КАРПОВЕЦ Ф.М. К вопросу о предназначении и правовом

Ф.М. КАРПОВЕЦ,
кандидат юридических наук,
начальник Управления Федеральной миграционной службы
г. Москвы
К ВОПРОСУ О ПРЕДНАЗНАЧЕНИИ И ПРАВОВОМ СТАТУСЕ
ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ СЛУЖБЫ
Прежде чем исследовать правовой статус ФМС России, рассмотрим
содержание и юридическую природу понятия «правовой статус». В связи с
этим обратимся к правовой природе этого понятия, проанализируем
существующие в юридической науке взгляды. Слово «статус» в переводе с
латыни означает положение, состояние кого-либо или чего-либо. Правовой
статус – это установленное нормами права положение его субъектов,
совокупность их прав и обязанностей. В правовой статус входит
правосубъектность
(в
свою
очередь,
включающая
правоспособность,
дееспособность и деликтоспособность субъекта) и установленные законом
права и обязанности1.
Обычно
юридических
явление
науках.
правового
Выделяют
статуса
исследуется
в
отраслевых
конституционно-правовой
статус,
гражданско-правовой статус, административно-правовой статус и т.д.2 Итак,
правовой статус в нормативном смысле, будучи составной частью системы
права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора
общественных отношений. С помощью данной юридической категории
определяется природа, место субъектов права в системе общественных
отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам.
В теории в самом общем виде правовой статус определяется как
юридически закрепленное положение субъекта в обществе, выражающееся в
См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 142, 143. Близкой позиции
придерживалась и Р.О. Халфина. См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.,
1974. С. 123–126.
2
См.: Свободная энциклопедия «Википедия» // http://ru.wikipedia.org/wiki.
1
1
системе прав и обязанностей. Основываясь на указанном сходстве, многие
авторы считают, что слова «статус» и «положение» лексически совпадают,
это синонимы а значит, разграничивать их нет смысла, так как «в таком
разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность,
смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу
одной из ключевых категорий правоведения»3.
Исходя из синонимичности статуса и правового положения, некоторые
авторы, кроме прав и обязанностей, в понятие «правовой статус личности»
предлагали включить гражданство, общую правоспособность, гарантии
прав4, законные интересы5, юридическую ответственность6 и т.п. Если
учитывать вышесказанное, предлагается рассматривать правовой статус в
узком и широком смысле7, т.е. при всем многообразии общественных
отношений, обойтись одним термином представляется затруднительно.
Сходная точка зрения заключается в том, что предлагается разграничить
понятия правового статуса и правового положения, причем правовой статус
личности как система прав и обязанностей определяется как основа
правового положения8.
Несколько иначе трактует соотношение вышеуказанных понятий
С.С. Алексеев, который считает, что статус – стабильное, основополагающее
в правовом состоянии субъекта, который включает правосубъектность в
единстве с другими общими (конституционными) правами и обязанностями.
Конкретные права и обязанности отражают специфику реального правового
положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов,
См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред.: Н.И. Матузова, А.В. Малько.
М., 1997. С. 232.
4
См.: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21–26.
5
См.: Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом
обществе. М., 1979. С. 29.
6
См.: Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.
7
См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственного
управления. Саратов, 1977. С. 7, 8; Он же. Правовое положение граждан в советском
государственном управлении. Саратов, 1976. С. 59.
8
См., напр.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 29; Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115.
3
2
нежели основы общего положения лица в данной правовой системе9. Если
придерживаться этой логики, то правовой статус ассоциируется со
статичным
правовым
состоянием
абстрактного
субъекта,
которое
предопределяется всеобщими конституционными правами и обязанностями.
Следовательно, правовое положение рассматривается как динамичный
комплекс постоянно изменяющихся прав и обязанностей конкретного
субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения. Однако
здесь же содержится существенный недостаток, заключающийся в том, что
речь идет только об общем (конституционном) статусе, а все иные
отраслевые права и обязанности оказываются за пределами статуса10.
