Протокол N
advertisement
Протокол N. 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (CEД № 177) Рим, 4 ноября 2000 года English (Неофициальный перевод) Пояснительный Доклад Введение 1. Статья 1 Всеобщей декларации прав человека провозглашает: "Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Общий принцип равенства и недискриминации – основополагающий элемент международного права о правах человека. Он признается таковым в статье 7 Всеобщей декларации прав человека. статье 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и в аналогичных положениях других международных договоров о правах человека. Соответствующее положение Европейской конвенции о правах человека (ЕКПЧ) это – статья 14. Однако обеспечиваемая статьей 14 ЕКПЧ защита равенства и недискриминации является ограниченной по сравнению с аналогичными положениями других международных договоров. Главная причина этого состоит в том, что статья 14 в отличие от аналогичных положений других договоров не содержит независимого запрета дискриминации, то есть она запрещает дискриминацию только применительно к "осуществлению прав и свобод", перечисленных в ЕКПЧ. В 1950 г. отдельные специальные новые гарантии были закреплены в статье 5 Протокола № 7 к ЕКПЧ, но они касались только равенства супругов. 2. Начиная с 60-х годов, как Парламентская ассамблея Совета Европы, так и профильные межправительственные комитеты экспертов Совета Европы стали предлагать и изучать различные способы обеспечения дальнейших гарантий в области равенства и недискриминации путем принятия протокола к ЕКПЧ. Важный свежий стимул движения в этом направлении был придан работой, проведенной в последние годы в области равенства мужчин и женщин и по борьбе с расизмом и нетерпимостью. Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКРИ), Руководящий комитет по равенству мужчин и женщин (РКМЖ) и Руководящий комитет по правам человека (РКПЧ) активно рассмотрели возможность усиления гарантий ЕКПЧ в этих двух областях. 3. Участники 7-го Международного коллоквиума по Европейской конвенции о правах человека (Копенгаген, Осло и Лунд, 30 мая – 2 июня 1990 г.) подтвердили, что принципы равенства и недискриминации являются основополагающими элементами международного права прав человека. Рассмотрев возможности расширения защиты, гарантируемой статьей 14 ЕКПЧ, за пределы вышеупомянутых рамок путем развития страсбургского прецедентного права (см.выше пункт 1), участники коллоквиума признали наличие лишь небольшого резерва для дальнейшего развития прецедентного права по данному вопросу, так как запреты, вводимые статьей 14, носят ясно выраженный вспомогательный характер по отношению к другим субстантивным гарантиям ЕКПЧ. 4. С 1990 г. рассмотрение возможностей усиления гарантий ЕКПЧ применительно к равенству и недискриминации велось сначала раздельно и под углом собственной компетенции Руководящим комитетом по равенству мужчин и женщин и Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью. 5. В ходе этой работы РКМЖ подчеркнул тот факт, что не существует никакой правовой защиты равенства мужчин и женщин в качестве независимого основополагающего права в контексте обязывающих инструментов Совета Европы. Принимая во внимание, что соответствующая правовая норма является одним из предварительных условий достижения равенства де-юре и дефакто, РКМЖ сконцентрировал значительную часть своих усилий на включении в ЕКПЧ основополагающего права на равенство мужчин и женщин. Работа РКМЖ вылилась в обоснованное предложение включить такое право в протокол к ЕКПЧ. В 1994 г. Комитет министров Совета Европы поручил Руководящему комитету по правам человека рассмотреть необходимость и реализуемость такой меры, учитывая, в частности, доклад, подготовленный РКМЖ. Основываясь на работу, проделанную его Комитетом экспертов по расширению прав человека (КРПЧ), РКПЧ в октябре 1996 г. согласился с необходимостью для Совета Европы 1 установить стандарты в области равенства мужчин и женщин. Вместе с тем РКПЧ – с точки зрения принципа универсальности прав человека – выразил сомнения в отношении проекта протокола, основанного на