ПОЗИЦИЯ рабочей группы по техническому регулированию Комитета ТПП РФ по металлургии по реформе технического регулирования I. О совершенствовании закона "О техническом регулировании" II. Об основных принципах технического регулирования в металлургии 1 На сегодняшний день наиболее актуальными вопросами в области технического регулирования, требующими определения позиции Комитета, являются: - совершенствование Федерального закона "О техническом регулировании"; - разработка системы технического регулирования в металлургии. Данный документ сформирован на основе идей и положений проекта Концепции системы технического регулирования в металлургии, подготовленной рабочей группой по техническому регулированию по поручению Комитета ТПП РФ по металлургии. Проект Концепции направлялся членам Комитета ТПП РФ по металлургии для подготовки предложений и замечаний (письмо №1-210 от 31.10.2006). Члены Комитета ТПП РФ поддержали проект Концепции (кроме заместителя руководителя комитета РСПП по техническому регулированию А.Н.Лоцманова), высказав ряд конструктивных замечаний и предложений. Исходя из данного факта, а также принимая во внимание значительное количество общественно-значимых мероприятий, на которых затрагиваются вопросы технического регулирования в металлургии, рабочая группа предлагает обсудить данный документ с целью определения консолидированной политики Комитета в области технического регулирования. 2 I. О совершенствовании закона "О техническом регулировании" Вызывает беспокойство возникшая угроза свёртывания реформы, проводимой в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" №184-ФЗ от 27.12.2002. Указанный Закон направлен на создание современной правовой системы технического регулирования, создание таких отношений бизнеса и государства в этой сфере, которые реально способны обеспечивать повышение конкурентоспособности российской экономики и устранение административных барьеров. Возможное совершенствование закона "О техническом регулировании" должно учитывать следующие принципы: - сфера действия закона "О техническом регулировании" не сводится только к вопросам международной торговли отдельными категориями товаров; исключение из сферы реформы проблем регулирования безопасности производства, взаимодействия предприятий с государственными надзорами ведёт к сохранению основных избыточных административных барьеров и снижает конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей как на внешнем, так и на внутреннем рынке; - изменения, вносимые в закон "О техническом регулировании" не должны затрагивать концепцию реформы, прежде всего, установку на директивное ограничение бюрократии и прекращение ведомственного нормотворчества, содержащуюся в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2001, 2002, 2003 гг. - необходимо РЕАЛЬНОЕ ускорение реформы, достичь которого возможно не только за счёт совершенствования закона, но и за счёт совершенствования исполнительской дисциплины ведомств, устранения конфликта интересов, имеющего место в деятельности нормирующих и контрольно-надзорных органов; недопустимо антиконституционное ограничение участия предпринимательского сообщества в разработке законодательства о техническом регулировании, создание дополнительных факторов давления на бизнес и условий для формирования новых коррупционных схем. На основании вышеизложенного предлагается следующая позиция по вопросу совершенствования закона "О техническом регулировании": 1. Недопустимо принятие поправок к закону "О техническом регулировании", создающих двусмысленность его толкования и применения, а также расширяющих возможности административного произвола, в том числе: 3 1.1 Исключение регулирования безопасности процессов производства из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании» совершенно недопустимо, так как указанные требования неразрывно связаны с требованиями по безопасности к самой продукции. Предлагаемая схема полузаконодательного (в части продукции) - полуведомственного (в части процессов) нормотворчества неизбежно приведёт к хаосу в этой сфере и торпедированию реформы технического регулирования. Эта схема противоречит сложившей в России и принятой в мировом сообществе практике взаимоувязанного регулирования продукции и производственных процессов. 1.2. Представляется неконструктивным и необоснованным предложение об ограничении сферы общих технических регламентов вопросам безопасности "групп продукции". Как показывает анализ действующей нормативнотехнической базы, общие требования в сфере технического регулирования затрагивают, прежде всего, именно производственные процессы (эксплуатацию оборудования, зданий, соблюдение норм промышленной безопасности, санитарно-гигиенических, пожарных и т.