Общепринятым в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось
выделять так называемые специальные статусы, которые и должны были
включать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий
правовой статус. Тем не менее категория статуса, общего и специального,
представляется понятием, присущим, в силу его всеобщности, абстрактным
субъектам11.
Данное положение было верно подмечено В.А. Патюлиным, который
считал, что субъективные права, входящие в правовой статус гражданина,
принадлежат всем гражданам как абстрактному субъекту данного рода, а
субъективные права, входящие в правовой модус, – всем, кто в данных
условиях выступает в качестве абстрактного субъекта данного вида. Таким
образом,
указанные
субъективные
права
характеризуют
свойство
всеобщности в первом случае по родовому признаку, во втором – по
видовому12. Хотелось бы также заметить, что все сказанное в равной степени
относится и к субъективным обязанностям, которые вместе с правами
составляют статус. В литературе идея, связанная с правовым модусом,
получила определенную поддержку, где предлагалось свести соотношение
См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 142, 143; Халфина Р.О. Указ. соч. С. 123–126.
См.: Календарь знаменательных и памятных дат МВД России. Объединенная редакция
МВД России. М., 2005. С. 12, 13.
11
См.: Алексеев С.С. Указ. соч.; Халфина Р.О. Указ. соч.
12
См.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 198, 199.
9
10
3
категорий «правовой статус» и «правовой модус» к соотношению по типу
«общего» и «особенного»13. К данному термину отношение в правовой науке
неоднозначно14, мы же придерживаемся мнения о его избыточности ввиду
существования его общепринятого аналога – понятия «специальный
правовой статус».
Динамика персонификации абстрактного правового статуса вызвала к
жизни понятие «индивидуальный правовой статус», которым обозначалось
правовое состояние реального субъекта права – участника конкретных
правоотношений; этот статус нестабилен, изменчив в зависимости от
различных обстоятельств15.
В
данном
случае
наблюдается
нарушение
логической
последовательности: если общий и специальный статусы представляют собой
предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и
обязанностей в виде правовой абстракции, то индивидуальный статус –
динамическую совокупность фактических прав и обязанностей реальных
субъектов. Но мы уже делали вывод о том, что правовой статус, как общий,
так и специальный, «изменяется в нормативном порядке, а не по воле
индивидуальных субъектов»16, а значит, фактическое правовое состояние
было бы неверно называть правовым статусом17.
Общеизвестно, что субъект права – участник правоотношений, является
одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно,
трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении
реальных субъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой
категории – правосубъектности18.
См.: Ровный В.В. О категории «правовой модус» и ее содержании // Государство и
право. 1998. № 4. С. 88.
14
Там же. С. 86.
15
См., напр.: Витрук Н.В. Указ. соч. С. 190, 191.
16
См.: Кучинский В.А. Указ. соч. С. 115.
17
Там же. С. 117.
18
См.: Календарь знаменательных и памятных дат МВД России. Объединенная редакция
МВД России. М., 2005. С. 12, 13.
13
4
В традиционном понимании понятие «субъект права» охватывает как
потенциальные возможности, так и их реализацию19. Несмотря на это,
некоторые
цивилисты
отождествляли
правосубъектность
и
правоспособность20. Теоретики права преимущественно, а вслед за ними и
представители отраслевых наук, считают, что правосубъектность включает
правоспособность и дееспособность (деликтоспособность)21. Однако стоит
заметить, что для коллективных субъектов права, по общепринятому
устоявшемуся
мнению,
моменты
возникновения
правоспособности
и
дееспособности нераздельны.
Свойства «правосубъектность» и «статус» возникают и прекращаются
одновременно, оба неотделимы друг от друга. Думается, что эти
характеристики и послужили основанием для их отождествления. Так,
например,
А.В.
Мицкевич
считал,
что
«каждый
субъект
права
непосредственно из закона, то есть независимо от участия в тех или иных
правоотношениях,
обладает
определенными
комплексами
прав
и
обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание
правосубъектности или правовой статус данного лица или организации» 22.
