Тема 3. Контроль и надзор как профессиональная деятельность в
реклама
Тема 3. Контроль и надзор как профессиональная деятельность в государственном и муниципальном управлении. Полномочия органов контроля и надзора. Учебные вопросы: 1. Контроль и надзор как профессиональная деятельность в государственном и муниципальном управлении. 2. Характеристика контроля и надзора как профессиональной служебной деятельности. 3. Полномочия органов контроля и надзора. 1. Контроль и надзор как профессиональная деятельность в государственном и муниципальном управлении Анализ опыта Русского государства свидетельствует, что им пройдены те же закономерности, что и в других государствах, в том числе, и в вопросе контрольных функций. Только процесс формирования государственных институтов в России сдвинулся во времени не без негативного влияния татаромонгольского нашествия. В XV в. в Русском государстве сформировался Приказ большого дворца, которому перешло полномочие контроля местного управления (местной администрации). Контрольные функции по предметам своего ведения принадлежали Казенному приказу (государственные финансы) и Разрядному приказу (военная служба, безопасность). Приказная система была закреплена судебником 1550 г., но и эта система не оставалась вне контроля. За приказами, как отраслевыми органами управления, контроль осуществляла Боярская дума. В конце XVI в. в системе контрольных органов видное место стал занимать Челобитный приказ, осуществлявший прием и разбор жалоб (челобитных) на имя царя. Эти жалобы, как правило, касались решений должностных лиц, государственных учреждений. Пересмотр данных решений, доклад 1 непосредственно царю и возвышал авторитет Челобитного приказа, этого своеобразного государева контроля внутри государевой системы. Хотя речь в лекции идет о государственном контроле и надзоре, небезынтересно будет отметить, что по Судебнику 1550 г. замечаются ростки общественного контроля. Речь идет об ответственности наместников за неправильный суд в связи с подачей на них жалоб со стороны населения (жалоба – форма контроля). В середине XVII в. продолжается тенденция развития системы контроля. Сформировавшаяся личная канцелярия царя, отодвинула Боярскую думу, присвоив себе и контрольные полномочия над администрацией. В 1655 г. создается центральный орган государственного финансового контроля – Счетный приказ. Он занимался проверкой правильности и законности финансовых операций приказов. Хотя после смерти царя Алексея Михайловича и Приказ тайных дел (личная канцелярия) и Счетный приказ были упразднены, но впоследствии в видоизмененной форме к этому вопросу всё равно вернулись. В частности при Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции не только высшего законодательного, судебного органа, но и контролировал деятельность Петровской администрации. Деятельность же самого Сената контролировалась (с 1722 г.) генералпрокурором при Сенате, а коллегий (отраслевых органов управления) – прокурорами при коллегиях. Финансовый контроль принадлежал трем коллегиям (камор-коллегии, штатс-контор-коллегии и ревизион-коллегии). Контролю подлежали не только центральные, но и местные учреждения. С этой целью должность прокурора была введена и в губерниях. В последующем вплоть до свержения царизма, система контроля не упраздняется, а укрепляется, но контрольные функции переходят от одного органа к другому, хотя прокуратура, как надзорно-контрольный орган, сохраняется. После Октябрьской социалистической революции государственному и партийному контролю уделяется большое внимание со стороны большевиков. Их линия относительно места контроля в системе власти нашла отражение в многочисленных работах В.И.Ленина, решениях съездов Советов, партийных 2 органов. В самом первом документе Советской власти – Обращении II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам» среди других мер внутренней политики был провозглашен рабочий контроль. Созданное на съезде правительство – Совет народных комиссаров – было подконтрольно съезду Советов и его исполнительному Комитету (ЦИК, или ВЦИК). Как видим, Советское государ- ство, как и любой до него тип государства сразу же закрепляет за собой функцию контроля, осознавая, что без этого власть его не будет эффективной. К примеру, в Проекте положения о рабочем контроле В.И. Ленин писал, что рабочий контроль вводится во всех промышленных, торговых, банковых, сельскохозяйственных и прочих предприятиях, с числом рабочих не менее 5 лиц, за производством, хранением, куплей-продажей всех продуктов и сырых материалов. Все владельцы и все выбранные представители рабочего контроля ответственны перед государством за строжайший порядок, дисциплину и охрану имущества. Анализируя опубликованные труды В.И. Ленина уже как главы правительства (СНК), приходишь к выводу, что практически каждый день в первый месяц Советской власти он тем или иным образом писал о рабочем контроле, как форме государственного контроля. Вот фрагмент из его статьи «Как организовать соревнование». «Учет и контроль, если они производятся Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, как верховной государственной властью, или по указаниям, по полномочию этой власти, учет и контроль повсеместный, всеобщий, универсальный, учет и контроль за количеством труда и распределением продуктов – в этом суть социалистического преобразования, раз политическое господство пролетариата создано и обеспечено…» В дальнейшем в ходе социалистического строительства, идеи В.