Политическая экономия внешнеторговой политики
advertisement
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭКОНОМИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ПОЛИТИКИ Автор: С.А.Афонцев* Политико-экономический подход к анализу внешнеторговой политики Регулирование внешней торговли является одной из областей, в которой наиболее остро проявляется разрыв между традиционной теорией и практикой государственного экономического регулирования. Несмотря на то, что в соответствии с теоретическими аргументами политика свободной торговли в общем случае обеспечивает более высокий уровень благосостояния граждан страны, чем использование торговых барьеров, эти барьеры – в той или иной форме – применяются всеми странами мира. Чем можно объяснить столь очевидный парадокс? Одна из интерпретаций, особенно популярная среди сторонников внешнеторгового протекционизма, заключается в том, что теоретические аргументы в пользу свободной торговли не принимают во внимание важные позитивные последствия использования торговых барьеров (такие, как развитие молодых отраслей, поддержка секторов экономики, имеющих значение для сохранения социальных и культурных ценностей, повышения обороноспособности страны и т.п.). Более того, порой высказывается мнение, что традиционная теория внешней торговли и основанные на ней рекомендации препятствуют развивающимся странам идти по пути повторения опыта развитых государств, которые, как утверждается, в прошлом заложили основы своего экономического процветания с помощью мер поддержки национальных производителей (Hudson, 1992). Данная линия рассуждений, однако, страдает серьезными недостатками. Экономическими историками и специалистами по экономическому развитию было неоднократно показано, что как мотивы использования мер протекционистской политики, так и результаты этих мер имеют очень отдаленное отношение к стимулированию экономического развития и максимизации экономического благосостояния. В частности, предпринятые рядом развивающихся стран в 1960–1970-е гг. попытки следовать протекционистским рецептам развития привели к падению экономической эффективности и стагнации. Альтернативное объяснение широкомасштабному использованию внешнеторговых барьеров не оспаривает выводов традиционного анализа проблем внешнеторговой политики, а фокусирует внимание на мотивах, побуждающих субъектов принятия политических решений (политиков и чиновников) отклоняться от политики, максимизирующей благосостояние граждан страны. Данный подход предполагает, что решения, принимаемые политиками и чиновниками, отражают их собственные предпочтения и интересы, а не предпочтения и интересы граждан страны в целом. Иными словами, при принятии решений в сфере экономической (в т.ч. внешнеторговой) политики люди руководствуются мотивом собственной выгоды точно так же, как они делают это в сфере своей ежедневной экономической деятельности. Это означает, что субъекты принятия политических решений формулируют экономическую политику таким образом, чтобы максимизировать поток доходов, связанный с занимаемой ими должностью, а также чтобы повысить свой ранг во властной иерархии. Принимая решения по вопросам экономического регулирования, политики и чиновники реагируют на запросы субъектов, которые могут предоставить им финансовые ресурсы и политическую поддержку. Этими субъектами являются (a) неорганизованные избиратели и (b) организованные группы давления (лобби). Избиратели отдают свои голоса в поддержку решений, которые они считают выгодными с точки зрения повышения своего * Афонцев Сергей Александрович, к.э.н., ведущий научных сотрудник ИМЭМО РАН. . 1 собственного благосостояния. У групп давления возможности влиять на процесс принятия решений гораздо более широки. Группы давления могут использовать легальные (взносы в предвыборные фонды) и нелегальные (взятки) денежные трансферты в пользу субъектов принятия политических решений, финансировать кампании в СМИ, организовывать публичные акции за или против конкретных решений во внешнеторговой сфере (например, акции против присоединения страны к ВТО) и т.п. Взаимодействие между субъектами принятия политических решений, группами давления и избирателями может рассматриваться как своего рода политический рынок, на котором конкретные решения в области экономической политики обмениваются на политическую поддержку и трансферты ресурсов. Все участники этого рынка руководствуются личным интересом и максимизируют собственные целевые функции. Если рассматривать внешнеторговую политику как результат согласования интересов на политическом рынке, она уже более не выглядит экзогенным, внешним по отношению к экономической системе фактором. Напротив, оказывается, что она определяется эндогенно: экономические субъекты выходят на политический рынок, чтобы воздействовать на внешнеторговую политику, которая, в свою очередь, оказывает влияние на их экономические позиции и стимулы к воздействию на политические решения в будущем. Политико-экономический подход к анализу внешнеторговой политики признает эндогенный характер процесса выработки решений в сфере регулирования торговли и фокусирует внимание на политических и экономических факторах, оказывающих влияние на эти решения. Политико-экономический подход позволяет дать строгое объяснение парадоксальным на первый взгляд феноменам, связанным с отклонением от политики свободной торговли и с неэффективным выбором инструментов регулирования внешнеторговых потоков. Ключ к разрешению этих парадоксов заключается в том, что наборы мероприятий внешнеторгового регулирования, отвечающие интересам рядовых избирателей и членов групп давления, не совпадают