ОТЧЕТ РЕГИОНАЛЬНОГО МОНИТОРА

ОТЧЕТ РЕГИОНАЛЬНОГО МОНИТОРА
ПО СИБИРСКОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ
(ЧАСТЬ 2)
Автор — Александр Гончаренко
АННОТАЦИЯ
Квалификационная коллегия судей является органом судейского сообщества, наделенным
государственно-властными полномочиями в целях выполнения задач, установленных федеральными
конституционными законами и федеральными законами.
Сама идея образования органа, который бы помогал определять готовность претендентов к работе
на судейских должностях, заботиться о «чистоте рядов», отстаивать независимость судей, начала
приобретать практические черты с принятием в августе 1989 года Закона СССР «О статусе судей в СССР».
Он предусматривал создание квалификационных коллегий судей «в целях обеспечения выдвижения на
судебную работу достойных кандидатов и усиления гарантий независимости судей». К полномочиям
коллегий относились оценка подготовленности к судебной работе каждого претендента, проведение
квалификационного экзамена, дача заключений о возможности выдвижения претендентов в суды и об
отзыве судей, проведение квалификационной аттестации судей, рассмотрение вопросов об их
дисциплинарной ответственности.
Этим функции тогдашних квалификационных коллегий судей исчерпывались.
Концепция судебной реформы, принятая в октябре 1991 года выдвинула задачу образования
независимой влиятельной судебной корпорации, в полномочия которой входили бы все вопросы отбора и
перемещения судей, а также их отстранения от должности.
Основные направления судебной реформы получили дальнейшее развитие в Конституции
Российской Федерации, материалах Всероссийских съездов судей. В частности в постановлении 7-го
Всероссийского съезда судей (04.12.2008 г.) «О состоянии судебной системы Российской Федерации и
приоритетных направлениях ее развития и совершенствования» сказано, что в решении вопросов кадрового
обеспечения судебной деятельности, нравственного воспитания судейского корпуса, укрепления принципов
независимости, несменяемости и неприкосновенности судей большая роль отводится квалификационным
коллегиям судей. Поэтому работе квалификационных коллегий судей придается особое значение. В состав
квалификационных коллегий избираются «самые справедливые и принципиальные судьи, пользующиеся
полным доверием своих коллег, способные подняться над корпоративными интересами.
Собранные материалы в ряде регионов Сибирского Федерального округа в рамках проекта МХГ
выявили недостатки при формировании ККС и по этому, автор отчета в неполной мере разделяют оптимизм
постановления вышеупомянутого съезда судей.
ВВЕДЕНИЕ
В рамках проекта в адрес депутатского корпуса и на имя председателей квалификационной
коллегии судей Республики Алтай, Алтайского края, Кемеровской, Новосибирской, Омской и Томской
области были направлены запросы (копии уведомлений о вручении писем прилагаются).
Помимо этого, в Алтайском крае в качестве респондентов выступали отдельные судьи,
представители адвокатского сообщества, юристы, СМИ и НКО.
К сожалению, далеко не все представители вышеупомянутых институтов из регионов Сибирского
Федерального округа согласились ответить на вопросы.
Тем не менее проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов, а на их основе построить
рекомендации по дальнейшему совершенствованию общественного контроля за правосудием в Российской
Федерации.
РАЗДЕЛ 1
АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, ВХОДЯЩИХ В СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ОКРУГ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ПРОЦЕДУРЫ НАЗНАЧЕНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ККС
В Республики Алтай закон о представителях в ККС принят 15 февраля 2008 г.
В соответствии с нормами представительства, определенными Федеральным законом, в состав
квалификационной коллегии судей Республики Алтай входят семь представителей общественности.
К кандидатам в ККС от общественности предъявляются следующие требования:
1. Представителями общественности в квалификационной коллегии судей Республики Алтай могут
быть граждане Российской Федерации, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не
совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности,
должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и
1
учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и
нотариусами.
2. Представителями общественности не могут быть лица:
имеющие или имевшие ранее судимость;
признанные недееспособными или ограниченно дееспособными;
состоящие на учете в наркологических или психоневрологических диспансерах.
3. Представители общественности при осуществлении полномочий члена квалификационной
коллегии судей Республики Алтай, а также во внеслужебных отношениях должны избегать всего, что могло
бы умалить авторитет судебной власти или вызвать сомнения в объективности, справедливости и
беспристрастности указанных представителей.