секторальном подходе. Впоследствии в ответ на запрос, сделанный РКПЧ Комитету министров, последний (в декабре 1996 г.) поручил РКПЧ рассмотреть и внести предложения о том, как установить стандарты в области равенства мужчин и женщин без подписания специального протокола к ЕКПЧ. 6. Тем временем активизировалась работа Совета Европы по проблемам расизма и нетерпимости как прямой результат первого саммита глав государств и правительств государств-членов, состоявшегося в Вене 8-9 октября 1993 г. В принятых на саммите Декларации и Плане действий по борьбе с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью выражалась тревога в связи с возрождением этих явлений, а также из-за развития атмосферы нетерпимости. В качестве компонента глобального подхода к решению этих проблем, обозначенных в Плане действий, главы государств и правительств решили создать Европейскую комиссию по борьбе с расизмом и нетерпимостью и, среди прочего, поручили ей поработать над укреплением гарантий против всех форм дискриминации и – в этом контексте – изучить соответствующие международные правовые инструменты с целью их усиления в случае необходимости. 7. Изучив все существующие международные договоры о правах человека, относящиеся к борьбе с дискриминацией, ЕКРИ представила результаты своей работы Комитету министров. ЕКРИ пришла к выводу, что гарантируемая ЕКПЧ защита от расовой дискриминации должна быть усилена путем принятия дополнительного протокола, содержащего общее положение против дискриминации по признаку расы, цвета кожи, языка, религии, гражданства или этнического происхождения. Предлагая новый протокол, ЕКРИ признала, что закон сам по себе не может устранить расизм в его многочисленных формах в отношении различных групп. Вместе с тем ЕКРИ подчеркнула, что усилия по продвижению расовой справедливости не могут принести успех без закона. ЕКРИ убеждена, что провозглашение права на защиту от расовой дискриминации в качестве основополагающего стало бы существенным шагом в борьбе с явными нарушениями прав человека в результате расизма и ксенофобии. ЕКРИ подчеркнула, что дискриминационные подходы и расистское насилие в настоящее время распространены во многих странах Европы, и отметила, что возрождение расистских идеологий и религиозной нетерпимости усиливают каждодневную напряженность в наших обществах попыткой узаконить дискриминацию. 8. В связи с предложением ЕКРИ Комитет министров в апреле 1996 г. поручил Руководящему комитету по правам человека рассмотреть целесообразность и реализуемость правового инструмента по борьбе с расизмом и нетерпимостью, учитывающего аргументированный доклад ЕКРИ об усилении статьи о недискриминации в ЕКПЧ. 9. На основе подготовительной работы, проделанной КРПЧ и включавшей в себя выявление аргументов за и против возможных решений путем установления стандартов (а именно, дополнительный протокол, базирующийся на предложении ЕКРИ; дополнительный протокол, в общем плане расширяющий сферу применения статьи 14; рамочная конвенция или иная конвенция; рекомендация Комитета министров), РКПЧ принял в октябре 1997 г. доклад для Комитета министров, касающийся как вопроса равенства мужчин и женщин, так и вопроса расизма и нетерпимости. РКПЧ пришел к мнению, что дополнительный протокол к ЕКПЧ является целесообразным и реализуемым – и как устанавливающий стандарты решения проблем в области равенства мужчин и женщин, и как правовой инструмент по борьбе с расизмом и нетерпимостью. 10. На базе этого доклада на своем состоявшемся 10-11 марта 1998 г. 622-ом заседании на уровне заместителей Комитет министров указал РКПЧ отправные точки для редактирования дополнительного протокола к ЕКПЧ, который расширял бы в общем плане сферу применения статьи 14 и содержал бы неокончательный перечень признаков дискриминации. 