между собой. Интересам рядовых избирателей в наибольшей мере отвечает политика свободной торговли, обеспечивающая максимизацию совокупного благосостояния граждан страны, в то время как группы давления обычно заинтересованы в осуществлении перераспределительной политики, благодаря которой они могут получать выгоду за счет остальных экономических субъектов. Таким образом, именно деятельность групп давления рассматривается в качестве основной причины, обусловливающей отклонение от максимизирующей совокупное благосостояние политики свободной торговли. В свою очередь, парадокс неэффективного выбора инструментов регулирования отражает информационные аспекты формирования внешнеторговой политики. Теория международной торговли предполагает, что в случае, если принято решение о поддержке собственников специфических факторов производства, оптимальным инструментом для этого является субсидирование данного фактора, далее следует субсидирование выпуска товара, в производстве которого задействован этот фактор, в то время как использование мер внешнеторгового регулирования является наименее желательным, т.к. эти меры вносят искажения не только в сферу производства, но и в сферу потребления (т.н. ранжирование инструментов экономической политики по Бхагвати; см. Bhagwati, 1979). Однако субсидирование фактора производства или выпуска с высокой степенью вероятности может встретить политическую оппозицию, поскольку его перераспределительный характер очевиден как для избирателей, так и для групп давления с противоположными интересами. В результате инструменты косвенного перераспределения могут оказаться политически более приемлемыми, даже если они вносят в экономику более значительные диспропорции. Аналогичная логика «оптимальной маскировки» (Magee et al., 1989) применима и к выбору между инструментами собственно внешнеторгового регулирования. Например, что касается регулирования импорта, импортные пошлины являются наиболее транспарентными инструментами с точки зрения их воздействия на производителей и потребителей. Переход от использования пошлин к импортным квотам и добровольным ограничениям экспорта . 2 позволяет еще сильнее замаскировать перераспределение, но за счет увеличения потерь экономической эффективности. В конечном итоге выбор конкретного инструмента регулирования определяется балансом политической поддержки, полученной со стороны групп давления, интересам которых отвечает проводимая политика, и политической поддержки, потерянной вследствие того, что избиратели и другие группы давления испытывают снижение уровня своего благосостояния и ассоциируют это снижение с проводимой внешнеторговой политикой. Вставка 1. Сочетание высокого политического веса лобби на национальном политическом рынке и мощной оппозиции со стороны зарубежных групп давления может привести к тому, что в качестве инструмента поддержки национальных производителей будет использоваться субсидирование выпуска, сопряженное с меньшим уровнем экономических диспропорций, чем вмешательство во внешнюю торговлю. Иллюстрацией может служить политика поддержки металлургического комплекса на Украине. Масштаб отрасли, которая обеспечивает 20% ВВП страны, порядка 50% ее экспорта и предоставляет занятость более чем полумиллиону человек, гарантирует украинским металлургам доминирующие позиции на национальном политическом рынке. В то же время состояние дел в отрасли привлекает пристальное внимание зарубежных конкурентов, поскольку Украина занимает четвертое место в мире по экспорту стали после Японии, России и Германии. Основными адресатами «политической маскировки» в этих условиях являются не национальные группы давления, а зарубежные компании. Как следствие, поддержка металлургического сектора на Украине осуществляется не в форме торговых субсидий, а в форме косвенного (списание долгов, контроль за ценами промежуточной продукции) и прямого (сокращение обязательств по налогу на прибыль предприятий) субсидирования национального производства. Несмотря на это, на протяжении 1993–2001 гг. против украинских металлургических компаний было возбуждено 43 антидемпинговых расследований. Другая важная особенность моделей, принимающих во внимание эндогенный характер решений по вопросам внешнеторговой политики, заключается в том, что полученные с их помощью оценки негативного влияния внешнеторговых барьеров на экономическое благосостояние оказываются значительно выше, чем в традиционных моделях. К примеру, оценка потерь от использования нетарифных мер ограничения барьеров импорта в США в 1983 г. оказалась в 10 раз выше по сравнению с оценкой, полученной на основе модели, где влияние этих барьеров рассматривалось как экзогенное (Trefler, 1993). С учетом этих обстоятельств политико-экономический подход может быть полезным для изучения не только детерминант внешнеторговой политики, но и ее влияния на экономическое благосостояние. Политико-экономические гипотезы, направленные на объяснение структуры внешнеторгового регулирования Одна из наиболее важных проблем, рассматриваемых в рамках политикоэкономического подхода, связана с объяснением межстрановых и межотраслевых различий в структуре внешнеторгового регулирования. Какие факторы побуждают страны использовать для поддержания конкретных отраслей различные инструменты ограничения импорта и/или стимулирования экспорта? Для ответа на этот вопрос в литературе был предложен целый ряд гипотез. Наиболее важные из них рассматриваются ниже. 1. Гипотеза групп давления является наиболее популярной. Она отводит ведущую роль спросу на мероприятия внешнеторговой политики со стороны лобби, представляющих . 