И.Ленина о рабочем и других формах контроля, как государственном контроле, были реализованы. Название органов контроля менялось, но сама эта функция оставалась неизменной. При этом, Ленин В.И. развивал идею о том, что контроль со стороны рабочих и крестьян это форма вовлечения трудящихся в управление государственными делами. В 1918 – 1919 гг., во время гражданской 3 войны, к нуждам войны приспосабливается и государственный аппарат. Меняются формы и методы контроля в сторону превращения его в инструмент совершенствования государственного аппарата. Если раньше государственной структурой контроля, в основном финансового, был наркомат госконтроля, то затем к нему присоединили ведомственный контроль (высшая военная инспекция, Инспекция ВСНХ) и рабочий профсоюзный контроль (Рабочая продовольственная инспекция, Железнодорожная рабочая инспекция). Работа контрольных органов стала более эффективной, но в то же время и усложнилась. Поэтому в 1920 г. по предложению В.И. Ленина госконтроль был реорганизован. В частности, в феврале ВЦИК утвердил Положение о Народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции, в котором объединялись все прежние контрольные органы. Аппарат Наркомата состоял в основном не из штатных работников, а из рабочих и крестьян, привлекаемых на время проведения контрольных функций. Предполагалось, что все даже неграмотные рабочие и крестьяне должны будут пройти через работу в РКИ: делегирование коллективами трудящихся своих представителей в органы РКИ; организацию ячеек содействия на предприятиях, в воинских частях, волостях и сёлах; привлечение трудящихся к производству массовых обследований, проводимых РКИ. На Наркомат РКИ возлагалась также функция надзора за законностью в управлении, поскольку прокуратуры еще не было. В связи с новой экономической политикой (после окончания гражданской войны) потребовалось срочное изменение методов и форм деятельности всего госаппарата. Реорганизации подлежали и органы госконтроля. Данная задача особенно беспокоила В.И.Ленина. В своих последних работах «Как нам реорганизовать Рабкрин» и «Лучше меньше да лучше» он предложил свой план реформирования Рабкрина. Теперь задачей контрольных органов становился анализ и обобщение недостатков в государственном управлении и разработка путей их устранения. Поэтому аппарат РКИ был резко сокращен. В нем оставили только высококвалифицированных специалистов с высокой оплатой труда. 4 Делегирование рабочих и крестьян было прекращено. Для поднятия авторитета центральные органы Наркомата были объединены с ЦКК (Центральной контрольной комиссией партии). Работа этого государственно-партийного контрольного органа помогла улучшить деятельность всего государственного аппарата. Не следует забывать, что часть надзорно–контрольных функций взяла на себя организованная в 1922 г. прокуратура. Система контрольных органов включала в себя и органы контроля республик, входящих в СССР, АССР, областей, уездов, округов. В 30-е годы XX в. перед страной ставились другие задачи. В связи с этим в 1934 г. органы контроля опять реформировались. В 1934 г. ЦКК – НК РКИ были упразднены, а вместо них созданы – Комиссия партийного контроля ЦК КПСС и Комиссия советского контроля СНК СССР. Комиссия советского контроля имела в союзных и автономных республиках, краях и областях своих постоянных представителей, уполномоченных, независимых от местных органов власти. За свою деятельность они отчитывались только перед Комиссией и СНК СССР. Однако, накануне Великой Отечественной войны, в 1940 г., эти органы контроля были в очередной раз реформированы. Теперь нужно было усилить контроль за расходованием государственных средств. Вместо Комиссии был создан Наркомат государственного контроля СССР и союзных республик (НК ГК СССР). После создания наркоматов госконтроля сохранилось централизованное построение органов контроля. Видимо, следует признать ошибочным в то время, отстранение от контрольной деятельности трудящихся. Госконтроль замкнулся сам в себе. Следующей вехой в реорганизации органов государственного контроля стали решения XXII съезда КПСС (17-31 октября 1961 г.). В принятой съездом Программе (раздел III) речь шла о вовлечении всех граждан в дело управления государством, об улучшении деятельности государственного аппарата и усилении народного контроля над его деятельностью. В соответствии с решением съезда 6 декабря 1965 г. вышло Постановление ЦК КПСС «О преобразовании органов партийно-государственного контроля», в котором предписывалось 5 преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы Народного контроля и Совету Министров СССР утвердить Положение об органах Народного контроля. 