Другая, более распространенная точка зрения заключается в том, что
правосубъектность и статус соотносятся между собой как часть и целое, при
этом правосубъектность считается важнейшей частью статуса23.
Соглашаясь
с
тем,
что
правосубъектность
не
сводится
к
правоспособности, мы не согласны с тем, что правосубъектность является
частью правового статуса. Если правосубъектность означает возможность
См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его
реализации. М., 1999. С. 18.
20
См., напр.: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 114. Аналогичное мнение ранее было выражено
С.Ф. Кечекьяном (Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 84).
21
См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 5.
22
См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 139; Витрук Н.В. Указ. соч. С. 93; Мицкевич А.В.
Субъекты советского права. М., 1962. С. 12. У этой точки зрения есть последователи и в
современное время среди теоретиков права и представителей отраслевых наук. См.,
например: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1997. С. 294, 295;
Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 8.
23
См., напр.: Матузов Н.И. Указ. соч. С. 238.
19
5
(способность) реализации прав и обязанностей, т.е. фактически «право на
статус», то, объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы
логики. Следовательно, закрепляя право на статус, правосубъектность
определяет круг реальных лиц, обладающих способностью быть носителями
определенного
статуса24.
В
данном
случае
импонирует
мнение
А.Ю. Якимова, который считает, что «суть правосубъектности заключается в
том, что она определяет те юридически значимые характеристики, обладание
которыми делает реальное (персонально индивидуализированное) лицо
носителем того или иного правового статуса… правосубъектность можно
представить в виде своеобразного «буфера» между реальным лицом и
статусом субъекта права. Этот «буфер» является правовой конструкцией,
отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет
конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта права,
имеющего соответствующий правовой статус»25.
Основным нормативным правовым документом, регламентирующим
правовой статус и устанавливающим систему и структуру ФМС России,
является Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное
Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной
миграционной службы»26. Согласно п. 1 данного Положения, Федеральная
миграционная служба является федеральным органом исполнительной
власти, подведомственным МВД России, реализующим государственную
политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные
функции, функции контроля, надзора и оказания государственных услуг в
сфере миграции.
Основными задачами ФМС России являются:
-
реализация
общей
стратегии
государственной
политики
в
установленной сфере деятельности;
См.: Принципы, пределы, основания ограничения прав // Государство и право. 1998.
№ 7, 8, 10.
25
См.: Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 19, 20.
26
См.: СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
24
6
-
совершенствование
нормативно-правового
регулирования
в
установленной сфере деятельности;
- производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача
основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;
- ведение регистрационного учета граждан России по месту пребывания
и жительства в пределах РФ и контроля над соблюдением гражданами и
должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного
учета граждан России;
- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда в Россию, проживания и временного
пребывания в России;
- осуществление контроля над соблюдением иностранными гражданами
и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного
пребывания в России;
-
разработка
и
реализация
во
взаимодействии
с
иными
государственными органами мер предупреждения и пресечения незаконной
миграции;
- исполнение законодательства РФ о вопросах беженцев и вынужденных
переселенцев,
участие
в
установленном
порядке
в
предоставлении
политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и
др.
Согласно п. 6 Положения о ФМС России, утвержденного Указом
Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной
миграционной службы»27, ФМС России:
- разрабатывает и осуществляет меры реализации государственной
политики в установленной сфере деятельности;
- обобщает практику применения законодательства РФ и проводит
анализ реализации государственной политики в установленной сфере
27
См.: СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.