3 отраслевые интересы. В общем случае производители товаров, конкурирующих с импортом, лоббируют за использование импортных барьеров, производители экспортной продукции лоббируют в пользу политики поощрения экспорта, а потребители лоббируют в пользу импортных субсидий и ограничений экспорта. Равновесный уровень переменной внешнеторговой политики (например, ставки пошлины или величины экспортной субсидии) отражает баланс интересов различных групп, лоббирующих в пользу более высоких или более низких значений данной переменной. Два фактора обычно рассматриваются в качестве ключевых с точки зрения эффективного лоббирования: возможности преодолеть «проблему безбилетника» в рамках группы давления, т.е. создать у всех ее членов стимулы направлять адекватную долю ресурсов и усилий на лоббистскую деятельность, вместо того чтобы «паразитировать» на усилиях других членов группы, потенциальные чистые выгоды от лоббирования, т.е. ожидаемый выигрыш от проведения политики, в пользу которой осуществляется лоббирование, за вычетом издержек самого лоббирования. Меньшее число фирм в отрасли и более высокая отраслевая концентрация производства с высокой степенью вероятности будут снижать остроту «проблемы безбилетника», в то время как высокий потенциальный выигрыш от воздействия на внешнеторговую политику побуждает членов групп давления направлять больше ресурсов на лоббирование. Данные аргументы были впервые изложены в классической книге М.Олсона «Логика коллективного действия» (Olson, 1965). При этом успех лоббистской деятельности определяется не абсолютной, а относительной силой группы давления. Например, группа давления, состоящая из малого числа крупных фирм в одной отрасли может добиться более низкого уровня пошлин/субсидий, чем слабо организованная группа, состоящая из большого числа мелких фирм в другой отрасли, если первая группа встречает оппозицию со стороны равносильной группы с противоположными интересами, а вторая группа не имеет политических конкурентов (или эти конкуренты заведомо слабее). Вставка 2. Гипотеза групп давления рассматривается в качестве наиболее удовлетворительного объяснения феномена тарифной эскалации, т.е. того факта, что импортные пошлины на готовые изделия являются, как правило, более высокими, чем пошлины на промежуточную продукцию. Потребителями промежуточной продукции являются компании, а потребителями готовой продукции – индивиды; первые гораздо менее многочисленны, и их выигрыш от лоббирования против повышения пошлин на закупаемые ими товары гораздо выше. Результат такой комбинации факторов может быть проиллюстрирован следующим примером. В 2000–2001 гг. российским производителям текстильной продукции удалось убедить правительство отказаться от планов повысить ставку импортной таможенной пошлины на хлопок-сырец с нуля до 5%; в то же время адвалорная ставка импортной пошлины на хлопковые ткани была установлена на уровне 15%, а адвалорная составляющая импортной пошлины на одежду из хлопка – на уровне 20%. 2. Гипотеза аккумуляции голосов избирателей подчеркивает стремление политиков привлечь на свою сторону максимально большее число избирателей путем осуществления внешнеторговой политики, соответствующей интересам различных групп населения. В соответствии с данной гипотезой, шансы получить поддержку выше у тех отраслей, которые (a) предоставляют занятость большому числу работников и (b) расположены в критически важных избирательных округах. Часто эта гипотеза дополняется аргументами гипотезы групп давления. Так, степень охвата работников отрасли членством в профсоюзе рассматривается в качестве показателя влияния интересов работников на принятие . 4 политических решений, а также способности работников реагировать на мероприятия внешнеторговой политики (поскольку члены профсоюза с большей вероятностью будут получать информацию об ожидаемых политических мероприятиях, выгодных для отрасли, а их поддержка в адрес этих мероприятий с большей вероятностью будет носить организованный характер). В то же время гипотеза аккумуляции голосов избирателей предполагает, что правительство будет заинтересовано в ограничении негативного влияния проводимой политики, связанного с ростом цен и другими факторами, снижающими благосостояние избирателей. 3. Гипотеза поддержания статус кво основывается на концепции консервативной функции общественного благосостояния, предложенной У.Корденом (Corden, 1974). Ее основная идея заключается в том, что внешнеторговая политика может служить в качестве своего рода «страховки» против шоков, оказывающих негативное воздействие на национальных производителей. Согласно этой гипотезе, отрасли, страдающие от снижения мировых цен, неполной адаптации к технологическим изменениям и/или специфических торговых практик, используемых иностранными конкурентами, с большей вероятностью получат поддержку от правительства, чем более благополучные отрасли. 4. Гипотеза максимизации бюджетных доходов учитывает тот факт, что внешнеторговая политика может генерировать дополнительные доходы казны (за счет взимания импортных и экспортных пошлин, продажи на аукционах внешнеторговых квот) или дополнительные расходы (в случае предоставления внешнеторговых субсидий). Если правительство ограничено в бюджетных средствах, что нередко бывает в условиях переходной экономики, оно может использовать инструменты внешнеторговой политики для наращивания доходов и/или минимизации бюджетных потерь, связанных с контрабандой и другими нелегальными торговыми практиками. 