94_Ivakin - Право и жизнь

А. ИВАКИН,
старший инспектор ХОЗУ ГУВД г. Москвы
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Социально-экономические изменения, происшедшие в Российской Федерации за последние годы, поставили перед юридической
наукой проблему поиска новых административных методов воздействия на общественные отношения со стороны исполнительной
власти, совершенствования форм ее взаимоотношения с институтами гражданского общества.
Последняя проблема, как показало исследование, наиболее
значима для жизнедеятельности нашего общества; это обусловлено
тем, что общественные объединения являются важной составной
частью правового государства, выступают связующим элементом
между государством и личностью.
Общественные объединения – одни из наиболее активных
участников социально-экономических преобразований. В связи с
этим проводимые политические и правовые реформы в нашей
стране должны опираться на современную теоретическую концепцию их административно-правового положения. Исследование
административно-правового положения общественных объединений позволит раскрыть их подлинную роль как эффективного
элемента в механизме доступа граждан к институтам государственной власти, а также преодолеть противоречия, возникающие
при взаимодействии исполнительных органов государственной
власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества. Кроме того, административно-правовой статус
общественных объединений нуждается в адекватном и научно
обоснованном нормативном определении.
Практика последнего десятилетия наглядно показала, что
успешное функционирование общественных объединений возможно лишь на основе совершенствования их административно1
правового положения. Правовые связи общественных объединений
весьма многочисленны и разнообразны. Это, прежде всего, конституционно-правовые
и
гражданско-правовые
отношения.
Значительную группу представляют правоотношения общественных объединений в сфере действия норм административного
права. Нормы административного права в ряде случаев определяют цели создания общественных объединений, порядок создания
общественного объединения, включая их государственную регистрацию, права, обязанности и гарантии общественных
объединений, порядок приостановления их деятельности, вопросы
их административной ответственности, процедуру ликвидации и
др.
Таким образом, нормы административного права регулируют
разнообразные отношения с участием общественных объединений,
и, чтобы практика этих отношений складывалась в соответствии с
законом, необходима определенность, которая достигается путем
совершенствования нормативной правовой регламентации административно-правового положения общественных объединений.
Административно-правовое положение общественных объединений включает в свою структуру систему прав, обязанностей,
гарантий нормальной реализации и защиты этих прав и обязанностей, юридическую ответственность, во многом отличающуюся от
иных видов социальной ответственности. Административноправовое положение общественных объединений – это составная
часть их общего правового положения. Поэтому за ним закрепляются те же полномочия, которые присущи общественным
объединением в целом. Помимо этого, административно-правовой
статус общественных объединений характеризуется видовым своеобразием, присущими только ему юридическими правами,
обязанностями, гарантиями и формами юридической ответственности.
Говоря об административно-правовом институте прав, обязанностей и гарантий общественных объединений, можно выделить в
нем разнообразные юридические феномены:
1. Субъективные конституционные права и обязанности, гражданско-правовые, административно-правовые и иные права и
обязанности общественного объединения, вытекающие из закона.
2
2. Субъективные права, обязанности, возникающие на основе
определенных юридических фактов и реализуемые в рамках конкретизированных административно-правовых отношений1.
Как показывает практика, правовые связи общественных объединений в Российской Федерации весьма многочисленны и
разнообразны, это конституционно-правовые, гражданскоправовые отношения и др. Но значительную группу представляют
правоотношения общественных объединений в сфере действия
норм административного права, регулирующего самые разнообразные связи общественных объединений с органами
государственного управления, в частности с органами внутренних
дел. И, для того чтобы практика этих отношений складывалась в
соответствии с законом, необходима определенность, которая достигается путем регламентации административно-правового
положения общественных объединений.
При рассмотрении вопроса о содержании административноправового статуса общественных объединений в Российской Федерации целесообразно использовать уже имеющиеся в
юридической науке наработки по общим проблемам правового положения
коллективных
и
индивидуальных
субъектов
административного права2.