11. РКПЧ и его экспертный комитет КРПЧ подготовили проект протокола и пояснительный доклад к нему в 1998 и 1999 гг. Как и в ходе предыдущих этапов соответствующей работы, РКМЖ и ЕКРИ были привлечены к ней через своих представителей. В это же время в пользу скорого завершения редактирования проекта протокола высказались участники европейского регионального коллоквиума "Эффективность защиты прав человека 50 лет спустя после принятия Всеобщей декларации – в наших руках" (Страсбург, 2-4 сентября 1998 г.), организованного Советом Европы в качестве вклада в празднование 50-й годовщины Всеобщей декларации прав человека. а также Комитет министров в своей политической декларации, принятой по тому же торжественному случаю 10 декабря 1998 г. 12. После консультаций с Европейским судом по правам человека и Парламентской ассамблеей Совета Европы РКПЧ завершил работу над текстом проекта протокола на своем чрезвычайном 2 заседании 9-10 марта 2000 г. и решил передать его вместе с проектом пояснительного доклада в Комитет министров. 13. Комитет министров принял текст протокола на своем 715-м заседании на уровне заместителей 26 июня 2000 г. и открыл его к подписанию государствами – членами Совета Европы 4 ноября 2000 г. Комментарий к статьям Протокола Преамбула 14. Краткая преамбула в своем первом пассаже касается принципа равенства перед законом и равной защиты законом. Это – основополагающий и хорошо утвердившийся общий принцип и существенный элемент защиты прав человека, признаваемый в конституциях государств – членов Совета Европы и международных законах о правах человека (см. также выше пункт 1). 15. Хотя принцип равенства четко не прописан ни в тексте статьи 14 ЕКПЧ, ни в тексте статьи 1 настоящего Протокола, следует отметить, что принципы недискриминации и равенства тесно переплетены. Например, принцип равенства требует, чтобы к одинаковым ситуациям подходили одинаково, а к неодинаковым ситуациям – по-разному. Если так не делается, то налицо дискриминация, если, конечно, это не имеет объективного и разумного оправдания (см. ниже пункт 18). Суд в своем прецедентном праве применительно к статье 14 уже ссылался на "принцип равного отношения" (см., например, решение Суда от 23 июля 1968 г. по делу "Бельгийская лингвистика", серия А, № 6, пункт 10) или на "равенство полов" (см., например, решение Суда от 28 мая 1985 г. по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства", серия А, № 94, пункт 78). 16. В третьем пассаже преамбулы говорится о мерах, принимаемых для обеспечения полного и эффективного равенства и подтверждается, что принцип недискриминации не должен препятствовать осуществлению таких мер при условии наличия объективной и разумной необходимости для них (данный принцип уже присутствует в ряде действующих международных договоров: см., например, пункт 4 статьи 1 Международной конвенции об устранении всех форм дискриминации в отношении женщин; на региональном уровне – пункт 3 статьи 4 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств). Факт существования определенных групп или категорий лиц, находящихся в неравном положении, а также наличия неравенства де-факто может служить оправданием для принятия мер, предусматривающих особые преимущества с целью содействия равенству при условии, что соблюдается принцип пропорциональности. Действительно, есть ряд международных договоров, обязывающих или стимулирующих государства принимать позитивные меры (см., например, пункт 2 статьи 2 Международной конвенции об устранении всех форм расовой дискриминации; пункт 2 статьи 4 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств; Рекомендация Комитета министров Совета Европы № R(85)2 о правовой защите против дискриминации по признаку пола). Однако настоящий Протокол не накладывает каких-либо обязательств по принятию таких мер. Такое обязательство противоречило бы самому характеру ЕКПЧ и ее контрольному механизму, которые основываются на коллективной гарантии индивидуальных прав, сформулированных в достаточно конкретных, чтобы быть оправданными, формулировках. Статья 1 – Общее запрещение дискриминации 17. В этой статье содержатся главные субстантивные положения Протокола. Ее формулировки основываются на следующих соображениях общего характера. 