ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ В СФЕРЕ
реклама
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ О.В. ПРИХОДЬКО ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОЗИЦИИ РОССИИ Москва 2004 ISBN 5–89587–078–3 © О.В. Приходько, 2004 г. © ИСКРАН, 2004 г. Рецензенты: доктор политических наук В.В. Штоль, кандидат исторических наук В.И. Батюк. ОГЛАВЛЕНИЕ Введение. У ИСТОКОВ НОВОГО МИРОПОРЯДКА: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ МНОГОСТОРОННОСТЬ ПО-АМЕРИКАНСКИ ИЛИ АТАКА НА СИСТЕМУ ООН? 3 Глава 1. Глава 2. 5 ИРАК В ПЕРЕКРЕСТЬЕ КОНКУРИРУЮЩИХ СТРАТЕГИЙ 13 КРИЗИС “АМЕРИКАНСКОГО АТЛАНТИЗМА” ИЛИ СМЕНА ВЕХ В АТЛАНТИЧЕСКОМ МИРЕ? 19 “СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПАРТНЕРСТВО” ФАЛЬСТАРТ ИЛИ УСПЕШНОЕ НАЧАЛО? 40 Глава 3. Глава 4. Глава 5. РОССИИ И ЕС: “ЕВРОПЕЙСКАЯ ОБОРОНА”: АМБИЦИИ И РЕАЛЬНОСТЬ 56 БОРЬБА С МЕЖДУНАРОДНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ: ПОЛЕ БОЯ ИЛИ ЗАЛ СУДА? Глава 6. Глава 7. 69 ТРАГЕДИЯ В БЕСЛАНЕ И НОВЫЙ ЭТАП В АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ 79 Глава 8. РАСПРОСТРАНЕНИЕ ОМУ: В ПОИСКАХ ОТВЕТА НА УГРОЗУ 86 НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ 103 ПРИМЕЧАНИЯ 113 Приходько Олег Владимирович, кандидат исторических наук ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОЗИЦИИ РОССИИ Монография Утверждено к печати Ученым советом Института США и Канады РАН Редактор Е.Н. Катасонова Компьютерная верстка Т.В. Луневой Сдано в набор 01.11.2004 г. Объем 14,5 печ.л. Подписано к печати 21.12.2004 г. Формат бумаги 60х90/8 Тираж 100 экз. Гарнитура SchoolBook, TextBook Отдел научной информации ИСКРАН Ìîñêâà, Õëåáíûé ïåð., 2/3. Òåë.: 291–2298 – 3 – Введение У ИСТОКОВ НОВОГО МИРОПОРЯДКА: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ Н ачало XXI века в восприятии архитекторов современной внешнеполитической стратегии США является периодом, очень похожим на первые послевоенные годы (1945–1947 гг.), когда закладывались основы нынешней системы международных отношений. Для него характерно несколько тенденций. Во-первых, идет формирование империалистической системы международных отношений – системы, которую западные политологи характеризуют как однополярный мир и американское глобальное доминирование (“невидимая американская империя”). По совокупному влиянию на мир, способности проецировать силу и определять исход международных кризисов у США нет конкурентов. Во-вторых, происходит кризис системы ООН, всей постколониальной парадигмы независимых государств. Именно для бывших колоний и осколков прежних империй характерно такое явление, как недееспособные и “обанкротившиеся” государства. Одновременно идет размывание основ государственного суверенитета в результате процессов глобализации и интеграции. Глобализация вступает в новую стадию все более дифференцированного воздействия на участников системы международных отношений. В-третьих, центр тяжести американского участия в системе международной безопасности перемещается с Европы на Азию. Геостратегическое значение Европы для США снижается: основные угрозы безопасности – международный терроризм, распространение ОМУ, появление претендентов на сверхдержавный статус – исходят из Азии (Ближний Восток, Центральная и Южная Азия, Тихоокеанский регион). Трансатлантические отношения переживают кризис: США и Европа с различной степенью остроты ощущают новые угрозы безопасности и демонстрируют разный подход в реагировании на них. Рушится послевоенная парадигма атлантизма. НАТО в нарушение установленных Вашингтонским договором географических границ (Североатлантический регион) распространила сферу своей деятельности на Азию – стабилизация Афганистана, содействие урегулированию в Ираке путем развертывания миссии по подготовке иракской армии (не исключены и другие формы участия). – 3 – О.В. Приходько В-четвертых, разрыв в силовых и технологических возможностях вооруженных сил США и стран Европы достиг уровня, когда Вашингтон перестает испытывать потребность в в о е н н о й помощи европейских союзников. Кроме как по политическим причинам, европейские союзники не были нужны США ни в Косовской кампании 1999 г., ни в войнах в Афганистане и Ираке. Администрация Дж.Буша признает, что взаимодействие с союзниками становится более важным в контексте глобальных угроз, но в то же время отмечает, что и возможности для расхождений с ними также возрастают. НАТО перестает быть главным многосторонним механизмом реализации целей американской военной стратегии. В-пятых, Конституция ЕС, проект которой был одобрен Европейским Советом 18 июня 2004 г., знаменует завершение эпохи существования Вестфальской системы национальных государств на территории объединенной Европы. В то же время, несмотря на 13 лет обещаний, начиная с Маастрихтского саммита 1991 г., ЕС все еще не может завершить проект формирования общей европейской политики безопасности и обороны. Появление “новой” Европы в пределах восточноевропейского региона со своими собственными геополитическими приоритетами, ориентированными на США, не способствует европейской консолидации. В-шестых, кардинальное “переформатирование” основ внешнеполитической стратегии России: переход от философии изменения мира к “адаптационной модели”, направленной на достижение политической и экономической конкурентоспособности страны в мире. Обеспечение безопасности вместе с Западом, а не в противостоянии ему. Вхождение в сообщество развитых, демократических государств, интеграция в мировую экономическую систему в качестве конкурентоспособной державы, способной эффективно бороться за достойное место в условиях жесткого соперничества. Расхожим стало утверждение, что террористические нападения 11 сентября 2001 г. на Вашингтон и Нью-Йорк стали поворотным событием во внешней политике США. Этот тезис верен лишь отчасти. Действительно, наступил новый этап, но не в абсолютном смысле, а по сравнению с предшествующим “националистическим” периодом, когда администрация Дж. Буш-мл. пришла к власти с намерением проводить курс на сокращение бремени внешних обязательств Америки под лозунгами “более скромной внешней политики” и “истинно американского интернационализма”. Как отмечают американские политологи, в частности, Генри Нау из Вашингтонского университета, подтвердилась закономерность смены циклов американской внешней политики: после того, как США оказывались под ударом (Первая мировая война, Вторая мировая война, “холодная война”, террористическое нападение в сентябре 2001 г.), неизменно происходил возврат Вашингтона к активной силовой политике в международных отношениях. Трагические события 11 сентября не стали исключением из этой тенденции. – 4 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России В соответствии с теорией циклов, на смену нынешней фазе войны с международным терроризмом должен прийти период построения послевоенного порядка. Однако можно предположить, что в силу специфики антитеррористической войны, послевоенный период может начаться еще задолго до ее окончания. Действительно, инициативы администрации Дж. Буша по борьбе с современными глобальными угрозами безопасности (международным терроризмом, ОМУ) позволяют заключить, что США уже пытаются построить новый, “послевоенный” миропорядок. Отсюда и американская критика в адрес ООН по поводу ее неэффективности в отражении новых угроз и вызовов. – 5 – Глава 1 МНОГОСТОРОННОСТЬ ПО-АМЕРИКАНСКИ ИЛИ АТАКА НА СИСТЕМУ ООН? О просы общественного мнения в США регистрируют небывалую с 1947 г. поддержку американского общества в отношении активного участия страны в мировых делах и минимальный уровень изоляционистских настроений: 77% американцев, опрошенных летом 2003 г. по репрезентативной выборке германским Фондом Маршалла, выступают за активное поведение Америки на международной арене и только 15% – за то, чтобы США самоустранились от мировых проблем. Однако, по мнению британского политолога Дж. Линдли-Френча, американскому народу инстинктивно присущ изоляционизм. То, что называют унилатерализмом, – это всего лишь условия “контракта” между американским обществом и политической элитой, которая выступает за участие США в мировых делах. Эта элита, увлеченная возможностями, которые таит мощь Америки, не определила для себя границы такого вмешательства. Дж. Линдли-Френч считает, что у США нет собственно внешней политики в классическом понимании, а то, что под ней понимается, это лишь проецирование (или экспорт) внутренней политики за пределы Америки1. США и Европа исповедуют разную внешнеполитическую философию и демонстрируют противоположные тенденции в отношениях с международным сообществом и его институтами (ООН, МАГАТЭ, Международный уголовный суд и т.д.). Влияние консервативного крыла американской политической элиты особенно сказывается на скептическом отношении администрации Дж. Буша к этим многосторонним политическим институтам и их возможностям. Представители радикального крыла американского неоконсерватизма, такие как Р. Перл и У. Кристолл, видят в ООН оковы, сковывающие защиту интересов США, и вообще ставят под сомнение роль этой организации в качестве источника легитимности силовых действий государств в международных отношениях: ООН не является мировым парламентом, а ее резолюции – не законодательные акты; правила членства в этой организации позволяют занимать в ней места диктаторским режимам, которые не могут считаться представителями своих народов. Американские неоконсерваторы оспаривают то, что решения Совета Безопасности являются юридически обязывающими для всех членов ООН, как это записано в Уставе ООН. По их мнению, только – 5 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России США способны придать этим решениям обязывающий характер. Отсюда следует вывод, что ООН нуждается в США в гораздо большей степени, чем США в ООН. Однако было бы упрощением сводить американскую критику ООН к особенностям мировоззрения идеологов неоконсерватизма. Опросы общественного мнения в США и Европе показывают: большинство американцев (60%) считает, что США вправе действовать в обход ООН, а большинство европейцев (58%) не одобряет подобные действия2. Существуют и объективные причины для подобных настроений в американской политической элите, в том числе и в администрации США. Главная из них состоит в том, что нынешняя структура мира приняла однополярную конфигурацию, в которой единственная сверхдержава концентрирует в своих руках гораздо больше ресурсов и рычагов влияния, чем любая формальная империя в истории, в то время как регулирование и поддержание миропорядка продолжает осуществляться многосторонними институтами, созданными на основе гораздо более равномерного распределения силы и влияния в мире. В периоды американской истории, когда внешняя политика США становится преимущественно силовой политикой, влияние военного истеблишмента страны становится (хотя, конечно, далеко не во всех вопросах) преобладающим во внешнеполитической стратегии Америки. США испытывают явное разочарование от неспособности ООН и ее структур сдержать распространение новых глобальных угроз (международного терроризма, ОМУ и т.д.) и дать эффективный ответ на новые вызовы. Устав ООН предусматривает возможность исключения из ООН государств, которые нарушают положения этого основополагающего документа, но ни одно государство не было подвергнуто такому наказанию за нарушение международных норм. Далеко не все свои решения ООН способна провести в жизнь. Не нашло позитивного отклика со стороны членов ООН предложение К. Анана использовать международные силы по установлению мира для урегулирования вооруженных конфликтов. Система ООН создавалась на основе идеи, что Совет Безопасности будет защищать государства, ставшие жертвами агрессии, но у нее так и не появились свои вооруженные инструменты. Дискуссии на Генеральной Ассамблеи ООН показывают, что международное сообщество расколото примерно поровну в ответе на вопрос, может ли суверенитет государства служить защитой, не дающей право на вооруженную интервенцию извне ни при каких обстоятельствах. Примерно треть членов ООН, включая Запад, признали интервенцию от имени международного сообщества допустимой при определенных условиях; другая треть высказалась против этой идеи и еще треть не заняла определенной позиции. Не получила практического воплощения идея управления от имени международного сообщества (ООН) государствами и территориями, где структуры государственной власти уничтожены или парализованы (например, в результате внутренних вооруженных конфликтов, гражданской войны и т.д.). ООН оказалось неспособной – 7 – О.В. Приходько добиться от членов международного сообщества единого определения понятия “террористы”. Все это заставляет некоторых западных политологов сделать вывод о крахе системы коллективной безопасности ООН. А взамен ее не создано иной реальной и работоспособной альтернативы. В результате у США уменьшилась потребность в малоэффективной ООН и других многосторонних институтах для обеспечения своих интересов в мире, даже несмотря на появление новых глобальных угроз и вызовов. Это находит отражение и в американском общественном мнении: опросы показывают, что большинство американцев поддерживает действия администрации Дж. Буша в обход ООН, если на карту поставлены жизненно важные интересы США. Даже формальные союзы, где США являются неоспоримым лидером-гегемоном, далеко не во всем устраивают их, и чтобы обеспечить себе максимальную свободу рук и не быть связанными с мнением не всегда лояльных союзников, они предпочитают действовать с помощью более гибких инструментов, таких как “коалиции желающих”. Растущий отрыв от других государств по ключевым параметрам военной мощи побуждает США обходить ограничения международного права и избегать согласования своих действий в СБ ООН. Превентивные военные акции и смена политического режима как модель силовых действий не входят в полномочия СБ ООН, поскольку с точки зрения международного права они противозаконны, так же как и “доктрина упреждения”, вошедшая в стратегию национальной безопасности США при администрации Дж. Буша. Эта доктрина предписывает США действовать на опережение, чтобы предотвратить появление у противника самой возможности угрожать применением оружия массового уничтожения и тем более использовать его. При этом неопределенность в отношении времени и места нападения противника не должна служить препятствием для принятия упреждающих мер самозащиты. За период существования ООН государства прибегали к военной силе примерно в 200 случаях, когда они не были объектом вооруженного нападения. В ситуации американской однополярности США нелегко принять тот факт, что они являются объектом тех же ограничений международного права, что действуют в отношении малых стран, которые не несут такой ответственности за поддержание международного мира и порядка, как Америка, и вклад которых несоизмерим с американским. В Генеральной Ассамблее ООН голос США приравнен к голосу какого-нибудь крошечного государства, расположенного на архипелаге в Тихом океане с населением в 5 тыс. человек, или государства, где правят диктатура и тирания. Администрация Дж. Буша рассуждает так: почему США должны быть связаны Уставом ООН – документом 1945 года? Когда он составлялся, в нем не были предусмотрены ни ситуация в Косово 1999 г., ни события 11 сентября 2001 г., ни существование нелегальных международных сетей по распространению ОМУ, ни – 8 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России нарушения международных договоров о нераспространении этого оружия Ираном и КНДР. Поэтому в статье 42 Устава ООН, где говорится о возможности военных действий от имени ООН, эти случаи не предусмотрены. Не существует устоявшихся международных норм и в отношении миротворческих операций и “гуманитарных интервенций”. О них ничего не говорится в Уставе ООН. Стремясь восполнить пробелы в международном праве, США сами определили критерии для тех, кто, по их мнению, должен быть отнесен к категории государств“изгоев”. Это государства, которые обладают совокупностью следующих признаков: – жесткие репрессии против собственного народа, незаконное использование национальных ресурсов в целях обогащения правителей; – пренебрежение к международному праву, нарушение международных соглашений, угрозы в адрес соседей; – стремление получить ОМУ в нарушение международных норм; – поддержка терроризма; – отрицание демократических и общечеловеческих ценностей, ненависть к США. Россия и ЕС никогда не солидаризировались с американским определением понятия государство-“изгой” (как и с выражением “ось зла”) и не использовали его в своем официальном лексиконе. Навешивание ярлыков является контрпродуктивным и для самих США, поскольку подпитывает конфронтационность в их взаимоотношениях с этими странами. Европа считает, что любые изменения действующих норм должны быть легитимными, происходить в соответствии с международными нормами и процедурами, и тем более она отвергает рецепты американских неоконсерваторов, которые видят долгосрочное решение проблемы нераспространения ОМУ и ликвидации террористических плацдармов в насильственной смене политических режимов. Эти различия фиксируют и опросы общественного мнения в США и Европе: 73% и 63% американцев готовы поддержать военную акцию, как способ нейтрализации угрозы со стороны ОМУ Ирана и Северной Кореи, тогда как доля европейцев, разделяющих этот подход, значительно меньше – 44% и 37%3. США не верят в принципе в возможность обеспечения международной безопасности на основе механизмов ООН и не согласны делить даже часть ответственности за свою безопасность с какими бы то ни было многосторонними структурами. Они исходят из того, что должны иметь свободу действий, и далеко не во всех случаях нуждаются в поддержке ООН для легитимности действий по обеспечению своих национальных интересов. И даже военные союзы, в которых США являются неоспоримым лидером, все больше воспринимаются Вашингтоном как недостаточно гибкие инструменты, поскольку уже не гарантируют полной лояльности союзников при любых обстоятельствах. Однако, когда это возможно, он – 9 – О.