишь как символ государства и
единства народа, которому принадлежит суверенная власть, а парламент стал высшим и единственным законодательным органом государственной власти.
В связи с этим представляется, что необходимо рассмотреть несколько основных моделей
легислатур, существующих в мире.
Первая представлена законодательной властью стран, которые провозгласили в качестве
основы конституционного строя принцип парламентского правления. Главный признак этой
формы правления — институт политической ответственности правительства. В таких странах
парламент играет важную роль в формировании правительства. Парламентарная форма правления существует в таких развитых демократических странах, как Австрия, Италия, Германия,
Болгария, Индия, Венгрия и др.
Рассмотрим подробнее систему законодательных органов в Германии. Распространение законодательной власти возможно на бундестаг и бундесрат — орган, посредством которого земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией. Вопрос о принадлежности бундесрата к законодательной ветви власти дискуссионный. По смыслу Основного Закона в соответствии с решением Федерального конституционного суда от 25 июня 1974 г., а также согласно
теоретическим концепциям, бундесрат не является верхней палатой парламента3.
Однако некоторые ученые полагают, что парламент ФРГ состоит их двух палат — бундестага (нижняя) и бундесрата (верхняя), не имеющих равного статуса4. За последнее время членами бундесрата было внесено количество законопроектов, примерно равное количеству законо-
См.: Чиркин В.Е. Конституционные институты формы государства //
Сравнительное конституционное право: Уч. Пособие / Отв. ред. В.Е.
Чиркин. — М.: Междунар. отношения, 2002. — С. 258.
2
См.: Zorge R. Zeitschrift fur Politik. 1939. Band 29. — S. 589.
3
См.: Кляйн Г., Цее В. Бундесрат. Государственное право Германии.
Т. 1. — М., 1994; Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ:
Дисс. … докт. юрид. наук. — М., 1984.
4
См.: Николаев А. Разделение властей в условиях парламентской формы правления // Право и жизнь. — 2001. — № 33. — С. 26.
1
6
дательных предложений депутатов бундестага1. Хотя бундесрат и не верхняя палата парламента
в традиционном понимании, его полномочия на принятие законов и активное участие в законодательном процессе позволяют называть бундесрат законодательным органом, отражающим
федеративную форму государственного устройства Германии.
Для деятельности парламента чрезвычайно важны отношения бундестага с бундесратом.
Принятый бундестагом федеральный закон вступает в силу, если после направления его бундесрату последний его одобрил, не потребовав созыва комитета из членов обеих палат для обсуждения закона, не заявил в течение двух недель протест против закона или отозвал такой протест, а
также если заявленный протест отклонен бундестагом. Для определенной категории законов
одобрение бундесрата обязательно.
Все правительственные законопроекты представляются в бундесрат, который имеет право
высказаться по ним в течение шести недель2. Наконец, ст. 81 Основного Закона ФРГ допускает
при объявлении состояния законодательной необходимости, которое объявляется президентом
по представлению правительства и с согласия бундесрата, принятие законов бундесратом почти
без согласия бундестага.
Кроме участия в законодательстве, бундесрат выполняет административные функции: члены федерального правительства обязаны по требованию бундесрата участвовать в его заседаниях и работе его комитетов; в соответствии со ст. 80 Основного Закона ФРГ в одобрении бундесрата нуждаются распоряжения правительства, создаваемые на основе федеральных законов.
Члены федерального правительства несут политическую ответственность перед бундестагом, который может сместить федерального канцлера, выразив ему конструктивный вотум недоверия3. Правительство формируется бундестагом и может существовать только при условии
его доверия. В компетенцию парламента входят контрольные функции: депутатские запросы,
устные и письменные вопросы. Канцлер и федеральные министры представляют парламенту
программы действий правительства и отдельных министров. Весьма эффективное средство
контроля над правительством — бюджетный и финансовый контроль.
Многое из сказанного применимо и к парламентарным монархиям (Испания, Япония,
Швеция и др.). Политико-юридический феномен парламентарной монархии заключается в
частичном совпадении функций различных государственных органов и должностных лиц, а в
отдельных случаях — почти в полном слиянии законодательной и исполнительной властей.
Вторая модель характеризует конституционный статус легислатуры в странах с президентской формой правления, положивших в основание организации государственной власти принСм.: Деханов С.А. Бундестаг и бундесрат ФРГ: Дисс. … канд. юрид.
