О развитии законодательства в области пассажирского

Доклад
члена Правления Национальной ассоциации
предприятий автомобильного
и городского пассажирского транспорта С.В.Храпача
на очередном собрании членов
Национальной ассоциации
(02.10.2013г.)
1. В Российской Федерации по официальным статистическим данным ежегодно
пассажирским автомобильным транспортом перевозится около 19 млрд. пассажиров.
До настоящего времени, единственным нормативным правовым актом,
регулирующим процесс организации межрегиональных регулярных автобусных
маршрутов, является Приказ Минтранса РФ от 14.08.2003г. №178.
В связи с отсутствием единых законодательно установленных требований, органы
законодательной и исполнительной власти субъектов РФ приняли ряд нормативных
правовых актов, регламентирующих процесс организации и согласования
межрегиональных автобусных рейсов. В ряде регионов каких-либо нормативных актов в
указанной сфере вообще не имеется.
По причине отсутствия четко определенных и стандартизированных условий по
организации данных видов перевозок, наблюдается отсутствие единого подхода в
субъектах РФ, что негативно сказывалось на качестве предоставляемых услуг, а также
приводило к конфликтным ситуациям во взаимоотношениях как между перевозчиками,
так и между субъектами предпринимательской деятельности и органов исполнительной
власти.
Проведя анализ существующего положения, принимая во внимание жалобы со
стороны перевозчиков, Минтранс РФ подготовил для внесения Правительством РФ
проект федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа
автомобильным транспортом по межрегиональным маршрутам и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Данный законопроект предусматривал снижение административных барьеров для
субъектов предпринимательства при получении разрешений на осуществление
регулярной межрегиональной перевозки пассажиров и багажа автомобильным
транспортом, а также ряд мероприятий по демонополизации рынка автовокзальной
деятельности и защиты прав перевозчиков. Указанный проект закона был внесен
Правительством РФ в Госдуму РФ.
При рассмотрении в Госдуме РФ, указанный проект был дополнен рядом
положений, регламентирующим порядок организации транспортного обслуживания
населения по регулярным городским муниципальным и межмуниципальным маршрутам.
С учетом того, что данный раздел Правительством РФ не вносился, процесс
согласования окончательного варианта законопроекта затянулся.
Субъекты РФ, которым был выслан проект дополненного закона, не все
согласились, что предметом регулирования федерального закона должна быть
организация транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам,
обосновывая свою позицию тем, что в регионах, в зависимости от уровня их
экономического и социального развития, перед органами власти и перевозчиками стоят
разные задачи. Так, например, в Москве основной задачей является оптимизация
маршрутной сети и стимулирование потенциальных пассажиров пересесть из
автомобилей на комфортабельные автобусы, а, например, в Тульской или Тверской
областях стоит задача по перевозке пассажиров по минимальным тарифам, дотировать
которые у органов власти в полном объеме возможности нет.
Промедление в принятии общих стандартов для организации межрегиональных
перевозок снижает темпы развития маршрутной сети страны, что сказывается на
невозможности в необходимой степени обновлять подвижной состав, развивать
ремонтную базу АТП, т.е. реализовывать те меры, которые непосредственно влияют на
качество и как следствие безопасность перевозки пассажиров.
2. В связи с увеличением с 01.09.2013г. санкций за осуществление перевозки детей
в автобусах общего пользования без специальных удерживающих устройств (ч.3 ст.12.23
КОАП РФ), в Национальную ассоциацию стали приходить обращения от объединений
перевозчиков по вопросу изменения нормативных правовых актов, определяющих
перевозку детей. По мнению профессиональных сообществ, в ряде транспортных
компаний отмечаются факты отказа в перевозке детей, в связи с тем, что обеспечить
разной номенклатурой удерживающих устройств каждый автобус невозможно из-за
отсутствия каких-либо методик по определению количества перевозимых детей с учетом
различных возрастов.
Проведенный анализ действующего законодательства показывает, что любая
перевозка детей межрегиональными маршрутами должна осуществляться с применением
удерживающих устройств, причем, данные устройства дифференцированы для различных
возрастных и весовых категорий детей.