В. Приходько предпочитает действовать вместе с другими государствами, поскольку многосторонность может служить прикрытием американской гегемонии. С точки зрения администрации Дж. Буша, повестка дня ООН не отражает американские интересы. Разочарование у США вызвало то, что ООН и ее институты (Генеральный секретарь К. Анан, Комиссия международных инспекторов МАГАТЭ) не поддержали позицию США по Ираку. У США длинный перечень претензий к ним: после теракта в августе 2003 г. против миссии ООН в Багдаде К. Анан, несмотря на призывы США, в течение четырех месяцев отказывался возвращать миссию из-за неудовлетворительных условий безопасности (без ее присутствия факт американской оккупации Ирака выглядел совершенно неприкрытым); МАГАТЭ проявляло “неоправданную мягкость” в критике Ирана и КНДР, не давая должной оценки нарушениям этими странами своих международных обязательств, и т.д. Однако оппоненты администрации Дж. Буша считают, что неэффективность ООН частично связана с тем, что США самоустранились от роли лидера в этой организации. По их мнению, пренебрежительное отношение республиканцев к ООН привело к тому, что другие государства прибрали к своим рукам этот некогда мощный инструмент американской внешней политики. Односторонность, в том числе и игнорирование ООН, не является гарантией эффективного реагирования на возникающие угрозы и вызовы. Как отмечает американский политолог из Стэнфордского университета М. Макфол, “США не могут, действуя односторонне, преследовать в с е цели национальной безопасности. К примеру, США нуждаются в многостороннем сотрудничестве, чтобы не допустить распространения оружия массового уничтожения”4. Даже в тех ситуациях, когда США могли бы действовать в одиночку, санкция ООН создает легитимную основу для сохранения американского присутствия после периода их односторонних действий, как, например, в Ираке, позволяет интернационализировать вмешательство путем привлечения других государств к совместным действиям. Критики пренебрежительного отношения к ООН считают, что если США вновь повернутся лицом к этой организации и восстановят свое влияние в ней, то смогут сделать ее более эффективным инструментом, содействующим таким целям американской безопасности, как нераспространение ОМУ и миротворчество. Правда, по мнению американского политолога Р. Коэна, опрометчивым навешиванием ярлыка “ось зла” на целые государства и сомнительной военной акцией в Ираке администрация Дж. Буша значительно растратила ресурс международной поддержки американского лидерства5. Вашингтон, конечно, не намерен вовсе списывать ООН со счетов, ведь санкция Организации Объединенных Наций придает необходимую международную легитимность действиям США и американоцентристским коалициям. Мандат ООН нужен и для того, чтобы привлечь к участию в американских акциях и те страны, – 10 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России которые щепетильны в вопросах использования военной силы. Партнерство с ООН может помочь США там, где американская дипломатия оказалась не на высоте – в частности, в разработке и осуществлении всеобъемлющих планов по реконструкции и государственному переустройству Афганистана и Ирака, где американские вооруженные силы успешно справились с задачей по уничтожению правящих режимов. Вместо того, чтобы возлагать на ООН нереальные задачи, которые ей просто не под силу, упоминавшийся М. Макфол предлагает, чтобы США вместе со странами, разделяющими американские тревоги и общие интересы, создали специализированные международные институты, наделенные компетенцией для решения проблем безопасности постконфликтных государств (предоставление временных международных полицейских сил, оказание технической поддержки в проведении демократизации “трансформируемых” стран и т.д.). По его мнению, внедрение “институционального плюрализма” в сферу международной безопасности по аналогии с ситуацией в международной экономике, где действует несколько структур (МВФ, ЕБРР, Всемирный банк и т.д.), позволило бы преодолеть по крайней мере некоторые изъяны системы ООН, которые не могут быть устранены путем реформирования самой этой организации. Подобные призывы к “институциональному плюрализму”, созданию “конкурентной среды” под предлогом стимулирования большей эффективности ООН создают угрозу размывания исключительных прерогатив этой всемирной организации в сфере поддержания мира и международной безопасности, замещению ее структурами сомнительной (“узкой”) легитимности, позволяющими США насаждать свое мнение и обходить право вето постоянных членов СБ ООН. В то же время следует признать, что ООН никогда не была эффективна в разрешении конфликтов и кризисов. Неоправданно завышенные ожидания на этот счет способны привести к внешнеполитическим просчетам. В американском подходе изначально заложено противоречие между стремлением минимизировать бремя своих обязательств перед международным сообществом и в то же время навязать ему свои условия и приоритеты. Как отмечает Дж. Сакс, ныне директор Института Земли Колумбийского университета, война США с международным терроризмом исказила нормальную расстановку приоритетов мирового сообщества, поставив проблему реконструкции Ирака впереди более злободневных и стратегически важных вопросов глобального развития: экономического устойчивого роста, нового раунда переговоров в рамках ВТО и т.д. Недоверие администрации США к возможностям ООН сосуществует со стремлением заручиться самой широкой международной поддержкой своих действий в борьбе с современными глобальными угрозами, усилий по урегулированию ситуации в Ираке и разгрому остатков талибов и “Аль-Каиды” на территории Афганистана. Делая акцент на прагматичности своего подхода, Вашингтон подчеркивает, что – 11 – О.В. Приходько многосторонность является средством, а не самоцелью или абстрактным лозунгом, и к ней следует прибегать, когда она способна принести результат. Это утверждение было бы трудно оспаривать, если бы не специфика “селективной многосторонности” администрации Дж. Буша, предполагающей сотрудничество США с другими государствами и международными институтами лишь на американских условиях, то есть речь идет о присоединении других к той стратегии, которую проводит Вашингтон в отношении тех или иных международных проблем. Как отмечает американский политолог У. Уолфорт, большая стратегия США состоит в том, чтобы предотвратить появление “многополюсных” регионов в Европе и Азии и, поддерживая там значительное военное присутствие, обеспечить ту стабильность, которая наилучшим образом отвечает американским интересам6. Уже с 70 государствами США подписали двусторонние соглашения о невыдаче Международному уголовному суду (МУС) американских военнослужащих в случае совершения преступления на их территории. Администрация Дж. Буша заявляет, что у нее нет желания подрывать этот международный институт, но США рассчитывают на понимание: они не будут менять конституционные основы своей юридической системы в угоду статуту МУС. Согласно американскому законодательству, гражданин США не может быть судим не по американским законам. В соответствии с американским подходом, обязанность уголовного преследования военнослужащих за совершенные преступления лежит прежде всего на государствах, и обвиняемые вовсе не обязательно должны подпадать под юрисдикцию МУС. Для России, как и для ЕС, многосторонность – это один из универсальных базисных принципов поддержания миропорядка, который диктуется императивами взаимозависимости современного мира и которому должны следовать все без исключения государства независимо от их статуса, а для США – средство достижения лишь своих собственных целей, а не всего международного сообщества. Повышение эффективности ООН видится республиканцам в том, чтобы ее повестка дня в большей мере отвечала интересам США. Контрастом в сравнении с американской критикой неэффективности системы ООН является стратегия ЕС, направленная на укрепление основ многосторонности в поддержании миропорядка. Европейский Союз разработал и согласовал с К. Ананом программу сотрудничества с ООН по обеспечению международной безопасности, включая предотвращение конфликтов, проведение операций по урегулированию кризисов и поддержанию мира. ЕС не только выступает за укрепление роли многосторонних институтов международного сообщества, но и готов ради этой цели поставить на чашу весов свой престиж и ресурсы. Программа сотрудничества ЕС с ООН предусматривает многообразие форм их практического взаимодействия (13 модальностей) по широкому спектру вопросов – от анализа ситуации и оценке угроз в “проблемных” странах до использования механизмов раннего – 12 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России предупреждения о надвигающемся кризисе, урегулирования конфликтов и оказания помощи той или иной стране. ЕС и ООН определили первоначальный список стран, которые станут объектом их скоординированных усилий. В нем фигурируют закавказские государства СНГ и Молдавия. Гражданские миротворческие ресурсы Европы используются в операциях ООН во все больших масштабах, а в самом ЕС создан механизм быстрого реагирования. Европейский Союз предлагает свои миротворческие услуги ООН не только в деле предотвращения конфликтов, но и использования военной силы для урегулирования кризисов. Он заявляет о готовности вносить вклад, в том числе с помощью силовых ресурсов, в усилия ООН на следующих направлениях: – проведение по мандату ООН или под флагом этой организации операций по поддержанию и установлению мира, включая развертывание миротворческих сил, обеспечение защиты персонала ООН и гуманитарных организаций в зонах конфликтов, постконфликтное восстановление “обанкротившихся” и “посткризисных” государств; – содействие использованию инструментов ООН в глобальной войне с терроризмом; – разработка политики, направленной на укрепление режимов международных договоров по нераспространению ОМУ и позволяющей повысить эффективность средств по выявлению серьезных нарушений международных норм и обеспечению их соблюдения; – осуществление санкций ООН. ЕС стремится усилить свое влияние в ООН, беря на себя роль лидера в реализации ее инициатив, демонстрируя активный подход к реформе этой организации и разработке ее международных инструментов. “Лидерский” подход в отношении ООН предполагает, что Евросоюз должен согласовывать и представлять общую позицию на крупных форумах ООН и важных мероприятиях, включая заседания СБ ООН. Б. Ферреро-Вальднер, комиссар ЕС по международным делам в новом составе Еврокомиссии (до этого она занимала пост министра иностранных дел Австрии)7, выступая в Европарламенте в октябре 2004 г., выдвинула предложение, чтобы ЕС получил место постоянного члена СБ ООН и представлял в этой структуре всю объединенную Европу взамен двух мест, которые имеют там Англии и Франции. Лондон и Париж, представленные в СБ ООН в своем индивидуальном качестве, далеко не всегда отражают общую позицию ЕС, отдавая предпочтение собственным национальным эгоистическим интересам. Призыв Б. Ферреро-Вальднер не нашел у них позитивного отклика: они не желают уступить свои места постоянных членов СБ ООН в пользу Европейского Союза. Дипломатическую активность ЕС намерен демонстрировать не только в рамках ООН, но и в других структурах “глобального управления” миропорядком, таких как ВТО, Всемирный банк и институты Бреттон-Вудской системы (МВФ, МБРР). ЕС стремится к – 13 – О.В. Приходько созданию миропорядка на основе европейских демократических ценностей и международного права. Европа хочет усилить свое влияние в ООН и взять на себя роль лидера в реализации ее инициатив. Декларируя претензии на лидерство в ООН, Европейский Союз намерен действовать активно и в разработке ее международных инструментов. Отношения с третьими странами ЕС пытается строить на основе собственных ценностей. Это относится и к сотрудничеству в сфере безопасности. Если США строили бы антитеррористическую коалицию не на основе общих интересов, а исходя из “ценностного” подхода ЕС, смогли бы они сформировать столь широкую, действительно глобальную коалицию против международного терроризма? Едва ли. Из 172-х стран, с которыми США сотрудничают в борьбе с терроризмом, многие принадлежат к исламскому миру и исповедуют иные, чем Европа и Америка, ценности. Можно ли рассчитывать на широкую международную поддержку в эпоху угроз глобального характера, если мерить всех своей меркой? – 14 – Глава 2 ИРАК В ПЕРЕКРЕСТЬЕ КОНКУРИРУЮЩИХ СТРАТЕГИЙ А дминистрация Дж. Буша говорит о становлении “нового” Ирака как о “поворотном событии в мировой демократической революции”. Основным плацдармом для экспорта этой революции США выбрали регион Ближнего Востока и Персидского Залива. Американский проект глобальной реконструкции Большого Ближнего Востока предусматривает проведение демократических реформ в государствах региона при всесторонней поддержке “большой восьмерки”, американских союзников и партнеров с целью радикального ослабления на этом пространстве позиций антизападных, экстремистских и радикальных исламистских сил. Однако предложенный план трансформации ближневосточного региона не нашел поддержки как у местных элит, так и у союзников. Были даны лишь самые общие обещания. Принятая на саммите НАТО в конце июня 2004 г. “Стамбульская инициатива по сотрудничеству” с Большим Ближним Востоком является декларацией о намерениях по укреплению сотрудничества со странами региона в области обороны и безопасности, но отнюдь не планом реформирования региона. В самой администрации США нет единого мнения в отношении стратегии переустройства Ирака. Разногласия носят не только межведомственный характер, отражая различные подходы Министерства обороны, Государственного департамента и Совета национальной безопасности. Они обнажили различные течения даже в самой неоконсервативной части политической элиты США. Выплеснулись наружу противоречия между министром обороны Д. Рамсфелдом и радикальными неоконсерваторами – У. Кристолом, Р. Перлом, П. Вульфовицем, их единомышленниками-республиканцами в Конгрессе. Д. Рамсфелд, выходец из традиционных консервативных кругов американского военного истеблишмента, рассматривал войну в Ираке сквозь призму императивов национальной безопасности – как способ устранить потенциальную военную угрозу американским интересам в регионе со стороны режима С. Хусейна. В президентство Б. Клинтона он нередко критиковал Белый дом за то, что американские вооруженные силы были перегружены несвойственными им задачами национально-государственного строительства на Балканах. Для неоконсерваторов иракская война – первый опыт по насаждению демократии на Ближнем и Среднем Востоке. Военные – 13 – О.