наук. — М., 1995. — С. 63.
2
Основной Закон Федеративной Республики Германии 1949 г., ст. 76 //
Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под общ. ред. Л.А.
Окунькова. — М.: НОРМА, 2001. — С. 603.
3
Там же. — Ст. 67.
1
7
ципы жестокого разделения властей. В таких странах не существует института парламентской
ответственности правительства, вотума недоверия ему, роспуска парламента.
Классическая модель — США. В стране нет института роспуска представительного учреждения, но президенту принадлежит право отлагательного вето, которое может быть преодолено
конгрессом. Некоторые назначения президента требуют согласования с законодательной властью. Конгресс не может заставить президента уйти в отставку, но вправе принять решение об
отрешении президента от должности в порядке импичмента.
Во многих странах Латинской Америки организация государственной власти строится на
жестком разделении властей. Основные различия в положении легислатур в этих странах касаются функционирования высших законодательных органов и взаимодействия законодательной
и исполнительной властей. В этих странах по сравнению с США законодательная власть намного слабее, она фактически подчинена президенту, а особая роль отводится вооруженным силам1.
Следующую, третью модель образуют органы законодательной власти в странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы президентской и парламентской системы. В
них также провозглашен принцип парламентской ответственности правительства, однако президенту принадлежат важные полномочия, связанные с функционированием парламента.
Классический пример такой модели представляют Франция, Россия и некоторые страны
СНГ.
Парламент Франции состоит из двух палат: Сената (верхняя) и Национального собрания
(нижняя). Палаты имеют разные полномочия. В истории Республики Сенат не раз выступал
балансом или тормозом перед лицом мощи президента республики, Правительства и Национального собрания. Такой период был в 1953 — 1969 гг., когда голлистскому большинству противостоял сенат, оппозиционный президенту республики. Это же происходило и в 1981 — 1969
гг., когда Сенат противостоял политике Елисейского дворца и Матиньона.
Неравенство двух палат парламента проявляется в двух областях парламентской деятельности: Сенат может быть отстранен от законодательной процедуры в пользу Национального
собрания, но не может поставить вопрос о политическом существовании правительства, в отличие от Национального собрания, он не может свергнуть правительство2.
Французский парламент ограничен в законотворчестве. При определенных условиях парламент может быть полностью отстранен от принятия некоторых документов, имеющих законодательное значение. На каждом этапе разработки парламентом закона правительство и президент республики играют либо определяющую, либо первоочередную роль.
См.: Современное буржуазное государственное право: Критические
очерки. Основные институты. Т. 2 / Отв. ред. В.А. Туманов. — М., 1987.
— С. 117.
2
См.: Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть
во Франции. — М.: МИД Франции, 1996. — С. 87.
1
8
Правительство несет ответственность перед парламентом и президентом. Конституция РФ
1993 г. в ст. 10 провозгласила принцип разделения властей на законодательную, исполнительную
и судебную. Федеральное Собрание — законодательный орган; Нижняя палата, Государственная дума принимает законы, Президенту предоставлено право отлагательного вето. Государственная дума вправе отказать в доверии Правительству. Президент имеет право принять решение о роспуске Государственной думы, Федеральное Собрание — об отстранении Президента
от должности.
Особую группу стран с точки зрения конституционно-правового положения представительных органов составляют государства «советского образца»: Куба, Китай, КНДР, Вьетнам.
Подобная система отвергала идею разделения властей, строилась на единстве государственной
власти и провозглашала принцип верховенства органов народного представительства, который
не соответствовал действительности. Предназначение законодательного органа сводит к формальному одобрению принятых за его стенами политических решений.
Еще одну группу составляют так называемые консультативные парламенты. Такой термин
употребляется в Катаре и государствах с фундаменталистскими традициями: Бахрейне, Брунее,
ОАЭ и др. В этих странах законодательный орган является лишь законосовещательным учреждением, т.к. в них существует абсолютная монархия.
Как уже говорилось, роль парламента связана с формой правления. Однако понятие «форма
правления» сложилось еще тогда, когда политическая система не была столь сложной. Она не
учитывает многих новых явлений и институтов.
Современное государствоведение значительно расширяет подходы к рассмотрению конституционных проблем, вводя категорию «система правления»1, под которой понимается способ (соотношение полномочий и взаимоотношений) организации власти по горизонтали —
между высшими государственными органами2. А это уже позволяет говорить о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль парламента в политической системе3, в его взаимоотношении с обществом и его институтами.