18. Понятие дискриминации последовательно трактуется Европейским судом по правам человека в его прецедентном праве применительно к статье 14 ЕКПЧ. В частности, данное прецедентное право ясно говорит, что не каждое различие или разница в отношении означает дискриминацию. Как Суд указал, например, в своем решении по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства": "различие в отношении является дискриминационным, если оно " не имеет объективной и разумной обоснованности", то есть если оно не преследует "законную цель" или если отсутствует "разумная связь пропорциональности между используемыми средствами и поставленной целью" (решение Суда от 28 мая 1985 г., Серия А, № 94, пункт 72). Значение термина "дискриминация" в статье 1 Протокола понимается как идентичное значению этого термина в статье 14 ЕКПЧ. Формулировка французского текста статьи 1 ("без какой-либо дискриминации") несколько отличается от формулировки французского текста статьи 14 ("без какого-либо различия"). Однако здесь не имеется в виду какое-либо расхождение в значении термина "дискриминация". Наоборот, это – терминологическая адаптация с целью лучше отразить понятие дискриминации в том значении, в котором оно понимается в статье 14, путем приведения 3 французского текста в соответствие с английской версией (см. на этот счет решение Суда от 23 мая 1968 г. по делу "Бельгийская лингвистика", Серия А, № 6, пункт 10). 19. Поскольку не каждое различие или разница в отношении означают дискриминацию и так как принцип недискриминации носит общий характер, было сочтено ненужным включать в настоящий Протокол какое-либо ограничивающее положение. Например, законы большинства, если не всех, государств – членов Совета Европы предусматривают определенные различия по признаку гражданства при осуществлении ряда прав или при получении социальных пособий. Случаи, когда такие различия допускаются, в достаточной мере объясняются самим значением понятия "дискриминация" (как это описывается выше в пункте 18), так как различия, оправданные объективной и разумной необходимостью, не являются дискриминацией. Кроме того, следует помнить, что согласно прецедентному праву Европейского суда по правам человека национальные власти имеют определенный маневр гибкости в оценке того, являются ли различия и, если да, то до какой степени в подходе к таким случаям оправданием для закрепления различного отношения в законах. Пределы гибкости при такой оценке зависят от обстоятельств, предмета вопроса и его истории (см., например, решение Суда от 28 ноября 1984 г. по делу "Расмуссен против Дании", серия А, № 87, пункт 40). Например, Суд допускает широкое поле гибкости при оценке рамок и имплементации политики в налоговой области (см., например, решение Суда от 3 октября 1997 г. по делу "Национальное и провинциальное строительное общество и другие против Соединенного Королевства", доклады о решениях Суда 1997 - VII, пункт 80). 20. Содержащийся в статье 1 Протокола перечень признаков для недопущения дискриминации идентичен перечню, содержащемуся в статье 14 ЕКПЧ. Этому решению было отдано предпочтение перед другими, такими, как включение в перечень ряда дополнительных признаков (например, физическая или умственная неполноценность, сексуальная ориентация или возраст), не из-за отсутствия понимания, что такие признаки стали сегодня в обществе особо важными по сравнению с временем редактирования статьи 14 ЕКПЧ, а потому, что такое включение с правовой точки зрения ненужно, так как список признаков является не окончательным. Кроме того, включение любого особого дополнительного признака могло бы привести к неоправданному противоречивому толкованию дискриминации по признакам, не включенным в перечень. Следует помнить, что Европейский суд по правам человека уже применял статью 14 в отношении признаков, запрещающих дискриминацию, не упомянутых в ней (см., например, решение Суда от 21 декабря 1999 г. по делу "Салгейро да Силва Моута против Португалии", в котором речь идет о дискриминации по признакам сексуальной ориентации). 21. Статья 1 предусматривает положение о недискриминации, которое носит общий характер, и, тем самым, позволяет распространять область защиты дальше, чем "пользование правами и свободами, признанными в Конвенции". 