7
деятельности, разрабатывает на этой основе меры совершенствования
деятельности органов, организаций и подразделений системы ФМС России;
- координирует деятельность федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в установленной
сфере деятельности;
- осуществляет в соответствии с законодательством РФ контроль и
надзор за соблюдением гражданами России и должностными лицами правил
регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах РФ; иммиграционных правил
иностранными гражданами и лицами без гражданства; правил привлечения
работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в
Россию и использования их труда;
- выдает в установленном порядке разрешения на привлечение
работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в
Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешения на
работу иностранным гражданам и лицам без гражданства;
- организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ:
выдачу виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в
Россию;
определение наличия гражданства РФ у лиц, проживающих в
России; принятие от лиц, проживающих в России, заявлений по вопросам
гражданства России; проверку фактов и документов, представленных для
обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ, и в случае
необходимости запрашивает дополнительные сведения в соответствующих
государственных органах; направление Президенту РФ заявлений по
вопросам гражданства России, представленных для их обоснования
документов и иных материалов, а также заключений на данные заявления,
документы и материалы; исполнение принятых Президентом РФ решений по
вопросам гражданства РФ в отношении лиц, проживающих в России;
рассмотрение заявлений по вопросам гражданства РФ, поданных лицами,
8
проживающими в Российской Федерации, и принятие решений по вопросам
гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке и др.;
- организует в установленном законодательством РФ порядке: выдачу
иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное
проживание в России; выдачу иностранным гражданам и лицам без
гражданства вида на жительство в России; учет, регистрацию, прием и
временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища
либо о признании их беженцами, получивших статус беженца, а также
оказание содействия беженцам во временном обустройстве в России; учет,
регистрацию, прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о
признании
их
вынужденными
переселенцами,
получивших
статус
вынужденного переселенца, а также оказание содействия вынужденным
переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в РФ; проведение
идентификации
иностранных
граждан
и
лиц
без
гражданства,
ходатайствующих о признании их беженцами и находящихся в РФ;
- участвует в соответствии с законодательством Российской Федерации в
разработке и обеспечивает подготовку предложений о распределении по
субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное
убежище;
- принимает в соответствии с законодательством РФ решения: о
продлении либо сокращении срока временного пребывания иностранных
граждан или лиц без гражданства в России; о выдаче иностранным
гражданам или лицам без гражданства разрешений на временное проживание
в РФ или вида на жительство, а также об аннулировании указанных
разрешений или вида на жительство; о выдаче, приостановлении срока
действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование
иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам
без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности,
связанной с трудоустройством граждан РФ за пределами России; о
депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также
9
осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за
пределы России и др.;
- осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование
деятельности в сфере миграции;
- участвует в осуществлении государственной политики России в
отношении соотечественников за рубежом;
- организует и ведет адресно-справочную работу;
- организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное
рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним
соответствующих решений и направление ответов в установленный
законодательством РФ срок;
- принимает участие в подготовке предложений по установлению квоты
на выдачу приглашений на въезд иностранных граждан и лиц без
гражданства в Россию в целях осуществления трудовой деятельности;
- руководит территориальными органами, а также иными входящими в
систему ФМС России организациями и подразделениями, контролирует их
деятельность;
- подготавливает и направляет в МВД России предложения о реализации
государственной политики в установленной сфере деятельности ФМС
России;
- принимает меры к укреплению и развитию материально-технической
базы ФМС России, ее территориальных органов, а также иных входящих в
систему ФМС России организаций и подразделений;
- создает единую информационную систему в установленной сфере
деятельности;
- формирует и ведет федеральные базы данных, обеспечивает
методологическое
единообразие
и
согласованное
функционирование
информационных систем в установленной сфере деятельности;
-
участвует
в
разработке
федеральных
целевых
программ
в
установленной сфере деятельности;
10
- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной
власти иностранных государств и международными организациями по
вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право:
1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний,
экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам
осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;
2) осуществлять функции государственного заказчика и организовывать
капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов
системы ФМС России, а также жилищное строительство;
3) запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к
установленной сфере деятельности;
4) привлекать в установленном порядке к выработке решений по
вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, научные и
иные организации, ученых и специалистов, в том числе, на договорной
основе;
5) образовывать в установленном порядке самостоятельно и совместно с
другими федеральными органами исполнительной власти совещательные
органы (советы, комиссии) для рассмотрения вопросов, относящихся к
установленной сфере деятельности;
6) заключать гражданско-правовые договоры.
