Добрый день, уважаемые коллеги! Разрешите представиться. Меня

Добрый день, уважаемые коллеги!
Разрешите представиться. Меня зовут Закружная Евгения
Александровна.
Я
являюсь
консультантом-юристом
департамента
здравоохранения и фармации Ярославской области. Курирую вопросы
осуществления департаментом контрольных полномочий. Опыт работы в
данной сфере – более 5 лет.
Сегодня хотелось бы начать заседание Круглого стола с доклада на
тему «О концепции федерального закона о государственном и
муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».
Целью моего доклада является анализ предлагаемых изменений
действующего законодательства, выявление недостатков на данном этапе
разработки проекта нового закона и внесение предложений по
совершенствованию указанных положений.
Вашему вниманию будут представлены основные, на мой взгляд,
нововведения Концепции, их положительные и отрицательные стороны.
Я расскажу о наиболее важных направлениях Концепции,
проиллюстрирую свои слова слайдами, а после моего доклада мы перейдем к
его обсуждению с выработкой общих предложений по Концепции.
Свой доклад я хотела бы начать с того, что одним из важнейших
направлений в процессе реализации права в современных условиях является
осуществление контрольной функции. Так, в своем ежегодном послании
Федеральному собранию 04 декабря 2014 года Путин одним из ключевых
моментов на ряду с проблемами международных отношений и
экономическим кризисом назвал вопрос о необходимости новых подходов в
работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов.
В соответствии с поручением президента Минэкономразвития России
разработал Концепцию проекта федерального закона «о государственном и
муниципальном контроле (надзоре)».
Следует отметить, что сейчас при проведении контрольных
мероприятий мы руководствуемся Федеральным законом от 26 декабря 2008
года № 294-ФЗ. В свое время он стал важным шагом, дисциплинирующим
государственные органы в отношениях с бизнесом. Наряду с 294-ФЗ сейчас
вопросы
контроля
и
надзора
регулируются
многочисленными
ведомственными и другими актами. Порядка 150 федеральных законов и
более 200 подзаконных актов регулируют вопросы осуществления
контрольной деятельности. Также следует отметить, что порядка 60 видов
контрольно-надзорной деятельности выведены из-под действия 294-ФЗ.
2
Если рассматривать в целом концепцию нового федерального закона,
то она выглядит весьма многообещающе.
В случае грамотной разработки плюсами нового закона станут:
1. Введение риск-ориентированной модели.
2. Оценка эффективности и результативности государственного и
муниципального контроля (надзора).
3.
Межведомственное
взаимодействие
и
установление
межведомственной ответственности. Координация деятельности контрольнонадзорных органов.
4. Регламентация форм и процедур государственного и
муниципального контроля (надзора), установление основ организации
контроля (надзора) в целом.
5. Внедрение достойного исчерпывающего понятийного аппарата.
Однако, при всех плюсах, на сегодняшний момент концепция содержит
ряд несомненных недостатков, которые должны быть решены на данном
этапе, для последующего устранения их в новом законе. Многие
высказывают точку зрения, что новый закон должен быть идеальным, в
противном случае он подменит действующий закон и создаст новые
административные барьеры как для проверяющих органов, так и для
проверяемых субъектов.
Сегодня я хочу обратить Ваше внимание на следующие моменты,
которые, на мой взгляд, нуждаются в серьезной доработке.
Во-первых, проблема разделения контроля и надзора. Насколько это
будет грамотно и полезно, из концепции пока не видно.
В самой концепции указано, что ни в законодательстве, ни в
отечественной науке не существует единого определения понятий контроля и
надзора. Зачастую эти понятия используются как тождественные.
Концепция исходит из различных подходов к осуществлению
контрольных и надзорных мероприятий, что требует разграничения этих
понятий в законодательстве. Однако предлагаемые концепцией
отличительные признаки, на наш взгляд, не являются основой их различия и
не позволяют дать полную характеристику контроля и надзора (слайд).
На слайде представлено, какие признаки концепция вкладывает в
понятия контроль и надзор. К сожалению, с помощью предлагаемых
признаков вряд ли возможно провести необходимое разграничение. Они чем-
3
то схожи, порой несколько абстрактны в научном и практическом
восприятии, а, главное, очень уязвимы с теоретических позиций.
Следует отметить, что еще в Концепции административной реформы в
2006 - 2010 годах была предпринята попытка отграничить контроль от
надзора в содержательном аспекте, но она оказалась неудачной.
Проведенный мной анализ многочисленных источников позволяет
сделать вывод о том, что устоявшимися признаками контроля являются:
1. выражение активной и динамической роли права в регулировании
общественных отношений.
2. осуществление специально уполномоченными действующими
субъектами практики и правоотношений.
3. выражение относительно обособленного направления более или
менее однородного воздействия права (в данном случае контролирующего
воздействия) на те или иные сферы общественной жизни.
4. это целенаправленное воздействие права.
5. это позитивное, прогрессивное воздействие права.
6. признак оптимальности контроля.