9 декабря 1965 г. был принят Закон СССР о Народном контроле. В соответствии с законом был создан Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля при поселковых, сельских Советах, комитеты народного контроля, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях, воинских частях. Эффективность деятельности государственной власти проверялась по таким показателям, как развитие экономики, расходование материалов, ресурсов, электроэнергии, затрат рабочего времени, организация управления, удовлетворение запросов населения в жилье, обеспеченность школами, больницами, детскими учреждениями, магазинами, столовыми, городским транспортом, другими коммунальными услугами, продуктами питания и промышленными товарами. Конституция СССР 1977 г. высший государственный контроль возложила на Верховный Совет СССР (ч. 1 ст. 126), его Президиум (п. 4 ст. 121). Верховному Совету СССР принадлежало по Конституции право создавать Комитет народного контроля СССР, возглавляющего систему органов народного контроля в СССР (ч. 2 ст. 126). В 1979 г. был принят Закон «О народном контроле в СССР». Этот орган предусматривался как союзно-республиканский, учитывая федеративный характер государства. Основной задачей органов народного контроля являлась проверка исполнения директив партии и правительства по хозяйственнофинансовым вопросам. В последующие годы КПСС уделяла значительное внимание деятельности органов народного контроля. Достаточно сказать, что по этому вопросу принимались Постановления ЦК КПСС в 1980, 1981, 1982, 1983 гг. Интересно отметить, что в 1983 г. вышли в свет «Избранные речи и статьи Генерального секретаря ЦК КПСС Андропова Ю.В., где помещены были его 6 публикации более ранних лет, а некоторые из них ещё «сталинских времен», в которых он вскрывал недостатки деятельности органов партийно- государственного контроля. Действительно, сама «направляющая и руководящая сила» общества, государства оказалась вне контроля, что в конечном итоге негативно сказалось на ее деятельности и на положение дел в государстве. С распадом СССР история контрольных органов не завершается. Как было уже отмечено, государство не может быть эффективным без хорошо отлаженной системы контроля. В построении новой системы контроля Россия учитывает международный опыт. Вкратце этот опыт выглядит следующим образом. Хотя в Великобритании отсутствуют полновесные органы конституционного контроля в силу суверенитета Парламента, контрольные органы все же есть. Так, в 1967 г. была введена должность парламентского комиссара по контролю за деятельностью администрации. В свою очередь, Кабинет Министров использует механизм партийного контроля, чем фактически нарушает суверенитет парламента. Кроме того, функционирует Национальное контрольноревизионное управление Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии. По Конституции Французской Республики от 4 октября 1958 г. в редакции конституционного закона от 23 июля 2008 г. № 2008-724 расширены контрольные полномочия Парламента за деятельностью Правительства. В Германии кроме Парламента в качестве контрольных органов можно назвать Федеральную финансовую палату, Федеральный конституционный суд, вспомогательный орган Бундестага при осуществлении парламентского контроля – Уполномоченного по обороне, деятельность которого регулируется федеральным законом, а также Федеральную Счетную палату, члены которой пользуются независимостью судей и деятельность которой регламентируется федеральным законодательством. В Конституции Итальянской Республики 1947 г., с последующими до7 полнениями и изменениями, имеется раздел III – «Правительство». Этот раздел состоит из трех отделов. Отдел третий называется «Содействующие органы». В статье 100 среди содействующих органов называется Счетная палата. Она осуществляет предварительный контроль законности актов Правительства, а также последующий контроль исполнения государственного бюджета. Она участвует в контроле за финансовой деятельностью организаций и докладывает непосредственно палатам Парламента о результатах проведенных проверок. Счетная палата осуществляет юрисдикцию по вопросам публичной отчетности и в других областях, указанных в законе (ст. 103 Конституции). В Японии контроль за государственными расходами и доходами осуществляет Ревизионный совет (ст. 90 Конституции 1947 г.). В Конституции Федеративной республики Бразилии полномочие надзора и контроля закреплено в качестве исключительной компетенции Национального конгресса (п. Х ст. 49). Однако, в отличие от ряда других конституций, Конституция Бразилии имеет отдельный раздел об аудиторском, финансовом и бюджетном контроле. В качестве главного органа здесь опять-таки называется Национальный конгресс, но указывается, что он создает Счетный трибунал Союза, с помощью которого и осуществляет внешний контроль. В разделе довольно-таки подробно регламентируется порядок деятельности и структура, состав Счетного трибунала Союза. Вернемся к организации контроля в Российской Федерации. В Конституции 1993 г. в качестве контрольных органов указываются Государственная Дума и Совет Федерации, которые с целью контроля за исполнением федерального бюджета образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (ч. 5 ст. 101 Конституции). Несмотря на то, что напрямую контрольная функция больше в Конституции ни за каким