ФМС России по вопросам, относящимся к установленной сфере
деятельности, разрабатывает и представляет в установленном порядке
Президенту и Правительству РФ проекты федеральных конституционных
законов,
федеральных
законов,
актов
Президента
и
Правительства
Российской Федерации, подготавливает другие документы, по которым
требуется решение Президента или Правительства РФ, с последующим
уведомлением МВД России.
11
ФМС России на основании и во исполнение Конституции РФ,
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов
Президента и Правительства РФ принимает нормативные правовые акты по
вопросам,
относящимся
к
установленной
сфере
деятельности,
за
исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с
Конституцией
федеральными
РФ,
федеральными
законами,
актами
конституционными
Президента
и
законами,
Правительства
РФ
осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными
законами, актами Президента и Правительства.
ФМС
России
возглавляет
директор,
в
подчинении
которого
осуществляют свою профессиональную деятельность его заместители, 15
управлений, шесть подразделений, территориальные органы в федеральных
округах и представительства ФМС России за рубежом.
В
структуре
ФМС
России
действуют
следующие
управления:
Управление делами, Управление по вопросам кадров и государственной
службы, Управление правового обеспечения, Управление иммиграционного
контроля, Организационно-зональное управление, Управление по вопросам
гражданства, Управление по делам переселенцев, Управление организации
визовой и регистрационной работы, Управление внешней трудовой
миграции, Управление паспортной работы и регистрационного учета
населения,
Управление
по
вопросам
информационно-аналитического
обеспечения, Управление финансового и тылового обеспечения, Управление
международного сотрудничества, Управление по делам соотечественников.
Непосредственно
подчиненными
ФМС
России
подразделениями
являются: Центр оформления приглашений иностранным гражданам,
Расчетно-кассовый центр, Центр выдачи разрешений на привлечение и
использование иностранных работников и разрешений на работу, Центр
обращений граждан по паспортно-визовым вопросам, Центр тылового
обеспечения, Информационный центр, а также пункты первичного приема
мигрантов, центры временного размещения вынужденных переселенцев,
12
центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев,
центры временного размещения иммигрантов, учебно-методические центры.
Предназначение и правовой статус ФМС России отражены в Докладе о
результатах
и
основных
направлениях
деятельности
Федеральной
миграционной службы на 2008–2010 гг.28, согласно которому деятельность
ФМС
России
направлена
на
обеспечение
возможности
реализации
различными целевыми группами своих прав и исполнения ими своих
обязанностей. В наиболее общем виде целевой группой ФМС России
являются любые лица, пребывающие на территории России, и, потенциально,
любые лица, пребывающие за ее пределами. Так, деятельность ФМС России
и информация о ней позволяет любому лицу предполагать способ поведения
окружающих
проводимых
(например,
ФМС
рациональные
в
России,
ожидания
об
результате
каждый
уровне
контрольных
желающий
мероприятий,
может
преступности
или
формировать
вероятности
возникновения очага инфекционных заболеваний в местах массового
проживания мигрантов).
В целях реализации поставленных задач, изложенных в Докладе о
результатах
и
основных
направлениях
деятельности
Федеральной
миграционной службы на 2008–2010 гг., среди граждан России выделяются
следующие целевые группы:
1) граждане старше 14 лет, обязанные в соответствии с действующим
законодательством иметь паспорт гражданина России, удостоверяющий
личность гражданина Российской Федерации на территории РФ;
2) граждане, подлежащие регистрационному учету;
3) граждане любого возраста, желающие оформить паспорт для выезда
из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;
4) работодатели (граждане и организации), зарегистрированные в
Российской Федерации и желающие нанять иностранных работников;
См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной
миграционной службы на 2008–2010 годы. М., 2007. С. 3.
28
13
5) граждане, желающие найти работу за пределами России;
6) граждане, вынужденные покинуть место жительства в результате
конфликтов;
7) граждане, обращающиеся по любым вопросам, связанным с
прибытием или пребыванием на территории России иностранных граждан;
8) органы государственной власти и местного самоуправления,
нуждающиеся в информации для принятия управленческих решений.