Правом вносить в Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай предложения по
кандидатам на назначение представителями общественности имеют: Глава Республики Алтай, Председатель
Правительства Республики Алтай;
комитеты Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай;
представительных органов местного самоуправления Республики Алтай;
Уполномоченного по правам человека в Республике Алтай;
общественных объединений, зарегистрированных на территории Республики Алтай;
организаций.
Для рассмотрения кандидатур на назначение представителями общественности в Государственное
Собрание — Эл Курултай Республики Алтай представляются следующие документы:
1) письменные предложения о назначении кандидата в представители общественности:
ходатайство Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай;
решение Комитета Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай;
решение (либо иной документ в соответствии с уставом муниципального образования)
представительного органа местного самоуправления Республики Алтай;
ходатайство Уполномоченного по правам человека в Республике Алтай;
решение (либо иной документ в соответствии с учредительными документами) общественного
объединения;
ходатайство организации;
2) письменное заявление кандидата о согласии на назначение и последующее участие в работе
квалификационной коллегии судей Республики Алтай, в котором указываются фамилия, имя, отчество, дата
рождения, образование, основное место работы или службы (в случае отсутствия основного места работы
или службы — род занятий), занимаемая должность, адрес места жительства, контактный телефон;
3) паспорт гражданина Российской Федерации, или его нотариально заверенная копия;
4) анкета, содержащая биографические сведения о кандидате;
5) диплом о высшем юридическом образовании кандидата или его нотариально заверенная копия;
6) трудовая книжка либо иные документы, подтверждающие трудовую деятельность кандидата, или
их нотариально заверенные копии;
7) характеристика с места работы кандидата (в случае отсутствия основного места работы или
службы — характеристика с места жительства);
8) медицинские справки из психоневрологического и наркологического диспансеров;
9) письменное согласие кандидата на проверку сведений, содержащихся в представленных им
документах.
Документы кандидатов на назначение представителями общественности представляются в
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай в течение 30 календарных дней со дня
опубликования в средствах массовой информации объявления о проведении процедуры назначения
представителей общественности.
Не позднее двух месяцев до окончания срока полномочий квалификационной коллегии судей
Республики Алтай в газетах «Звезда Алтая» и «Алтайдын Чолмоны» публикуются объявления о проведении
процедуры назначения представителей общественности, о сроках и порядке внесения предложений по
кандидатам на назначение представителями общественности. Комитет Государственного Собрания — Эл
Курултай Республики Алтай, в ведении которого находятся вопросы, связанные с деятельностью судебных
органов, организует подготовку назначения представителей общественности, в том числе подготавливает к
публикации текст объявления о проведении процедуры назначения представителей общественности.
Комитет на своем заседании проводит предварительное рассмотрение документов, представленных на
кандидатов в представители общественности.
По результатам рассмотрения документов, представленных на кандидатов, Комитет подготавливает
материалы на кандидатов и вносит вопрос о назначении представителей общественности на рассмотрение
Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай в срок не позднее 30 календарных дней
после объявленной в публикации даты окончания внесения предложений по кандидатам.
Если к сроку, установленному для окончания внесения предложений по кандидатам, будет
выдвинуто меньше кандидатов, чем требуется для заполнения всех вакансий, Государственное Собрание —
Эл Курултай Республики Алтай принимает решение о дополнительном выдвижении кандидатов на
2
оставшиеся вакансии, а по выдвинутым кандидатам проводит процедуру назначения на соответствующее
число вакансий.
Решение по вопросу о назначении представителей общественности принимается на сессии
Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай путем открытого голосования, если иное
решение не принято Государственным Собранием — Эл Курултай Республики Алтай. Назначенными на
имеющееся число вакансий представителей общественности считаются кандидаты, за которых
проголосовало более половины от установленного числа депутатов. Каждый депутат может проголосовать
не более чем за семь кандидатур. Если в результате голосования все семь вакансий не были заполнены,
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай проводит второй тур голосования.
Кандидатура, не набравшая необходимого для назначения количества голосов, при наличии вакансии вновь
вносится в бюллетень для назначения представителем общественности.
Срок полномочий назначенных представителей общественности определяется сроком, на который
формируется квалификационная коллегия судей Республики Алтай.
Представители общественности после окончания срока, на который они были назначены, могут
быть вновь назначены членами квалификационной коллегии судей Республики Алтай на очередной срок
полномочий. По истечении срока полномочий представителей общественности в квалификационной
коллегии судей Республики Алтай их полномочия сохраняются до назначения очередных представителей
общественности.