органом не прописана, к системе контроля в его широком понимании относится Конституционный Суд РФ (конституционный контроль), Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ (контроль как метод надзор8 ной деятельности), различного рода службы, входящие в систему органов исполнительной власти. Деятельность Счетной палаты Российской Федерации регулируется Федераль- ным законом от 5.04.2013 г. № 41 « О Счетной палате Российской Федерации». В соответствии с Законом Счетная палата является постоянно действующим высшим органом государственного финансового контроля. Однако жизнь государства не ограничивается лишь финансовой составляющей. Контролю подлежат и другие сферы жизнедеятельности. К примеру, исполнительная власть в целом подконтрольна Парламенту, как это и делается в любом демократическом правовом государстве. В России также был принят Закон «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ. Соответствующие изменения были внесены в статью 103 Конституции РФ. Получив такие полномочия, полагаем, что Государственная Дума более оперативно стала реагировать на факты, выявляемые Счетной палатой Российской Федерации при проведении контрольных мероприятий. К примеру, своевременное принятие мер со стороны органов государственной власти на представления Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверок Саяно-Шушенской ГЭС могло предотвратить столь масштабную трагедию, о чём публично сообщил Председатель Счетной палаты С.В.Степашин 8 сентября 2009 г. на совещании в администрации Алтайского края. Уже тогда было ясно, что дальнейшая эксплуатация ГЭС в сложившемся режиме, может привести к печальным последствиям. Если органы государственной власти не будут должным образом реагировать на такие результаты контрольных мероприятий, то об эффективности власти говорить сложно. Снижают эффективность власти и факты непринятия мер по результатам ведомственного контроля, либо слабая работа самих контрольно-надзорных инстанций. Об этом красноречиво свидетельствуют трагические события на дорогах, в воздушном пространстве, в больницах, жилых 9 помещениях, школах и т.д., уносящие многочисленные человеческие жизни. Среди других мер, направленных на стабилизацию и улучшение условий жизни, конечно, нужно указать и на повышение роли надзорных органов, которых в России достаточно много (Федеральная служба по надзору в сфере связи; Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации; Межрегиональный территориальный орган по надзору за ядерной и радиационной безопасностью; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Рособрнадзор, Роспотребнадзор; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и др.). Несмотря на то, что перечисленные структуры называются надзорными, в Положениях о них среди полномочий на первом месте указывается «контроль», что вызывает соответствующие вопросы. С учетом федеративности государства, необходимо отметить, что и региональные и муниципальные представительские органы также наделены контрольными полномочиями по отношению к исполнительным органам. К примеру, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения, которые позволили народным избранникам усилить контроль за деятельностью мэров. Многие инициативы по совершенствованию системы контроля пока только обсуждаются, какие-то стали предметом законодательных работ. Одним словом в Российской Федерации имеется система государственного контроля, но она нуждается в совершенствовании, а её деятельность в повышении результативности. 10 2. Характеристика контроля и надзора как профессиональной служебной деятельности Поскольку речь в дальнейшем пойдет об институте контроля и надзора, то остановимся на некоторых понятиях «институт», «контроль» и «надзор».1 Институт можно понимать во многих значениях и формулировать в разных редакциях. Определение понятия «Институт» чаще всего встречается в словарях, энциклопедиях, иногда в разделах учебников. Мы же рассматриваем Институт как совокупность норм права в какойлибо области общественных отношений. В реальности государственные или общественно-политические институты находят закрепление в конституции государства. Но институтом можно назвать только такую группу отношений, для которой характерно внутреннее единство, соответственно обусловливающее и единство норм, обращенных к данной группе отношений. Относительно понятия «контроль» следует отметить, что прежде всего оно дается в энциклопедиях, словарях. Контролю, как форме деятельности, посвящены многие научные работы юристов, социологов. Под контролем понимается проверка, а также наблюдение с целью проверки. Под контролем также можно понимать вид деятельности, осуществляемой в целях организации выполнения законов и иных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. В науке, и государственно-правовой, общественно-политической практике, контроль подразделяется на виды в зависимости от сферы применения, субъектов контрольной деятельности. 1 См.: Шевелёв В.И. Институт контроля в системе Российской государственности (IX в. – настоящее время). М., 2010. С. 5-13. 