См.: Зазнаев О.И. Дихотомия versus трихотомия: проблема типологии
систем правления в политологии // Официальный сайт Казанского государственного Университета. Проблемы политической науки — сборник
кафедры политологии КГУ, — 2005.
http://www.ksu.ru/infres/politology/zaznaev2.doc; Паречина С.Г. Институт президентства: история и современность / Под общ. ред. Е.В. Матусевича. — Мн.: ИСПИ, 2003. — § 1.2.
2
Там же.
3
Политическую систему можно определить как совокупность государственных и общественных органов и организаций, с помощью которых
осуществляется политическая власть, а также совокупность норм, устанавливающих конституционно-правовые статусы и основы взаимоот1
9
Говоря о взаимоотношениях парламента Японии с государством как основным элементом
политической системы государства, отметим, что указанные взаимоотношения могут иметь
законодательный, представительный и контрольный характер.
Законодательный аспект взаимоотношений парламента и государства заключается в том,
что парламент Японии, будучи высшим единственным законодательным органом, обеспечивает
формирование законодательной базы, на основе которой и существует Япония. Однако государство обеспечивает реализацию парламентом Японии своей законодательной функции, например
не позволяя другим государственным органам вмешиваться в законодательную деятельность
парламента, обеспечивая выборы в состав парламента.
Представительный аспект взаимодействия парламента и государства заключается в обеспечении парламентом в соответствии со ст. 1 Конституции Японии реализации народом Японии
своего статуса носителя суверенитета и единственного источника власти в Японии.
Контрольный аспект воздействия парламента на государство заключается в том, что парламент имеет реальные рычаги для политико-правового контроля над деятельностью различных
структур государства. Государство, в свою очередь, имеет перед парламентом обязанности по
обеспечению реализации контрольной функции данного органа государственной власти.
Наряду с государством японский парламент вступает в определенные взаимоотношения с
органами государственной власти. Причем парламент Японии обладает всей широтой власти, и
говорить о равномерном взаимодействии его с другими органами власти не приходится. Так,
например, Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед парламентом1. Кабинет должен принимать решение о созыве чрезвычайных
сессий парламента, если этого потребовали более одной четвертой части общего числа членов
одной из палат2. Премьер-министр и другие государственные министры независимо от того,
являются они или нет членами одной из палат, могут в любое время присутствовать на заседаниях любой из палат для выступления по законопроектам3.
Итак, отметим, что в данных взаимоотношениях прослеживаются следующие общие для
всех органов государственной власти закономерности:
— все государственные органы действуют в рамках определенного организационного
единства, а также единства целей, когда основная направленность существования сводится к
управлению государством как основным элементом политической системы;
ношений указанных государственных и общественных органов и организаций.
1
Конституция Японии 1947 г., ст. 66 // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. 5-е изд., перераб.
и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2006. — С. 580.
2
Там же. — Ст. 53.
3
Там же. — Ст. 63.
10
— взаимоотношения органов государственной власти и парламента строятся как взаимоотношения образований, которые представляют интересы определенного общего вектора политических сил в Японии.
Помимо государства и государственных органов в качестве политических объединений,
являющихся элементами политической системы Японии, могут выступать политические партии и общественно-политические организации. Данные структуры играют немаловажную роль
в политической системе Японии, в первую очередь это относится к политическим партиям.
Подчеркивая их значимость, германский политолог К. фон Байме называл современные западноевропейские политические системы «партийными демократиями»1. Нередко партии,
партийные и избирательные системы рассматриваются как самостоятельная сфера, существующая отдельно от политической системы. Более обоснованной в этом вопросе представляется
позиция Г. Алмонда. Он, в частности, проводил различие между двумя уровнями политических
структур — институциональными и ассоциативными. Причем государство и его институты
составляют первый, а партии — второй уровень. Однако партии играют огромную роль как в
определении структуры политической системы, так и в ее функционировании2. Показательно,
что некоторые исследователи оценивают партии в качестве структурообразующих элементов
политических режимов в рамках той или иной политической системы3. Партии во многом определяют жизнеспособность и функционирование политической системы. Более того, в тоталитарной системе единственная господствующая партия органически и неразрывно сливается с
государством, так что выделить институциональный и ассоциативный уровни здесь невозможно. Таким образом, в целом современные политические системы немыслимы без партий и связанных с ними институтов.