Представляется целесообразным прежде установить терминологическую определенность в использовании понятий «правовой
статус» и «правовое положение». Обусловлено это тем, что в юридической науке не достигнуто единое понимание данных
терминов. Некоторые авторы, с целью конкретизации и уточнения
терминологии, предлагают различать правовой статус и правовое
положение субъекта. Представляется, что это решение не может
быть признано удачным, прежде всего потому, что слово «статус»
как раз и означает состояние, положение кого-либо или чего-либо3.
См.: Общественные организации, право и личность / Под ред. Ц.А. Ямпольской; – М., 1981. – С. 54.
2
См.: Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права //
Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 16; Агапов А.Б. Федеральное административное право России. – М., 1997. – С. 60–70.
3
См.: Витрук Н.В. Основы теории правового статуса личности в социалистическом обществе. – М., 1986; Конституционный статус
общественных объединений. – М., 1983. – С. 32; Солдатов С.А. Обще3
1
В связи с этим более предпочтительна позиция тех ученых, которые считают, что предложение различать «правовой статус» и
«правовое положение», ничего не меняющее по существу, лишь
усложнит использование данных терминов. Поэтому при решении
рассматриваемого вопроса мы предлагаем исходить из семантики
слова «статус», что в переводе с латыни означает «положение»,
поэтому они должны употребляться как синонимы и проводить
различия между ними не следует.
Нельзя оставить без внимания и то, что в некоторых работах по
общей теории права и административному праву авторы с определенными оговорками исходят из того, что понятие
«административно-правовой статус» может быть аналогично одному из установившихся в науке определений правового статуса:
правовой статус составляет все то, что так или иначе закрепляет
положение субъекта права. Связано это с тем, что правовой статус
общественного объединения мы все же считаем обобщающим образом, научной абстракцией, которая проявляется в различных
правовых институтах, одним из которых и выступает административно-правовой статус.
Как уже отмечалось, административно-правовой статус выражает наиболее важные и существенные связи общественного
объединения с органами государственной власти Российской Федерации. Вследствие этого административно-правовой статус
общественного объединения, с одной стороны, составляет базу
становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой – непосредственно входит в
любой из правовых статусов в качестве его важнейший части.
Следовательно, административно-правовой статус общественного объединения в Российской Федерации в самом общем виде
можно определить как систему предоставленных общественному
объединению прав и возложенных на него обязанностей, как ответственность
общественного
объединения
в
сфере
государственного управления.
ственные организации в Российской Федерации. – М., 1994; Кудрявцева
Г.А. Право собственности общественных объединений по федеральному
законодательству России // Государство и право. – 1998. – № 4. – С. 34–
41.
4
Многие ученые-юристы рассматривают административноправовой (и правовой статус в целом) как сложное явление, объединяющее не только права, обязанности, ответственность но и
другие элементы – принципы, правоспособность, гарантии и т.д.1
Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом
противоположные друг другу. Не вступая в дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, отметим одну общую
закономерность, которая прослеживается почти у всех авторов,
независимо от используемых ими подходов. Она заключается в
том, что основу, определяющий исходный элемент любого статуса,
его главное содержание составляют права и обязанности, гарантии
и юридическая ответственность. Рассматриваемые элементы, на
наш взгляд, являются настолько бесспорными составляющими
правового статуса общественного объединения, что признаются в
качестве таковых большинством ученых-юристов.
Анализ изложенного позволяет сделать вывод о том, что содержание административно-правового статуса в структурном
плане должно определяться правами, обязанностями, гарантиями и
юридической ответственностью. Это позволит выделить функциональную направленность и структуру административно-правового
статуса общественного объединения в нашей стране и тем самым
не допустить неоправданного расширения границ этого понятия.