11 Под государственным контролем понимается одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. Государственный контроль можно рассматривать как часть системы способов, обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. В целом в такую систему входят контроль, административный надзор, деятельность суда по обеспечению законности, прокурорский надзор, обжалование действий органов управления и их должностных лиц. Государственный контроль имеет своей главной целью практическую организацию осуществления поставленных перед аппаратом и его отдельными звеньями задач. Контроль осуществляется всеми государственными органами повседневно и является составной частью государственного управления. Осуществляется контроль от имени государства с использованием государственновластных полномочий. Посредством контроля субъекты, его осуществляющие, выявляют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм. Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный. Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных объектов, специальный осуществляется по какому-либо конкретному вопросу или направлению деятельности подконтрольного объекта. Иногда в литературе рассматривают государственный контроль как систему государственных органов проверки. Контроль также делят на: Контроль ведомственный – в рамках тех или иных отраслей (на транспорте, к примеру). Контроль народный – привлечение граждан к выполнению контрольных функций. Контроль общественный – наделение общественных организаций, к примеру, профсоюзов, общественных комиссий контрольными полномочиями в 12 отношении государственных учреждений и предприятий. Контроль партийно-государственный. Контроль партийный. Контроль специальный, переплетающийся с функциями надзора (например санитарно-эпидемиологический и др.). «Контроль» иногда в литературе употребляют как аналог «надзору». Мы отличаем контроль от надзора. Во всяком случае надзор, полагаем мы, можно считать одним из элементов контрольной деятельности. Например Конституционный контроль дает органу, его осуществляющему, право отмены или признания недействующим акта, признанного противоречащим конституции. Конституционный надзор такого права не дает и выражается в том, что орган предлагает тому, кто принял неконституционный акт, или органу стоящему над ним, отменить этот акт. Надзор – одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности. Надзор бывает административный, конституционный, прокурорский, судебный, полицейский и др. Под институтом контроля можно понимать совокупность устойчивых формальных и неформальных норм и правил, регулирующих контрольную деятельность, а также совокупность государственных и негосударственных органов, организаций, учреждений, осуществляющих контрольную деятельность. 3. Полномочия органов контроля и надзора Полномочия некоторых федеральных органов контроля и надзора мы рассмотрели в предыдущей лекции. Теперь хотелось бы остановиться на полномочиях ФМБА при осуществлении государственного контроля (надзора). Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 206 утверждено положение о Федеральном медико-биологическом агентстве (ФМБА России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю и надзо13 ру в сфере донорства крови и ее компонентов, а также по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации (обслуживаемые организации и обслуживаемые территории), в том числе организацию проведения судебномедицинской и судебно-психиатрической экспертиз и медико-социальной экспертизы работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий. К полномочиям Федерального медико-биологического агентства в установленной сфере деятельности в том числе относятся: государственный санитарно-эпидемиологический надзор; государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии; контроль и надзор в сфере донорства крови и ее компонентов. Кроме того Агентство проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса. Федеральное медико-биологическое агентство с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Агентства и подведомственных организаций; запрашивать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Агентства вопросам; применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фак14 тов нарушения законодательства Российской Федерации. Федеральное медико-биологическое агентство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра здравоохранения Российской Федерации. В положении, к сожалению, не прописано каким образом Агентство реализует контрольно-надзорные функции, однако процедуры прописаны в других нормативных правовых актах. Во исполнение Федерального закона от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской федерации от 29 сентября 2011 г. № 1093н утвержден Административный регламент ФМБА по исполнению государственной функции по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов, который устанавливает сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в данной сфере. Государственная функция по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов представляет собой деятельность Федерального медикобиологического агентства, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями здравоохранения, науки и образования, а также их структурными