Р - Право и жизнь

Е. БУЛЛЕР,
соискатель
РЕАЛИЗАЦИЯ ОСОБЕННОСТЕЙ СТРУКТУРЫ РЕГИОНАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ПОРЯДКЕ ЕГО
ФОРМИРОВАНИЯ
Разноликая юридическая сущность региональных парламентов как
общегосударственных органов народного представительства проявляется в
как можно более возможном обеспечении интересов представляемого
субъекта – народа, независимо от территориального обустройства.
Нет четкого определения, что такое субъект Российской Федерации.
Так, в специальной литературе под субъектами Российской Федерации
понимают «носителей, обладателей государственной власти образующие
Россию»1. В юридическом словаре дается лишь определение региона (от лат.
Regio, regionis) – граница, предел, рубеж, «по российскому законодательству
– часть территории РФ, обладающая общностью природных, социальноэкономических,
национально-культурных
и
иных
условий.
Согласно
Основным положениям региональной политики в Российской Федерации
регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, либо
объединять территории нескольких субъектов РФ. В тех случаях, когда
Регион выступает как субъект права, под ним понимается только субъект
РФ»2. В.И. Борисов, А.А. Ильюхов, О.А. Кажанов в словаре по
конституционному праву под регионом определяют «понятия, применяемые
в основном либо к территории одного субъекта РФ, либо территории двух и
1
2
Политическая энциклопедия. Т. 2. М.: Мысль. 1999. С. 478.
Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 384.
более
соседних
субъектов.
Например,
при
выборах
депутатов
Государственной Думы по федеральному избирательному округу (по
спискам, выдвигаемым партиями) в списке есть центральная часть.
Остальные кандидаты входят в «региональные группы» по субъектам РФ или
группам субъектов РФ». Данная ротация применима и к региональным
выборам по партийным спискам3.
Поэтому автор статьи счел необходимым сформулировать понятие
субъекта Российской Федерации как государственно-правовое образование –
республика в составе РФ, край, область, город федерального значения,
автономная область, автономный округ, – образующие в совокупности
Российскую Федерацию, наделенные равными правами и обеспечивающие
государственную целостность, принципы единства системы государственной
власти субъекта РФ как верховенства народовластия, направленного на
соблюдение прав и свобод человека.
Конституция РФ 1993 г., закрепив принципы разделения властей и
единства системы государственной власти, определила структуру институтов
государства, в соответствии с которой ключевая роль в формировании
законодательства принадлежит парламенту, при активном участии иных
государственных органов и субъектов Российской Федерации. Тем самым
Основной закон в качестве основы российской государственности установил
появление новых политических институтов в субъектах РФ. С 1994 г. в
стране
начали
функционировать
законодательные
(представительные)
органы государственной власти регионов, до сих пор переживающие процесс
становления,
что
исследовательского
позволяет
интереса.
констатировать
Представительная,
обоснованность
законотворческая
и
контрольная функции региональных легислатур (законодательных органов
власти) свидетельствуют об особом значении законодательной ветви власти.
Борисов В.И. Словарь по конституционному праву Российской федерации / В.И. Борисов, А.А. Ильюхов,
О.А. Кажанов. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. С. 311.
3
В.А.
Максимов
подчеркивает
особенные
черты
и
функции
представительных региональных органов власти, что «…олицетворяет
первичную,
основную
государственным
и
постоянно
аппаратом,
обновляемую
реализуемую
связь
посредством
народа
с
социального
содержания этой связи, в форме принятия качественных законов и
осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в
себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти,
выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; здесь содержится
классическая идея Ж. Ж. Руссо об общественном договоре между властью и
народом;4 создает предпосылки реализуемости законов, сохранения и
укрепления
конституционного
строя;
выражая
интересы
народы,
законодательная власть принимает законы, выполняемые народом; должна
учитывать ограниченность ресурсов государства и, тем самым, народа;
обусловливает ее ответственность перед народом (избирателями) за уровень
действия самой себя и государственной власти…»5. Принято рассматривать
несколько элементов статуса государственного органа: 1) политическая и
государственно-правовая характеристика органа государства; 2) место
различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация
систем,
подсистем
и
видов
взаимоотношений органов;
органов,
их
соотношение;
4) важнейшие принципы
3)
основы
организации и
деятельности государственного органа; 5) основы компетенции; 6) виды
правовых актов.
В 2004–2009 гг. в России отмечается низкий уровень внутрипартийной
демократии
и
формирования
политической
конкуренции,
законодательных
влияющий
(представительных)
на
порядок
органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации. Аналитики
данный процесс связывают с негативным восприятием большинством
Максимов В.А. Представительная природа законодательной власти субъекта Российской Федерации
(правовые аспекты): Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 15, 16.
5
избирателей действующих партий, нередко выступающих лоббистами
определенных
групп,
с
их
интересами.