22. В частности, дополнительная область защиты, согласно статье 1, касается случаев, когда дискриминация в отношении лиц имеет место: i. при осуществлении любого права, специально гарантированного физическому лицу в национальном законодательстве; ii. при осуществлении права, которое вытекает из ясного обязательства публичной власти, зафиксированного в национальном законодательстве, а именно когда публичная власть берет на себя, согласно национальному законодательству, обязательство поступать соответствующим образом; iii. со стороны публичной власти при осуществлении ею дискреционных полномочий (например, назначение некоторых субсидий); iv. в результате любого другого действия или бездействия публичной власти (например, поведение сотрудников правоохранительных органов при подавлении мятежа). 23. В этом контексте было сочтено ненужным конкретизировать, какой из этих четырех элементов покрывается пунктом 1 статьи 2, а какой ее пунктом 2. Эти пункты дополняют друг друга, а их совместный эффект состоит в том, что все четыре вышеупомянутых элемента покрываются статьей 1. Следует также помнить, что различия между соответствующими категориями i – iv не являются четко прочерченными и что национальные правовые системы могут иметь различные подходы к тому, какие случаи попадают в какую категорию. 24. Формулировки статьи 1 отражают сбалансированный подход к возможным позитивным обязательствам Сторон, вытекающим из ее положений. Это касается вопроса, в какой степени статья 1 обязывает Стороны принимать меры по недопущению дискриминации даже тогда, когда 4 дискриминация имеет место в отношениях между частными лицами (т.н. "косвенный горизонтальный эффект"). Тот же вопрос возникает применительно к мерам по исправлению случаев дискриминации. Хотя такие позитивные обязательства полностью исключать нельзя, наипервейшей задачей статьи 1 является предусмотреть для Сторон негативное обязательство – обязательство не дискриминировать физических лиц. 25. С одной стороны, статья 1 защищает от дискриминации со стороны публичных властей. Эта статья не ставит целью заставить Стороны взять позитивное обязательство общего характера принять меры по предотвращению или исправлению всех случаев дискриминации в отношениях между частными лицами. Никакой дополнительный протокол к ЕКПЧ, который обычно содержит подлежащие судебной защите индивидуальные, сформулированные в четких положениях права, не стал бы подходящим инструментом для определения различных элементов такого широкого по спектру охвата обязательства программного характера. Детализированные и специально разработанные правила уже изложены в отдельных конвенциях, посвященных исключительно устранению дискриминации по конкретным признакам (см., например, Конвенцию об устранении всех форм расовой дискриминации и Конвенцию об устранении всех форм дискриминации в отношении женщин, которые были разработаны в рамках ООН). Ясно, что настоящий Протокол не может восприниматься как документ, ограничивающий или вносящий отступления от положений национального законодательства или международных договоров, которые обеспечивают более далеко идущую защиту от дискриминации (см. ниже комментарий к статье 3 в пункте 32). 26. С другой стороны, нельзя полностью исключать, что обязанность "обеспечивать" осуществление прав, упомянутая в пункте 1 статьи 1, может предполагать позитивные обязательства. Например, такой вопрос может возникнуть, если имеется ясный пробел в национальном законодательстве, гарантирующем защиту от дискриминации. Что касается более конкретно отношений между частными лицами, необеспечение защиты от дискриминации в этих отношениях может быть таким явным и серьезным, что ответственность может однозначно лечь на государство, и тогда может вступить в действие статья 1 Протокола (см. mutatis mutandis, решение Суда от 26 марта 1985 г. по делу "Икс и Игрек против Нидерландов", серия А, № 91, пункты 23, 24 и 30). 27. Тем не менее, сфера применения любого позитивного обязательства, вытекающего из статьи 1, должна, пожалуй, быть ограниченной. Следует иметь в виду, что ее пункт 1 ограничен рамками "пользования любым правом, предусмотренным законом", и что ее пункт 2 запрещает дискриминацию "со стороны каких бы то ни было публичных властей". Следует отметить, что, кроме этого, статья 1 ЕКПЧ устанавливает общую границу ответственности государства, и это особенно важно для случаев дискриминации в отношениях между частными лицами. 