В. Приходько задачи этой кампании, с их точки зрения, вторичны по отношению к более грандиозному замыслу: перестроить Ирак по модели представительной демократии и распространить иракский опыт на другие страны региона. Поэтому нежелание Д. Рамсфелда выделить больше войск для решения задач по реконструкции Ирака вызвала критику неоконсерваторов. Из-за разногласий с ним по этому вопросу, но исходя из чисто военных соображений, был вынужден подать в отставку начальник штаба Сухопутных войск США генерал Э. Шенсеки. Он предостерег против ошибочного стремления Рамсфелда осуществлять силами 10 дивизий стратегию, требующую для своей реализации 12 дивизий. По его оценкам (и в этом с ним солидарны неоконсерваторы), для обеспечения режима оккупации и успешного ведения контрповстанческих действий в Ираке требуется 200 тыс. военнослужащих. Однако Д. Рамсфелд, сторонник ведения боевых действий более легкими и подвижными группировками войск, был против наращивания сил в Ираке, считая их численность достаточной для обеспечения безопасности после окончания войны. Для выхода на уровень, предложенный Э. Шенсеки, США потребовалось бы снимать войска с миротворческой миссии на Балканах или перебрасывать их из Южной Кореи. Председатель комитета по делам вооруженных сил Палаты представителей Д. Хантер предложил выделить дополнительное финансирование для создания двух дивизий сухопутных сил, но по расчетам Бюджетного управления Конгресса, потребуется пять лет, чтобы развернуть эти две новые дивизии, а только прямые затраты на них составят за десятилетие 200 млрд. долларов8. Становилось все более очевидным, что вооруженные силы не приспособлены для решения задач национально-государственного строительства в Ираке (это относится и к ситуации в других “постконфликтных” государствах, где они выполняют аналогичную миссию – Афганистане, Боснии). Несмотря на очевидное неудовольствие Д. Рамсфелда, руководящие полномочия по осуществлению стратегии в отношении Ирака были переданы от Министерства обороны специально созданной межведомственной группе во главе с помощником президента по национальной безопасности К. Райс. Однако Пентагон не хочет уступать Государственному департаменту контроль за ситуацией в Ираке. Он рассматривает возможность создания смешанного формирования численностью несколько тысяч человек из различных родов вооруженных сил, которое могло бы выполнять одновременно функции полиции, гражданского администрирования, медперсонала и т.д. в таких “горячих точках” как Ирак и Афганистан. Хотя из иракской войны США вышли с подорванным престижем, адепты американского неоконсерватизма продолжают оправдывать правомочность вторжения США в Ирак и отвергают критику в отношении доктрины упреждения, несмотря на то, что обнаружились многочисленные просчеты инициаторов войны: ОМУ на иракской территории не найдено, страну захлестнула волна терактов и вооруженных акций сопротивления, процесс реконструкции буксует. – 16 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Выступая в правоконсервативной организации Фонд “Наследие” (Вашингтон), вице-президент Д. Чейни заявил: “В эпоху после 11 сентября некоторые риски неприемлемы для США”9 Война в Ираке со всей отчетливостью обнажила различия между США и Европой в вопросе о соотношении силы и права, свободы односторонних действий и ограничений международных норм. Правда, и в самой Европе существует большой разброс мнений по этим проблемам. Однако в целом очевидны расхождения между европейским и американским миропониманием, которые существовали и раньше, но иракская война высветила глубину этих различий. США и ЕС исповедуют разную внешнеполитическую философию и демонстрируют противоположные тенденции в отношениях с международным сообществом и его институтами. Администрация Дж. Буша исходит из того, что есть только национальные интересы государств и не существуют неких “мифических” интересов международного сообщества. Из европейских государств эту позицию в полной мере разделяет Великобритания. Однако большинство стран ЕС считает, что существуют интересы Европы и международного сообщества и что демократические принципы и нормы, а не сила должны быть основой мирорегулирования. Для объединенной Европы приверженность многостороннему подходу является естественной, ведь она сама является продуктом многосторонности. Стремление американской администрации единолично контролировать формирование новой иракской государственности и в то же время переложить на другие государства значительную часть бремени послевоенной реконструкции Ирака вызвало противоречие между США и Россией/ЕС по “иракскому вопросу”. На фоне напряженной обстановки внутри Ирака шла активная дипломатическая борьба ведущих держав мира по вопросам, от которых зависит будущее этого государства. Основные разногласия между Россией (Францией) и США касались определения постоккупационного режима для Ирака, прежде всего полномочий временного иракского национального правительства и статуса международных сил. Россия и США выступали за возвращение ООН в Ирак. Однако США видели роль этой организации как вспомогательную, как инструмент содействия осуществлению полномочий оккупационных властей, оказания им помощи в организации конституционного процесса и национально-государственного строительства. Москва не раз заявляла, что не заинтересована в провале США и их союзников в Ираке. В случае ухода США (и международных сил) Ирак может постигнуть та же судьба, что и Афганистан после вывода советских войск – превращение в оплот радикальных исламистских сил и базу террористов. Хотя “иракский вопрос” был навязан Вашингтоном международному сообществу, российским интересам отвечают действия США и европейских союзников по выявлению и разгрому международных сетей, занимающихся вербовкой боевиков для участия в “партизанской войне под знаменем ислама” в Ираке, ведь удары наносятся по тем же силам, которые рекрутируют исламистов для джихада на Северном Кавказе. – 17 – О.В. Приходько Активно участвуя в поисках выхода из иракского кризиса, Россия стремилась действовать так, чтобы линия взаимодействия Ирак–ООН стала бы определяющей по отношению к линии Ирак–США. Она предложила план восстановления Ирака по “афганскому образцу”, предусматривающий созыв международной конференции под эгидой ООН для разработки проекта всеобъемлющего урегулирования в Ираке с участием основных политических сил этой страны и представителей соседних государств и его последующего принятия на Совете Безопасности ООН. Вашингтон не поддержал российскую инициативу, да и иракские власти не проявили особого энтузиазма в отношении нее. Тем не менее, РФ по-прежнему считает целесообразным использовать в Ираке “боннскую схему”, на основе которой осуществляется процесс нормализации в Афганистане. 8 июня 2004 г. Совет Безопасности ООН единогласно (15 – “за”) проголосовал за резолюцию 1546 по Ираку. Российская дипломатия проявляла настойчивость, добиваясь (вместе с Францией) – и не безрезультатно – принятия во внимание своих замечаний авторами американо-британского проекта резолюции. Подготовка резолюции обсуждалась напрямую – а под конец и в экстренном порядке – президентами России и США. В результате США пришлось четырежды переписывать текст резолюции. Резолюция установила окончание режима оккупации 30 июня 2004 г., после которого власть переходит к временному иракскому правительству и начинается новый этап на пути перехода Ирака к полному восстановлению своего суверенитета. Документ определяет этапы переходного периода на пути к демократическому правлению: созыв национальной конференции; проведение прямых демократических выборов не позднее января 2005 г.; разработку постоянной конституции временным национальным собранием; избрание по этой конституции правительства к 31 декабря 2005 года. В резолюцию вошло российско-французское предложение о ведущей роли ООН в вопросах оказания помощи Ираку в формировании государственно-политической структуры страны и налаживании избирательного процесса. После передачи власти иракскому национальному правительству США уже не могли открыто возражать против того, чтобы ООН отводилась самостоятельная и ведущая роль в реконструкции Ирака. Тем не менее, американское видение строительства нового иракского государства не предполагает передачи ООН полного контроля над этим процессом: в сфере государственного управления, обороны и безопасности реальные рычаги влияния остаются в руках американцев. Степень самостоятельности временного иракского правительства достаточно условна. Сотни американских советников участвуют в работе 27 иракских министерств. Временное правительство Ирака по предложению ВУСИ10 возглавил премьер-министр Айяд Аллави. Это было воспринято наблюдателями как победа ЦРУ и Государственного департамента (он считается их протеже) над Пентагоном в борьбе за контроль над американской политикой в Ираке. В сфере обороны – 18 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России и безопасности, да и во внешней политике, зависимость Ирака от США будет сохраняться весьма существенно. Вашингтон стремится выстроить процесс политической реконструкции Ирака в соответствии с собственным видением будущего этой страны и своими интересами, включая создание соответствующих механизмов его управляемости. В этом заключается суть разногласий между Россией, Францией, Германией, с одной стороны, и США – с другой. Вашингтон отдает предпочтение решению вопросов на двусторонней основе по линии Вашингтон–Багдад. Это сдерживает привлечение необходимых средств на восстановление Ирака: страны-доноры и международные кредитно-финансовые институты обещали выделить около 33 млрд. долл. на ближайшие 4 года – это значительно меньше, чем требуется по оценкам США (50–75 млрд. долл.) и МВФ (около 90 млрд. долл.). США ассигновали на Ирак 20,3 млрд. долл. в 2004 г., но из этой суммы лишь 15 млрд. долл. пойдут непосредственно на восстановительные работы. ЕС выделил в этом же году всего 200 млн. долларов. В июне 2004 г. США заключили соглашение с временным правительством Ирака, возглавляемым Айядом Аллави, о рамочных условиях пребывания американских войск на иракской территории в составе МНС. Они планируют оставить в Ираке военную группировку численностью не менее 100 тыс. человек, по крайней мере, до конца 2006 г.11 Даже по самым оптимистичным прогнозам, США придется держать в Ираке не менее 50 тыс. военнослужащих в ближайшие 3–5 лет. По оценкам ряда американских военных экспертов, выводимые из Ирака 4–5 дивизий американских сухопутных войск будут находиться в период восстановления, которое может занять до полугода, на одном из самых низких уровней боеготовности (ниже уровня С-1 по американской шкале). Это означает, что буквально половина армии США будет в это время не в состоянии участвовать в боевых действиях. В результате, как отмечает генерал в отставке Б. Маккэффри, США смогли бы отреагировать на конфликт с КНДР лишь силами ВВС и ВМС или ядерными средствами, что является недопустимым стратегическим риском12. Однако эксперт по оборонным вопросам Института Брукингса О’Хэнлон находит подобные опасения преувеличенными, поскольку, по его мнению, восстановление дивизий после Ирака, ремонт их техники и вооружений (это 650 вертолетов, 5700 танков и других гусеничных машин, 46 тыс. колесных машин) задержало бы создание сухопутной группировки войск для ответа на “крупную провокацию Северной Кореи” не более чем на месяц–два13. Раздувание алармистских настроений по поводу нехватки численности сухопутных войск является лоббированием в Конгрессе предложений по наращиванию этого вида вооруженных сил, против которых возражает министр обороны Д. Рамсфелд. С подобными инициативами выступили, например, член Сенатского комитета по делам – 19 – О.В. Приходько вооруженных сил Джек Рид и Айк Скелтон из аналогичного комитета в Палате представителей. И после передачи власти от оккупационных властей временному национальному правительству Ирака 28 июня ситуация в этой стране по-прежнему характеризуется негативными тенденциями в сфере безопасности: происходят массовые вооруженные выступления радикальных шиитских формирований против оккупационных властей в ряде иракских городов, расширяются масштабы минно-подрывной, диверсионной войны, идет эскалация терактов и случаев захвата заложников. В упоминавшейся резолюции 1546 ситуация в Ираке квалифицируется как угроза международному миру и безопасности. Совет Безопасности определил мандат многонациональных сил (МНС) в Ираке, в соответствии с которым они утратили статус оккупационных и получили право принимать все необходимые меры, чтобы способствовать поддержанию безопасности и стабильности в Ираке до 31 декабря 2005 г., если иракское правительство не поставит вопрос об их выводе. Над МНС сохраняется единое командование (американское). В то же время МНС, как на том настаивали США, не будут находиться под юрисдикцией иракского законодательства. С 2006 г. американские войска могут остаться в Ираке на основе отдельного двустороннего соглашения с иракским правительством. Еще в ходе заседаний Совета НАТО на уровне министров обороны и иностранных дел в декабре 2003 г. США, Польша и Испания поднимали вопрос о возможном участии Альянса в обеспечении безопасности в Ираке. Дорогу для легитимного прихода НАТО в Ирак открыла резолюция СБ ООН 1546 (8 июня 2004 г.), которая призывает государства и международные организации оказать поддержку иракскому правительству в обеспечении безопасности и стабильности в стране, защите его сухопутного, морского и воздушного пространства, предотвращении и противодействии терроризму. США настояли на включении в документ просьбы к государствам ООН, международным и региональным организациям внести вклад в МНС, включая отправку вооруженных сил, по согласованию с иракским правительством, оказать помощь в формировании силовых и правоохранительных структур Ирака. Россия и Франция заявили, что не направят свои войска в Ирак. Через три недели после принятия этой резолюции в Стамбуле прошел саммит НАТО (28–29 июня 2004 г.), на котором одним из центральных был вопрос о роли Альянса в Ираке. Обсуждение выявило значительный разброс мнений. В результате стало ясно, что НАТО вынуждена ограничиться довольно скромной ролью. Во всяком случае, натовского флага в иракской операции не будет, а участие в многонациональных силах остается частным делом каждого из членов Альянса. На уровне НАТО основные усилия направляются на подготовку кадров для иракской армии и на помощь в создании структуры и руководстве вооруженными силами Ирака. Франция и Германия отдают предпочтение тому, чтобы эта подготовка осуществлялась преимущественно не на иракской территории, – 20 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России поскольку не хотят, чтобы их военнослужащие были втянуты в “наведение порядка” в Ираке. США дали согласие на замену сил НАТО в Боснии контингентом ЕС. На неформальном заседании министров обороны стран Альянса в октябре 2004 г. они предложили возложить на НАТО с 2005 или 2006 г. продолжение операций по уничтожению недобитых сил талибов и “Аль-Каиды” в Афганистане. Соединенные Штаты нуждаются в высвобождении американских войск для ротации своей 125тысячной группировки в Ираке, из которой сто тысяч военнослужащих подлежат отправке домой на отдых и восстановление. Председатель КНШ генерал Р. Майерс оценивает потребность в привлечении иностранных сил в 10–15 тыс. человек, то есть в развертывании второй многонациональной дивизии. США сталкиваются с трудностями в попытке сократить бремя своего военного присутствия в Ираке за счет войск союзников и дружественных государств. Многочисленные вооруженные и террористические акции, направленные против оккупационных войск и новых иракских властей, сдерживают пополнение сил многонациональной коалиции. В Ираке развернуто около 25 тыс. военнослужащих из 34 государств, подавляющее большинство из которых направило лишь символические контингенты. Более того, из Ирака вывели свои войска Испания, Гондурас, Таиланд, Филиппины, Казахстан. Впервые о такой возможности как о перспективе стали говорить на Украине и в Италии. Если основой для объединения американских неоконсерваторов накануне прихода к власти администрации Дж. Буша было желание “закрыть иракский вопрос”, свергнув режим С. Хусейна, то теперь новой общей платформой может стать для неоконсерваторов желание навязать администрации проект решения “ядерной проблемы” Ирана. Пока им не удалось протащить в Конгрессе законопроекты о предоставлении официальной американской помощи оппозиционным силам в Иране. Да и нынешняя американская администрация, сталкивающаяся со значительными проблемами в Ираке, судя по всему, не готова в ближайшее время распространить “иракский опыт” на Иран. – 21 – Глава 3 КРИЗИС “АМЕРИКАНСКОГО АТЛАНТИЗМА” ИЛИ СМЕНА ВЕХ В АТЛАНТИЧЕСКОМ МИРЕ? С ША и Европа вступили в XXI век, переживая смену эпох в своих отношениях. Происходит перестройка всей структуры трансатлантических связей, сложившейся за предыдущие полвека. Американская однополярность миропорядка и двухсторонняя асимметрия и непропорциональность между США и Европой в силовом потенциале и влиянии на безопасность определяют стратегический фон трансатлантического сотрудничества. Происходящие в нем качественные сдвиги определяются тенденциями, которые зародились после окончания “холодной войны” и которые отражают формирующиеся различия в мировоззрении Старого и Нового Света. Хотя США и ЕС по-прежнему привержены утверждению либеральных демократических ценностей в международных отношениях и идее трансатлантической