Среди иностранных граждан и лиц без гражданства в целях реализации
поставленных задач, изложенных в Докладе о результатах и основных
направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2008–
2010 гг., выделяются следующие целевые группы: трудовые мигранты,
желающие получить работу в России; иностранные граждане, временно
пребывающие
в
Россию;
иностранные
граждане,
проживающие
на
территории России (постоянно или временно); иностранные граждане и лица
без гражданства, желающие приобрести гражданство России.
Таким образом, паспортная и регистрационная работа ФМС России
позволяет гражданам России реализовывать свои права и законные интересы
в любой сфере деятельности, а органам государственной власти и местного
самоуправления – принимать решения на основе достоверной информации,
что в конечном итоге способствует повышению качества жизни населения и
росту ВВП за счет сокращения транзакционных издержек.
Организация цивилизованной миграции, т.е. создание условий для
повышения миграционной привлекательности России, с одной стороны, и
противодействие нелегальной миграции – с другой, направлена на
реализацию стратегического курса Правительства РФ на стабилизацию
общей численности населения и содействие устойчивому социальноэкономическому развитию страны. ФМС России работает с разнородными
группами,
среди
которых
трудовые
мигранты
и
их
работодатели;
соотечественники, проживающие за пределами России; граждане России,
14
пострадавшие в результате конфликтов; иностранные граждане и лица без
гражданства, пребывающие на территории России; соискатели гражданства.
Соответственно описанным целевым группам деятельность ФМС России
направлена на достижение двух целей: обеспечение возможности реализации
прав и свобод граждан РФ и иностранных граждан и лиц без гражданства в
РФ.
Обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан РФ. В
соответствии со своими полномочиями ФМС России ведет регистрационный
учет граждан РФ и обеспечивает выдачу (замену) документов, в том числе:
внутреннего паспорта, паспорта гражданина РФ для выезда из России и
въезда в Россию, а также других документов, подтверждающих наличие
статуса у гражданина РФ (например, статус вынужденного переселенца).
Основным из направлений деятельности ФМС России является обеспечение
российских граждан паспортно-визовыми документами нового поколения.
На качество этой деятельности влияют два существенных фактора:
постоянный
рост
нормативных
количества
актов,
выдаваемых
регламентирующих
документов;
порядок
принятие
исполнения
государственных функций и оказания государственных услуг, что приводит к
возникновению разрыва между находящимися в распоряжении ФМС России
ресурсами и требованиями заявителей о качественном и своевременном
обслуживании.
показатель
Для
оценки
«Динамика
степени
количества
достижения
граждан
цели
Российской
используется
Федерации,
отрицательно оценивающих работу ФМС России». Этот показатель
формируется на основе анкетирования, проводимого на Интернет-сайте
ФМС России29. Выбор показателя обусловлен, во-первых, склонностью
заявителей к негативной оценке ФМС России из-за ограничительного
характера ее деятельности и, во-вторых, низкой стоимостью сбора данных
для расчета показателя.
См.: Официальный Интернет-сайт Федеральной миграционной службы Российской
Федерации, http://www.fms.gov.ru.
29
15
Обеспечение возможности реализации прав и свобод иностранных
граждан и лиц без гражданства в РФ. Деятельность ФМС России в части
регулирования миграционных потоков направлена на:
- привлечение в страну квалифицированных специалистов, в том числе
за счет снятия излишних административных барьеров;
- осуществление процедур регистрации и трудоустройства иностранных
граждан;
- противодействие нелегальной миграции;
- получение достоверной информации о пребывании в РФ иностранных
граждан и лиц без гражданства;
- содействие в переселении соотечественников в Россию.
По мнению автора, на организацию деятельности ФМС России по
регулированию миграционных
потоков влияют следующие
глобализация
процессов,
миграционных
повышение
факторы:
миграционной
привлекательности РФ, совершенствование законодательства в сфере
миграции. Таким образом, деятельность ФМС России направлена на
обеспечение возможности использования миграционного потенциала в
социально-экономическом развитии России, что предполагает работу не
только с организацией миграционного потока и контроля соблюдения
мигрантами установленных правил, но и с социальной адаптацией
мигрантов. Согласно Докладу о результатах и основных направлениях
деятельности Федеральной миграционной службы на 2008–2010 гг., в России
реализуется ведомственная целевая программа «Контроль соблюдения
правил регистрации». Цель ФМС России, достижение которой будет
обеспечено реализацией данной ведомственной целевой программы, –
обеспечение возможности реализации прав и свобод граждан России.