5. Гипотеза внешнеторговых переговоров и ответных мер рассматривает решения в области внешнеторговой политики в контексте многоаспектного экономического и политического взаимодействия между национальными государствами и международными институтами. С учетом этого взаимодействия, у правительств имеются стимулы (a) воздерживаться от решений, которые могут спровоцировать ответные меры со стороны иностранных государств и (b) формулировать внешнеторговую политику таким образом, чтобы усилить свою переговорную позицию и вести выгодный для себя обмен уступками с партнерами по переговорам. 6. Гипотеза идеологических предпочтений предсказывает, что идеология правящей партии может оказывать серьезное влияние на решения в области внешнеторговой политики. Вставка 3. Участие во внешнеторговых переговорах может служить фактором, тормозящим снижение внешнеторговых барьеров, если их поддержание на высоком уровне рассматривается в качестве фактора укрепления переговорных позиций. Так, в апреле 2002 г. Министерство экономического развития и торговли РФ отвергло предложение Государственного таможенного комитета и Российской ассоциации торговых компаний и товаропроизводителей электробытовой и компьютерной техники (РАТЭК) о снижении адвалорных импортных пошлин на телевизоры с 20% до 15%. Подобная мера, по замыслу разработчиков, должна была снизить прибыльность «серых» импортных схем, однако, с точки зрения Министерства, она могла ослабить позиции России в переговорах о присоединении к ВТО. Основная проблема рассмотренных гипотез заключается в том, что они сформулированы на ad hoc-основе и не опираются на фундамент какой-либо строгой . 5 теоретической модели. Более того, прогнозы, получаемые на основании этих гипотез, не всегда позволяют однозначно судить, какая из них является верной в конкретном случае. Наиболее яркий пример связан с защитой стагнирующих отраслей. Гипотеза групп давления предсказывает, что высокая и/или растущая конкуренция со стороны импорта побуждает компании соответствующих отраслей лоббировать в пользу государственной поддержки, в то время как гипотеза поддержания статус кво предполагает, что правительство само осуществляет мониторинг рыночной ситуации и принимает решения на его основе. Таким образом, наличие позитивной связи между степенью конкуренции со стороны импорта и уровнем государственной поддержки не позволяет судить о том, какая из гипотез является верной. Равным образом, тот факт, что более высокому уровню внутриотраслевой торговли соответствуют, как правило, более низкие торговые барьеры, может быть объяснен как гипотезой групп давления, так и гипотезой внешнеторговых переговоров и ответных мер: если правительство воздерживается от повышения импортных барьеров из опасения ответных мер, оно может делать это как под давлением отечественных экспортеров, которым могут нанести ущерб ответные меры иностранных государств, так и по своей собственной инициативе. Первая теоретически строгая модель эндогенного формирования внешнеторговой политики была сформулирована Дж.Гроссманом и И.Хелпманом (Grossman and Helpman, 1994). В ее фокусе находится взаимодействие между группами давления, представляющими интересы собственников специфических факторов производства, и правительством, которое заинтересовано в получении ресурсных трансфертов от этих групп, а также в повышении общего уровня благосостояния избирателей. Данная модель позволяет получить следующие эмпирические предсказания. (1) В отраслях, представленных группами давления (организованные отрасли) уровень защиты от импорта тем ниже, чем выше отношение импорта к внутреннему производству. С одной стороны, выигрыш производителей от более высоких импортных пошлин (а значит, и более высоких цен на производимую ими продукцию) положительно связан с объемом производства; благодаря этому организованные отрасли с более значительным объемом выпуска лоббируют более интенсивно. С другой стороны, правительство с большей готовностью предоставляет защиту отраслям с низким объемом импорта, поскольку в этом случае потери, наносимые пошлинами благосостоянию потребителей, также окажутся ниже. (2) Напротив, в неорганизованных отраслях уровень защиты от импорта тем ниже, чем ниже отношение импорта к внутреннему производству. Более того, поскольку (а) организованные отрасли лоббируют не только в пользу защиты собственных рынков, но и в пользу государственной политики, направленной на снижение цен промежуточных и потребительских товаров, производимых другими отраслями, и (б) неорганизованные отрасли не в состоянии защищать свои интересы на политической арене, в равновесных условиях все организованные отрасли получают защиту от импорта или экспортные субсидии, в то время как ко всем неорганизованным отраслям применяются импортные субсидии или экспортные пошлины. (3) Ожидаемые отклонения от режима свободной торговли тем значительнее, чем ниже эластичность спроса на импорт и/или эластичность предложения экспорта, поскольку более низкие значения эластичностей сопряжены с более низкими потерями благосостояния при любом данном уровне внешнеторговых барьеров. К настоящему времени появилось достаточно много работ, посвященных эмпирическому тестированию политико-экономических аргументов в сфере анализа внешнеторговой политики. Что касается тестирования ad hoc-гипотез (Rodrik, 1995), то с наибольшей степенью уверенности можно говорить о том, что уровень государственной поддержки оказывается выше в стагнирующих отраслях, интенсивно использующих неквалифицированный и низкооплачиваемый труд; в отраслях с высоким и/или растущим уровнем конкуренции со стороны импорта; . 