солидарности, ясно, что это слишком абстрактные цели, чтобы служить практическим руководством в политике или детерминировать необходимость гармонизации концепций и подходов к решению конкретных проблем безопасности. Сам факт объективных различий в положении США и Европы, разное восприятие современных международных реалий и дисбаланс их возможностей создают основу для существования интересов, которые могут расходиться в разной степени вплоть до прямого столкновения. Уже мало кто сомневается, что иракская война спровоцировала самый серьезный кризис в истории трансатлантических отношений. Этот кризис имеет несколько измерений. Одно из его проявлений – столкновение курса США на свержение режима С. Хусейна путем военной интервенции с противодействием европейских стран, прежде всего Франции и Германии, которые настаивали на решении вопроса о предполагаемом иракском ОМУ в рамках ООН. Кризис напрямую затронул НАТО, поставив будущее Альянса под вопрос. В феврале 2003 г. Франция, Германия и Бельгия, стремясь избежать развития ситуации по логике войны и сохранить возможность мирного урегулирования “иракского вопроса” под эгидой ООН, наложили вето на разработку военных мер, тем самым отклонив просьбу Турции об укреплении ее обороны ввиду надвигающейся войны США с Ираком. И хотя за десять дней компромисс был найден, и Турция получила помощь Альянса, вето трех западноевропейских держав пошатнуло незыблемость принципа коллективной защиты. – 19 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Опросы общественного мнения, проведенные германским Фондом Маршалла в сентябре 2003 г., показали, что раскол в трансатлантическом сообществе из-за Ирака подорвал престиж США в глазах европейцев в большей мере, чем мнение американцев о Европе. Главный вывод из опроса состоит в том, что признание факта взаимного отчуждения из-за “иракского вопроса” не отменяет существования общих внешнеполитических интересов, которые заставляют обе стороны продолжать сотрудничество. Удивительным результатом проведенного измерения общественного мнения по обе стороны Атлантики является то, что большинство опрошенных американцев хотят, чтобы ЕС стал сверхдержавой, способной разделить с США бремя ответственности за положение в мире, причем 83% даже согласились с условием, что ЕС в этом качестве может иногда выступать против американской политики14. Большинство европейцев высказались за то, чтобы “атлантистский” ЕС был партнером США. Подавляющее большинство американских и европейских респондентов сошлись во мнении, что “мягкая сила” (невоенная мощь) ЕС имеет важное значение для общих интересов Запада. Глубина обнажившихся трансатлантических противоречий связана не столько с самим фактом военной интервенции в Ирак, сколько с неприятием европейцами “доктрины упреждения”, которая в американской стратегии национальной безопасности обосновывает право США на “превентивную самооборону”. Смысл этой доктрины в том, чтобы отвести от территории США место вооруженного столкновения с носителями новых угроз (международные террористические сети, государства – распространители ОМУ и т.д.). Американские критерии, определяющие необходимость использования военной силы в целях упреждения, были сформулированы еще госсекретарем США Дэниелом Уэбстером в середине XIX века. Согласно этим критериям, государство вправе прибегнуть к силе в целях самообороны, если угроза сиюминутна, существенна, не оставляет времени и иного выбора, кроме силового реагирования. Однако, по мнению многих стран ЕС, иракский случай никак не подпадает под эти условия, поскольку режим С. Хусейна не представлял неотвратимую и сиюминутную угрозу. Отсутствие ОМУ на иракской территории после окончания войны подтверждает правильность этих оценок и делает американо-британскую аргументацию в обоснование данной военной акции еще более уязвимой для критики. Иракская война больше подходит под концепцию “превентивной” войны, которая не признается международным правом, или, по крайней мере, является очень спорной. Сбои в трансатлантических отношениях, которые наглядно высветила война в Ираке, являются отражением кризиса традиционной парадигмы атлантизма, сформировавшейся в эпоху “холодной войны” и основанной на исключительной приоритетности Европы в иерархии интересов национальной безопасности США и на – 23 – О.В. Приходько признании европейскими союзниками необходимости американского доминирования в Европе. Сейчас центр тяжести американского участия в системе международной безопасности перемещается с Европы в Азию, в том же направлении США разворачивают вектор активности НАТО. Трансатлантические отношения уже не занимают как раньше приоритетного места в американской внешней политике; американское доминирование в системе европейской безопасности пережило те условия, которые его породили. Качественные изменения в положении США и Европы, появление у них новых потребностей и интересов происходят при сохранении давно сложившихся инструментов и процедур разрешения разногласий и противоречий. А могут ли старые механизмы управления и регулирования отношений в трансатлантическом мире быть адекватны новым реалиям? Нынешняя модель трансатлантических отношений сформировалась в специфических условиях Второй мировой и сменившей ее “холодной войны”. Зарождение атлантизма противоречило завещанию первого американского президента Дж. Вашингтона, предостерегавшего нацию против вступления в постоянные союзы. Действительно, на протяжении полутора веков США и Европа существовали порознь. В сложившейся после Второй мировой войны конфигурации сил западноевропейцы были готовы на любые условия американского военного присутствия в Европе и активное участие США в европейских делах, лишь бы иметь гарантии своей безопасности. Именно безальтернативность выбора Западной Европы в пользу союза с Америкой американский политолог Ч. Капчан называет основной причиной формирования атлантического сообщества. C окончанием “холодной войны” и выравниванием дисбаланса безопасности между США и Европой единый полюс, который они представляли собой в период конфронтации с Востоком, постепенно распадается на два. “Северная Америка и Европа, – предполагает Ч. Капчан, – вероятно, вступят в соперничество за статус, экономическое богатство и влияние, которое занимало и продолжает занимать значительное место в истории человечества”15. С течением времени стратегическая необходимость искать защиту у Америки превратилась для Европы в нездоровую зависимость от заокеанского союзника. Вашингтон пытается навязать союзникам собственное видение приоритетов и потребностей, которые, как показала война в Ираке, далеко не во всем совпадают или идентичны европейским. Администрация Дж. Буша, не встретив в Европе единодушной поддержки своей политике не только в “иракском вопросе”, но и по многим другим международным проблемам, прибегла к тактике “разделяй и властвуй”. В спорных вопросах она сталкивает одни европейские государства с другими, и это ослабляет Европу. Германский политолог Х. Мюллер отмечает, что “администрация Дж. Буша продолжает традиционную политику, пытаясь затормозить развитие европейской внешней и оборонной политики, когда это развитие создает угрозу американскому господству”16. Однако – 24 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России подобная тактика США, по мнению комиссара ЕС по международным делам К. Паттена (в предыдущем составе Еврокомиссии), едва ли имеет шансы на долгосрочный успех, “поскольку соблюдение общих норм и правил добровольно сформированного общего суверенитета вероятно возобладает у европейцев”17. Опросы общественного мнения показывают существенное сокращение позитивного отношения европейцев к глобальному лидерству США в мировых делах. В 2003 г. оно уменьшилось по сравнению с предыдущим годом на 19% (с 64% до 45%), причем доля тех, кто считает американское лидерство нежелательным, выросло существенно во всех странах ЕС (в среднем на 18% – до 49%), особенно во Франции – на 22% (достигнув 70%), в Германии – на 23% (стало 50%), Италии – на 17% (до уровня 50%). Согласно результатам опросов, 78% европейцев воспринимают односторонность США как угрозу, и 71% европейских респондентов хочет видеть ЕС ведущей мировой державой, равной по статусу США (правда, если для этого требуется увеличение военных расходов, то на это согласны лишь 36%). Как отмечают авторы социологического исследования, проведенного германским Фондом Маршалла, “это резкое изменение в общественном мнении поразительно, и, если оно продолжится и найдет отражение в политике государств, то может иметь серьезные последствия для трансатлантического 18 сотрудничества” . Поворот США к односторонности воспринимается Европой как возобладание националистического подхода в американской внешней политике, а в Америке рассматривается многими – и далеко не только правыми республиканцами и консерваторами, но и умеренными кругами – как возвращение к нормальности после необычных условий весьма специфического периода истории под названием “холодная война”. Этот сдвиг является отражением меняющейся расстановки сил внутри политической элиты США в пользу сторонников силовой политики. Трагические события 11 сентября 2001 г. лишь ускорили данные процессы. Одна из фундаментальных причин трансатлантического кризиса, проецируемая прежде всего на отношения между НАТО и ЕС, заключается в том, что впервые с окончания Второй мировой войны европейцы пытаются выстроить отношения равного партнерства с США в сфере обороны и безопасности, и на этой основе пересмотреть условия и правила американского участия в делах Европы. Эти правила сложились после окончания Второй мировой войны, когда европейские союзники не имели иного выбора и были вынуждены принять американские условия. Для США непривычна новая ситуация, когда европейские союзники, в чьей лояльности они не сомневались, стали выдвигать свои условия. Судя по американской стратегии национальной безопасности, где ЕС упоминается один раз и то, как торгово-экономический контрагент, Европа вне рамок НАТО не рассматривается в качестве равного партнера в сфере безопасности. Однако опросы общественного мнения в Европе показывают, что лишь 10% европейцев высказываются за то, чтобы – 25 – О.В. Приходько США оставались единственной сверхдержавой, а 71% выступает за то, чтобы ЕС стал сверхдержавой – по статусу равной США19. Соединенные Штаты испытывают политический и психологический дискомфорт от мысли, что те, кого они привыкли считать лояльными союзниками, начинают конкурировать с ними в сфере безопасности. Администрация Дж. Буша решительно настояла на том, чтобы американские военнослужащие, находящихся в Европе, не подпадали под юрисдикцию Международного уголовного суда. То, что ей удалось добиться этого вопреки позиции ЕС, показывает слабость Европы и сохраняющуюся политико-психологическую зависимость европейцев от США. Однако дальнейшее объединение Европы и укрепление силового потенциала ЕС будет вести к уменьшению роли американского военного присутствия в европейской безопасности. Отношения США и Европы вступили в качественно новый этап развития. Этот этап является переломным для определения будущего американо-европейских отношений, и кризис, который они переживают, как раз и отражает происходящую смену вех. Вопросы о природе этого кризиса, его причинах, масштабах и возможных последствиях вызывают бурные дискуссии по обе стороны Атлантики. Попытки объяснить, почему отношения США и Европы в начале XXI века дают повод говорить чуть ли не о расколе между ними, делаются представителями различных школ западной политологической мысли. Британский политолог Дж. Линдли-Френч отмечает, что в Европе вновь стало модно говорить об отделении США от европейской безопасности. Однако, если в 1920-е годы Соединенные Штаты сделали однозначный выбор в пользу изоляционизма и ушли из Европы, то сейчас они колеблются между узкой односторонностью, когда Америка рассматривает свою силу как средство достижения исключительно собственных целей, и широкой многосторонностью, которая делает Америку открытой для мнения друзей и союзников и которая признает полезность многосторонних институтов. Дж. Линдли-Френч отмечает, что сейчас, как и в 1920-е годы, бытует представление, что “поскольку Америка и Европа разделяют общие демократические ценности и институты, не говоря уже об их относительном экономическом богатстве по сравнению с остальным миром, то они придерживаются и общего подхода к управлению миропорядком и безопасности. Это опасное и неоправданное упрощение трансатлантических отношений. Сейчас, как и тогда, американское общество очень сильно отличается от европейского. Оно имеет иную структуру, иные представления о том, что является приемлемым во внутренней жизни Америки и что является допустимым на международной арене. Сейчас, как и тогда, Америка пытается навязать Европе совершенно иное мировоззрение”20. Этот и без того непростой комплекс взаимоотношений осложняется отсутствием консенсуса, разбродом в умах американских стратегов относительно внешней политики США. К этим причинам кризиса трансатлантических отношений Дж. Линдли-Френч добавляет очевидный дефицит идей и государственных деятелей со стратегическим мышлением по обе – 26 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России стороны Атлантики: Америка и Европа страдают от “умопомрачительной посредственности”, что и отражается в их стратегических концепциях21. Некоторые западные аналитики видят основную причину американо-европейских противоречий в сильном влиянии американского неоконсерватизма на внешнеполитическую философию и практическую политику администрации Дж. Буша, которое выражается в склонности Вашингтона действовать в одностороннем порядке и делать ставку на силу. Однако по-настоящему фундаментальный источник размежевания заключается в “доктрине упреждения”, которая легла в основу стратегии национальной безопасности нынешней администрации США. Смысл этой доктрины в том, чтобы отвести от территории США место вооруженного столкновения с носителями новых угроз (международные террористические сети, государства – распространители ОМУ). Иракская война преподносится как первый опыт ее практической реализации. Она спровоцировала ожесточенные споры вокруг концепции упреждения между США и большинством стран ЕС. Эти дискуссии показали, что в ЕС нет консенсуса по всем ключевым аспектам проблемы борьбы с современными угрозами безопасности, в том числе и в отношении американских инициатив. Ряд европейских государств настороженно относится к американским идеям использовать военную силу в этой борьбе. Архитекторы современной европейской политики безопасности считают необходимыми дискуссии в ЕС на предмет максимального расширения легитимной базы использования силы в ответ на возможные угрозы. Решение этих вопросов, по мнению К. Паттена, ни на йоту не уступает по своей важности тем проблемам, которые стояли перед отцами-основателями современной системы международных отношений в 1940–1950-х годах. Дискуссии в НАТО показали, что и союзники по атлантическому Альянсу не могут прийти к взаимопониманию в отношении “доктрины упреждения” и границ применения военной силы в борьбе с международным терроризмом, распространением ОМУ и другими глобальными угрозами безопасности. “Доктрина упреждения” не является радикальным нововведением администрации Дж. Буша. В президентство Б. Клинтона упреждение рассматривалось как один из вариантов использования вооруженных сил, но на тактическом уровне – прежде всего в сценариях нанесения ударов по ОМУ противника на ТВД. Летом 1998 г. США нанесли удар крылатыми ракетами по базам террористов в Афганистане и по фармацевтическому заводу в Судане, в декабре того же года провели вместе с британскими ВВС операцию “Лиса в пустыне” – в течение трех дней наносили ракетно-бомбовые удары по военным, промышленным и административным целям в Ираке. Однако при администрации Дж. Буша “доктрина упреждения” была поднята на стратегический уровень, и нанесение упреждающих ударов стало рассматриваться как вариант стратегии борьбы с распространением ОМУ потенциального, а не только реального противника. Критики этой доктрины, которых много и в самих США, – 27 – О.