УДК 352 - Гродненский государственный университет имени

УДК 352.073.5
В. В. Колесников
ОСОБЕННОСТИ БЕЛОРУССКОЙ МОДЕЛИ
МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рассматривается проблема определения особенностей белорусской модели
местного управления и самоуправления. Рассматриваются основные модели
местного управления и самоуправления, сложившиеся в практике зарубежных
стран и тот опыт, который воспринят в ходе формирования органов местной власти
в Республике Беларусь.
Система местных органов самоуправления практически во всех
странах строится в соответствии с административно-территориальным
делением. В унитарных государствах данная система определяется, как
правило, центральной властью, а в федеративных – властью субъектов
федерации. Как правило, первичными ячейками в зарубежных странах
являются либо городские, либо сельские коммуны, имеющие различные
названия. Специфика муниципальных организационных форм
взаимоотношения местных органов с центральной властью
определяется
различными
факторами:
историческими,
географическими, демографическими, политическим режимом и
сложившейся правовой системой.
В настоящее время сложилось несколько типов местного
самоуправления. Среди них выделяют англосаксонскую систему
самоуправления,
французскую
модель
местного
управления,
германскую систему самоуправления, систему самоуправления США,
каждая из которых имеет свои особенности, основные черты и
признаки. Кроме классических моделей, выделяют еще и отдельные их
разновидности. Различие между ними, как правило, связано с тем
объемом компетенции, который определяется соотношением между
представительными органами и органами исполнительной власти.
Характерными чертами англосаксонской системы самоуправления
являются: а) отсутствие на местах представителей правительства,
опекающих местные выборные органы; б) принцип, согласно которому
органы местного самоуправления могут делать лишь то, что им прямо
разрешено законом; в) муниципалитеты рассматриваются как
автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них
парламентом; г) правовая база создавалась из частных и местных
статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия
и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.
Французская модель местного управления характеризуется высокой
степенью централизации местного управления и самоуправления. Здесь
наблюдается высокая степень централизации местного управления и
самоуправления и развитая система административного контроля
центральной власти над местными органами. Характерной чертой
данной системы является субординация между центром и местами.
Представители правительства на местах определяют основные
направления деятельности местных органов. Для данной системы
характерно то, что центральные органы осуществляют контроль над
деятельностью местных, а также в основе правового регулирования
полномочий органов местного самоуправления лежит принцип:
разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не
относящиеся к компетенции других органов.
Германская система самоуправления имеет несколько типов:
магистратская система, бургомистерская форма, северогерманская
система и южногерманский тип. Для них характерно сочетание
различных элементов английской и французской моделей. Здесь мы
говорим о так называемой смешанной форме местного самоуправления.
Многообразна и американская система местного самоуправления.
Можно говорить о том, что практически в каждом штате сложилась своя
система местного самоуправления, которая, как правило, за основу берет
британскую модель местного самоуправления.
Правовую основу местного управления и самоуправления
зарубежных стран составляют конституционные положения и нормы
текущего законодательства, однако, не во всех странах статус местного
самоуправления определяется конституцией. В отдельных странах
действует единый закон, в других – законы об отдельных видах органов
местного самоуправления. Вместе с тем, для европейских государств
важнейшим источником муниципального права считается Европейская
хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября
1985 г. Советом Европы. Многие положения названного акта легли в
основу законодательства о местном самоуправлении в бывших
социалистических и постсоветских государствах.
Современная белорусская модель местного управления и
самоуправления формировалась в несколько этапов: 1) вечевое
самоуправление; 2) средневековое городское самоуправление городов с
различными видами городского права; 3) самоуправление в составе
Российской Империи; 4) самоуправление в период вхождения Беларуси
в состав СССР; 5) самоуправление в Республике Беларусь с конца XX в.
и до настоящего времени [1].
Местное самоуправление на территории Беларуси имеет глубокие
исторические корни, оно претерпело значительную эволюцию,
отличаясь исключительным разнообразием своего проявления.