Изложенная выше позиция основывается на системном подходе к рассмотрению содержания административно-правового
статуса общественного объединения в Российской Федерации. Поэтому если мы стремимся иметь целостное представление о его
содержании, то должны проанализировать не только основные
права, обязанности, гарантии и юридическую ответственность, но
и правоспособность, дееспособность общественного объединения.
См.: Витрук Н.В. Основы теории правового статуса личности в социалистическом обществе. – М., 1986. – С. 61; Воеводин Л.Д. Юридический
статус личности в России. – М., 1997. – С. 123; Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. – М., 1972; Новоселов. Теоретические
проблемы развития административно-правового положения граждан
СССР в современных условиях: Дис. … докт. юрид. наук. – М., 1979;
Козлова Е. Вступая в ряды… // Человек и закон. – 1995. – № 9–10. – С. 85,
и др.
5
1
И, что немаловажно, предлагаемое решение позволяет глубже понять специфику общественного объединения как субъекта
административного права.
Административная правосубъектность общественного объединения возникает с момента принятия объединением решения о его
создании, об утверждении устава объединения и формировании
руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием. После принятия решений
объединение считается созданным. Оно осуществляет свою деятельность и приобретает права, за исключением прав
юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные Федеральным законом «Об общественных объединениях»1.
Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации
данного общественного объединения и является, как известно,
важным юридическим свойством любого коллективного субъекта
административного права. В юридической литературе считается,
что правоспособность олицетворяет признаваемую государством
общую, абстрактную юридическую способность (возможность)
субъекта быть участником отношений, регулируемых правом, т.е.
способность быть носителем прав и обязанностей. При этом следует отметить, что объем указанных прав и обязанностей в
зависимости от обстоятельств может варьироваться. Однако это не
влияет на саму правоспособность, ибо «увеличение или уменьшение круга прав предполагает наличие такого свойства субъекта, как
правоспособность»2.
Следовательно, административная правоспособность общественного объединения есть способность быть субъектом прав и
См.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. – М., 1996. – С.
139; Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А.А. Административное
право Российской Федерации. – М., 1997; Агапов А.Б. Некоторые проблемы информационно-правового обеспечения деятельности общественных
объединений в Российской Федерации // Государство и право. – 1994. – №
4. – С. 98.
2
См.: Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. – М., 1972;
Солдатов С.А. Общественные организации в Российской Федерации. –
М., 1994; Козлова Е. Вступая в ряды… // Человек и закон. – 1995. – № 9–
10. – С. 85–90.
6
1
обязанностей в сфере государственного управления. Административная правоспособность общественного объединения, как было
выше замечено, имеет свои особенности, касающиеся ее возникновения и прекращения1.
Объем и содержание административной правоспособности общественного объединения устанавливаются и изменяются
компетентными органами государственной власти в нормах административного права, и ее осуществление ограничивается рамками
государственного управления
Административная правоспособность общественного объединения служит основой их административной дееспособности,
являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей
общественного объединения в конкретных административноправовых отношениях2.
Административная дееспособность общественного объединения – это признанная за ними способность своими действиями:
а) приобретать права и обязанности административноправового характера;
б) осуществлять их. Такая дееспособность включает и способность общественного объединения нести ответственность за
совершенные правонарушения в соответствии с действующими
правовыми актами.
Перейдем к характеристике прав и обязанностей общественного объединения в сфере государственного управления.
Правовые возможности общественного объединения в сфере
исполнительной власти многочисленны и разнообразны. Установленные административным законодательством в соответствии с
конституционными основами, права и обязанности этого субъекта
закрепляют их отношения и связи с органами исполнительной власти,
осуществляющими
исполнительно-распорядительную
деятельность.
Они могут складываться в связи с:
См.: Гражданское право России / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. Ч. 1. – Санкт-Петербург, 1997. – С. 89.
2
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 65; Агапов А.Б. Федеральное административное право России. – М., 1997. – С. 87.