В. Приходько указывают на то, что негативные политические последствия применения ядерных боезарядов малой мощности в варианте упреждающего удара против ОМУ противника превысят все мыслимые военные преимущества такого рода действий. Сторонники “упреждения” не учитывают такой важный фактор как политикопсихологический порог между применением ядерного и неядерного оружия. Кризис атлантизма выходит далеко за рамки разногласий по “иракскому вопросу”. Он выражается в более широких трансатлантических противоречиях в области политики безопасности. Одно из принципиальных противоречий – это конкурирующие представления о том, как должна быть организована система безопасности в Европе и мире. США защищают существующую натоцентристскую систему организации безопасности, тогда как часть Европы, охватывающая преимущественно зону франкогерманского влияния, пытается построить систему европейской безопасности на основе ЕС, а международную – на основе взаимодействия многосторонних структур (ООН, НАТО, ЕС, ОБСЕ). Эти два альтернативных подхода составляют одно из фундаментальных противоречий в трансатлантических отношениях. В соперничество между ними оказывается вовлеченной и Россия, поскольку сторонники каждого из этих подходов рассчитывают привлечь ее на свою сторону. Ряд западных экспертов указывает на растущие расхождения между США и Европой в оценке угроз после террористического нападения “Аль-Каиды” на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 года. Однако это нельзя признать убедительным аргументом, хотя чувство уязвимости, появившееся в самосознании американского общества, несомненно, накладывает отпечаток на остроту восприятия внешних угроз. Документы о стратегии безопасности, принятые ЕС с середины прошлого года, свидетельствуют как раз об обратной тенденции – все большем сближении европейских и американских представлений об угрозах. Сравнение Европейской стратегии безопасности, одобренной ЕС в декабре 2003 г., и стратегии национальной безопасности США показывает, что Европа и Америка считают ключевыми для своей безопасности по существу одни и те же угрозы: международный терроризм, распространение ОМУ, региональные конфликты, расширение влияния религиозного фундаментализма, “недееспособные” государства. Объединяет стратегии США и Европы признание того, что фактор географической удаленности утратил свое защитное свойство в контексте глобальных угроз, не признающих границ. В Европейской стратегии безопасности, одобренной на саммите ЕС в Брюсселе 12 декабря 2003 г., трансатлантические отношения характеризуются как один из фундаментальных элементов системы международных отношений, а НАТО – как “важное выражение этих отношений”22. В ней отмечается, что соглашения постоянного действия ЕС–НАТО, в частности, “Берлин плюс”, “усиливают оперативный потенциал ЕС и определяют рамки для стратегического – 28 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России партнерства между двумя организациями в урегулировании 23 кризисов” . Этого тезиса в промежуточном варианте стратегии ЕС (июнь 2003 г.) не было. В то же время сравнение промежуточного и окончательного вариантов “Европейской стратегии безопасности” обнаруживает знаменательные перестановки в подразделе, где говорится о международном порядке: если раньше по критерию важности для ЕС на первом месте стояли отношения с США, укрепление трансатлантических связей, то в окончательном варианте во главу угла поставлены ООН, укрепление международного права и повышение эффективности многосторонних институтов и организаций. Добавлено важное уточнение, что ЕС признает за СБ ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Это явно расходится с воззрениями администрации Дж. Буша, которая не считает ООН основным инструментом управления миропорядком. Правда, необходимо сделать важное уточнение: хотя в “Европейской стратегии безопасности” большое значение придается отстаиванию международного права и сотрудничеству с ООН, она не содержит четко сформулированного обязательства Евросоюза не использовать военную силу без мандата СБ ООН. ЕС рассматривает Европейскую политику обороны и безопасности (ЕПОБ) как средство сбалансировать и обновить отношения с США, хотя отдельные европейские страны, как, например, Франция видят в ней противовес американскому доминированию. Фактор ротационного председательства в ЕС заметно сказывается на текущих приоритетах политики этого союза. Страна, вступающая на этот пост, привносит свои предпочтения и интересы. По мнению Ирландии, которая председательствовала в ЕС в первом полугодии 2004 г., основной внешнеполитический треугольник ЕПОБ – это ЕС, ООН и США/Канада. Из программы, представленной Дублином, было видно, что Россия не могла рассчитывать на столь же благоприятную атмосферу в отношениях с ЕС, которой способствовало дружеское расположение к ней Италии (особенно премьер-министра С. Берлускони), председательствовавшей перед Ирландией. Смена страны – председателя ЕС каждые полгода, приходящего со своей повесткой дня и стремящегося к ее реализации в период своего короткого правления, не способствует последовательности шагов со стороны Брюсселя. Европа в отличие от США делает явно бόльший акцент на правовых аспектах противоборства с глобальными угрозами безопасности и воспринимает эти угрозы в менее милитаризированном ракурсе. Мировой порядок, основанный на праве, предполагает, по мнению ЕС, эволюцию международного права в ответ на такие явления как распространение ОМУ, терроризм, глобальное потепление и т.д. Евросоюз исходит из того, что основные рамки для противодействия появляющимся глобальным угрозам безопасности определяет Устав ООН. Однако подобный подход таит в себе источник противоречий. Когда составлялся Устав ООН, в нем не были предусмотрены ни реалии, ни угрозы – 29 – О.В. Приходько XXI века, и в нем не прописаны многие важные вопросы, например, миротворческие операции. Не существует устоявшихся международных норм в отношении “гуманитарных интервенций” и наказания нарушителей международного режима нераспространения (государств и нелегальных транснациональных сетей). Эти вопросы остаются открытыми для различных толкований, и здесь ссылки ЕС на международное право могут поставить его в двусмысленное положение. Подобный подход дает основание консервативному крылу американской политической элиты обвинять Европу в “умиротворении” режимов, поддерживающих терроризм и нарушающих нормы международного режима нераспространения ОМУ, в стремлении закрывать глаза на возникающие угрозы. Западные политологи Р. Асмус, Ф. Эвертс и П. Исерниа видят причины нынешних, самых больших в истории трансатлантических отношений разногласий в существенных различиях структуры политических сил и общественных настроений в США и Европе. Взяв за критерий отношение к силе и допустимость ее использования, они выделили четыре типа внешнеполитической ориентации – “ястребы”, “прагматики”, “голуби” и “изоляционисты” – для классификации политических настроений в США и Европе на основании результатов опросов общественного мнения. Оказалось, что “ястребы” составляют около 22% американцев (33% – среди республиканцев), в три раза превышая этот показатель для Европы (7%), “прагматики” – явное большинство (65%), “голуби” – 10% и “изоляционисты” – 3%. Для Европы эти показатели – соответственно 43%, 42% и 8%24. Из этих данных видно, что президенту Дж. Бушу нетрудно мобилизовать общественное мнение внутри США в поддержку войны с Ираком или в отношении силовой акции против режимов, воспринимаемых как угроза интересам национальной безопасности, и в то же время он сталкивается с большими проблемами, если пытается заручиться такой же поддержкой в Европе. Действительно, 55% американских респондентов считают, что война с Ираком стоит понесенных жертв, и коалиция “ястребов” и “прагматиков” дает президенту Дж. Бушу поддержку большинства американского общества, если перед ним встает выбор, использовать ли силу без мандата ООН. Большинство европейских респондентов не поддержали войну в Ираке: наивысшие показатели здесь у Германии и Франции – соответственно 81% и 84%25. В случае с Великобританией структура внешнеполитических предпочтений оказалась близка к американской, поэтому неудивительно, что по Ираку и в других спорных вопросах трансатлантических отношений Лондон оказывается в числе сторонников США. Однако главный вывод из проведенного опроса состоит в том, что признание факта раскола по “иракскому вопросу” не отменяет существования общих внешнеполитических интересов, которые побуждают стороны продолжать сотрудничество. На основании проведенных исследований, Р. Асмус, Ф. Эвертс и П. Исерниа делают вывод, что проблема не столько в “разрыве” между Америкой и Европой, сколько в различиях структуры – 30 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России внешнеполитических настроений в отношении использования силы и их влиянии на политику правительств. Эти различающиеся структуры общественно-политических сил играют важную роль в национальных дебатах и задают рамки для выбора стратегии политическими лидерами. “Если Вашингтон заинтересован в восстановлении жизнеустойчивого консенсуса по обе стороны Атлантики в отношении использования силы, он должен признать необходимость разработки обоснования подобных действий, которое учитывало бы структуру и требования европейского общественного мнения, особенно если эта структура отличатся от той, что есть в США”26, – делают вывод западные политологи. ЕС не претендует на то, чтобы сравняться с США по военной мощи, однако считает европейскую политику обороны и безопасности (ЕПОБ) средством, которое должно помочь построить отношения сбалансированного и равного партнерства с США (НАТО). Под этим углом зрения Европа рассматривает укрепление своего военного потенциала и единства рядов. Директор Института международных и стратегических отношений (Париж) П. Бонифас отмечает, что трудность формирования новой модели трансатлантического партнерства связана с тем, что ни США, ни Европа не имеют опыта сбалансированных отношений: “Европейцы, познавшие зависимость от Соединенных Штатов, постоянно находятся в положении между повиновением и бунтарством. Американцы не привыкли иметь стратегические отношения с внешним миром на равных. Их история состоит из отношений с индейцами, мексиканцами, гибнущей испанской империей и изоляционизма. Единственный период баланса сил был с Советским Союзом с конца 1960-х годов до начала 1980-х годов”27. Однако чтобы стать сбалансированными, трансатлантические отношения должны отражать равновеликость партнеров, а этого нет. Даже по критериям “мягкой силы” ЕС уступает США во всех регионах, кроме Европы, не говоря уже об огромном разрыве между ними по военно-силовым возможностям. Особенности исторического развития Америки и Европы определяют фундаментальные различия в их мировоззрении и разную стратегическую культуру, которая отражается в предлагаемых ими подходах к решению проблем международной политики. Различия во внешнеполитической философии США и Европы американские теоретики неоконсервативного направления объясняют огромной разницей в их силовых возможностях: это две совершенно разные стратегии – силы (США) и слабости (Европа), – из которых проистекают различия в критериях определения национальных интересов, оценках угроз и способах реагирования на них. По мнению Р. Кейгана, “трансатлантический раскол имеет глубинные причины, которые созревали в течение длительного времени, и он, вероятно, будет сохраняться”28. Историческое прошлое и специфические условия периода “холодной войны” сформировали у Америки и Европы заметно различающееся восприятие фактора силы. Американское государство, как правило, получало ощутимый выигрыш от использования силы на – 31 – О.В. Приходько протяжении своей истории, а прошлое Европы постоянно сопровождали разрушительные войны. После окончания “холодной войны” и распада СССР военная мощь США, особенно их способность проецировать силу в любой регион мира, достигла беспрецедентного уровня: они получили возможность вмешиваться в конфликты где угодно и когда угодно. Р. Кейган видит причины трансатлантического кризиса в огромных диспропорциях силовых потенциалов США и Европы, разном мировосприятии (дихотомический – у американцев и сложно нюансированный – у европейцев), отношении к силе и международному праву (селективно прагматический подход у США и “догматический” – у европейцев). Технологический уровень отдаляет США от Европы и остального мира. США – единственное в мире кибер-общество, поэтому не случайно, что разработка наступательной и оборонительной доктрины “сетевых войн” зашла в Соединенных Штатах так далеко по сравнению с европейским уровнем, что европейцам просто неведомы те возможности, которыми располагают американские стратеги. Трансатлантический спор об унилатерализме американской политики, различия во взглядах США и Европы на управление миропорядком являются следствием объективной реальности. Европейцы отвергают унилатерализм отчасти потому, что у них нет достаточной силы, чтобы проводить одностороннюю политику. По этой же причине они проявляют бόльшую терпимость к существованию угроз. Американские гарантии безопасности позволили Европе отказаться от силовой политики и паразитировать на силе США, предоставляя американскому союзнику право вести за нее войны. Старый Свет может себе позволить “роскошь” экономить средства на военной силе лишь благодаря тому, что находится под американской защитой. Полемизируя с американскими неоконсерваторами, К. Паттен отмечает, что Европа вынесла из своего опыта неприятие к государственному национализму (отстаиванию национальных интересов одной страны за счет других), и консенсус она ставит превыше убеждений29. Мировоззренческий конфликт Америки и Европы коренится в разрыве между многими американскими и европейскими ценностями, несмотря на их общую приверженность демократическим идеалам. То, что между Старым и Новым Светом существуют различия в ценностях, подтверждают и опросы общественного мнения. Согласно социологическим исследованиям, подавляющее большинство опрошенных американцев (83%) и европейцев (79%) признает, что у США и Европы разные социальные и культурные ценности30. Существенные различия между американцами и европейцами обнаруживаются в отношении войны как способа решения международных проблем. Огромное большинство опрошенных американцев (84%) считают, что при определенных условиях война необходима, чтобы добиться справедливости. Эту точку зрения разделяет меньше половины европейских респондентов (48%); исключение составили Великобритания и Нидерланды, где этот – 32 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России показатель равнялся соответственно 74% и 60%31. Полученные результаты свидетельствуют, что это разрыв именно в ценностях, так как вопросы войны и мира, вызывающие наиболее острые трансатлантические разногласия, напрямую связаны с вопросами жизни и смерти, а что может быть более фундаментальным, чем они? Мировоззренческие и силовые различия США и Европы усиливают друг друга, что дает основание некоторым западным и российским аналитикам говорить об углубляющемся расколе между ними. Этот вывод представляется некоторым преувеличением. Да, вполне возможно, что если бы Европа обладала сопоставимыми с США военно-силовыми ресурсами, ее мировосприятие, методы действий и предлагаемые решения проблем безопасности были бы гораздо ближе к американским рецептам поведения, хотя различия все равно сохранялись бы в силу уникальности европейского опыта. Однако, несмотря на то, что существуют некоторые существенные трансатлантические расхождения в подходах, приоритетах и акцентах в восприятии современных угроз и вызовов, анализ фактов позволяет говорить о тенденции сближения Европы с США в сфере безопасности и стирания различий между ними в оценках угроз и способов реагирования на них. Многие разногласия между США и ЕС в сфере безопасности носят тактический характер и со временем устраняются на компромиссной основе. Стороны достигли соглашения по вопросу об исключении американских военнослужащих из-под юрисдикции Международного уголовного суда на территории стран ЕС, урегулировали споры вокруг проблемы совместимости проекта европейской спутниковой навигационной системы “Галилео” с американской космической системой глобального позиционирования (GPS), а также в отношении американского требования о передаче европейскими авиакомпаниями таможенным властям США персональной информации об авиапассажирах, вылетающих из стран ЕС в Соединенные Штаты. Большую степень совпадения взглядов США и Европы на внешние угрозы подтверждают и опросы общественного мнения. Американцы и европейцы называют наиболее опасными угрозами предстоящего десятилетия международный терроризм, ОМУ Северной Кореи и Ирана, исламский фундаментализм и арабо-израильский конфликт. Особенно поразительно практически полное единодушие в отношении международного терроризма, которое, судя по полученным результатам (70%), квалифицируется как наиболее серьезная угроза32. Однако обнаружились и некоторые различия, которые наиболее заметны в отношении программ оружия массового уничтожения таких стран как Иран и КНДР: доля американских респондентов, считающих ОМУ этих стран большой угрозой, гораздо выше европейских показателей. Новый этап в изменении традиционной модели атлантизма связан с формированием европейской политики обороны и безопасности в рамках ЕС. Это уже явный отход от американоцентристского атлантизма, поскольку ЕПОБ развивается – 33 – О.