Традиции его уходят корнями во времена Киевской Руси к вече, в эпоху
магдебургского права Великого княжества Литовского, земского
самоуправления XIX в., местных Советов депутатов в XX в.
Накопленный
исторический
опыт
был
использован
при
реформировании
системы
органов
местного
управления
и
самоуправления и при формировании современной белорусской модели
организации местной власти.
Современная система местного управления и самоуправления имеет
свою собственную историю, собственные этапы формирования и
реформирования. Фактически она начинается с апреля 1990 г., когда был
принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и
местного хозяйства в СССР» [2]. Данный нормативный правовой акт
воспринял многие идеи Европейской хартии местного самоуправления
1985 г. Он ориентировал на расширение регулирующих и оперативнораспорядительных полномочий местных Советов, укрепление их
самостоятельности, в том числе и в экономической сфере. Впервые
здесь была отражена идея субординации между различными уровнями
местных органов и на законодательном уровне был поставлен вопрос о
системе юридических гарантий местного самоуправления, в том числе и
о его судебной защите. В последующем аналогичные законы были
приняты и других республиках, входивших в состав СССР. Не являлась
исключением и БССР. Здесь в феврале 1991 г. был принят Закон «О
местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР» [3].
Местные органы, согласно данному закону, формально стали
самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов
государственной власти и управления. Отличительной чертой является
то, что сохраняется жесткая финансовая зависимость низовых уровней
от вышестоящих, особенно при распределении бюджетных средств. Тем
не менее, заслугой данного закона было то, что в нормативный правовой
оборот возвращается само понятие «местное самоуправление». Были
определены не только его основные принципы, но и финансовые
возможности, которые позволяли местным органам самостоятельно и
независимо решать вопросы местного значения.
В первой редакции названный выше закон действовал в течение
1991-1992 гг. Согласно ей, власть сконцентрировалась в системе
Советов. В 1993 г. в него был внесен ряд изменений, направленных на
усиление полномочий исполнительных и распорядительных органов.
Начинает формироваться система, в которой исполкомы становятся
более компетентными, чем местные Советы. После принятия
Конституции Республики Беларусь 15 марта 1994 г. вопросам местного
самоуправления и управления был посвящен специальный раздел,
который фактически дублировал базовые положения Конституции БССР
1978 г., касающиеся организации местной власти. В результате Закон «О
местном самоуправлении» был преобразован в Закон «О местном
управлении и самоуправлении». Таким образом, на законодательном
уровне организационно оформилась современная система местного
управления и самоуправления. В последующем в данный закон
многократно вносились изменения и дополнения, но они существенно
не изменили сложившуюся модель местного управления и
самоуправления в Республике Беларусь, которая характеризуется тем,
что органы исполнительной власти на местах приобрели большую
значимость, чем органы, избираемые местным населением. Думается,
что на сегодняшний день в нашей республике сформировалась
оптимальная система организации местной власти в силу того, что
исполнительные и распорядительные органы обладают большей
квалификацией, оперативностью в решении вопросов местного
значения и имеют большие материальные и финансовые возможности.
Список литературы
1. Сільчанка, У. М. Гісторыя мясцовага самакіравання на Беларусі : тэксты
лекцый / У. М. Сільчанка, Н. В. Місарэвіч. – Гродна: ГрДУ, 2000. – 54 с.
2. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР :
Закон СССР от 9 апр. 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и
Верховного Совета СССР. – 1990. – № 16. – Ст. 267.
3. О местном самоуправления и местном хозяйстве в Белорусской ССР : Закон
БССР от 20 февр. 1991 г. // Ведамасці Вярхоўнага Савета БССР. – 1991. – № 11 (13).
– Ст. 122.
The article is devoted to the problem of defining features of the Belarusian model of
local government and self-government. It discusses the basic model of local government
and self-established practice in foreign countries and the experience that perceived during
the formation of the local authorities in the Republic of Belarus.
Колесников Валерий Васильевич, старший преподаватель кафедры
конституционного права учреждения образования «Гродненский государственный
университет имени Янки Купалы».