6 в отраслях, выпускающих потребительские, а не промежуточные товары, и, в более общем случае, в отраслях, выпускающих продукцию для неорганизованных покупателей; в отраслях, мало вовлеченных во внутриотраслевую торговлю. Идеологические предпочтения также оказывают влияние на внешнеторговую политику (Dutt and Mitra, 2002). В целом данные результаты достаточно близки предсказаниям рассмотренных выше ad hoc-гипотез, но есть и некоторые важные исключения. В частности, эмпирические работы в целом не подтверждают наличия позитивной связи между отраслевой концентрацией и уровнем государственной поддержки, которая является центральной для гипотезы групп давления. Это согласуется с выводом из модели Гроссмана-Хелпмана, в соответствии с которым уровень рыночной доли импорта (отношение импорта к внутреннему производству) и уровень отраслевой организации некорректно рассматривать по отдельности. Целый ряд эмпирических проверок модели Гроссмана-Хелпмана позволил получить доказательства корректности ее общей логики. В то же время были получены достаточно неожиданные результаты, в соответствии с которыми сравнительный вес, придаваемый правительством благосостоянию граждан, оказывается очень близок весу, придаваемому трансфертам ресурсов со стороны групп давления, или даже превышает его (Goldberg and Maggi, 1999; Gawande and Bandyopadhyay, 2000). Кроме того, данные работы показывают, что модель Гроссмана-Хелпмана не может рассматриваться в качестве единственного объяснения структуры внешнеторговой политики, поскольку введение в эмпирические модели переменных, характерных для ad hocгипотез, иногда позволяет получить дополнительную информацию о детерминантах этой структуры. Таким образом, можно говорить о том, что на сегодняшний день продолжает сохраняться значительный потенциал совершенствования теоретического моделирования политико-экономических процессов формирования внешнеторговой политики. Политическая экономия внешнеторговой политики России Внешнеторговая политика России в период экономической трансформации представляет собой многообещающий объект приложения политико-экономического подхода. С одной стороны, регулирование импорта претерпело эволюцию от полной отмены всех импортных барьеров в январе 1992 г. через нарастание протекционистских тенденций в 1993–1995 гг. к новому повороту в сторону либерализации, кульминацией которого стала реформа импортного тарифа 2000–2001 гг. С другой стороны, экспортные пошлины превратились в конце 1990-х гг. в один из важнейших источников доходов федерального бюджета. Как в экспертном сообществе, так и в общественном мнении изменения в политике регулирования импорта и экспорта тесно ассоциируются с такими политикоэкономическими факторами, как лоббирование со стороны компаний частного сектора, стремление правительства повысить доходы бюджета и его взаимодействие с международными экономическими организациями (в частности, позиция МВФ и Всемирного банка сыграла решающую роль в отмене отменен института специальных экспортеров и многочисленных льгот по уплате таможенных пошлин, введенных в интересах конкретных компаний). Результаты проделанных к настоящему времени эмпирических исследований позволяют сформулировать определенные выводы относительно факторов, оказывавших влияние на решения российского правительства во внешнеторговой сфере. Тестирование различных ad hoc-гипотез для периода 1993–1997 гг. показывает, что более высокие импортные пошлины устанавливались в отраслях, для которых были характерны высокая рыночная доля импорта, высокая занятость и высокая доля убыточных предприятий, а также значительная доля в совокупном импорте (Afontsev, 1999, 2000). Кроме того, в рамках работы, моделирующей определение внешнеторговых потоков и импортных барьеров в системе одновременных уравнений, было показано, что такие переменные как уровень отраслевой концентрации и средний объем выпуска в расчете на . 7 одно предприятие также оказывают позитивное влияние на величину импортных барьеров, в то время как влияние числа предприятий в отрасли, вопреки предсказаниям гипотезы групп давления, оказывается позитивным (Afontsev, 2002). Данные результаты позволяют говорить о том, что за формирование внешнеторговой политики России на протяжении периода экономической трансформации нес ответственность целый ряд политико-экономических факторов, влияние которых согласуется с логикой большинства ad hoc-гипотез (см. Таблицу 1). Использование модели Гроссмана-Хелпмана для объяснения тарифной структуры, установленной Таможенным тарифом 2002 г., показывает, что влияние эластичности импорта на ставки импортных пошлин соответствует теоретическим ожиданиям, в то время как влияние отраслевой организации и рыночной доли импорта, хотя и является статистически значимым, противоречит логике модели. Такой эффект может быть обусловлен сравнительными весами, придаваемыми правительством различным политическим приоритетам. Тестирование расширенной версии модели ГроссманаХелпмана, которая предполагает, что правительство рассматривает тарифные доходы в качестве самостоятельного приоритета внешнеторговой политики, показывает, что именно он является наиболее важным для правительства, за ними следует повышение благосостояния избирателей, а трансферты ресурсов со стороны групп давления имеют самый низкий ранг в системе целей правительства (Афонцев, 2004). Большое значение, придаваемое тарифным доходам, хорошо согласуется с тем местом, которые налоги на внешнеторговые операции (особенно экспортные пошлины) занимают в фискальной системе современной России. В частности, в соответствии с исходной формулировкой модели Гроссмана-Хелпмана, экспортные пошлины должны применяться только к политически неорганизованным отраслям. В России, однако, основными объектами экспортного налогообложения являются энергоносители