В. Приходько вне НАТО, хотя и при тесном сотрудничестве с Альянсом. Канадский политолог Д. Хэглунд отмечает, что в основе европейского стремления к “автономности” лежит фундаментальное противоречие: реальность такова, что автономность Европы не может быть иной, кроме как по отношению к США – “для тех, кто строит ‘Европу’, побуждение к автономности является ответом Соединенным Штатам”33. Главным идеологом и наиболее последовательным сторонником “европеистского” подхода к безопасности является Франция. Париж отрицает намерение выстраивать противовесы доминированию американской сверхдержавы. Признавая существующие реалии, он рассматривает ЕС скорее не как силу, способную уравновесить американское доминирование своим противодействием, а как альтернативу механизмам, которые поддерживают зависимость Европы от США в сфере безопасности. Выступая за многополярность34, официальный Париж не забывает уточнить, что это не означает вызов США. Однако многополярность подразумевает существование нескольких полюсов силы, поскольку межгосударственные отношения по своей природе не могут не быть многосторонними. А это противоречит стратегии национальной безопасности США, которая не приемлет идею многополярности и, более того, нацеливает американское государство на удержание преобладающей силы над всеми остальными странами. Стремление Франции иметь хорошие отношения с США не отменяет того факта, что именно в их взаимоотношениях наиболее резко проступает мировоззренческий конфликт, и иракская война высветила это очень наглядно. По мнению директора Института Ремарка Нью-Йоркского университета Т. Джудта, глубину этим противоречиям придает то обстоятельство, что после распада СССР только у этих двух государств есть глобальные амбиции построения мирового порядка в соответствии со своими представлениями. За их разногласиями по иракской войне стоит более глубокое культурноцивилизационное противостояние – Франции как просвещенной социальной альтернативы модели американского капиталистического общества35. Фактом является и то, что США и Франция придерживаются конкурирующих представлений о Pax Atlantica. Американский подход отводит США роль “благонамеренного гегемона”, тогда как представления Франции о миропорядке основываются на необходимости многополярности. Уже с конца 1990-х годов стало заметным стремление Франции вернуть мир к многополярности, хотя Париж остерегается открытого противостояния с Вашингтоном. Администрация Дж. Буша формулирует одну из главных целей своей стратегии как формирование “баланса сил, который способствует свободе”. В основе французского подхода лежит убеждение, что прежний баланс сил Запад–Восток заменил новый – США–Европа, пусть он и не носит антагонистического характера. Париж не хочет предстать в образе нелояльного союзника и, говоря об оборонных амбициях ЕС, отрицает наличие мотивов к соперничеству с НАТО. Однако если учесть, что он конкурирует с США за влияние в – 34 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Европе, то это соперничество не может хотя бы частично не проецироваться и на его отношение к НАТО, являющейся одним из важнейших проводников американского влияния в регионе. Франция стремится ограничить американское влияние на политику Европы в области обороны и безопасности. Ее видение роли ЕС в этой сфере является наиболее амбициозным по сравнению с другими европейскими странами, прежде всего, потому, что предусматривает наибольшую степень независимости Европы от США и НАТО, но как раз это и создает наибольшие проблемы для Парижа в попытках заручиться поддержкой европейских партнеров. По мнению Франции, трансатлантические отношения не являются основой мирового порядка, хотя НАТО и сохраняет свою ценность как механизм объединения усилий Европы и Америки для защиты общих интересов в крупномасштабных международных конфликтах. Париж стремится не допустить американского и “атлантического” влияния на ЕПОБ. Именно зависимость от США Франция и другие европейские страны, выступающие за сильный ЕС, считают политической и психологической преградой для реальной самостоятельности Европы: зачем тратить больше средств на обеспечение собственной безопасности, если можно позволить себе зависеть от военных гарантий США. Каждый месяц между НАТО и ЕС проходят консультации – заседания послов стран НАТО и членов Комитета ЕС по вопросам политики и безопасности. В повестке дня доминируют, как правило, вопросы, касающиеся миротворческих операций этих двух организаций. Франция и ряд других стран ЕС отказываются обсуждать на этих встречах свои планы по европейской обороне в присутствии США, хотя в качестве формального предлога называются все европейские государства НАТО, не входящие в ЕС. Франция – единственная из стран ЕС, которая создала двусторонний механизм регулярных и углубленных консультаций с Россией по вопросам обороны и безопасности. Она видит более весомую роль Москвы в ЕПОБ, чем многие другие страны ЕС в силу нескольких причин. Во-первых, потому, что ее видение роли ЕС в сфере обороны и безопасности – наиболее амбициозное, и оно не пользуется достаточной поддержкой европейских партнеров. Во-вторых, ее проект ЕПОБ предусматривает наибольшую степень независимости от США и НАТО по сравнению с другими предложениями. ЕС нуждается в собственном военном потенциале, чтобы играть заметную роль в обеспечении международной безопасности, быть способным урегулировать некоторые кризисы, и более ответственным партнером трансатлантического сообщества. Несмотря на конкуренцию интересов в некоторых существенных вопросах политики безопасности, США и Франция не отказываются от сотрудничества там, где оно взаимовыгодно. В рамках борьбы с международным терроризмом французские подразделения спецназа воюют под американским командованием в Афганистане. Вашингтон и Париж пришли к соглашению по новой командной структуре для Сил быстрого реагирования НАТО, что открывает возможность для – 35 – О.В. Приходько договоренности об участии французских вооруженных сил в операциях СБР36. США и Франция договорились о закупках у одних и тех же германских и японских компаний оптических систем для лазерных комплексов по разработке ядерного оружия, чтобы сократить расходы37. С точки зрения Парижа, НАТО сохраняет свою ценность как связующий механизм Европы и США в сфере безопасности, как инструмент защиты общих интересов в крупномасштабных международных конфликтах. Говоря о создании оборонного потенциала ЕС, Франция заверяет, что он не направлен на подрыв роли НАТО, но это утверждение является скорее данью союзнической солидарности. Французский министр обороны М. Алио-Мари заявила Д. Рамсфелду на заседании глав военных ведомств стран НАТО в Колорадо (октябрь 2003 г.): США должны прекратить подозревать, что цели Франции в создании европейской оборонной идентичности соперничают с НАТО38. Она отвергла предположение, что новая многонациональная военная штабная структура, которая должна быть развернута в Лилле (на севере Франции), является шагом на пути создания командной структуры ЕС на французской основе. По ее словам, это штаб тактического уровня только для сухопутных сил, а ЕС нуждается в небольшом центре командования и управления своими операциями. На словах США демонстрировали благосклонное отношение к ЕПОБ, но в действительности всегда очень настороженно относились ко всему, что формально было им неподконтрольно. С самого начала их согласие было скорее вымученным и содержало много существенных оговорок. Американская поддержка увязывается с выполнением определенных условий. США категорически настаивают на том, что в сфере безопасности именно НАТО должна быть “первым выбором” для европейских союзников и что никакие действия ЕС не должны подрывать эффективность Альянса. Их настораживает сам факт формирования отдельного европейского военного союза: в Европе уже есть военный альянс с американским участием (НАТО) – зачем европейцам создавать сепаратный военный пакт, если не с целью отделиться от США? Пентагон обозначил “красную линию”, которую союзники не должны переступать – это создание независимой от НАТО европейской структуры оперативного планирования, командования и управления. Американские неоконсерваторы призывают администрацию Дж. Буша к изоляции нелояльных союзников, которые проигнорируют это предостережение. И США, и Франция говорят о том, что отношения между НАТО и ЕС должны строиться на принципах взаимодополняемости и транспарентности, но под этим они подразумевают не одно и то же. В американском понимании “самостоятельные европейские операции” – это операции, которые ЕС проводит без использования военной техники и объектов инфраструктуры НАТО, но с привлечением ее системы планирования (ВГК ОВС НАТО в Европе), а в понимании Франции – это когда такие операции и планируются без участия НАТО. Париж считает, что если НАТО будет осуществлять – 36 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России планирование своей операции, то его ресурсы будут недоступны для планирования и подготовки операции ЕС, особенно если они совпадут по времени. Здесь с ним солидарны Германия, Бельгия, Люксембург и некоторые другие европейские страны. Действительно, французская версия ЕПОБ оставляет США мало возможности для продвижения американских интересов в этом проекте. В то же время нет оснований рассматривать ЕПОБ как возможный противовес США и НАТО уже хотя бы потому, что в ЕС довольно много государств ориентируются на политику США, и их число еще больше возрастет с расширением Евросоюза на Восточную Европу, являющуюся сейчас основным оплотом американского атлантизма. ЕПОБ находится в компетенции механизмов межгосударственного, а не наднационального согласования ЕС, и Лондон, Мадрид или Варшава могут заблокировать любые инициативы по европейской оборонной интеграции, против которых будет выступать Вашингтон. Несмотря на периодически обостряющиеся разногласия, между странами ЕС существует в целом понимание, кто – НАТО или Евросоюз – должен вмешиваться в конкретный кризис. В случае разногласий, кто и куда должен направить силы быстрого реагирования, поиск решения идет не столько на уровне организаций – между НАТО и ЕС, сколько государствами, которые в них входят, то есть в формате межгосударственных отношений. Из натовских документов (Концепция операций-95425, МС-472) следует, что сфера действия Сил быстрого реагирования не ограничивается евро-атлантической зоной. Совет НАТО вправе решить, куда направить СБР без предустановленных географических ограничений на проведение операций. Новым фактором по сравнению с периодом “холодной войны” является разное самоощущение США и Европы своей ситуации в сфере безопасности. Обладая наибольшим силовым потенциалом, США не заинтересованы в укреплении международных режимов и многосторонних институтов, которое могло бы ограничить американские возможности использовать силу. И, наоборот, эти возможности делают для США особо ценными инструменты военносилового реагирования на угрозы безопасности. Одна из причин трансатлантических разногласий – растущий отрыв США от других государств по способности влиять на события в мире, в том числе с помощью военной силы. Он создает у США искушение обойти ограничения международного права, сковывающие свободу действий в отстаивании американских интересов. Однако большинство европейцев не признает войну на упреждение или смену политического режима правомерной моделью силовых действий в международных отношениях. Качественный разрыв в силовом потенциале США и Европы превратился из фактора, влияющего на их мировосприятие, в причину, порождающую глубокие различия в их мировоззрении. “Сильные державы”, – подчеркивает Р. Кейган, – “смотрят на мир иначе, чем более слабые государства. Они по-разному оценивают – 37 – О.В. Приходько риски и угрозы, определяют безопасность, и у них различная степень терпимости к опасности. Те государства, которые обладают большой военной мощью, более склонны рассматривать силу как полезный инструмент международных отношений, чем те, что менее сильны в военном отношении” 39. Поэтому, с его точки зрения, корень проблем трансатлантических отношений – растущая асимметрия силы между США и Европой. Стратегия национальной безопасности нынешней администрации рассматривает наращивание американского военного потенциала как способ лишить любое государство малейшего стимула соперничать с США в силовых возможностях. Трагические события 11 сентября 2001 г. ускорили реорганизацию американских вооруженных сил, но не были первопричиной этого процесса. Понижение “порога терпимости” американского общества после Вьетнамской войны к людским потерям в войнах и конфликтах задает тенденцию развития американских вооруженных сил в направлении неуклонного наращивания способности добиваться победы при минимальном соприкосновении с противником на поле боя. Исторически сложившаяся особенность развития вооруженных сил США после Второй мировой войны, когда Вашингтону пришлось думать об обеспечении эффективности их боевого применения на большом удалении от национальной территории, определила акцент на разработке средств проецирования силы, включая стратегическую переброску войск, их мобильность и тыловое обеспечение на удаленных ТВД. Сейчас за пределами США находятся свыше 400 тыс. американских военнослужащих, в том числе в Ираке – около 125 тыс. и Афганистане – 12,4 тыс. человек. В августе 2004 г. президент Дж. Буш утвердил планы по изменению американского военного присутствия за рубежом. Эти планы являются частью стратегии адаптации США к реагированию на кризисы будущего. Они предусматривают существенные коррективы в конфигурации и характере развертывания американских вооруженных сил за рубежом: будет сокращена их общая численность и количество военных баз в Западной Европе и некоторых регионах Азии. Часть баз переводится из “старой” в “новую” Европу, снижая степень американской зависимости от поддержки “строптивых” союзников. В течение предстоящих десяти лет предполагается вернуть в США 60–70 тыс. военнослужащих на места постоянного базирования и еще 100 тыс. человек из числа членов их семей и гражданского персонала. С помощью меньшей численности военнослужащих предполагается географически расширить инфраструктуру американского потенциала проецирования силы, прежде всего путем создания в Восточной Европе и Центральной Азии пунктов поддержки и базирования американских войск. У США нет необходимости поддерживать массированное военное присутствие на прежнем уровне. В эпоху рассредоточенных (“сетевых”) и непредсказуемых угроз они резонно считают, что гораздо эффективнее иметь более подвижный и гибкий потенциал реагирования. – 38 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Сохраняется тенденция увеличения разрыва между США и Европой в боевых возможностях и техническом уровне вооруженных сил. Соединенные Штаты обладают подавляющим превосходством над любым государством по степени развития сил общего назначения и техническому уровню обычных вооруженных сил. Если в первой войне с Ираком в 1991 г. менее 10% примененных американцами боеприпасов были высокоточным оружием, то во второй войне в 2003 г. – уже свыше 70%. Проект бюджета МО США на 2005 г. предусматривает выделение ассигнований в размере 401,7 млрд. долл., что означает увеличение на 7% по сравнению с текущим годом и на 35% – по сравнению с 2001 г., когда пришла администрация Дж. Буша (тогда они составляли 296,8 млрд. долл.). Это самый большой прирост расходов на оборону за последние 20 лет, со времени “программы перевооружения” администрации Р. Рейгана. При этом темпы роста финансирования военных НИОКР еще выше: за годы президентства Дж. Буша (2001–2004 гг.) эти расходы возросли с 41,1 млрд. долл. до 64,3 млрд. долл., то есть на 56%. В 2005 фин. г. запланирован рост ассигнований на военные НИОКР до 68,9 млрд. долл. На ПРО, развертывание базисной конфигурации которой (системы наземного и морского базирования) начинается в 2004 г., предусмотрено выделить в следующем году 10,3 млрд. долл.40 В дальнейшем ее планируется расширять и уплотнять для создания глобальной сети ПРО. Концепцию “трансформации” администрация Дж. Буша подняла на уровень стратегии, которая охватывает теперь не только вооруженные силы, но и способность страны в целом адекватно реагировать на новые угрозы национальной безопасности. Она исходит из того, что источник силы перемещается с промышленной базы на сферу информационных технологий. Упор делается на разработку технологий, позволяющих перешагнуть через поколение в развитии технического уровня вооруженных сил. Уже сейчас США закладывают основы для качественного скачка и приобретения способности через 25–30 лет успешно вести “дистанционную войну” в любом регионе мира с помощью управляемых на расстоянии боевых средств и так называемых “сетевых систем ведения боевых действий”, позволяющих минимизировать потребность в присутствии наземных сил на ТВД, а значит, сократить потери. Новым подтверждением этой тенденции стало закрытие в феврале 2004 г. Министерством обороны США программы создания разведывательноштурмового вертолета “Команчи” стоимостью 39 млрд. долл. в пользу проекта беспилотного летательного аппарата (БЛА), предназначенного для выполнения аналогичных задач. На эти аппараты возлагается выполнение “рутинной, грязной и наиболее опасной” работы. Если в 1990-е годы расходы на разработку БЛА превысили чуть более 3 млрд. долл., то в 2004–2009 гг. на эти цели планируется выделить больше 12 млрд. долл. Как считают американские военные стратеги, “в результате этих усилий беспилотные аппараты станут все более важным преимуществом – 39 – О.