Срок полномочий представителя общественности, назначенного вместо досрочно прекратившего
полномочия представителя общественности, истекает одновременно с прекращением полномочий
квалификационной коллегии судей Республики Алтай, в состав которой был назначен представитель
общественности.
Законодатель предусмотрел и возможность досрочного прекращения полномочий представителей
общественности. По решению Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай полномочия
представителя общественности могут быть досрочно прекращены в случаях:
1) собственного желания представителя общественности;
2) вступления его в должность или занятия деятельностью, указанной в части 1 статьи 2 настоящего
Закона;
3) наступления иных обстоятельств, препятствующих выполнению обязанностей представителя
общественности;
4) совершения им порочащего поступка;
5) систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей
Республики Алтай.
Вопрос о досрочном прекращении полномочий представителя общественности в случаях,
указанных в пунктах 3 — 5, вправе поставить квалификационная коллегия судей Республики Алтай, а также
Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай или иные субъекты, выдвинувшие
данного представителя общественности.
Решение о досрочном прекращении полномочий представителя общественности принимается:
в случаях, указанных в пунктах 1, 2 — путем открытого голосования,
в случаях, указанных в пунктах 3 — 5 — путем тайного голосования.
Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа
депутатов Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай. Решение о досрочном
прекращении полномочий представителя общественности оформляется постановлением.
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай извещает квалификационную
коллегию судей Республики Алтай о принятом решении, о досрочном прекращении полномочий
представителя общественности не позднее 7 дней со дня принятия решения.
В случае досрочного прекращения полномочий представителя общественности, но не позднее чем
за шесть месяцев до окончания срока полномочий квалификационной коллегии судей Республики Алтай,
Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай организует назначение представителя
общественности вместо выбывшего представителя общественности в установленном настоящим Законом
порядке.
Еще ранее практически такая же законодательная норма была принята Законодательным Собранием
Омской области (25.09.2003 г.). В п.3 данного постановления сказано: Представители общественности,
коллективы организаций, общественные объединения, творческие союзы, на основе положений
собственного Устава выдвигающие кандидатов для назначения представителей общественности в
квалификационную коллегию судей Омской области, в течение месяца со дня опубликования постановления
Законодательного Собрания предоставляют в Законодательное Собрание Омской области следующие
документы:
— протокол собрания, иной документ, предусмотренный Уставом организации, союза, о
выдвижении конкретного кандидата;
— заявление от кандидата о согласии быть назначенным членом квалификационной коллегии судей
Омской области;
— справку об основных биографических данных кандидата;
— копию документа об образовании кандидата.
3
Законодательное Собрание на своем заседании заслушивает сообщение председателя комитета
законодательных предположений, законности и правопорядка Законодательного Собрания о результатах
рассмотрения комитетом поступивших предложений, по представлению комитета принимает решение о
порядке голосования по кандидатам.
На заседании Законодательного собрания рассматриваются только кандидаты, рекомендуемые
комитетом.
В Томской области аналогичное постановление было принято 23.04.2002 г., в которое затем
неоднократно вносились поправки. Особенностью «томского» законодательства, пожалуй, является лишь
отведения для кандидатов меньшего срока для подачи документов, обязательного наличия в документах
кандидата личного листка по учету кадров и автобиография кандидата.
В целях всестороннего изучения заявленных кандидатур правовой комитет Думы вправе
запрашивать в установленном порядке от органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности,
необходимые документы и информацию.
После проведения всех необходимых действий по проверке и оформлению представленных
кандидатур, правовой комитет Думы представляет на собрание Думы список кандидатов, соответствующих
предъявляемым требованиям действующего законодательства, и решение комитета по каждой кандидатуре.
При обсуждении кандидатур на заседании правового комитета Думы и на собрании Думы личное
присутствие каждого кандидата обязательно.
На собрании Думы кандидаты представляются Председателем Думы или по его поручению его
заместителем, а также оглашается решение правового комитета Думы.
После обсуждения представленных кандидатур Дума принимает решение. Голосование по каждому
кандидату проводится отдельно.
При изучении законодательства Новосибирской области по данному вопросу, начиная с принятия
нормативного акта (20.06.2002 г.) можно отметить установление большего срока кандидатам для подачи
документов (45 дней) и обязательности наличия в документах кандидата подлинника трудовой книжки,
иных документов, подтверждающих трудовую деятельность претендента, или их копии. К «новосибирским»
особенностям в законодательстве можно отнести и процедуру досрочного прекращения полномочий члена
ККС.