28. Изложенное выше означает, что любое позитивное обязательство в области отношений между частными лицами касается прежде всего отношений в государственном секторе, которые обычно регулируются законом и за которые государство несет определенную ответственность (например, необоснованный отказ в приеме на работу, в доступе в рестораны и к службам, которые частные лица могут предоставлять для населения, таким, как медицинские службы, службы снабжения водой и электроэнергией и т.п.). Точная форма ответа, который государство должно дать в этой связи, будет разной и зависеть от обстоятельств. Понятно, что речь не может идти о вопросах чисто частной жизни. Регулирование таких вопросов, как представляется, вступило бы в противоречие с правом физических лиц на уважение их частной и семейной жизни, неприкосновенности их жилища и тайны корреспонденции, которая гарантируется статьей 8 ЕКПЧ. 29. В пункте 1 статьи 1 речь идет о "любом праве, признанном законом". Данное выражение ставит целью определить сферу применения гарантии, предусмотренной в этом пункте, и ограничить ее возможный косвенный горизонтельный эффект (см. выше пункт 27). Поскольку могут возникнуть некоторые сомнения в отношении того, покрывает ли эта формулировка сама по себе все четыре элемента, которые составляют базовую дополнительную область применения Протокола (такой вопрос может возникнуть, в частности, в отношении элементов iii и iv, см. выше пункт 22), следует иметь в виду, что пункты 1 и 2 статьи 1 дополняют друг друга. В результате вышеупомянутые четыре элемента во всех случаях покрываются статьей 1 в целом (см. выше пункт 23). Слово "закон" может также относится к международному праву, но это не означает, что такое положение предполагает юрисдикцию Европейского суда по правам человека в рассмотрении соответствия правовых норм других международных договоров. 30. Термин "публичные власти" в пункте 2 позаимствован из пункта 2 статьи 8 и пункта 1 статьи 10 ЕКПЧ и имеет то же самое значение, как и в них. Он покрывает не только административные власти, но также касается судов и законодательных властей (см. выше пункт 23). 5 Статья 2 – Применение к территориям 31. Содержащееся в этой статье положение о применении Протокола к территориям взято из модели заключительных положений конвенций и соглашений Совета Европы, принятых Комитетом министров в феврале 1980 г. Текст пункта 5 статьи 2 следует тексту пункта 4 статьи 56 ЕКПЧ. Статья 3 – Связь с Конвенцией 32. Цель данной статьи – прояснить связь настоящего Протокола с ЕКПЧ, указав, что все положения последней применяются по отношению к статьям 1 и 2 Протокола. Среди этих положений внимание должно быть, в частности, привлечено к статье 53, согласно которой "ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека и основных свобод, которые могут обеспечиваться законодательством любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым иным соглашением, в котором она участвует". Ясно, что эта статья применяется в отношениях между настоящим Протоколом и самой Конвенцией. Сноску на статью 16 ЕКПЧ было решено в Протоколе не делать. 33. Как уже говорилось выше в пункте 21, статья 1 Протокола носит общий характер, но по сфере своего применения ее защита шире, чем защита, гарантируемая статьей 14 ЕКПЧ. Будучи дополнительным, Протокол не изменяет и не отменяет статью 14 ЕКПЧ, которая продолжает применяться также и к государствам – участникам Протокола. Таким образом, эта две статьи накладываются друг на друга. В соответствии со статьей 32 ЕКПЧ, любые вопросы толкования, касающиеся точной связи между этими статьями, находятся в ведении Суда. Статья 4 – Подписание и ратификация Статья 5 – Вступление в силу Статья 6 – Функции депозитария 34. Положения статей 4-6 соответствуют формулировкам модели заключительных положений, принятой Комитетом министров Совета Европы. 6