и продукция металлургии, производители которых являются хорошо организованными и политически активными. При этом следует отметить, что веса, придаваемые правительством всем трем приоритетам внешнеторговой политики, являются достаточно близкими, что соответствует результатам предшествующих работ, тестировавших предсказания модели Гроссмана-Хелпмана. В рамках того же исследования была предпринята попытка сравнить объяснительный потенциал расширенной модели Гроссмана-Хелпмана и ad hoc-моделей, включающих в себя такие переменные, как рыночная доля импорта, объем импорта, число компаний в отрасли и масштаб производства на предприятиях. Полученные результаты строго свидетельствуют в пользу расширенной модели Гроссмана-Хелпмана. Одно из ключевых предсказаний этой модели заключается в том, что правительство корректирует структуру тарифных ставок таким образом, чтобы снизить стимулы импортеров к некорректному декларированию ввозимых товаров, когда продукция, облагаемая высокими пошлинами, ввозится под видом продукции, облагаемой более низкими пошлинами. В результате структура импортных пошлин должна оказаться более единообразной, чем это предсказывается стандартной моделью Гроссмана-Хелпмана. Эмпирическое исследование показывает, что тарифная реформа 2000–2001 гг. в России хорошо согласуется с подобным объяснением унификации импортных пошлин. Вставка 4. В России на протяжении 1990-х гг. проблема некорректного декларирования импорта была достаточно острой. Как экономические аналитики, так и представители Государственного таможенного комитета указывали на значительные потери казны, связанные с действием данного фактора. Среди примеров, на которые чаще всего обращалось внимание, был ввоз курятины (адвалорная пошлина 25%) под видом индюшатины (адвалорная пошлина 15%), телевизоров (комбинированная таможенная пошлина с адвалорной составляющей 30%) под видом бытовых электроприборов . 8 (адвалорная пошлина 20%), цветов (адвалорная пошлина 25%) под видом пищевой зелени (адвалорная пошлина 5%). С учетом того, что доходы от взимания импортных пошлин составляли на протяжении 1998–1999 гг. 9–11% налоговых доходов федерального бюджета, широкомасштабное распространение практики некорректного декларирования рассматривалось в качестве реальной угрозы интересам российского правительства, испытывавшего хронический дефицит бюджетных средств. Более того, некорректное декларирование оказывает негативное воздействие на фискальные доходы не только через импортные пошлины, но и через НДС и акцизы на импортируемые товары. Совокупные доходы по этим трем налогам на импорт достигали в 1998–1999 гг. 24–25% федеральных налоговых поступлений. Согласно официальным заявлениям, именно борьба с некорректным декларированием стала одной из основных целей радикальной реформы импортных пошлин в 2000–2001 гг. В сентябре 2000 г. правительство одобрило новую концепцию таможенно-тарифной политики. В соответствии с ее принципами в ноябре 2000 г. был осуществлен пересмотр ставок импортных таможенных пошлин. Основными инновациями были следующие: замена семиступенчатой шкалы адвалорных импортных пошлин (0, 5, 10, 15, 20, 25, 30 процентов) на четырехступенчатую (5, 10, 15, 20 процентов); применение иных ставок было предусмотрено лишь в исключительных случаях; широкомасштабная унификация тарифных ставок в рамках товарных групп со схожими потребительскими характеристиками. В 2001 г. последовал ряд новых шагов в данном направлении. С 1 октября 2001 г. были изменены тарифные ставки по 610 товарным позициям, с 1 января 2002 г. – более чем по 140, причем порядка 80% и 90% изменений, соответственно, были направлены на снижение пошлин. Результаты тарифной реформы были закреплены в новом Таможенном тарифе 2002 г. В том же году специальное обследование Государственного таможенного комитета показало, что новая тарифная структура содействовала подрыву у импортеров стимулов к некорректному декларированию электронной техники. Выявленное ранжирование приоритетов государственной внешнеторговой политики дает определенные ориентиры для формулировки политически осуществимых рекомендаций, направленных на повышение экономической эффективности и благосостояния граждан страны. Эти рекомендации могут быть помещены в контекст более общих политико-экономических аргументов, связанных с выбором вариантов политики, максимизирующих общественное благосостояние. Факторы повышения эффективности внешнеторговой политики Рассматривая вопрос об осуществимости экономически эффективных реформ, политико-экономическая литература концентрирует внимание на детерминантах социально неэффективной политики и возможностях ограничить их действие. Можно указать на три фактора, благоприятствующих проведению либеральной реформы внешнеторговой политики: (1) появление на политическом рынке новых игроков, предъявляющих спрос на внешнеторговую либерализацию; (2) внутриполитические обязательства и институциональные механизмы, содействующие выработке либеральной внешнеторговой политики; (3) внешние обязательства в сфере внешнеторговой политики. Первый фактор оказался особенно важным в странах с переходной экономикой и, в частности, в странах СНГ на протяжении 1990-х гг. С одной стороны, отказ от монополии внешней торговли привел к возникновению большого числа компаний-импортеров, заинтересованных в снижении импортных барьеров. С другой стороны, международные игроки – такие, как региональные и международные экономические организации – также . 