Полномочия члена квалификационной коллегии судей Новосибирской области — представителя
общественности могут быть досрочно прекращены решением Новосибирского областного Совета депутатов
по представлению председателя квалификационной коллегии судей или по предложению не менее пяти
депутатов Новосибирского областного Совета депутатов в случае: прекращения гражданства Российской
Федерации, замещения государственной или муниципальной должности; замещения должности
государственной или муниципальной службы; приема в члены коллегии адвокатов; назначения либо
избрания руководителем организации; назначения на должность нотариуса; систематического неисполнения
обязанностей члена квалификационной коллегии судей; совершения порочащего поступка.
Члены квалификационной коллегии судей — представители общественности не реже чем один раз в
год представляют Новосибирскому областному Совету депутатов информацию об исполнении ими своих
обязанностей в квалификационной коллегии судей Новосибирской области.
В Кемеровской области закон о назначении представителей общественности в ККС был принят 26
июня 2002 г. К особенностям этого нормативного документа можно отнести тот факт, что наряду с
общественными объединениями, учебными заведениями право выдвижения кандидатам принадлежит
отдельным гражданам. Помимо этого, данный документ отличает от ранее рассмотренных нормативных
актов присутствие в нем необходимости кандидатам представлять нотариально заверенную копию диплома
о высшем юридическом образовании и характеристику с последнего места работы.
В Алтайском крае положение о назначении представителей общественности в ККС было принято 4
июня 2002 г. Данный документ практически один в один повторяет закон Кемеровской области, но с учетом
сроков его принятия можно предположить, что кемеровские, а не алтайские депутаты позаимствовали его у
соседей.
Необходимо отметить, что на принятый документ депутатским корпусом Алтайского края краевым
прокурором выносился протест, который впоследствии был удовлетворен частично.
В целом необходимо отметить, что во всех регионах положения об общественных представителях в
ККС содержат в себе следующие ограничения:
— возрастной ценз достижение лицом возраста 35 лет;
— наличие обязательного высшего юридического образования;
— морально-этическую норму в виде отсутствия порочащих кандидата поступков;
— запрет быть членом ККС лицам, замещающим государственные или муниципальные должности,
должности государственной или муниципальной службы, являющимся руководителями организаций и
учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и
нотариусами.
Анализируемые документы отличались лишь, в части наделения правом выдвижения кандидатов в
ККС.
4
Например, они, на мой взгляд, более либеральны в Кемеровской области и Алтайском крае, где
таким правом наделены отдельные граждане и менее либеральны в Республики Алтай, где таким правом
наделяются высшие органы исполнительной и законодательной власти республики. В Республики Алтай
наиболее забюрократизирована система подачи документов кандидатами. Так например, большинство
документов кандидат обязан нотариально заверить и еще представить медицинские справки из
психоневрологического и наркологического диспансеров.
РАЗДЕЛ 2
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА НАЗНАЧЕНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ККС СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ,
ВХОДЯЩИХ В СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ
Правоприменительная практика назначения представителей общественности в ККС во всех
регионах схожа. Она отличается лишь источниками выдвижения, о чем было сказано выше, полномочиями
профильного комитета законодательного органа власти (от предварительной проверки документов
кандидатов, до обязательного собеседования с кандидатами и от права выносить свое заключения по
кандидатурам, до права уже на уровне комитета отсевать кандидатов).
В разных высших представительных органах региональной власти используется методика
голосования по кандидатурам. Встречаются регионы, в которых используется открытое голосование, есть
субъекты, где проводится тайное голосование, как альтернативное, так и рейтинговое.
Персональный состав общественных представителей в ККС свидетельствует, что в большинстве
регионов предпочтение отдается сотрудникам учебных заведений, ветеранам правоохранительных органов.
Реже встречаются отставные судья, представители политических партий (партия «Единая Россия»),
ветеранов локальных войн, бизнеса и профсоюза.
В большинстве регионах деятельность общественных представителей в ККС сводится к участию в
заседаниях, реже, когда им поручается разбор жалоб на судей и т.д.
РАЗДЕЛ 3
ОЦЕНКА РОЛИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ККС
Оценка роли представителей общественности в ККС получилась неоднозначной и во многом
отражает сложившиеся взгляды в представительных органах власти, судейском сообществе и в НКО.