См.: Байме К. Партии в процессе демократической консолидации // В
сборнике: «Повороты истории: Постсоциалистические трансформации
глазами немецких исследователей» (в двух томах) / Редакторысоставители: Петра Штыков, Симона Шваниц, научный редактор: Владимир Гельман. Пер. с нем.: Елена Белокурова, Мария Ноженко, Наталья Яргомская, Петра Штыков. — Санкт-Петербург — Москва — Берлин: Европейский университет в Санкт-Петербурге; Летний сад;
Berliner Debatte Wissenschatfsverlag, 2004.
2
См.: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная
политология сегодня. Мировой обзор. — М.: Аспект-Пресс, 2003.
3
См., например: Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и
организационное оформление // Политические исследования. — 1998.
— № 5; Сидоренко Е. Правовое положение политических партий //
Российская юстиция. — 2001. — № 10; Дубровина Е. П. Политические
партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2003.
1
11
Политическая система Японии не является исключением из этого правила. В Японии очень
много политических партий, которые исчезают и воссоздаются вновь. Поскольку закон дает
возможность любому лицу, выдвигающему свою кандидатуру на выборах, объявить себя и
своих сторонников политической партией, во время выборов возникают десятки тысяч партий,
особенно местных. Всего в Японии зарегистрировано 10 тыс. партий, но подавляющее большинство действует только на местном уровне, в тех или иных административнотерриториальных единицах1. На общенациональном уровне значительным влиянием пользуются лишь несколько партий.
Длительное время в Японии существовала многопартийная система с одной доминирующей Либерально-демократической партией (ЛДП). Она неизменно получала большинство голосов в нижней палате парламента и формировала правительство. Другие партии были довольно
широко представлены в парламенте, но в правительстве не участвовали. После того как ЛДП
потерпела поражение на выборах 1993 г., в Японии вслед за рядом парламентских кризисов с
частой отставкой правительств стала формироваться многопартийная система, на базе которой
создается коалиционное правительство (один из составов правительства включал представителей семи партий).
В настоящее время политические силы в Японии постоянно перестраиваются тем или
иным образом. До сих пор главными ее действующими лицами были члены палат парламента.
Быстротечное появление новых, роспуск старых партий, разъединения и слияния до сих пор
проходили преимущественно в форме перетасовки парламентских фракций, когда мнением
рядовых членов партий мало интересовались, а поведение самих парламентариев чаще всего
определялось не их мировоззрением и политическими убеждениями, а возможностями повысить шансы на участие в политических играх. Не случайно одним из последствий произошедших перемен стала значительная нивелировка позиций партий по большинству актуальных
проблем. Эти две характерные черты сегодняшней политической перестройки не способствуют
рассеиванию недоверия избирателей к партиям и являются причиной сохраняющегося пассивного отношения многих японцев к парламентским выборам.
К началу ХХI в. в политической жизни Японии заметную роль играют шесть крупных политических партий: Либерально-демократическая партия, Демократическая партия, «Новая
Комэйто», Либеральная партия, Коммунистическая партия Японии и Социал-демократическая
партия.
Взаимоотношения парламента с прочими элементами политической системы тяжело подвергать анализу в силу их специфичности. Так, влияние японского парламента на политические
отношения, складывающиеся между структурными элементами системы, — явление трудно
осязаемое и фактически сводящееся к области парламентаризации государственной власти в
См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.:
Юристъ, 2005. — С. 477.
1
12
стране. Дело в том, что, по мнению некоторых ученых1, понятие «парламентаризм» весьма объемно и отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей и в
этом смысле ближе к понятию политического режима, а с другой стороны, принципы устройства парламента. Именно по этой причине понятие «парламент», с которым в ХVIII—ХIХ вв.
связывается понятие закона, является системообразующим в контексте государственности и
демократии2. Таким образом, появление парламента в политической системе не только ведет к
серьезным изменениям в составе ее структурных элементов, но и меняет структуру и характер
взаимосвязи между данными элементами.
Влияние парламента на политические нормы и традиции, регулирующие политическую
жизнь страны, обоюдно и достаточно очевидно: парламент, с одной стороны, вынужден подчиняться данным нормам и традициям, а с другой — в ходе законодательного процесса может
либо придать данным нормам и правилам общеобязательную силу, либо запретить их к применению.