7
1
– реализацией принадлежащих общественному объединению
по закону прав;
– выполнением возложенных на общественное объединение
обязанностей в сфере государственного управления;
– нарушением органами управления (должностными лицами)
прав и интересов общественного объединения;
– нарушением общественным объединением своих правовых
обязанностей в сфере государственного управления1.
При характеристике прав и обязанностей общественного объединения сфере государственного управления наибольший
теоретический и практический интерес вызывают вопросы классификации этих прав и обязанностей, гарантий их осуществления и
проблема классификации.
Научная классификация прав и обязанностей общественного
объединения в Российской Федерации позволяет глубоко и всесторонне раскрыть содержание правовых возможностей данных
субъектов, определить их значение и роль в осуществлении функций органов государственного управления. Она необходима и
потому, что позволяет установить связи основных прав и обязанностей, вытекающих из Конституции России, с другими правами и
обязанностями данных субъектов административного права, производными от первых.
Содержащиеся в юридической литературе небольшие по размеру параграфы относительно административно-правового статуса
общественных объединений не дают полного представления об
объеме их прав и обязанностей в сфере исполнительнораспорядительной деятельности государства. Авторы ограничиваются перечислением или кратким изложением лишь некоторых из
этих прав и обязанностей, принадлежащих общественным объединениям в сфере государственного управления2. Однако во всех
случаях они не охватывают всех правовых возможностей, принадлежащих данным субъектам административного права, которые
См.: Общественные организации, право и личность / Под ред. Ц.А. Ямпольской; – М., 1981. – С. 191; Кокотов А.Н. О статусе общественных
организаций // Правоведение. – 1993. – № 3. – С. 19–25.
2
См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. – М., 1997. – С. 222 –228.
8
1
вытекают из Конституции Российской Федерации и административного законодательства.
Представляется, что классификация субъективных прав и обязанностей общественных объединений в сфере государственного
управления может быть следующей:
а) общие права и обязанности общественного объединения в
сфере государственного управления;
б) специальные права и обязанности общественного объединения в сфере государственного управления, в частности в сфере
охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Применительно к теме нашей статьи такая позиция представляется весьма приемлемой.
Во-первых, раздельное рассмотрение субъективных прав и обязанностей общественного объединения в сфере государственного
управления дает целостное представление об административноправовом статусе данных субъектов административного права.
Во-вторых, это способствует, в свою очередь, наиболее глубокому раскрытию корреспондирующих прав и обязанностей
органов государственного управления, в частности органов внутренних дел, и возникающих у них в связи с реализацией
общественными объединениями своих прав и обязанностей в сфере государственного управления.
К группе общих прав и обязанностей общественного объединения в сфере государственного управления в соответствии с
действующим законодательством относится то, что общественное
объединение имеет право:
• свободно распространять информацию о своей деятельности;
• принимать участие в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления в порядке и объеме,
предусмотренных законодательством;
• проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования;
• учреждать средства массовой информации и вести издательскую деятельность;
• представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в органах
9
государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
• осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;
• выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной
власти;
• участвовать в избирательных кампаниях (в случае государственной регистрации объединения и при наличии в уставе
данного объединения положения об участи его в выборах) и др.
(статья 27 Закона).
В своей деятельности общественное объединение обязано:
• соблюдать законодательство, общепризнанные принципы и
нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными
учредительными документами;
• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным
отчетом, информировать орган, регистрирующий объединение, о
продолжении своей деятельности и указывать действительное место нахождения постоянно действующего руководящего органа,
его название и данные о руководителях объединения в объеме сведений, включенных в единый государственный реестр
юридических лиц;
• представлять по запросу органа, регистрирующего объединения, решения руководящих органов и должностных лиц
объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, предоставленных в налоговые
органы;
• допускать представителей органа, регистрирующего объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия,
оказывать содействие представителям органа, регистрирующего
общественное объединение, в ознакомлении с деятельностью объединения (статья 29 Закона).
Таковы общие права и обязанности общественного объединения в сфере публичного управления.
10