Национальной ассоциацией по обращениям перевозчиков в Минтранс РФ были
направлены соответствующие предложения об изменении ряда действующих
нормативных правовых актов, касающихся использования детских удерживающих
устройств при межрегиональной перевозке пассажиров: в Постановления Правительства
РФ от 23.10.1993г. №1090 и от 24.02.2010г. №87.
В частности, предлагается, использовать опыт авиаперевозчиков, которые
устанавливают двухточечные ремни безопасности, не требующие использования
специальных удерживающих устройств, разрешить в случае оборудования автобусов
такого вида ремнями не применять удерживающих устройств.
3. Развитие рынка всех видов перевозок в стране показывает доминирующее
положение автовокзалов в процессе организации перевозки.
Так, например, сообщества автовокзалов в рамках субъектов РФ являются
локальными монополистами, доля которых достигает до 90%, воздействующими на рынок
в своих интересах, что ведет к навязыванию услуг перевозчикам, необоснованному
повышению тарифов с них за автовокзальное обслуживание, поборам в виде скрытых
комиссий с перевозчиков и т.д.
Во многих регионах не хватает автовокзалов, существующие не соответствуют
предъявляемым требованиям, в том числе по транспортной безопасности.
Устаревшие подходы к организации автовокзального обслуживания со стороны
руководства автовокзалов не дают реализовывать востребованные пассажирами и
перевозчиками сервисами, не формируется платформа для создания Единого расписания
движения автобусов по межрегиональным рейсам в РФ, которая служит основной для
предоставления сервиса по прямой (смешенной) перевозке пассажиров (мультимодальные
перевозки).
Отсутствие указанных сервисов не позволяет в полной мере использовать
потенциал транспортной инфраструктуры, как отдельного региона, так и страны в целом,
что снижает конкурентные преимущества пассажирского автомобильного транспорта по
отношению к другим видам перевозок.
Проблемы с организацией автовокзального обслуживания оказались настолько
очевидными, что стали предметом обсуждения на Евразийском транспортном форуме2013, проведенном на прошлой неделе в Екатеринбурге.
Национальная ассоциация, с учетом анализа развития рынка автовокзального
обслуживания, обратилась в Минтранс РФ с вопросом создания нормативных правовых
актов, регулирующих систему автовокзального обслуживания в РФ с уклоном на четкую
регламентацию деятельности автовокзалов и демонополизацию, с применением
экономических рычагов воздействия на рынок.
Национальная ассоциация совместно с НИИАТ готова сформировать концепцию
автовокзального обслуживания, предварительные консультации по указанному вопросу
уже проведены.
Концепция автовокзального обслуживания будет, прежде всего, предусматривать
разработку и реализацию мер по формированию добросовестной конкурентной среды для
данного вида услуг, путем экономического стимулирования владельцев автовокзалов
развивать инфраструктуру.
Прежде всего, предусматривается разработать ряд нормативных правовых актов
Правительства РФ, Минтранса РФ, которые определят общие принципы работы
автовокзалов и сформируют условия для формирования Единого расписания движения
автобусов.
Параллельно будет определен порядок взаимоотношений между автовокзалами и
перевозчиками, устранив явный перекос в распределении ответственности.
Концепция также предусматривает создание единого информационного
пространства, позволяющего реализовывать сервисы по бронированию и продаже билетов
на все рейсы, зарегистрированные в реестре Минтранса РФ.
4. Развитие рынка услуг по перевозке пассажиров автобусным транспортом с
учетом возможностей сети Интернет показывает востребованность у пассажиров услуг по
бронированию и приобретению автобусных билетов через Интернет.
Однако в полной мере реализовать эти сервисы проблематично в связи с тем, что
законодательно понятие «электронный билет на автобус» не определен.
В целях создания условий для реализации прямых (смешанных) перевозок
пассажиров, повышения степени доступности услуг по перевозки пассажиров по
межрегиональным и международным автобусным маршрутам, Минтрансу РФ необходимо
принять Приказ «Об установлении форм электронных проездных документов (билетов) на
пассажирском автомобильном транспорте». Этот нормативный акт позволит
стимулировать развития рынка электронного билетооформления, что предоставит нашей
отрасли дополнительные конкурентные преимущества высшего порядка.
Вывод регистрации электронных билетов в общий формат позволит развивать
такой механизм управления рынком пассажирских автоперевозок, как Единое расписание
движения автобусов по межрегиональным и международным маршрутам в РФ. Пример
реализации Единого расписания можно увидеть на ресурсе «Яндекс.Расписание»,
например, с которым сотрудничает наша Ассоциация.