7. непрерывность информации, обеспечивающей всесторонность,
полноту и планомерность ее получения для достижения оптимальных
результатов.
Если говорить о надзоре, то в теории права государственный надзор
подразделяется на прокурорский и административный. В проекте Концепции
особое внимание справедливо обращается на административный вид надзора.
Традиционной в юридической науке является точка зрения о том, что надзор
- это ограниченный по предмету контроль. Если предметом контроля
выступают законность и целесообразность деятельности подконтрольных
объектов, то предмет надзора составляет только законность такой
деятельности. Некоторые авторы высказывают мнение, что необходимо
искоренить понятие надзор. Закон о надзоре уже есть и называется «О
прокуратуре Российской Федерации». Контроль, очищенный от надзорных
функций, является оценкой соответствия обязательным требованиям. В
какой-то мере с этим можно согласиться.
Необходимо учитывать, что главное отличие надзора от контроля в
том, что, во-первых, органы надзора и поднадзорные органы не находятся в
отношениях подчиненности (например, государственные инспекции,
прокуратура) и, во-вторых, надзорные органы выявляют у поднадзорных
только нарушения законности, но не нарушения целесообразности. Однако, и
здесь можно найти массу вопросов для научных дискуссий.
4
Выход из данной ситуации я вижу в определении четкого единого
критерия, по которому эти виды деятельности будут отличаться. На мой
взгляд, за основу необходимо взять именно принцип подчиненности и
объект проверки. Взяв за основу единый критерий, необходимо этому
следовать во всех сопутствующих нормативных правовых актах. Этот
критерий должен выглядеть следующим образом:
в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления со стороны вышестоящих органов проводятся
мероприятия по надзору за их деятельностью;
со стороны органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления за деятельностью хозяйствующих субъектов –
контроль.
Однако и тут есть множество подводных камней.
Очень трудно вывести единый универсальный критерий для разделения
контроля и надзора. И прежде чем глубоко заниматься данной проблемой
следует определить целесообразность их разделения.
Вторым немаловажным спорным вопросом является введение в закон
понятия разрешительная деятельность. Под разрешительной деятельностью
(лицензирование, квотирование, аккредитация и др.) в Концепции
подразумевается комплекс действий органов власти, связанных с
санкционированием допуска субъектов в профессиональные сферы
деятельности, требующих соблюдения специальных требований, в результате
предварительного контроля и последующего надзора за соблюдением
этих требований.
Многие практики в настоящее время выражают точку зрения, что
прописываемое в концепции понятие разрешительной деятельности не
определено должным образом.
Исходя из данного понятия, можно предположить, что разрешительная
деятельность будет связана с исполнением полномочий различными
органами государственной власти разных уровней. А именно, выдавать
лицензию будет один орган, а «надзирать» за деятельностью субъекта будет
уже другой.
Однако, исходя из концепции, четкого ответа на то, как будет
производиться на практике такое разделение – пока не следует. Нигде в
научных публикациях я соответствующей информации не нашла. Из
концепции неясно, как будет соотноситься разрабатываемый законопроект с
Федеральным законом № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности". В настоящее время на практике часто встречаются
5
противоречия норм 294-ФЗ и 99-ФЗ в части лицензионных проверок. Ввиду
этого, при разработке Федерального закона и его реализации на практике
возникнет ряд вопросов, который до момента их разъяснения и
урегулирования приведет к тупиковой ситуации и позволит подконтрольным
субъектам осуществлять свою деятельность без должного контроля/надзора
ввиду отсутствия нормативной базы.
Стоит отметить и положительный момент.
В Концепции указано, что введение понятия «разрешительная
деятельность» выведет разрешительную деятельность из-под регулирования
законодательства
о
государственных
услугах.
Многие
органы
государственной власти ранее выступали за выведение разрешительной
деятельности за рамки Федерального закона «О предоставлении
государственных услуг» ввиду того, что данная деятельность является
осуществлением функций и не подходит под категорию «услуга».
При разграничении в концепции контрольно-надзорной и
разрешительной деятельности, а также деятельности по предоставлению
государственных и муниципальных услуг необходимо исходить из того, что
решения о выдаче (или об отказе в выдаче) разрешений принимаются по
результатам предварительного контроля и последующей контрольнонадзорной деятельности. Лицензионный контроль должен осуществляться в
соответствии с общими правилами осуществления контрольно-надзорной
деятельности.
В-третьих, я хочу обратить Ваше внимание на внедрение системы
управления рисками.
Наиболее эффективным способом минимизации потенциальной
общественной опасности видов экономической деятельности является
управление рисками ее осуществления. Новый подход к организации
контрольно-надзорной деятельности будет способствовать сокращению
избыточной нагрузки на бизнес, перераспределению ограниченных
временных, материальных и кадровых ресурсов на объекты повышенной
опасности, переориентации контрольно-надзорной деятельности на
превентивные меры и общественно полезные результаты проверок.
Общая
схема
организации
системы
управления
рисками,
предусматриваемая законопроектом, представлена на слайде (слайд).
Не стоит пугаться данного нововведения.