Задача ФМС России, решение которой будет обеспечено реализацией
данной
ведомственной
целевой
программы,
–
сообщение
органам
государственной власти и местного самоуправления актуальной информации
о населении России.
16
Основные мероприятия программы:
- проведение проверок мест пребывания (проживания) граждан;
- массовое внедрение Административного регламента ФМС России по
организации и ведению адресно-справочной работы и административного
регламента ФМС России по регистрационному учету граждан РФ по месту
пребывания и жительства в пределах России. Затраты на реализацию
программы составляют 4 020 885,49 тыс. руб.
Основные показатели реализации программы
Показатели Един
Отчетный период
Плановый период
ВЦП
ица 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
2009 г.
2010 г.
изме
рени
я
Зарегистрир
овано
829505 781899 767588
граждан по
чел.
-0.018%
≥
≥
2
8
4
месту
жительства
Снято
граждан с
регистрацио
480280 469078 461843
чел.
-0.015%
≥
≥
нного учета
4
0
0
по месту
жительства
Зарегистрир
овано
266676 287316 300313 +0..045
граждан по
чел.
≤
≤
0
7
4
%
месту
пребывания
Проведено
проверок
мест
492137 355829 206040
шт.
-0.420%
≈
≈
пребывания
8
5
4
(проживания
) граждан
Составлено
администрат
ивных
шт. 774730 593887 445825 -0.249%
≈
≈
протоколов
на
нарушителей
17
Показатели Един
Отчетный период
ВЦП
ица 2005 г. 2006 г. 2007 г.
изме
рени
я
Ст. 19.15
КоАП РФ из
числа
граждан
Российской
Федерации,
проживающ
их без
регистрации
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленн
ого срока
шт.
318
225
74
для
регистрации
по месту
жительства
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленн
ого срока
шт.
87
93
23
для
регистрации
по месту
пребывания
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленн
шт.
60
2061
8
ого срока
для снятия с
регистрацио
нного учета
Затраты на
реализацию
тыс.
программы – руб.
всего:
Плановый период
2008 г.
2009 г.
2010 г.
-0.671%
>
>
-0.752%
>
>
-0.996%
≈
≈
1170757 1361656 1488470
,65
,94
,90
18
Внедрение Административного регламента исполнения Федеральной
миграционной службой государственной функции по организации и ведению
адресно-справочной работы, утвержденного приказом ФМС России от
29 октября 2007 г. № 422 (регистрационный номер Министерства юстиции
РФ от 21 ноября 2007 г. № 10506)30, и Административного регламента
предоставления Федеральной миграционной службой государственной
услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации,
утвержденного приказом ФМС России от 20 октября 2007 г. № 208
(регистрационный номер Министерства юстиции РФ от 28 ноября 2007 г.
№ 10545)31, позволит улучшить качество информации о населении России,
предоставляемой
органам
государственной
власти
и
местного
самоуправления.
Другая программа, о которой идет речь в Докладе о результатах и
основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на
2008–2010 гг.32, называется «Внедрение административного регламента» и
является ведомственной целевой программой (срок реализации программы:
2008–2010 гг.). Цель ФМС России, достижение которой будет обеспечено
реализацией ведомственной целевой программы, – обеспечение возможности
реализации прав и свобод граждан РФ. Задача ФМС России, решение
которой будет обеспечено реализацией ведомственной целевой программы:
обеспечение
органов
государственной
власти
и
органов
местного
самоуправления актуальной информацией о населении России.
Цели данной программы:
- получение более полной и качественной информации;
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008.
№ 4.
31
См.: Российская газета. 2008. № 12.
32
См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной
миграционной службы на 2008–2010 годы. М., 2007. С. 3.
