Статус парламентариев и парламентская этика

Ю.К. Краснов,
д.ю.н.,профессор
Статус парламентариев и парламентская этика
Члены парламента обладают особым статусом, который закрепляется в конституциях и
конституционных законах, специальном законодательстве и регламентах палат. В них
парламентарии наделяются специфическими правами, обязанностями и привилегиями,
необходимыми им для выполнения их функций. Хотя члены парламента и его палат носят
в различных странах разные наименования, чаще всего они в целом именуются
парламентариями, члены нижних палат и одномандатных парламентов – депутатами, а
члены верхних палат в двухпалатных парламентах – сенаторами. В ряде стран понятие
«депутат» используется для обозначения членов обоих палат парламента. В большинстве
стран парламентарии работают на профессиональной основе и получают за это
достаточно высокое вознаграждение (обычно в несколько тысяч долларов США в месяц),
имеют льготное пенсионное обеспечение и т.д1.
Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их независимость, равноправие и
недопустимость совмещения постов. Независимость парламентариев означает прежде
всего то, что в своей деятельности они юридически не подчинены каким-либо
государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее дело обстоит с
независимостью парламентариев от воли избирателей. В огромном большинстве стран
депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного
округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться
в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего
долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы
и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д. Это – своего рода «свободный
мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах
устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих избирателей и право их
досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что
«каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без
императивного мандата». Говоря о принципе независимости парламентария, конечно,
нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата
его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма – от англ.
lobby – кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д2.
Большое значение в деле обеспечения независимости парламентариев имеет институт
депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas – освобождение от чеголибо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного
преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его
соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был
застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (напр., в ФРГ) без согласия
парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск.
Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий
парламентария (напр., в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии
парламента (напр., Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет
охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в
других – только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не
пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое
преступление или нарушение общественного порядка. В целом вместе с
демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения
депутатского иммунитета как по срокам его действия, так и по его объему3.
От депутатского иммунитета следует отличать депутатский индемнитет, одно значение
которого состоит в депутатском вознаграждении, включая упоминавшееся выше
жалование, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного
вспомогательного аппарата, использование почтовых и иных средств связи и т.д., а другое
– в неответственности депутата за высказывания в парламенте и за действия,
поддержанные его голосованием, даже если эти действия позднее будут признаны
противоправными, а также за содержание вносимых им проектов законов, иных
решений, за запросы, вопросы, поправки и т.п. В некоторых странах индемнитет не
распространяется на клевету и оскорбления, совершенные на заседании парламента или
его платы.
Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами
законодательной инициативы, участия в обсуждениях и голосовании, избирать и быть
избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их
работе, правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на
внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присутствие
на сессиях парламента, пленарных заседаний палат и заседаниях комитетов и комиссий и
т.д. Во многих странах устанавливается различные дисциплинарные взыскания к
парламентариям, которые в ряде случаев (напр., за систематическое непосещение
заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьезным
сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непосещаемость, но и за
совершение определенных правонарушений, нарушений этических норм и др.) депутат
может быть лишен своего мандата чаще всего квалифицированным большинством
членов парламента или его палаты4.
Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте
на профессиональной основе, не могут одновременно находиться на государственной
службе. Но в ряде стран, особенно в парламентарных республиках, депутат может быть
одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая
профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, связанная с
извлечением прибыли, участие в руководстве государственными предприятиями и
частными фирмами, получать вознаграждение, кроме как за научную, педагогическую и
иную творческую деятельность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой
палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирландии (ст.15, ч.
14) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат
Парламента». В Конституции Бельгии устанавливается, что член одной из двух палат,
назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в
заседаниях палаты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций
министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным правительством на
какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял
такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и
возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания.
Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим основаниям: в связи
с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному
заявлению парламентария о сложении с себя депутатских полномочий; вследствие
лишения депутатского мандата; в результате признания выборов недействительными5.
1
Парламентская этика: сравнительный анализ. М.: Нац. Демократич. ин-т международн. отношений, 2000.
См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В.В.Маклаков. - 4-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003
2
Парламентская этика: сравнительный анализ. М.: Нац. Демократич. ин-т международн. отношений, 2000
Парламентская этика: сравнительный анализ. М.: Нац. Демократич. ин-т международн. отношений, 2000
5
Парламентская этика: сравнительный анализ. М.: Нац. Демократич. ин-т международн. отношений, 2000
3
4