Так, например, представители депутатского корпуса считают что введение в ККС представителей
общественности несколько повысил уровень независимости судей, но в тоже время не сделал судейское
сообщество более прозрачным. По мнению, ряда депутатов неплохо бы, чтобы ввести принцип ротации в
ККС и считают, что запрет руководителям организаций и учреждений независимо от организационноправовых форм и форм собственности отрицательно сказывается на эффективности ККС. В целом
депутатский корпус считает, что было бы правильным, если бы представители общественности в ККС один
раз в год информировали депутатов о своей деятельности.
Судейское сообщество в целом более охотно откликнулось на опрос.
Все они говорили о значительной роли представителей общественности в ККС, подчеркивали, что
как правило, точка зрения в ККС «общественников» и других совпадают, т.к. все они руководствуются в
первую очередь юридической стороной того или иного вопроса. В тоже время председатель ККС
Кемеровской области В.А. Донцова, когда позиция «общественников» привела к отказу ККС председателю
Кемеровского областного суда Дорохову А.А. привлечь к дисциплинарной ответственности судью г.
Кемерово Щербинина А.П.
В целом большинство судей, видимо из-за корпоративной солидарности, считают, что судьи в
сегодняшних реалиях могут себе позволить быть свободными от корпоративной предвзятости.
Председатели ККС, судьи считают, что сложившийся порядок формирования ККС и численность в
ней представителей общественности себя полностью оправдал. Не так солидарно мнение судебного
сообщества в отношении вопроса расширения прав ККС инициировать дисциплинарное производство.
Приблизительно 30% выступают «ЗА», но 70% выступают «ПРОТИВ» наделения ККС дополнительными
полномочиями.
В тоже время, судебное сообщество не считает действующее законодательство по формированию
ККС совершенным. Так, 57% отстаивает точку зрения об отмене ограничений для руководителей
организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности быть в
составе ККС, 14% выступают за разрешение быть членами ККС государственным и муниципальным
служащим. В тоже время 42% против пересмотра существующих ограничений.
Опрос представителей различных сообществ Алтайского края показал следующее отношение
общественности к институту ККС:
Практически все опрошенные слышали о ККС, часть из них из СМИ (40%), ряд в силу своей
прошлой деятельности или контактов с представителями судебного сообщества. К сожалению, 20% не
имеют представление о роли «общественников» в ККС;
5
40% респондентов поддерживает тезис о необходимости изменения процедуры назначения
общественных представителей в суде, часть из них считает, что необходимо повысить роль общественных
объединений, а другая выступает за проведение выборов;
Почти половина опрошенных считают, что необходимо повысить долю членов ККС от
общественности;
40% респондентов считают, что ограничения по членству в ККС установленные для руководителей
организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм к форм собственности и
адвокатов избыточны; Каждый третий считает, что общественность в ККС может представлять лицо с
высшем, но не юридическим, образованием. Каждый пятый думает, что определение «не совершивших
порочащих их поступков» во многом надумано и может быть использовано для того, чтобы не пропустить
не угодных кандидатов;
60% опрошенных считают, что должна существовать ответственность представителей
общественности в ККС, но при этом все по-разному понимают эту ответственность;
Все опрошенные склоняются к необходимости членам ККС отчитываться перед общественностью
по средствам СМИ, выступлений на собраниях общественных объединений;
Лишь каждый пятый считает, что после введение в состав ККС общественников информация о
деятельности ККС слала более открытой и доступной;
Только 20% думают, что с введением общественников в ККС повысилась независимость судей;
Большинство из опрошенных представителей общественных сообществ выступают за сохранения
выборов в ККС на съезде судей путем тайного голосования, но есть и сторонники всенародных выборов
членов ККС;
60% респондентов выступают против автоматического вхождения в ВККС председателей судов
субъектов РФ. Свою позицию они объясняют, тем что у председателей и так достаточно высокий статус и
полномочий и занижен уровень подотчетности перед судебным сообществом;
60% общественников ратует за расширения полномочий ККС позволяющих инициировать
дисциплинарное производство.
ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о недостаточной роли представителей
общественности в ККС, как и влияние самого института ККС на судебную систему в целом.
Рекомендации по совершенствованию формы общественного контроля правосудия через
представительство в ККС.
1. Необходимо повысить долю членов ККС от общественности.
2. Убрать из законодательства ограничения для вхождения в ККС для руководителей организаций и
учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и адвокатов, нотариусов
для лицам с высшем, но не юридическим, образованием.
3. Ввести в обязанность общественным представителям в ККС отчитываться о своей деятельности
через СМИ перед общественностью, органами представительной власти.
4. Сделать необязательной норму, когда в ВККС входят председатели региональных судов по
статусу.
6