В. Приходько американских вооруженных сил на поле боя будущего, и они будут играть большую роль в трансформации способов ведения войны Соединенными Штатами”41. Революция в военном деле проходит лишь в США, обходя Европу стороной. Разрыв в военно-силовых компонентах между ними не только не сокращается, а еще больше возрастает. Эта тенденция приобрела устойчивый характер, по крайней мере, на обозримую перспективу. К началу XXI века объединенная Европа подошла с явным перекосом своего потенциала в сторону несиловой мощи. Многие европейские страны часто ограничиваются общими фразами и отговорками даже в тех случаях, когда применение военной силы оправдано, а угроза пустить ее в ход отвечает более широким политическим целям ЕС. Эта болезнь называется уходом от ответственности. Чтобы ее излечить, ведущие западноевропейские государства и руководство ЕС предлагают существенно укрепить силовой потенциал ЕС. Р. Купер, бывший советник премьер-министра Т. Блэра, а ныне правая рука Х. Соланы отмечает, что одних лишь инструментов “мягкой силы” сейчас уже недостаточно для активной международной роли Европейского Союза. “Европейцы должны иметь возможность предъявить силу за столом переговоров. Недостаточно лишь предоставлять финансовую помощь, деньги не самое главное. Способность выставить значительные войска – вот что самое главное. Положение, когда ЕС оказывает помощь, а США ведут боевые действия, не может сохраняться долго. И не потому, что мы рассматриваем Европу как крупную военную силу, соперничающую с США. Мнение, что мы должны уравновесить США, исходит из презумпции, что в конечном счете мы можем сойтись в войне друг против друга; но мы не исходим из этого предположения. Причина наращивания нашей силы в том, что мы должны взять свою ответственность на себя”42. Одним из ключевых инструментов обеспечения своих интересов в Европе для США всегда была НАТО. Однако события последних лет заставляют Вашингтон по-новому и непредвзято оценить преимущества и недостатки этого Альянса с точки зрения американских национальных интересов. Исходя из уроков Косовской кампании 1999 г., которую США окрестили “войной, которая велась путем совещания”, они сделали вывод: либо участие союзников в будущих войнах на американских условиях, либо никакого. Несмотря на официальную риторику, США сознают, что расширение НАТО вовсе не тождественно укреплению атлантического Альянса. Однако далеко не все в США разделяют подход нынешнего руководства Министерства обороны, которое отдает предпочтение “коалиции желающих” перед формальными союзами. По мнению некоторых американских политиков и экспертов, “афганская модель” взаимодействия – США плюс “коалиция желающих” – не лучший вариант для будущего Альянса. В отношениях с союзниками Соединенные Штаты оказались в ловушке: когда одна страна (США) все время демонстрирует готовность нести непропорциональную часть общего бремени, у ее партнеров – 40 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России (европейских государств) исчезает мотивация наращивать свой вклад и выравнивать дисбаланс. Происходит снижение значимости военного вклада европейских союзников с точки зрения их участия в боевых действиях, но другие формы поддержки могут приобрести более важное значение: сбор данных по ситуации в регионе, опорные пункты для складирования военной техники и вооружений, обеспечение транзита американских войск, предоставление территории для размещения военных объектов, проведения учений, проецирования силы и развертывания боевых операций, политическая солидарность. США подходят к военному сотрудничеству с другими странами с прагматических позиций: следование западным стандартам демократии и приверженность западным ценностям не рассматривается как обязательное условие для такого сотрудничества. Как заявил один из руководителей Пентагона Р. Генри, присутствие российских войск на территории постсоветских государств не является непременно препятствием для их вступления в НАТО. Главное – какие отношения эти страны хотят иметь с НАТО, и какие отношения Россия хочет строить с НАТО. Через Кавказ США имеют наиболее удобный выход к Центральной Азии, и ради этого готовы закрывать глаза на то, насколько Грузия или Азербайджан соответствуют американским стандартам демократии. У европейцев иной, ценностноидеологизированный подход в этом вопросе. США рассматривают создание Сил быстрого реагирования (СБР) НАТО как фундаментальный сдвиг в военной адаптации Альянса к новым условиям. В то же время они отдают себе отчет в том, что привлечение большого числа союзников, в том числе и из числа малых стран, ведет к дроблению силы, а разнообразный состав участников создает почву для расхождений. Однако никто в НАТО не хочет отказываться от принципа консенсуса в принятии решений, который олицетворяет единство Альянса. Чтобы обойти возможные тупиковые ситуации, когда Франция или еще кто-либо будет не согласен с мнением остальных стран Альянса, а НАТО посчитает необходимым все же действовать, США предлагают использовать один из трех вариантов. Первый – принимать решения в комитетах неполного состава (как, например, Комитет военного планирования НАТО, где не представлена Франция). Он был задействован в феврале 2003 г., чтобы обойти возражения Парижа против отправки усиления НАТО в Турцию накануне войны с Ираком. Франция в принципе согласна с применением этой схемы и в будущем. Второй вариант – конструктивное неучастие в голосовании, чтобы не использовать право вето. Третий вариант – делегировать полномочия принятия решения Главкому ОВС НАТО в Европе, но по ограниченному кругу спорных вопросов. Проамериканские настроения сильны в политической элите семи государств Восточной Европы, вступивших в НАТО в апреле 2004 г. Эти страны считают, что нет альтернативы НАТО как главной организации обороны и безопасности в Евро-атлантическом регионе. – 41 – О.В. Приходько Они опасаются конкуренции между НАТО и ЕС, критично настроены в отношении планов укрепления оборонного потенциала Евросоюза и считают, что это укрепление должно быть направлено в интересах НАТО. Малые страны Европы, которые исторически страдали от решений крупных европейских держав (Германии, Австро-Венгрии, России), особенно высоко ценят участие США через НАТО в нахождении консенсуса в спорных вопросах безопасности. Трансатлантический кризис имеет много причин, но основными, по нашему мнению, являются следующие: качественные изменения положения США и Европы в системе международных отношений, которые ведут к конфликту норм и правил внутренней жизни “постсовременной” Европы с инородной средой американского доминирования; фундаментальные идеологические противоречия между американским неоконсерватизмом и идейной основой развития европейской интеграции; конкуренция американской и европейской моделей нового миропорядка. Наибольшие разногласия между США и Европой существуют не столько во взглядах на роль военной силы в международных отношениях, сколько в вопросах управления мировым порядком и в отношении норм и принципов мирорегулирования. И США, и Европа привержены тому, чтобы миропорядок основывался на западных либеральных идеалах. Однако между американским и европейским проектами мироустройства есть существенные различия. Для США стабильный и успешно функционирующий миропорядок – это тот, в котором они занимают центральное положение. Наиболее фундаментальным воплощением кризиса атлантизма является, по нашему мнению, столкновение двух альтернативных моделей мироустройства – американского глобализма и “миссионерского европеизма”. После десятилетий успешного мирного развития под сенью американской защиты Европа уверовала в свою цивилизаторскую миссию сделать универсальными, общемировыми и обязательными для всех государств нормы и правила, по которым живет ЕС, и донести до других открытую ею формулу “вечного мира”. Эти “миссионерские” амбиции являются следствием укрепления объединенной Европы, которое порождает у нее стремление диктовать свою волю другим государствам, навязывать свое понимание ценностей, правда, пока еще не силой оружия. Проецирование опыта мироустройства ЕС, основанного на праве, на другие страны и регионы стало восприниматься объединенной Европой как цивилизаторская миссия. Однако, как отмечает Р. Кейган, “мощь Америки и готовность ее использовать – если необходимо, то и в одностороннем порядке – представляют угрозу для нового миссионерского самоощущения Европы. Возможно, самую большую угрозу”43. Сильное политическое противодействие европейцев войне США с Ираком объясняется тем, что их беспокоили не судьба Ирака и возможное наличие у него ОМУ, а то, что американская военная акция является ударом по самой сущности “постсовременной” Европы, атакой на ее новые идеалы и отрицанием их универсальности. – 42 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Обострившиеся разногласия с Европой ведут к изменению отношения США к укрепляющемуся ЕС. О настроениях, которые преобладают в американской политической элите в отношении Европы, дает представление высказывание высокопоставленного представителя администрации Дж. Буша (кстати, приверженца многостороннего подхода), которое приводит директор Лондонского центра европейских реформ Ч. Грант. “Европа больше не является геополитически целостной конструкцией, она распадается на части, так как расширение выхолостило Европу”, – заявил этот американский представитель. – «Разделение Европы на “новую” и “старую” не лишено смысла, поскольку проблема, как совладать с США, является для нее довольно важной». Когда его спросили, продолжают ли США поддерживать европейскую интеграцию, он ответил, что если Европа, становясь более сильной, будет ущемлять право некоторых стран ЕС поддерживать особо тесные отношения с США, американская администрация будет выступать против такой Европы: “Я не просыпаюсь по утрам с мыслью, как бы мне способствовать прогрессу европейской интеграции.”44 Эти слова, прозвучавшие на семинаре в Вашингтоне с участием американских и европейских политиков и экспертов в апреле 2003 г., когда война в Ираке была в самом разгаре, вызвали переполох, поскольку под сомнение была поставлена сама идея объединенной Европы. В условиях трансатлантических противоречий Вашингтону не нужна монолитная Европа. Американская администрация будет противодействовать попыткам ЕС ограничить свободу европейским странам взаимодействовать с США. А обязательства европейских стран в рамках ЕС далеко не всегда совместимы с этой свободой. Стратегический раскол между США и “старой” Европой из-за иракской войны не является фатальным для будущего трансатлантических отношений. Впереди возможны новые кризисы в американо-европейских отношениях, которые могут быть спровоцированы разногласиями по международным проблемам, касающимся таких регионов как Западная и Восточная Азия (Иран, Китай). По мнению Р. Кейгана, возможный кризис в Восточной Азии не приведет к еще одному трансатлантическому расколу, сопоставимому по масштабу с иракским. Ч. Грант считает, что “Иран может стать серьезным источником напряженности в 45 трансатлантических отношениях” . Западные аналитики не исключают возможности временного раскола между США и ЕС в случае если Америка потерпит катастрофу на Ближнем Востоке наподобие вьетнамской или если будет поддерживать действия Израиля, совершенно неприемлемые для Европы46. Такое предположение основывается на ослаблении европейской зависимости от США по сравнению с периодом “холодной войны”. Трудно ожидать стирания различий в американском и европейском мировосприятии, но новый разрыв из-за очередного крупного международного кризиса, возможно, будет легче поддаваться регулированию, чем тот, что был спровоцирован войной – 43 – О.В. Приходько в Ираке, если к тому времени стороны согласуют новые взаимоприемлемые правила игры. Рецепт заокеанских неоконсерваторов: чтобы минимизировать угрозу раскола, США и Европа должны приспособиться к новой реальности американской гегемонии. Для политико-академических кругов европейских стран, которые принято относить к “твердым атлантистам” (Великобритания, Нидерланды, Португалия, Польша, Румыния, прибалтийские страны), характерными являются опасения по поводу возможного германо-российского сближения и раскола между странами ЕС в сфере безопасности в случае отказа США от обязательств по обороне Европы. Хотя влияние НАТО весьма заметно сказывается на политике безопасности ЕС как на концептуальном уровне, так и в практических делах, наращивание европейского военного потенциала будет сопровождаться ростом геополитического влияния Европы. А это влияние, по мнению профессора Джорджтаунского университета Ч. Капчана, будет происходить за счет ослабления американского доминирования. Он предсказывает, что рост внешнеполитических амбиций Европы будет вести ко все более жесткому соперничеству с США за влияние в мире. Конкуренция за мировое лидерство между усиливающейся Европой и Америкой станет неотъемлемой частью их взаимоотношений в дополнение к партнерству. И американцы, и европейцы сходятся в том, что характер трансатлантических отношений на стратегическом уровне не может быть таким, каким он был в период “холодной войны” с ее весьма специфическими условиями. Вместе с тем, небывалая концентрация силы и влияния в руках американской сверхдержавы не способна предотвратить изменение выгодной для США модели атлантизма. Уже сама постановка вопроса о “европейской идентичности” в НАТО середины 1990-х годов знаменовала созревание условий для начала смены атлантической парадигмы, сформировавшейся в период “холодной войны”. Во время биполярного противостояния Восток–Запад этот вопрос вообще не мог возникнуть. Как отмечают некоторые западные политологи, конфликт по поводу “идентичности” в сфере обороны и безопасности таит угрозу раскола западного сообщества. За этим конфликтом стоят противоречия между американскими интересами сохранения доминирования в европейском регионе и сторонниками стратегической независимости Европы. Нынешняя модернизация институциональных механизмов трансатлантического сотрудничества в сфере обороны и безопасности не может отменить основной тенденции: отсутствие прямой угрозы для Европы ведет к девальвации НАТО. Евросоюз и Североатлантический Альянс заняты распределением между собой сфер компетенции, и на этом поле их геополитические интересы могут на каком-то этапе столкнуться. И для Америки, и для Европы будет снижаться значение “Запада” как организующего принципа их внешней политики. Соединенные Штаты привыкли обходиться без помощи европейских союзников в регионах за пределами Европы и считают, что и впредь – 44 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России способны собственными силами отвечать на стратегические вызовы и сохранить доминирующее положение в Евразии. США не склонны отказываться от бремени глобальных обязательств. Консервативное крыло американского политического истеблишмента считает, что США не грозит эффект “имперского перенапряжения”, поскольку даже при нынешнем, большом росте военных расходов Америка тратит на оборону вдвое меньшую долю ВВП по сравнению с периодом “холодной войны”. Поэтому США могут пережить разрыв стратегического союза с Европой без больших материальных потерь. Однако они все же не собираются списывать со счетов европейских союзников, сознавая, что материальная и моральная поддержка европейцев является более предпочтительным, чем необходимость для Америки действовать в одиночку, сталкиваясь с тревогой и враждебностью Европы. – 45 – Глава 4 “СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПАРТНЕРСТВО” РОССИИ И ЕС: ФАЛЬСТАРТ ИЛИ УСПЕШНОЕ НАЧАЛО? И зменения, происходящие в Европе в связи с расширением ЕС, как и процессы внутренней трансформации этого союза, имеют долгосрочные последствия для России. Вхождение Чехии, Венгрии, Польши, Словакии, Словении, Литвы, Латвии, Эстонии, Кипра, Мальты в состав Европейского Союза и восьми из этих стран – в НАТО зафиксировало новую и еще во многом непривычную для России геополитическую карту Европы. Продвинувшись в глубь Центральной, Восточной и Южной Европы, ЕС теперь охватывает 25 государств с общей численностью населения 455 млн. человек и суммарным ВВП 10 трлн. евро. На Евросоюз приходится более 50% российской внешней торговли. Однако важны не столько количественные параметры изменений, сколько влияние этих перемен на положение России в Европе и качественное содержание ее отношений с ЕС. Более спокойное восприятие Россией расширения ЕС по сравнению с ее реакцией на очередной раунд расширения НАТО коренится, на наш взгляд, в глубоком заблуждении, что России проще иметь дело с ЕС, чем с НАТО, и что расширение Евросоюза не ставит перед РФ столь же трудных проблем, как расширение Североатлантического Альянса. 