9 активно выступали за либерализацию внешней торговли. Иностранные инвесторы, функционирующие в экспортоориентированных отраслях, также имеют стимулы лоббировать в пользу свободной торговли, в то время как реализация проектов в импортозамещающих отраслях делает их заинтересованными в поддержании высоких торговых барьеров (к примеру, иностранные автопроизводители, открывшие производство в России, известны своей поддержкой высоких пошлин на ввоз подержанных автомобилей). Вставка 5. В Кыргызстане лоббирование со стороны импортеров и позиция международных экономических организаций имели критически важное значение для присоединения страны к ВТО в 1998 г. С начала 1990-х гг. кыргызским импортерам удалось практически нейтрализовать действие системы импортных барьеров за счет превращения свободных экономических зон в каналы беспошлинного импорта. В свою очередь, кредиты международных экономических организаций были необходимы кыргызскому правительству для финансирования бюджетного дефицита (превышавшего 10% ВВП), что еще сильнее подрывало стимулы к проведению протекционистской политики (Могилевский, 2002). Напротив, участие Таможенном союзе стран СНГ не являлось фактором проведения более либеральной политики, поскольку ни одна страна-участница Таможенного союза не проявляла заинтересованности в лоббировании более либерального регионального торгового режима. В этом заключается важное отличие интеграционной модели СНГ от случая восточно-европейских стран и стран Балтии, для которых перспектива присоединения к ЕС служила важным фактором проведения более либеральной внешнеторговой политики. Среди внутриполитических обязательств наиболее дискутируемым является унификация импортного тарифа (Tarr, 2002). Можно привести целый ряд политикоэкономических аргументов в пользу такой стратегии. Унификация пошлин радикально подрывает стимулы к лоббированию в пользу повышения торговых барьеров, поскольку такое повышение будет автоматически распространяться на все товарные группы. Таким образом, лоббисты, выступающие за повышение пошлин на производимые ими товары, в случае успеха будут вынуждены столкнуться с более высокими пошлинами также и на те товары, которые они сами приобретают. Единообразный тариф устраняет у импортеров стимулы к некорректному декларированию товаров, поскольку исчезают возможности получать нелегальные прибыли, ввозя облагаемые по высоким ставкам товары под видом продукции, облагаемой по низким ставкам. Это делает унифицированную структуру импортных таможенных пошлин предпочтительной как для легальных импортеров, так и для национальных производителей, заинтересованных в предотвращении нелегального импорта (см. Вставку 3), а также для правительства, стремящегося сократить потери бюджетных доходов. Издержки администрирования и возможности для коррупции в системе таможенных органов при режиме унифицированных пошлин ниже, чем при режиме дифференцированных пошлин. Вставка 6. Примеры широкомасштабной тарифной унификации в мировой практике достаточно редки; наиболее известным является опыт Чили (Edwards and Lederman, 1998). Тарифная реформа 2000–2001 гг. в России может рассматриваться как ограниченная тарифная унификация в направлении либерализации (т.е. упрощение тарифной структуры, связанное с унификацией тарифных ставок в рамках широких товарных групп при общем снижении . 10 уровня тарифной защиты). Эмпирический анализ в контексте расширенной модели Гроссмана-Хелпмана показывает, что стремление правительства сократить бюджетные потери, связанные с некорректным декларированием импортных товаров, создало стимулы для установления более единообразной структуры импортных пошлин. Тем не менее многие ставки пошлин еще достаточно высоки, чтобы обеспечить значительные возможности для некорректного декларирования товаров (особенно в ряде суботраслей химической промышленности, машиностроения и пищевой промышленности). Это свидетельствует о том, что в России сохраняются существенные возможности для дальнейшей унификации структуры импортных пошлин (Афонцев, 2004). Создание институциональных механизмов, содействующих выработке либеральной внешнеторговой политики, включает в себя учреждение независимых органов принятия решений, на позицию которых в минимальной степени оказывают воздействие внешнее лоббирование или идеологические предпочтения их членов. В качестве примера такого органа в литературе часто рассматривается Комиссия по международной торговле США (Baldwin, 1985). В переходных экономиках, однако, шансы на обеспечение подлинной независимости подобных органов крайне призрачны. Так, Комиссия по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике при Правительстве РФ известна своим вниманием к аргументам промышленных лобби. В частности, в 2002 г. она рекомендовала повысить импортные пошлины на подержанные автомобили с целью защиты отечественных производителей, которые оказались не в состоянии конкурировать даже с подержанной продукцией иностранных компаний. Неэффективность внутренних институциональных механизмов подчеркивает роль внешних обязательств, принимаемых при присоединении к международным соглашениям, международным организациям (таким, как ВТО) или к региональным торговым блокам. Эти обязательства радикально сокращают возможности отклонения от согласованного курса внешнеторговой политики, тем самым снижая риск осуществления экономически неэффективных мероприятий. В то же время политико-экономический подход акцентирует внимание на том, что подобные соглашения сами по себе являются результатом сделок на международных политических рынках, а значит, могут содержать обязательства, содержание которых продиктовано лоббированием заинтересованных групп; особенно реальна эта угроза в случае региональных торговых соглашений (Grossman and Helpman, 1995a, 1995b; Messerlin, 2001). Таким образом, политико-экономический подход позволяет формулировать более реалистичные объяснения внешнеторговой политики и рекомендации по ее совершенствованию. При этом во внимание принимаются действительные предпочтения субъектов политического рынка вместо того, чтобы приписывать им стремление максимизировать общественное благосостояние. Хотя политико-экономические модели пока не достигли той степени технического совершенства, которая характерна для теоретических и эмпирических разработок в рамках «традиционных» сфер изучения внешнеторговой проблематики, они позволяют получить важные выводы относительно механизмов выработки внешнеторговой политики в реальном мире и возможностей повышения ее эффективности. . 