п. требований, классифицированных по видам безопасности). Предложение разрабатывать общие технические регламенты на "группы продукции" в принципе невыполнимо, так как деление продукции на группы автоматически лишает соответствующие технические регламенты статуса общих. 1.3. Нельзя признать допустимым предложение о том, чтобы принимать общие технические регламенты федеральными законами, а специальные регламенты – постановлениями Правительства Российской Федерации. Отказ от принятия специальных технических регламентов федеральными законами недопустим, поскольку это: - не соответствует Части 3 Статьи 55 Конституции Российской Федерации; - нарушает баланс общественных интересов, сохраняя чрезмерное влияние на ход и содержание реформы контрольно-надзорных ведомств, объективно (в том числе экономически) не заинтересованных в изменении существующего положения в сфере технического регулирования; - ведёт к сохранению существующей устаревшей нормативнотехнической базы, имеющей ведомственный характер, поскольку правительственными постановлениями невозможно изменить действующие рамочные законы в области технического регулирования, на базе которых приняты десятки тысяч обязательных к исполнению ведомственных нормативно-технических актов; - существенно снижает заинтересованность предпринимательского сообщества в разработке технических регламентов на инициативной (внебюджетной) основе, что противоречит концепции реформы, не обеспечивает выполнения гарантий, установленных частью 1 статьи 32 Конституции РФ. Это отрицательно скажется на темпах и качестве реформы технического регулирования, а также потребует дополнительных расходов федерального бюджета. 4 1.4. Следует уточнить ряд существенных понятий, в особенности касающихся оценки соответствия, в частности, определения понятия «органы по аккредитации». При введении и корректировке такого рода понятий необходим детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур. В связи с этим особого внимания заслуживают следующие моменты: - введение понятия «организации» в определение органов по аккредитации; - введение понятия «уполномоченные органы по оценке соответствия»; - установление цен на работы по оценке соответствия на договорной основе без какого-либо регулирования этих расценок со стороны государства. В законе "О техническом регулировании" четко и недвусмысленно должны быть разграничены властные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы исполнительной власти, и платная деятельность в сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации, вульгарно понимаемого «разгосударствления». 2. Корректировка существующей нормативно-технической базы до принятия технических регламентов допустима путём принятия специальных постановлений Правительства Российской Федерации с соблюдением процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия, установленных для технических регламентов и национальных стандартов. 3. Необходимо обеспечить полную легализацию документов действующей нормативной базы, предусматривающую все необходимые процедуры их регистрации и опубликования в открытом доступе, а также регулирование ценообразования при распространении документов обязательного применения с целью недопущения использования монопольного положения организациями, располагающими такими текстами. 5 II. Об основных принципах технического регулирования в металлургии Металлургия является одной из крупнейших отраслей российской экономики, имеющей важное социальное и экономическое значение. Практически все металлургические предприятия находятся в частной собственности, ответственность за их функционирование и развитие несут собственники. Основная задача государственного регулирования в этих условиях – обеспечение безопасности, в связи с тем, что технологии металлургических производств несут серьёзные риски для жизни и здоровья граждан, а также состояния окружающей среды. Несмотря на то, что в настоящее время экономика России функционирует в условиях рынка и частной собственности, идёт естественный процесс интеграции ее в мировую экономику, в скором будущем ожидается присоединение России к ВТО, данное регулирование в России, в основном, осуществляется в рамках устаревшей советской нормативно-правовой базы. К числу основных недостатков действующей нормативно-технической базы относятся следующие: - Ключевые федеральные законы и многие нормативные акты имеют рамочный характер. - Значительная часть этих актов содержит устаревшие, избыточные, взаимоисключающие