подразделениями, осуществляющими заготовку, переработку, хранение, транспортировку, применение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов (далее - организации здравоохранения), требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере донорства крови и ее компонентов к заготовке, переработке, хранению, транспортировке, применению и обеспечению безопасности донорской крови и ее компонентов (далее - обязательные требования), посредством: 15 организации и проведения проверок организаций здравоохранения; принятия предусмотренных законодательством Российской Феде- рации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений обязательных требований; систематического наблюдения за исполнением обязательных требо- ваний, анализом и прогнозированием состояния их исполнения организациями здравоохранения. Предметом государственного контроля (надзора) в сфере донорства крови и ее компонентов является соблюдение организациями здравоохранения обязательных требований. Результатом исполнения государственной функции является обеспечение выполнения организациями здравоохранения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации. Юридическими фактами, которыми заканчивается исполнение государственной функции, являются: 1) вручение (направление) акта проверки соблюдения обязательных требований руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю организации здравоохранения; 2) выдача предписания об устранении нарушений обязательных требований, установленных в ходе проверки, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю организации здравоохранения; 3) направление в установленном порядке информации: а) в органы, осуществляющие лицензирование медицинской деятельности, органы государственной власти и местного самоуправления, в ведении которых находятся проверяемые организации здравоохранения - о нарушениях обязательных требований; б) в органы государственного контроля в соответствии с их компетенцией - о нарушениях установленных законодательством требований, не относящихся 16 к предмету государственного контроля (надзора) в сфере донорства крови и ее компонентов; в) в органы прокуратуры - о нарушениях обязательных требований, содержащих признаки преступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации. Должностные лица ФМБА России и территориальных органов ФМБА России при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере донорства крови имеют право: 1) включать проверки организаций здравоохранения в ежегодный план проведения проверок при наличии оснований, установленных административным регламентом; 2) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они являются объектами проверки или относятся к предмету проверки; 3) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений; 4) выдавать предписание руководителю, иному должностному лицу, уполномоченному представителю организации здравоохранения об устранении выявленных нарушений; 5) принимать меры в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 1194н утвержден Административный регламент исполнения Федеральным медико-биологическим агентством государственной функции по организации и проведению проверок в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда 17 и на отдельных территориях. Перечень организаций и территорий, подлежащих обслуживанию Федеральным медико-биологическим агентством, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, согласованному с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Исполнение указанной функции осуществляется ФМБА России непосредственно через свое структурное подразделение - Управление надзора и контроля в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия ФМБА России и его территориальными органами. Предмет государственного контроля (надзора): 1) выполнение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; 2) соответствия продукции, реализуемой юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, требованиям технических регламентов, государственный надзор за соблюдением которых возложен на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; 3) соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям; 4) соблюдение юридическими лицами в процессе осуществления своей деятельности требований, необходимых для обеспечения радиационной безопасности. 18 Должностными лицами, обладающими полномочиями исполнять государственную функцию в установленной сфере деятельности, являются: заместитель руководителя ФМБА России - главный государствен- ный санитарный врач по организациям и территориям, обслуживаемым Федеральным медико-биологическим агентством, заместитель главного государственного санитарного врача Российской Федерации по вопросам, входящим в его компетенцию; начальник Управления надзора и контроля в сфере обеспечения са- нитарно-эпидемиологического благополучия ФМБА России - заместитель главного государственного санитарного врача по организациям и территориям, обслуживаемым Федеральным медико-биологическим агентством; иные должностные лица Управления надзора и контроля в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия ФМБА России, уполномоченные осуществлять федеральный государственный