Оппозиция
существует
с
неопределенными, несформулированными целями. Электорат, постоянно
вводимый в заблуждение, все меньше доверяет партиям и политическим
лидерам. Партийно-политическая система страны не имеет точных,
конкретных ориентиров, не структурирована и в таком состоянии вряд ли
способна к развитию. Вследствие этого слабо функционирует региональный
институт законодательных (представительных) органов государственной
власти. Так, по мнению Е.В. Луценко, без сильных партий сильный
парламент невозможен6.
Одно из главных направлений избирательной реформы начала ХХI в. –
провозглашение возрастающей роли политических партий в избирательном
процессе. Именно введением системы пропорциональных выборов в
законодательные органы субъектов РФ стимулируются процессы создания и
укрепления региональных отделений политических партий, своеобразно
повышающие эффективность их работы, что способствует становлению
реальной, стабильной многопартийности на местах7. Однако меры, принятые
в рамках данного направления, сыграли неоднозначную, двоякую роль. С
одной стороны, закон обязал избирать не менее половины состава
законодательного органа субъекта РФ по пропорциональной системе, и эта
новелла содействовала политизации и повышению конкурентоспособности
региональных выборов. С другой стороны, Федеральный закон «О
политических партиях» способствовал бюрократизации политических партий
и усилил их зависимость от регистрирующих органов.
Но большинство аналитиков утверждают, что полный переход к
пропорциональной системе в субъектах Федерации преждевременный,
приводит
к
политико-административным
перегибам,
ухудшающим
Луценко Е.В. Федеративная природа института законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Ростов на Дону, 2008.
С. 83, 84.
7
Стенограмма заседания Совета законодателей Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 18
февраля 2003г. // Архив Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 2003.
6
социально-экономическую жизнь регионов, потому что избиратели в России
предпочитают пока голосовать не за программу партии, а за яркие личности,
в которых они видят лидеров. Кроме того, если депутаты, избираемые
избирателями, отчитываются перед ними за свою деятельность, то депутаты,
избираемы по партийным спискам, не имеют тесного контакта с
избирателями. Данное обстоятельство негативно влияет на содержание
принимаемых депутатами решений, касающихся социально-экономического
развития субъекта РФ и жизни избирателей8.
О роли личности в формировании региональных легислатур в
последнее время говорится очень мало, чаще упоминается сильная власть –
образ государственности под управлением «единой сильной партии». По
мнению В.В. Комаровой, в ХХ в. право народа на участие в управлении
делами государства стало если и не общепризнанным, то трудно
оспариваемым9. В то же время и в ХХ в. некоторые философы отказывали
народу в данном праве. Например, Н. Бердяев находил в людях страх перед
свободой, тяготение не к свободе, а к справедливости, хотя и доказывал, что
«общество, нация, государство не являются личностями, человек как
личность имеет большую ценность, чем они»10.
Именно
значение
о
высокой
роли
личности
в
формировании
представительных органов власти субъекта Федерации, основанной на
теории
народного
законодательной
суверенитета,
базе
народовластия,
функционирования
этих
отражается
в
представительных
коллегиальных органов11.
Преобразования современной государственной политической системы в
России, ее федеративной централизации отражаются в спроецированном
Нудненко Л.А. К вопросу о пропорциональных выборах депутатов законодательных органов
государственной власти субъектов РФ // Право и политика. Научный юридический журнал. 2004. № 6 (54).
9
Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.:
Формула права, 2006. С. 107.
10
Филипова И.А. Непосредственная демократия и ее роль в развитии общества // Вестн. Нижегородского
гос. ун-та им. Н.И. Лобачевского, 2000.
11
Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под общ ред. д.ю.н. О.Н.
Булакова. М.: Эксмо, 2005. С. 45.
8
«близнеце» избирательного законодательства субъектов РФ. Выборы 2007,
2008,
2009
гг.
соотношения
принципиально
пределов
избирательного
и
сфер
законодательства
подтвердили
«точное
определение
норм
федерального
регулирования
и
избирательного
законодательства
субъектов РФ»12.
В обществе назревает обеспокоенность чрезмерной федеральной
законодательной интервенцией в сфере регулирования электоральных
отношений, в связи с чем серьезное внимание уделяется вопросам
обеспечения самостоятельности субъектов РФ в регламентации выборов
региональные законодательные (представительные) органы власти13.
В
детальной
регламентации
избирательного
процесса
нормами
федерального законодательства, по мнению В.В. Комаровой и некоторых
авторов, видится угроза самостоятельности субъектов РФ в электоральной
сфере. Так, С.Д. Князев в 1999 г. писал: «…федеральное регулирования не
должно быть унифицированным и опережающим, поскольку это чревато
реставрацией централизованного руководства выборами на территории всей
страны. Наиболее благоприятные результаты согласования федерального и
региональных законодательных потоков по вопросам избирательного права
способно вызвать лишь в том случае, если оно в решении наиболее общих,
принципиальных вопросов будет учитывать опыт правового регулирования
региональных
выборов,
накопленных
различными
субъектами
РФ,
резервируя за ними достаточно широкие возможности для собственного
конструирования избирательных институтов и технологий»14.