и заведомо невыполнимые требования, совокупность требований несистематизирована, неудобна для применения. Следствием этого является избыточное государственное вмешательство в регулирование процессов производства. - Система экологического регулирования устарела, не соответствует практике развитых стран и не стимулирует развитие природоохранных технологий. Все это создает излишнее административное давление на бизнес, благоприятную почву для коррупции, излишние и бесполезные затраты с обеих сторон на многочисленные разрешения и экспертизы через организации, которые зачастую связаны с контролирующими органами. Безусловно, что такое положение не способствует необходимому улучшению результатов в проблемах защиты жизни и здоровья граждан, охране окружающей среды. Исправление ситуации представляется возможным в рамках реформы технического регулирования, проводимой в соответствии с федеральным законом "О техническом регулировании" №184-ФЗ. Данная реформа позволяет реализовать в России ряд новаций, отвечающих интересам металлургического бизнеса: - Обеспечить прямое действие обязательных требований, правил и нормативов. 6 - Устранить излишнее административное давление на бизнес и сопутствующие издержки за счёт исключения избыточных процедур экспертиз и разрешений. - Обеспечить реальную достижимость устанавливаемых нормативов, определить, обоснованные экономическими и социальными факторами сроки их действия, по возможности гармонизировать их с лучшей мировой практикой. При оценке перспектив реализации реформы в области металлургии следует учитывать ряд технологических особенностей, определяющих специфику отраслевого технического регулирования. К числу таких особенностей в области первичного производства металлов относятся следующие факторы: 1. С точки зрения безопасности основные риски имеют место не при продвижении продукции на рынок, а в процессах получения продукции - при эксплуатации оборудования. Это, например, аппараты автогенной плавки серосодержащих руд и концентратов, доменные печи, электролизеры расплавов с силой тока 400 - 500 тысяч ампер и напряжением свыше 1500 вольт. Важно то, что это оборудование применяется только в производствах конкретных металлов, создается непосредственно в металлургических компаниях и сами металлурги являются проектировщиками и изготовителями этого оборудования. Поэтому представляется необходимой разработка отраслевых специальных технических регламентов, в которых будут сосредоточены все дополнительные специальные требования к данному оборудованию и процессам его эксплуатации, которые, наряду с общепромышленными требованиями по безопасности (сосредоточенными в общих технических регламентах и межотраслевых специальных технических регламентах) позволят обеспечить безопасность первичных производств металлов. 2. Производство первичной металлургической продукции – это процессы переработки больших объемов минеральных ресурсов, сопровождаемые выделением значительного количества загрязняющих веществ. Мировая практика свидетельствует о том, что имеются возможности значительного сокращения выбросов и отвалов на основе внедрения наилучших доступных технологий. В то же время применяемые в России непрозрачные и неэффективные системы действующего нормирования могут быть предметом обвинения в демпинге на мировом рынке (как следствие недостаточности инвестирования в экологию), что может оказаться сдерживающим фактором при продвижении на мировом рынке металлургической продукции, а также снижает ее привлекательность для инвесторов и кредиторов. 7 Поэтому для металлургической отрасли принципиально важным является внедрение в России систем экологического регулирования, принятых в развитых странах. Данный вопрос должен учитываться как при разработке общего технического регламента в области экологии, так и при совершенствовании экологического законодательства в целом. При это следует учитывать мировую практику технического регулирования в области защиты окружающей среды, которая основана на следующих принципах: - Нормативно-правовая документация (законы, директивы, национальные стандарты) имеют прямое действие, исключается возможность установления дополнительных требований ведомствами и контролирующими структурами. - Количество контролируемых параметров минимизировано (в ЕС и США их на порядок меньше, чем в России). - Требования и нормативы устанавливаются на основе применения наилучших достигнутых технологий. При этом используется технологическое нормирование: количество выбросов загрязняющих веществ рассчитывается на единицу произведенной продукции. - Устанавливаются сроки достижения нормативов (до 10 – 12 лет). В России существующие методики расчетов предельно допустимых выбросов (ПДВ) через предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в воздухе неэффективны и непрозрачны. Эти методики ПДВ не могут обеспечить объективной оценки фактических объемов выбросов загрязняющих веществ, а произвольная оценка их приводит к тому, что различные предприятия, работающие в сопоставимых условиях, могут иметь значительно отличающиеся между собой нормативы ПДВ (т.