санитарноэпидемиологический надзор; руководители управлений ФМБА России - главные государствен- ные санитарные врачи по обслуживаемым организациям и обслуживаемым территориям; заместители руководителей управлений ФМБА России - заместите- ли главных государственных санитарных врачей по обслуживаемым организациям и обслуживаемым территориям; ные иные должностные лица управлений ФМБА России, уполномоченосуществлять федеральный государственный санитарно- эпидемиологический надзор в обслуживаемых организациях и на обслуживаемых территориях. Организация исполнения государственной функции в установленной сфере деятельности в ФМБА России возложена на заместителя руководителя ФМБА России, выполняющего функции по организации и осуществлению фе19 дерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Должностные лица ФМБА России при проведении проверки имеют право: проверять выполнение обязательных требований, относящихся к полномочиям ФМБА России; осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку только в присутствии при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294ФЗ; требовать представления документов, информации, образцов про- дукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они являются объектами проверки или относятся к предмету проверки; отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окру- жающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений; составлять протокол о нарушении санитарного законодательства; выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному пред- принимателю об устранении выявленных нарушений; принять меры в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Должностные лица ФМБА России при проведении проверки обязаны: 1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупре20 ждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований; 2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; 3) проводить проверку на основании распоряжения о ее проведении в соответствии с ее назначением; 4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения, а также копии документа о согласовании проведения проверки в случае, если проверка подлежит согласованию с органами прокуратуры; 5) не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; 6) предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; 7) знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки; 8) учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также 21 не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц; 9) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 10) соблюдать сроки проведения проверки; 11) не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 12) перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента, в соответствии с которым проводится проверка; 13) осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок. Должностные лица ФМБА России, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обязаны осуществлять свою деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями. Основанием для начала административной процедуры по проведению проверки является вручение под роспись заверенной печатью копии распоряжения или приказа должностными лицами ФМБА России, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю. 22 В состав административной процедуры по проведению проверки входят следующие административные действия: рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя; обследование используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, при осуществлении деятельности, территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и перевозимых грузов, производимых и реализуемых товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг); отбор образцов (проб) продукции, объектов окружающей среды и производственной среды, проведение их исследований, испытаний; проведение экспертиз и (или) расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательным требованиям с фактами причинения вреда. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе о проведении проверки. В случае выявления при проведении проверки нарушений поднадзорными организациями обязательных требований должностные лица ФМБА России, управлений ФМБА России, проводившие проверку, принимают меры в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации. В случае если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, возникновения чрезвы23 чайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, ФМБА России, территориальные органы ФМБА России обязаны незамедлительно принять меры по: недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; отзыву продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота; довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, ин- дивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения. Выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами. Заключение. В заключение хотелось бы отметить, что наши оппоненты во время контрольных мероприятий имеют право на защиту, гарантированное им законодательством России. Данный вопрос мы раскроем в отдельной лекции. Контрольные вопросы 1. Органы контроля за Приказами в 16 в. на Руси. 2. Основная цель создания Наркомата государственного контроля СССР и союзных республик (НК ГК СССР) накануне Великой Отечественной войны, в 1940 г. 24 3. В систему государственного контроля входят административный надзор, деятельность суда по обеспечению законности, прокурорский надзор, или они являются обособленными? 