11 Таблица 1. Тестирование ad hoc-гипотез, объясняющих структуру импортных пошлин в России, 1992–1997 гг. Фактическое статистически значимое влияние Рыночная импорта доля Гипотеза групп давления Позитивное Позитивное более высокая конкуренция со стороны импорта повышает стимулы к лоббированию Число предприятий Позитивное Негативное чем больше число компаний, тем острее «проблема безбилетника» в отраслевом лобби Размер занятости Позитивное Концентрация производства в отрасли Позитивное Доля убыточных предприятий Позитивное Средний выпуск на предприятии Позитивное Доля отрасли в совокупном импорте Позитивное Ожидаемое влияние Гипотеза Гипотеза аккумуляции поддержания голосов статус кво избирателей Позитивное Позитивное более высокая более высокая конкуренция со конкуренция со стороны импорта стороны привлекает импорта внимание отражает избирателей неблагоприятные условия деятельности отрасли Позитивное (если число предприятий положительно коррелированно с числом работников в отрасли) Гипотеза максимизации бюджетных доходов Позитивное отраслевой электорат может быть мобилизован на поддержку повышения пошлин Позитивное чем выше концентрация, тем менее острой является «проблема безбилетника» Позитивное чем ниже прибыль, тем больше стимулы к лоббированию Позитивное низкие прибыли отражают неблагоприятные условия деятельности отрасли Позитивное чем выше выпуск, тем выше выгоды от пошлин и тем больше ресурсов доступно для лоббирования Позитивное Чем выше доля в совокупном импорте, тем выше доход бюджета при данном уровне пошлин . 12 Источники: Afontsev, 1999, 2000, 2002. LITERATURE Афонцев С.А. Экономико-политическая модель унификации импортного тарифа: российская перспектива.// Российская программа экономических исследований, серия «Электронные публикации», 2004. (http://www.eerc.ru/Publications/e-prints/02–228r.pdf). Могилевский Р. Стоит ли вступать в ВТО? (Опыт Киргизии) // Pro et Contra, весна 2002, том 7, №2, с.114–119. Afontsev S. Endogenous Tariff Protection and the Level of Trade Distortions in Russia // Economics Education and Research Consortium, Working Paper Series, no.01/07E, 2002. Afontsev S. Political Economy of Tariff Protection in Russia. An Empirical Study // Economics Education and Research Consortium, Working Paper Series, no.99/16. Moscow, 2000. Afontsev S. Endogenous Import Protection in Russia during the Period of Economic Transformation // Paper presented at the First Global Development Network Conference, Bonn, December 1999. Baldwin R.E. The Political Economy of US Import Policy. Cambridge: The MIT Press, 1985. Bhagwati J.N. Generalized Theory of Distortions and Welfare. In: J.N.Bhagwati, R.W.Jones, R.A.Mundell and J.Vanek (eds.). Trade, Balance of Payments and Growth. Amsterdam: North-Holland, 1979, ch.4, p.69–90. Corden W.M. Trade Policy and Economic Welfare. Oxford: Oxford University Press, 1974. Dutt P. and Mitra D. Political Ideology and Endogenous Trade Policy: An Empirical Investigation // NBER Working Paper W9239, September 2002. Edwards S. and Lederman D. The Political Economy of Unilateral Trade Liberalization: The Case of Chile // NBER Working Paper 6510, April 1998. Gawande K. and Bandyopadhyay U. Is Protection for Sale? Evidence on the Grossman–Helpman Theory of Endogenous Protection // The Review of Economics and Statistics, February 2000, v.82, no.1, p.139– 152. Goldberg P. K. and Maggi G. Protection for Sale: An Empirical Investigation // American Economic Review, 1999, v.89, no.5, p.1135–1155. Grossman G.M. and Helpman E. Protection for Sale // American Economic Review, September 1994, v.84, no.4, p.833–850. Grossman G.M. and Helpman E. Trade Wars and Trade Talks // The Journal of Political Economy, August 1995a, v. 103, no. 4, p. 675–708. Grossman G.M. and Helpman E. The Politics of Free-Trade Agreements // The American Economic Review, September 1995b, v. 85, no. 4, p. 667–690. Hudson M. Trade, Development and Foreign Debt. 2 vols. London: Pluto Press, 1992. Magee S. P., Brock W.A. and Young L. Black Hole Tariffs and Endogenous Protection Theory, Cambridge: Cambridge University Press, 1989. Messerlin P.A. Measuring the Costs of Protection in Europe. Washington: Institute for International Economics, 2001. Olson M. The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge: Harvard University Press, 1965. Rodrik D. Political Economy of Trade Policy, in: G.Grossman and K.Rogoff (eds.). Handbook of International Economics, Amsterdam: North-Holland, 1995, v.3, p.1457–1494. Tarr D. Arguments for and against Uniform Tariffs. In: B.M.Hoekman, A.Mattoo, and P.English (eds.). Development, Trade, and the WTO: A Handbook. Washington, DC: The World Bank, 2002, p.526– 534. Trefler D. Trade Liberalization and the Theory of Endogenous Protection: An Econometric Study of US Import Policy // Journal of Political Economy, February 1993, v.101, no.1, p.138–160. . 13