е. имеет место субъективный подход, зависимый от взаимоотношений контролирующих региональных органов и предприятий). Что касается производств по переработке металлов (прокат, литье, экструзия, трубы, поковки, метизы, другие), то уровень риска этих производств существенно ниже. Возможно, обеспечение безопасности этих производств не требует особого регулирования с помощью особой системы правил, а может быть обеспечено соблюдением общепромышленных требований по безопасности (сосредоточенным в общих технических регламентах и межотраслевых специальных технических регламентах). В соответствии с федеральным законом "О техническом регулировании" должны быть сформулированы следующие обязательные требования по безопасности в металлургии: Требования к продукции – металлам и изделиям из них, которые являются токсичными, такие как свинец, висмут, ртуть, мышьяк, бериллий, часть редких металлов и других токсичных. 8 Требования к продукции – изделиям из нетоксичных металлов, таких как сталь, чугун, алюминий, медь и другие, продукция из которых используется в быту для пищевых и медицинских товаров, стирке белья и других подобных операций. Требования к продукции – к оборудованию и его эксплуатации, которое в соответствии с ОТР и СТР должно быть сертифицировано, а в настоящее время относится к опасным техническим средствам (ФЗ “О промышленной безопасности”). В том числе оборудование, изготовляемое самими предприятиями или компаниями. Например, плавильные автогенные аппараты, электролизеры расплавов, домны и другие подобные агрегаты. Требования к процессам (эксплуатации оборудования), сопровождаемым рисками выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Требования к процессам (эксплуатации оборудования), сопровождаемым рисками выбросов токсических веществ и расплавов, которые могут угрожать здоровью и жизни обслуживающего персонала. Рабочая группа выработала ряд принципов составления системы объектов технического регулирования в металлургическом комплексе. Анализ Правил безопасности при производстве промышленной продукции (в частности, металлургических производств), утвержденных Госгортехнадзором (2002 год) и контролируемых сегодня Ростехнадзором, показывает, что это, в основном, требования к эксплуатации опасного оборудования. Безусловно, необходимо заменить устаревшие и исключить из них дублирующие требования, устранить излишнее администрирование. Однако в целом - это важный для защиты здоровья и жизни граждан и охраны окружающей среды свод правил и требований, создаваемый годами на почве, подчас драматических и трагических случаев. В соответствии с ФЗ «О техническом регулировании» эти правила и требования вписываются в Т.Р., на наш взгляд, следующим образом. Условно их можно разделить на два раздела: специальные межотраслевые правила и отраслевые. Каждый из этих разделов необходимо разложить на тричетыре пакета: Общие ТР, Межотраслевые СТР, Макроотраслевые СТР и Отраслевые СТР. Принцип раскладки Правила безопасности, контролируемые Госструктурами (здания, оборудование, процессы) более 100 НПД Специальные правила межотраслевые Отраслевые правила безопасности производств (оборудование, процессы) Металлургия 18 НПД Сосуды ГПМ Газ.хоз. и т.п. Химия Стройиндустрия и т.п. Общие ТР Макроотраслевые CТР 7 5 Межотраслевые СТР 20 Отраслевые СТР Существующая НПД 8 Формируемая НПД 9 10 понятен: есть требования, которые относятся ко всем объектам регулирования – в Общие ТР. Второй пакет требований относится к видам оборудования, процессам, зданиям и сооружениям, который широко применяется в целом ряде отраслей (например, мельницы, транспортеры различного вида, насосы, газовое хозяйство, сосуды, работающие под давлением, грузоподъемные механизмы и др.) – в межотраслевые СТР. Требования более 20 таких межотраслевых СТР будут распространяться на процессы металлургических производств. Третий пакет – требования, предъявляемые к специальному общеотраслевому оборудованию – в макроотраслевые СТР. В металлургии, например, это - печи, литейное и прокатное, агломерационное и другое оборудование, которое