Политическое сознание (а равно политические идеи, взгляды, представления, политическая
идеология) являются особыми элементами политической системы. Политическое сознание,
будучи неразрывно связанным с разного рода политическими институтами и учреждениями,
материализуется в них. Процесс материализации выражается, как правило, в многообразных
политических актах. Например, политическая идея посредством политической партии трансформируется в некую политическую программу, которую данная политическая партия старается реализовать. Анализируемые категории не утрачивают своей субстанции, т.е. не перестают
быть идеями и не превращаются, таким образом, в материальные объекты — элементы политической организации общества.
Японский парламент, как и любой другой материальный объект политической системы,
взаимодействует с политическим сознанием, как-то: политическими идеями, взглядами, представлениями и политической идеологией посредством выражения тех ли иных политических
идей, взглядов, представлений и реагирования на воздействие той или иной политической идеологии.
Еще одной формой взаимодействия российского парламента и такого элемента, как политическое сознание, следует признать деятельность парламента по формированию у населения
Японии политического сознания (причем в данной ситуации парламент, как политическое
учреждение, функционально не предназначенное для решения данной политической задачи,
выступает как посредник между политическими партиями и народом).
Анализируя взаимодействие японского парламента с таким немаловажным элементом политической системы, как политическая деятельность конкретных людей как представителей или
членов политических объединений, выраженная в определенных поступках, отметим, что парСм., например: Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. — 1997. — № 3.
2
Там же.
1
13
ламент является способом участия народа в управлении государством. Но, будучи политикоправовой категорией, парламент также дает возможность конкретному человеку принять участие и в политической жизни Японии. При этом обратная связь данных взаимоотношений также
очевидна: политическая деятельность парламента складывается из деятельности конкретных
людей, его составляющих. Поскольку деятельность парламента, его решения принимаются
коллегиально, можно говорить, что в данной деятельности учитывается деятельность каждого
члена палаты, а опосредованно и всех избирателей, принявших участие в выборах в японский
парламент.
Таким образом, следует сделать следующие выводы:
1. Влияние формы правления на положение законодательного органа в конституционном
механизме демократических правовых государств очень велико. Речь идет о типе организации
высшей власти в государстве, при изменении которой меняется вся система общества и государства.
2. Взаимоотношения японского парламента с государством как основным элементом политической системы Японии носят законодательный, представительный и контрольный характер.
Основной их смысл заключается в том, что парламент принимает правовые нормы, на основе
которых действует государство, а также дает возможность гражданам участвовать в управлении
государством. Государство же, в свою очередь, обеспечивает деятельность парламента, в частности не позволяя другим государственным органам вмешиваться в его деятельность, обеспечивая
выборы в состав парламента.
3. Взаимоотношение японского парламента с государственными органами происходит в
рамках системы разделения властей, в строгом соответствии с нормами Конституции Японии
1947 г. и функциональными обязанностями того или иного государственного органа.
4. Взаимозависимость между японским парламентом и политическими партиями заключается в следующем: политическая партия использует парламент для претворения политической
идеи, которую она пропагандирует, в жизнь; а парламент, в свою очередь, формируясь посредством деятельности политических партий, напрямую зависит от их жизнеспособности и активности.
5. Взаимодействие парламента с такой категорией, как политические нормы и традиции, регулирующие политическую жизнь страны, заключается в том, что парламент, с одной стороны,
вынужден подчиняться данным нормам и традициям, а с другой — в ходе законодательного
процесса может либо придать данным нормам и правилам общеобязательную силу, либо запретить их к применению.
6. Во взаимодействии с политическим сознанием японский парламент выражает те ли иные
политические идеи, взгляды, представления, подвергается воздействию той или иной политической идеологии, выступает своеобразным посредником между политическими партиями и
народом при формировании у последнего политического сознания.
14
7. Во взаимодействии с политической деятельностью конкретных
людей как представителей или членов политических объединений
японский парламент дает возможность конкретному человеку принять участие и в политической жизни Японии. При этом обратная
связь данных взаимоотношений также очевидна: политическая деятельность парламента складывается из деятельности конкретных
людей, его составляющих. Так как решения парламента принимаются коллегиально, можно говорить, что в данной деятельности учитывается вклад каждого члена палат, а опосредованно — и всех избирателей, принявших участие в выборах в японский парламент.
15