4. Основные функции Федерального медико-биологического агентства (ФМБА России), определенные Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. № 206. 5. Основные полномочиям Федерального медико-биологического агентства в установленной сфере деятельности. 6. Каким Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской федерации утвержден Административный регламент ФМБА по исполнению государственной функции по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов? 7. Каким Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации утвержден Административный регламент исполнения Федеральным медико-биологическим агентством государственной функции по организации и проведению проверок в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях? 8. Основные права и обязанности должностных лиц ФМБА России при проведении проверки. Литература. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). // Российская газета (РГ), 1993, 25 декабря. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах // Официальный сайт Президента России. www.kremlin.ru а) законы Российской Федерации 25 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (Ред. от 23.04.2012 г.). (С изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2012 г.) // Консультант Плюс. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145ФЗ (с изменениями) // КонсультантПлюс. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51ФЗ (с изменениями) // КонсультантПлюс. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» //Консультант+. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ //Консультант+. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ //Консультант+. О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ //Консультант+. О Счетной палате Российской Федерации. Федеральный закон от 5.04.2013 г. № 41// КонсультантПлюс. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ. б) Указы Президента Российской Федерации Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. № Пр-1496 от 15 августа 2001 г. // СЗ РФ, 2001, № 34, ст. 3502. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. 26 № 885. (В ред. Указов Президента Российской Федерации от 20.03.2007 г. № 372, от 16.07.2009 г. № 814) // КонсультантПлюс О Контрольном управлении Президента Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 1015 //Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 5. Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 года № 729 (с изменениями) //Консультант+ О Федеральном медико-биологическом агентстве. Указ Президента российской федерации от 11 октября 2004 года № 1304 //Консультант+ О структуре федеральных органов исполнительной власти (от 21 мая 2012 г. № 636) // Российская газета. 2012. 22 мая. в) постановления Правительства Российской Федерации О фонде оплаты труда работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (от 23 января 2007 г. № 40) // Российская газета. 2007. 2 февраля. Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 (с изменениями) //Консультант+ Об утверждении Положения о Федеральной службе финансовобюджетного надзора. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278//Консультант+. Об установлении предельной численности работников Федерального медико-биологического агентства на 2012 год. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 533 //Консультант+ г) Приказы О служебном распорядке центрального аппарата ФМБА России. Приказ ФМБА России от 20 октября 2010 г. № 690 //Консультант+ 27 Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным медико-биологическим агентством государственной функции по организации и проведению проверок в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 1194н. Об утверждении Административного регламента ФМБА по исполнению государственной функции по контролю и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской федерации от 29 сентября 2011 г. № 1093н. Рекомендуемая литература Болтенкова Л.Ф., Шевелев В.И. Контрольная функция государства – важная составляющая эффективности власти // Этносоциум и межнациональная культура. 2010. № 1. Государственный финансовый контроль в современных условиях: Сбор. науч. тру-дов. - М.: Финансовый ун-т, 2011. Кочерин Е.А Основы государственного и управленческого контроля. - М.: «ФилинЪ», 2000. Материалы Первой Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации от 9 декабря 2000 г. Материалы Третьей Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации от 2 июля 2002г. Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России: Монография / СМ. Зубарев и др. - М.: Финансовый ун-т, 2011 Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации / Авт. Кол.: Е.В. Ковтун, А.В. Чаплинский, А.В. Кнутов и др. М.: Изд. Дом Высшей школы экономики, 2012. 28 Шевелев В.И. Институт контроля в системе российской государственности (IX в. – настоящее время)//ИД «Финансовый контроль». 2010. 29