используется как в черной, так и в цветной металлургии. Четвертый пакет (отраслевые СТР) – требования специфические и с большой долей риска для такого уникального оборудования (процессов), как, например, электролиз алюминия - процесс проходит в агрегатах с расплавом фторсолей, используется ток с напряжением свыше1500 вольт и с силой тока 500тысяч ампер. Другой пример - процессы получения тяжелых металлов в пирометаллургических агрегатах из высокосернистых руд с получением попутных металлов, обладающих токсичностью. В Отраслевых специальных ТР должны быть изложены требования и нормативы охраны окружающей среды, основанные на применении наилучших доступных технологий. Формирование всех пакетов должно идти по остаточному принципу. Что касается нормативно-правовой документации по охране окружающей среды, то на основе анализа действующей нормативно правовой документации, международного опыта и отдельных положений закона “Об охране окружающей среды” предлагается следующая схема перехода к новым принципам нормирования в области охраны окружающей среды. Сразу же оговорим, что такая схема может быть применена в отраслях промышленности, которые перерабатывают значительные объемы сырья и оказывают существенное влияние на окружающую среду. Это - металлургия, химия, производство удобрений, целлюлозно-бумажная и другие подобные. 10 Экологическая безопасность работы МК на базе внедрения новых принципов нормирования Закон о НДТ Общий ТР «Об экологической безопасности» Мировые стандарты Разработка методик контроля и определений Специальные ТР для металлургических процессов Подбор НДТ Основные принципы нормирования: нормирования: Выбор НДТ и технологических нормативов (выбросы на единицу продукции) Гармонизация методов нормирования и нормативов с мировой практикой (ЕС, США) Сокращение количества контролируемых нормативов (с 50 до 3-4) Составление плана внедрения НДТ и ежегодный контроль их исполнения Стимулирование внедрения НДТ путем обязательного возврата (или освобождения) 100% платы за выбросы Разработка технологических нормативов Разработка планов внедрения НДТ 11 Таким образом, принципиально схема технического регулирования в металлургии будут выглядеть следующим образом. Система объектов технического регулирования в металлургии Межотраслевые СТР 20 Общие ТР 7 золота, серебра и платиновых металлов тугоплавких металлов и Макроотраслевые твердых сплавов СТР титана и магния 1- 5 редких металлов 8 коксохима алюминия чугуна и стали алюминия СТРчугуна – процессы и стали производства тяжелых цветных металлов 8 12 11 Что касается вопросов совершенствования государственного администрирования, являющегося ключевым фактором обеспечения безопасности общества, то их необходимо решать при разработке разделов технических регламентов, посвящённых оценке соответствия. Необходимо однозначно прописать правила (формы и схемы) применительно к конкретной продукции (оборудованию) или процессам: - подтверждения соответствия требованиям технических регламентов продукции (оборудования), процессов, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации; - правила (формы и схемы) декларирования и сертификации. Эти правила (требования) должны обеспечить устранение излишнего административного давления на бизнес и сопутствующих непродуктивных издержек путем: - придания требованиям и нормативам технических регламентов – прямое действие, - устранения избыточных процедур экспертиз и разрешений, - применения схем подтверждения соответствия на основе собственных доказательств для комплексов специального оборудования, создаваемых непосредственно в металлургии. Общий вывод: Положения закона "О техническом регулировании" и предлагаемый в настоящей позиции путь его реализации отвечает интересам как промышленных предприятий, так и общества в целом, поскольку он позволяет: - решить застарелые проблемы неэффективного регулирования в области охраны окружающей среды, промышленной безопасности, сдерживающие социальное и технологическое развитие; - максимально сократить излишнее административное давление на бизнес; - устранить возможности для коррупции; - сократить излишние и бесполезные затраты предприятий и общества на многочисленные разрешения и экспертизы через организации, которые зачастую связаны с контролирующими органами. В совокупности это позволит существенно улучшить эффективность государственного регулирования, обеспечить снижение рисков от промышленного производства для жизни и здоровья граждан, а также для окружающей среды при условии сохранения экономической эффективности предприятий и поощрения их технологического развития. 12