В настоящее время система оценки рисков частично введена в
российское законодательство. Так, изменениями в законодательстве о
промышленной безопасности все опасные производственные объекты были
6
ранжированы на четыре класса опасности, и соответственно проведение
проверок, включая режим постоянного государственного надзора, было
взаимно увязано с этими классами. Соответственно, у нас есть
положительный опыт введения такой системы.
Вопрос в том, что модель оценки рисков не учитывает временных
изменений, поведения субъекта, условий и сферы деятельности. С
юридической точки зрения она получается довольно громоздкой, поскольку
предусматривает многоуровневое подзаконное регулирование. И следуя
предварительному практическому наложению норм права можно ожидать,
что свое подзаконное регулирование будет в каждой отрасли. Стоит ли это
того?
Также внимания требует создание информационной базы для оценки
таких рисков. Чтобы оценивать риски, контрольным органам придется
организовывать дополнительные формы предоставления информации.
Введение новой отчетности повлечет рост административных издержек,
соответственно при внедрении риск-ориентированных моделей необходимо
по каждому виду контрольно-надзорной деятельности проанализировать
наличие информационной базы для оценки рисков на сегодняшний день. В
зависимости от этого должны быть установлены нормы относительно
формата, модели, сроков и условий перехода на риск-ориентированную
модель.
Введение риск-ориентированной модели также может привести к росту
бюджетных расходов на контрольно-надзорную деятельность, так как
государственным и муниципальным органам нужно будет собирать и
обрабатывать соответствующие дополнительные данные. Вместе с тем
увеличение расходов на осуществление контрольно-надзорной деятельности
негативно оценивается в контексте самой Концепции.
Таким образом, введение системы оценки рисков и построение на этой
основе системы планирования государственного контроля должны учитывать
специфику осуществления контрольно-надзорной деятельности в отдельных
отраслях.
Также хотелось бы кратко дополнительно обратить Ваше внимание на
следующие недостатки:
Концепция не содержит попытки определить результат контрольнонадзорной деятельности. Определение результата является ключевым
моментом совершенствования контрольно-надзорной деятельности. Исходя
из этого определения, должны были бы выстраиваться все правила.
7
В концепции четко не определен предмет правового регулирования
законопроекта.
В концепции предполагается установить закрытый перечень всех видов
государственного и муниципального контроля и надзора, причем закрепить
такой перечень планируется исходя из уровня их осуществления.
Установление закрытого перечня вызывает сомнение, поскольку, как
показывает практика, введение закрытых перечней играет позитивную роль
только на первоначальном этапе, а по истечении определенного времени
приобретает сдерживающий характер. Также установление закрытого
перечня представляется преждевременным, так как на сегодняшний день не
решены базовые вопросы, связанные с разграничением полномочий при
осуществлении контрольно-надзорной деятельности.
Формирование единых принципов и механизмов государственного и
муниципального контроля без учета специфики отрасли и видов
деятельности подконтрольных субъектов. Но именно от их учета зависит
эффективность осуществления государственного и муниципального
контроля. Кроме того, существуют сферы общественных отношений, в
которых установлены особые правила периодичности проведения проверок, а
также постоянный контроль/надзор. В связи с этим вопрос о том, каким
образом будут сформированы единые принципы и механизмы без учета
специфики отрасли, остается открытым.
Разрешите перейти к заключительной части моего доклада.
Я рассказала о наиболее острых проблемах Концепции: разграничение
контроля, надзора и разрешительной деятельности, внедрении рискориентированной модели, а также немного остановилась на острых моментах
концепции, вызывающих споры и дискуссии.
Подводя итоги сказанного, в целях совершенствования контрольнонадзорной и разрешительной деятельности на мой взгляд, при подготовке
письма в Минэкономразвития РФ для учета при разработке проекта закона
считаю необходимым включить следующие предложения:
1. ввести в законопроекте полный понятийный аппарат, используемый
в сфере осуществления контрольно-надзорных полномочий.
2. определить в законопроекте цель разделения контроля и надзора.
Более детально проработать их отличительные признаки с учетом
наработок теории права. Определить критерий разделения контроля
и надзора. А также круг лиц, которые осуществляют, и в отношении
8
3.
4.
5.
6.
7.
которых осуществляются соответственно контрольные и надзорные
полномочия.
дать более полное определение разрешительной деятельности без
возможности субъективного толкования. Детально прописать
процедуру осуществления разрешительной деятельности на всех
этапах, связанных с предварительным контролем по допуску в
профессиональную сферу и последующим надзором за
соблюдением
квалификационных
требований.
Проработать
соотношение норм нового закона с действующим законом о
лицензировании.
при введение системы оценки рисков и построение на этой основе
системы планирования государственного контроля учитывать
специфику осуществления контрольно-надзорной деятельности в
отдельных отраслях и законодательно это закрепить.
определить результат контрольно-надзорной деятельности.
предмет правового регулирования законопроекта
отказаться от установления закрытого перечня всех видов
государственного и муниципального контроля и надзора
Спасибо за внимание!
Теперь давайте перейдем к обсуждению услышанного.