Комарова В.В. Указ. соч. С. 201.
См.: Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской
Федерации и ее субъектов: Конституционно-правовые основы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000;
Постников А.Е. Система избирательного законодательства в Российской Федерации: Дис. … докт. юрид.
наук. М., 1997; Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства //
Журнал российского права. 2004. № 2.
14
Князев С.Д. Законодательство о выборах и практика его применения в субъектах Российской Федерации //
Конституционно-правовая реформа и региональное законодательство в Российской Федерации: Пробл.темат. сб. РАН. ИНИОН. Центр социальных научн.-информ. исслед. Отд. политологии и правоведения / Отв.
ред. И.А. Умнова. М., 1999.
12
13
Законодательный (представительный) орган определяется как постоянно
действующий, высший и единственный орган законодательной власти
субъекта, что подчеркивает его исключительность и верховенство в системе
представительства конкретного субъекта. Ни один орган власти или
общественная организация, кроме законного парламента, не вправе
претендовать на представительство населения, на право издания законов. Это
не
мешает
законодательным
органам
некоторых
субъектов
иметь
двухпалатную структуру15.
Принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с
изменениями и дополнениями) определяет принципы деятельности, основы
статусов, важнейшие полномочия законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, а также основания и порядок
их ответственности. Указанный Федеральный закон, с изменениями и
дополнениями, закрепил, по сути, новую концепцию федеральной реформы,
требующую теоретического осмысления, изучения и анализа значимости
законодательных
(представительных)
органов
государственной
власти
субъектов РФ для демократического развития российского государства, для
его
федеративного
устройства,
важности
представительной
функции
законодательных органов субъектов РФ в свете реализации принципа
народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное
место в системе основ конституционного строя Российской Федерации.
Основным организационно-правовым документом, закрепляющим
порядок деятельности парламента, является Регламент. Он разрабатывается
самими депутатами и является нормативным актом, регулирующим не
только внутреннюю организацию деятельности парламента (взаимодействие
Конституция (Основной закон) Республики Алтай // Конституции республик в составе Российской
Федерации. Вып. 3. М.: Изд. Гос. Думы, 2000.
15
палат, комитетов, комиссий, фракций, аппарата, порядок парламентских
дискуссий и т.д.), но и функционирование его за пределами «парламентской
территории» при взаимодействии с другими органами государственной
власти, осуществлении иных полномочий, предусмотренных Конституцией и
законодательством.
Рассматривая характер событий по структурированию региональных
парламентов, можно подчеркнуть один важный показатель дееспособности и
востребованности правовых и бюджетных комитетов. Помимо узаконенных
способов и каналов воздействия на законодательную власть и порядок
формирования их структур – через политические партии, их участие в
выборах и последующую работу партийных фракций в региональных
легислатурах, – граждане Российской Федерации, их общественные
объединения через достойных и влиятельных публичных представителей в
общественных палатах используют в процессе воздействия на власть и иные
методы, в том числе прямое, непосредственное влияние на государственные
органы власти16. Одной из общественных форм активного права граждан на
участие в работе законодательных органов власти являются Молодежные
парламенты.
В 2004, 2005, 2006, 2007 гг. прошли Всероссийские форумы молодых
парламентариев, где были подготовлены такие документы, как Рекомендации
по взаимодействию молодежных парламентских структур с избирательными
комиссиями разного уровня (2005 г.), Концепция по участию молодежи в
развитии российских территорий (2006 г.). Они легли в основу развития
молодежного
парламентаризм
парламентаризма.
развивается
на
В
силу
того,
региональном
что
уровне,
молодежный
появились
региональные издания, аккумулирующие этот опыт.
Эффективная дееспособность региональных парламентов как института
законодательных (представительных) органов государственной власти в
16
Парламентское право России: Учебник. М.: Эксмо, 2006. С. 461.
субъектах Российской Федерации зависит от значимых факторов. Важная
роль в этом, несомненно, принадлежит персональному составу, который
формируется в результате всеобщих выборов, отражающих волеизъявление
большинства избирателей. Не менее значимы структура и внутренняя
организация, т.е. регламент легислатур. Отсутствие законодательной базы,
жестко регулирующей формирование новых органов законодательной власти
в субъектах Федерации, их внутреннюю организацию, способствовало
поиску оптимальной модели на местах.