У Национальной ассоциации накоплен большой опыт по созданию Единого
расписания и его практической реализации.
5. Анализ правоприменительной и судебной практики, проведенный экспертами
Национальной ассоциации, показывает, что в последнее время, в связи с введением в
действие ряда положений КОАП РФ (ст.14.1.2) увеличилось количество необоснованного
привлечения к административной ответственности перевозчиков, работающих по заказу,
за отсутствие лицензии. Законодательно установленный критерий между регулярными и
систематически заказными перевозками настолько незначителен, что способствует
привлечению к административной ответственности перевозчиков за действия, которые
они не должны совершать: за перевозку без лицензии, действие которой не
распространяется на перевозки пассажиров по заказу.
Сама технология перевозки по заказу не отличается от технологии перевозки
пассажиров в регулярном сообщении: для водителей необходимо проходить
предрейсовый и послерейсовый медицинские осмотры, для автобусов – предрейсовые
технические осмотры, автобусы должны быть оборудованы удерживающими
устройствами, ремнями безопасности, тахографами, приборами ГЛОНАСС, на
предприятии должны исполняться требования безопасности дорожного движения, должен
быть налажен учет, выдача и хранение путевой документации и т.д.
Т.е., по сути, на предприятиях, оказывающих услуги по перевозке пассажиров по
заказу, де-факто реализуются лицензионные условия, схожие полностью с
лицензионными условиями регулярных перевозчиков.
По мнению Национальной ассоциации подход к обеспечению безопасности
перевозки должен быть един: удовлетворение определенным критериям безопасности,
т.е. любой вид коммерческой перевозки пассажиров в любом виде сообщений должен
лицензироваться и затем соответствующим образом контролироваться силами
Ространснадзора.
Соответствующее предложение об изменении действующего законодательства по
вопросу включении заказного вида перевозок в лицензируемый вид деятельности,
Национальная ассоциация направит в Минтранс РФ.
Таким образом, налицо следующее:
- Минтрас РФ поддерживает прямую и эффективную связь с профессиональным
транспортных сообществом по формированию и совершенствованию нормативной базы,
регулирующей пассажирские автоперевозки в стране;
установлен
механизм
оперативной
корректировки
действующего
законодательства в интересах профессионального сообщества и потребителей
транспортных услуг;
- предлагаемые сообществом проекты нормативных правовых актов позволят
сформировать добросовестную конкурентную среду в области пассажирских
автоперевозок и автовокзального обслуживания.
Важным аспектом в обеспечении безопасности перевозки является контроль за
соблюдением водителями режима труда и отдыха.
Во исполнение ст.20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения",
Постановлением Правительства РФ от 23.11.2012г. №1213 были установлены требования
к тахографам, определены категории и виды транспортных средств, оснащаемых данными
приборами.
При этом, транспортное сообщество озаботилось вопросом оснащения данными
средствами контроля всех без исключения транспортных средств, включая автобусы,
осуществляющие городские и пригородные перевозки, кругорейсы которых укладываются
во временной период режима труда водителя.
Национальная ассоциация обратилась по указанном вопросу в Минтранс РФ,
который, проведя соответствующий анализ проблемы, учел его при подготовке Приказа
от 13.02.2013г. №36. Согласно этому Приказу, автобусы, осуществляющие городские и
пригородные регулярные маршруты, оснащению тахографами не подлежат.
После начала реализации Приказа Минтранса РФ №36, определившего требования
к тахографам, оказалось, что производство указанного типа приборов в полном объеме не
налажено, перевозчики, добросовестно исполняющие требования законодательства, не
могут установить такие приборы и подпадают под санкции ст.11.23 КОАП РФ.
В целях недопущения необоснованного привлечения субъектов транспортного
предпринимательства к ответственности, Правительством РФ было принято решение о
продлении периода оснащения транспортных средств тахографами такого типа,
соответственно, санкция за нарушение этого требования будет наступать только с
01.04.2014г., соответствующие изменения были внесены в КОАП РФ Федеральным
законом от 23.07.2013г. №193-ФЗ. Однако перенос санкций не означает, что
необходимость в оснащении ТС тахографами отпала.