30
19
- обеспечение комфортных условий прохождения формальностей,
связанных с получением и заменой паспорта, а также с регистрационным
учетом по месту жительства и по месту пребывания граждан России.
Основные мероприятия программы: проверка текущего состояния
каждого территориального органа, массовое внедрение Административного
регламента ФМС России по организации и ведению адресно-справочной
работы
и
Административного
регламента
ФМС
России
по
регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту
жительства в пределах РФ, создание единой системы учета выданных и
недействительных паспортов.
Показатели
ВЦП
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленного
срока для
регистрации по
месту жительства
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленного
срока для
регистрации по
месту пребывания
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленного
срока для снятия с
регистрационного
учета
Рассмотрено
обращений с
нарушением
установленного
Основные показатели реализации программы
Единиц
Отчетный период
Плановый период
а
2005 2006 г. 2007 г. 2008 2009 г. 2010 г.
измерен
г.
г.
ия
шт.
шт.
шт.
шт.
318
87
60
632
225
93
2061
5391
106
0.671
%
≈
≈
28
0.753
%
≈
≈
12
0.996
%
≈
≈
4680
0.317
%
≈
≈
20
срока для
получения
паспорта
Затраты на
реализацию
программы –
всего:
тыс.
руб.
Управление паспортной работы и регистрационного учета населения
ФМС России ведет разработку ведомственной целевой программы по
внедрению Административного регламента Федеральной миграционной
службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по
исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина РФ,
удостоверяющих
личность
гражданина
РФ
на
территории
России,
утвержденного приказом МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105.
Внедрение Административного регламента исполнения Федеральной
миграционной службой государственной функции по организации и ведению
адресно-справочной работы, утвержденного приказом ФМС России от
29 октября 2007 г. № 422, и Административного регламента предоставления
Федеральной
миграционной
службой
государственной
услуги
по
регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту
жительства в пределах России, утвержденного приказом ФМС России от
20 октября 2007 г. № 208, позволит улучшить качество информации,
предоставляемой о населении России органам государственной власти и
местного самоуправления. Перечисленные Административные регламенты
зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.
Итак, сделаем следующие выводы.
Под
правовым
статусом
ФМС
России
и
ее
территориальных
подразделений следует понимать юридически закрепленное положение ФМС
России как федерального органа исполнительной власти, подведомственного
МВД России, реализующего государственную политику в сфере миграции и
осуществляющего правоприменительные функции, функции контроля,
21
надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции; систему
установленных законом полномочий штатных сотрудников ФМС России и ее
территориальных подразделений.
Реализуемые ФМС России полномочия, являющиеся частью ее
правового статуса, следует классифицировать на четыре вида:
1 вид (государственно-управленческие):
- разработка и осуществление мер реализации государственной политики
в установленной сфере деятельности;
- обобщение практики применения законодательства РФ и анализ
реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
2 вид (контрольно-надзорные):
- выдача в установленном порядке разрешения на привлечение
работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и
использование их труда, а также разрешения на работу иностранным
гражданам и лицам без гражданства;
- организация в соответствии с законодательством РФ выдачи виз
иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ;
определения наличия гражданства РФ у лиц, проживающих в России;
- осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и
надзора за соблюдением гражданами России и должностными лицами правил
регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту
пребывания и по месту жительства в пределах РФ; за соблюдением
иммиграционных
правил
иностранными
гражданами
и
лицами
без
гражданства и др.;
3 вид (организационно-методические):
- создание единой информационной системы в установленной сфере
деятельности;
- формирование и ведение федеральных баз данных, а также обеспечение
методологического единообразия и согласованного функционирования
информационных систем в установленной сфере деятельности;
22
- участие в разработке федеральных целевых программ в установленной
сфере деятельности;
4 вид (координирующие):
- координирование деятельности федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
- участие в соответствии с законодательством РФ в разработке и
обеспечение подготовку предложений о распределении по субъектам РФ лиц,
признанных беженцами либо получивших временное убежище.
23