Большое значение в позитивной деятельности структуры региональных
легислатур
имеют
аппараты,
где
ответственная
роль
принадлежит
институтам помощников депутата и приемных, осуществляющих прием
избирателей. Еще Аристотель подчеркивал эффективную значимость
помощников: «Монархи вынуждены прибегать к помощи глаз, ушей, рук и
ног, делая соучастниками своей власти людей, сочувствующих их правлению
и лично расположенных к ним»17. Закон о статусе депутата подтверждает
полномочия помощников, очерчивая широкий круг их обязанностей.
Полезность
этого
не
вызывает
сомнений,
особенно
если
депутат
заинтересован не только в качественном исполнении своих обязательств, но
и в ведении постоянной избирательной кампании. Без приемных депутата
невозможно представить деятельность ни одной законодательной ветви
власти, так как она по-прежнему сохраняет свою представительскую
функцию. Надо заметить, что работа приемных – одна из сложных ввиду
постоянного общения с избирателями. Но именно ее деятельность позволяет
региональным
легислатурам
иметь
постоянную
обратную
связь
с
населением, быть на виду у своих избирателей, выступать в качестве
защитников и проводников интересов народа.
В определении структуры парламентов субъектов РФ нет определенно
заданной типовой модели и точного указания на ее реализацию. В рамках
действующего законодательства легислатуры сами устанавливают порядок
17
Аристотель. Соч. в 4 т. Т. 4. Полития. М., 1984. С. 483.
формирования
своих
структур.
регулирования
применяются
На
региональном
следующие
элементы
уровне
правового
организационной
структуры представительных органов субъектов РФ: количество палат
данного органа; порядок избрания и численность депутатов; решение
вопросов,
связанных
с
конституированием
и
дееспособностью
представительных органов власти субъектов РФ, на федеральном уровне;
решение вопроса о способе деятельности законодательного органа, о степени
профессионализации
деятельности
депутатов;
формируемые
органами
законодательной власти комитеты, комиссии, депутатские объединения.
Именно это обстоятельство способствует тому, что законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта выстраивает
свою структуру, исходя из реальных потребностей и возможностей,
основываясь на предвыборных программах и наказах избирателей.
Опираясь аналитически и практически на пятнадцатилетний рубеж
действующей Конституции Российской Федерации и опыт существующих в
регионах законодательных (представительных) органов государственной
власти, автор статьи позволяет себе сделать вывод о том, что за эти годы
сформирована оптимальная структура данных органов власти и аппарат этих
парламентов,
обеспечивающий
качественную
поддержку
депутатской
деятельности.
Так, региональный парламент принимает решения об утверждении
структуры и фонда оплаты труда работников аппарата, рассматривает и
утверждает
общую
законодательного
сумму
расходов
(представительного)
на
органа
проведение
заседаний
государственной
власти
субъекта РФ, постоянных комиссий, слушаний и других организационных
мероприятий, расходов на деятельность депутатов и оплату их труда,
работающих на постоянной основе. Региональный парламент образует,
избирает и упраздняет постоянные и временные комиссии и иные органы,
изменяет их состав, заслушивает отчет об их работе, а в случаях,
предусмотренных
законодательством,
решает
вопросы
о
досрочном
прекращении полномочий депутатов.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции,
которые объединяют депутатов, принадлежащих к одной партии, блоку
партий или нескольким близким по своей природе подгруппам. Для создания
фракции необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии,
устанавливаемое
регламентом
парламента.
Фракция
пропорционально
представлена в комиссиях (комитетах) палат и объединенных комитетах
парламента. Обычно председатель наиболее крупной партии избирается
председателем регионального парламента, а его заместители делят между
собой посты председателей постоянных комитетов.
Тенденция избирательных кампаний 2007–2009 гг. обозначила масштаб
давления на избирателей, принуждение их к участию в голосовании,
использование милиции с целью незаконного пресечения агитационной
деятельности оппозиционных партий, особенно при изъятии агитационных
материалов, существенно выросший уровень прямых фальсификаций, тем
самым подтверждая, «что свободные выборы в регионах и вообще в России
похоронены навечно»18. Но автор статьи только частично может согласиться
с подобным пессимистическим настроением политологов, государствоведов
и
практиков-организаторов
всеобщий
глобальный
избирательных
экономический
кампаний.
кризис
оголил
Наступивший
все
стороны
общественно-политической и социально-экономической жизни российской
системы управления, что, несомненно, отразилось на решениях российского
руководства о формировании региональных парламентов. Всем стало
очевидно – без здоровой оппозиции не может функционировать здравый
смысл, как и существовать здоровое гражданское общество.
А.Ю. Бузин, А.Е. Любарев Преступление без наказания: Административные избирательные технологии
федеральных выборов 2007- 2008 годов. – М.: ЦПК «НИКОЛО М»; Центр «Панорама», 2008. – 284с., илл. С.
28
18