2004 год стал для России и ЕС временем принятия важных решений, определяющих стратегию развития их взаимоотношений на длительную перспективу. Формулирование обновленной политики объединенной Европы на российском направлении связано с растущей взаимозависимостью РФ и ЕС в результате восточного расширения Евросоюза, перемещением вектора его стратегических интересов с Восточной Европы на сопредельное с Россией пространство – западный регион СНГ и Закавказье. Изменение политической географии Европы приблизило их друг к другу: протяженность общей границы увеличилась до 2000 км. ЕС исходит из того, что Россия является самым большим его соседом, одним из ключевых партнеров на региональном и глобальном уровнях, для взаимодействия с которым существуют весомые предпосылки. Москва и Брюссель считают, что их безопасность и благополучие становятся все более тесно связанными между собой, поэтому они должны эффективнее сотрудничать друг с другом. – 40 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Россия и ЕС заявляют о приверженности стремлению строить отношения стратегического партнерства на основе “позитивной взаимозависимости”, равенства прав и обязанностей сторон. Они согласовали процесс движения к этой цели – создание в долгосрочной перспективе общего экономического пространства, а также еще четырех “общих пространств”: в области внешней безопасности, юстиции, научных исследований, культуры и образования. Реальная ценность этой концепции, одобренной на двустороннем саммите в Санкт-Петербурге 31 мая 2003 г., зависит от того, насколько она будет наполнена конкретными интеграционными проектами. Наибольшее продвижение достигнуто в энергетическом сотрудничестве, что является отражением очевидного топливно-сырьевого крена в торгово-экономических отношениях России с объединенной Европой. Существенными факторами взаимоотношений является то, что РФ и Европейский Союз находятся на разных стадиях развития их экономик и обществ. Россия и ЕС сходятся в понимании необходимости партнерства, но у них разные представления о том, что должно означать на практике равенство сторон. В политике ЕС просматриваются стремление навязать свое видение того, как России следует интегрироваться в Европу, желание связать Москву обязательствами следовать его трактовке ценностей и диктовать ей правила интеграции, игнорируя специфику и объективные трудности переходного процесса, который переживает Российское государство. ЕС исходит из того, что интеграция России в Европу возможна лишь при условии, что Москва будет принимать на себя нормы, устанавливаемые его законодательством, не имея возможности влиять на их содержание. Подобный подход, требующий значительных и не всегда компенсируемых уступок от России, способен вызвать стагнацию и даже напряженность в двусторонних отношениях: нормы ЕС разрабатываются в процессе сложной борьбы между странами и институтами Евросоюза в соответствии с условиями их жизни, и далеко не все они отвечают российским реалиям. Формулирование обновленной стратегии ЕС в отношении России опиралось на выводы, сделанные Еврокомиссией на основе ревизии всего массива двусторонних связей. Еврокомиссия пришла к заключению, что, несмотря на определенные положительные результаты, в двустороннем сотрудничестве в целом не достигнут достаточный прогресс по существу47. Она призвала государства – члены ЕС тесно координировать свои позиции, чтобы все, кто выступает от имени Евросоюза, говорили с Россией одним голосом. По ее мнению, ЕС должен на переговорах с Россией твердо проводить свою линию, избегая политизации экономических и технических вопросов. Подобная постановка вопроса грозит обернуться тем, что вопросы, представляющие для России важное политическое и даже стратегическое значение, как, например, “калининградский транзит”, ЕС будет решать на сугубо бюрократической основе, без проявления должной политической воли. – 47 – О.В. Приходько Еврокомиссия рекомендовала шире применять к России метод взаимоувязки, который предусматривает конструктивный подход к рассмотрению существенных для РФ проблем лишь при условии встречных российских уступок в важных для ЕС вопросах. Учитывая самообеспеченность экономики России всеми необходимыми ресурсами и ее геополитическую историю, ЕС признает ограниченность своих экономических рычагов воздействия на нее. Предложение перспективы членства является самым эффективным средством влияния ЕС на восточноевропейские государства, но на Россию оно не распространяется. И все же ЕС считает, что может оказать значительное влияние на некоторые стратегические интересы Москвы. Он решил отказаться от практики, когда для решения вновь возникающих проблем в двусторонних отношениях по инициативе России создаются отдельные переговорные механизмы. На основе рекомендаций Еврокомиссии лидеры стран ЕС одобрили стратегию расширенного Евросоюза (“ЕС 25-ти”) в отношении России. Евросоюз решил перейти в отношениях с Россией от амбициозных политических деклараций к ведению дел на прагматической основе, что подразумевает определение двусторонней повестки дня, в большей мере учитывающей приоритеты Евросоюза, и откровенное обсуждение действий Москвы, которые расходятся с его представлениями о демократических ценностях и нормах. В шкале ценностей российской политики на первом месте стоит государственный суверенитет, укрепление государства (трагедия в Беслане еще больше закрепила этот приоритет), тогда как европейская концепция гуманитарного права (прав человека) не признает государственных границ, а сам ЕС развивается на основе все большего объединения национальных суверенитетов входящих в него государств. Россия признает свод общих демократических ценностей, но в документе о среднесрочной стратегии РФ в отношении ЕС ничего не говорится об общих ценностях. Различающаяся иерархия ценностей не является непреодолимым барьером для сотрудничества РФ и ЕС в борьбе с общими угрозами и вызовами, но она устанавливает пределы партнерства. ЕС считает, что Россия еще не полностью привержена европейским ценностям, что она только осваивает их, и процесс ее “европеизации” не завершен. Эти различия выражаются в нападках Евросоюза на Россию на международных форумах, посвященных правозащитной тематике, например, на ежегодных заседаниях Комиссии ООН по правам человека, где страны ЕС уже неоднократно инициировали антироссийский проект резолюции по ситуации в Чечне. В политике ЕС сказывается влияние тех, кто стремится акцентировать имеющиеся различия и видит укрепление идентичности ЕС в его противопоставлении якобы совершенно иной природе российского государства48. А проблема идентичности для ЕС является не такой простой, как может показаться на первый взгляд: в результате расширения на Восточную Европу численность Евросоюза увеличилась сразу на 10 стран (до 25); в более – 48 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России отдаленной перспективе к нему присоединятся все страны Балканского региона и, возможно, Турция. При столь большой социо-культурной разнородности ЕС неизбежно возникает угроза размывания его идентичности. “Ценностный разрыв” отражается не только в претензиях ЕС к России по части неполного соответствия европейским стандартам, но и в стратегической культуре и практике использования военной силы. В борьбе с международным терроризмом эти различия уже сейчас весьма существенно сдерживают двустороннее сотрудничество. Россия не находит взаимопонимания и не получает поддержки со стороны ЕС, когда речь идет о задержании в Европе и выдаче вдохновителей и пособников чеченских террористов. Президент РФ В. Путин в ответ на предложение ЕС, чтобы Россия пошла на переговоры с лидерами “умеренного крыла” чеченских боевиков, заявил, что в борьбе с терроризмом европейцы хотят оставаться “белыми, чистыми и пушистыми”: они ведь отвергли предложение бен Ладена начать переговоры о перемирии, но в то же время настойчиво предлагают Москве вести переговоры с его учениками и сподвижниками, действующими на Северном Кавказе. Борьба России с терроризмом, идущим с Северного Кавказа и экспортируемым зарубежными экстремистскими исламистскими кругами, не воспринимается ЕС как часть борьбы с международным терроризмом, хотя на уровне двустороннего сотрудничества со спецслужбами ряда ведущих европейских держав присутствует совершенно иное, объективное и политически неангажированное восприятие терроризма, с которым сталкивается РФ. То, что приоритеты России и ЕС далеко не во всем совпадают, является объективной закономерностью, ведь они находятся на разных стадиях развития. Это несовпадение, как и различия между их экономиками и обществами, неизбежно порождает расхождение и, порой, конфликт интересов. Нормы и правила, действующие в ЕС, разработаны для высокоразвитых обществ и не пригодны для использования в качестве инструментов реформирования постсоциалистических систем и социально-экономического развития стран переходного периода. Сами европейские аналитики признают, что технократический подход не всегда стыкуется с политическими задачами ЕС. По нашему мнению, России следует принимать лишь те нормы ЕС, которые отвечают ее собственным потребностям развития, а не абстрактным и мифическим “общим европейским интересам”. ЕС вовсе не собирается предоставлять России преимущества и выгоды (доступ к рынку ЕС, включая свободу передвижения товаров, услуг, людей, капиталов и т.д.), которыми пользуются страны, входящие в Европейский Союз, в обмен на исполнение этих норм, как и допускать ее к своим механизмам принятия решений. Хотя ЕС и выработал общую стратегию в отношении России, она не является для него большим подспорьем в выборе наиболее адекватной политики на российском направлении. Стратегия подверглась критике, в том числе и со стороны верховного представителя по внешней политике и безопасности Х. Соланы, за – 49 – О.В. Приходько то, что ее положения сформулированы слишком общо и неопределенно. Она представляет собой скорее перечень различных инструментов, имеющихся в распоряжении ЕС, и декларацию о намерениях, чем план действий, определяющий конкретные меры для достижения поставленных целей. Слабой стороной этой стратегии, по мнению ее критиков, является и то, что она предусматривает лишь “ясную погоду” в двусторонних отношениях и не содержит политических рекомендаций, как действовать, когда эти отношения развиваются в негативном ключе. Другой ее недостаток состоит в том, что в ней очень мало внимания уделено роли России в ЕПОБ. Схожие недостатки свойственны и российскому документу о среднесрочной стратегии РФ в отношении ЕС, где вопросы ЕПОБ затрагиваются лишь косвенно. У России и ЕС обширная область общих интересов – от борьбы с транснациональной организованной преступностью до регионального сотрудничества на северо-западе Европы. В числе важнейших областей двустороннего сотрудничества Евросоюз определил экологию, миграцию, здравоохранение, научные исследования, борьбу с преступностью. В этом списке отсутствует сотрудничество в сфере высоких технологий, в вопросах обороны и международной безопасности. ЕС боится, что США могут заподозрить Европу в слишком тесном сближении с Россией для создания противовеса американской гегемонии. Евросоюз не хотел связывать себя с Россией далеко идущими обязательствами, особенно в условиях неопределенности перспектив сотрудничества с НАТО. Однако и после достижения соглашения о сотрудничестве с Атлантическим Альянсом в декабре 2003 г. он не проявил готовности к существенному расширению рамок взаимодействия с Россией в сфере обороны и безопасности. Позиции РФ и ЕС близки или совпадают по многим проблемам мировой политики: роль ООН и международного права в международных отношениях, ситуация в Ираке и на Ближнем Востоке, борьба с современными глобальными угрозами. Вместе с тем разногласия между Россией и ЕС также достаточно велики: в подходах к “замороженным” конфликтам в СНГ; оценка ситуации в Чечне; проблемы соотношения свободы и безопасности, государства и личности; правопорядок в России; фундаментальные разногласия в оценке положения русскоязычного населения в Латвии и Эстонии. Основное препятствие на пути развития сотрудничества РФ и ЕС заключается в принципиальном различии их подходов: российский подход основывается на совпадении и общности интересов РФ и объединенной Европы, а подход ЕС – на примате европейских ценностей и норм. Разные точки отсчета неизбежно создают потенциал для разногласий и противоречий. Заметную напряженность в российско-европейских отношениях вызвали разногласия по вопросу о распространении Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между РФ и ЕС на десять новых стран Евросоюза, включая прибалтийские республики. Для Брюсселя этот вопрос имеет принципиальное значение как акт признания – 50 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Москвой вхождения Восточной Европы в состав Европейского Союза. Заявление Москвы о том, что не может быть автоматического распространения СПС на новых членов ЕС, вызвало переполох в Брюсселе. В необычно жестких выражениях России было предложено сделать это без всяких условий и исключений до 1 мая 2004 г., в противном случае Евросоюз обещал серьезные последствия для двусторонних отношений. ЕС фактически предъявил России ультиматум: либо выполнить данное требование, либо подвергнуться санкциям. В отношениях ЕС и США нет аналогичного прецедента, чтобы европейцы столь жестко говорили с Вашингтоном по спорным политическим вопросам. В истории были примеры, когда США пытались говорить с Россией с позиции силы. Однако в случае с СПС и Европейский Союз попытался навязать свою волю России также с позиции силы, пусть и “мягкой”– политической и торговоэкономической. Как отмечает один из архитекторов политики безопасности ЕС Р. Купер, “постсовременный мир стоит перед необходимостью свыкнуться с мыслью о двойных стандартах”. Между собой европейцы “строят отношения на основе законов и открытой коллективной безопасности”, но в отношениях с внешним миром “должны прибегать к более грубым приемам предыдущей эпохи – силе, упреждающим ударам, уловкам…. Между собой мы соблюдаем закон и право, но, попадая в джунгли, должны жить по законам джунглей”49. Компромисс был зафиксирован в ходе первого заседания Постоянного совета партнерства (ПСП) 27 апреля 2004 г. Министр иностранных дел РФ С. Лавров и руководители ЕС подписали Протокол о распространении СПС и совместное Заявление. Вопросы, вызывающие наибольшие опасения у Москвы в связи с расширением ЕС, – “калининградский транзит”, новые условия торговоэкономических отношений России с Восточной Европой, положение русскоязычного меньшинства в Прибалтике и т.д., – отражены в совместном Заявлении с разной степенью учета российских интересов. Вторым по значимости приоритетом нынешнего этапа двусторонних отношений ЕС считает превращение Постоянного совета партнерства (ПСП) в эффективно работающий механизм. Евросоюз считает, что ПСП обеспечивает достаточную гибкость и необходимое взаимодействие ЕС и России, позволяет интенсифицировать сотрудничество по линии профильных министерств и ведомств, а также подключить к нему Администрацию президента РФ для межведомственной координации с российской стороны. Гибкий формат ПСП позволяет свести вместе в его рамках Еврокомиссию, страну – председателя ЕС и Администрацию президента РФ. ЕС не видит необходимости в создании каких-то новых структур для двусторонних отношений, полагая, что, если потребует обстановка, то можно проводить и неформальные встречи высокого уровня. Еврокомиссия рассматривает возможность вернуться к практике создания внутри себя подкомитетов для ведения диалога с РФ по конкретным вопросам. – 51 – О.В. Приходько ЕС утверждает, что его подход к отношениям с Россией основан на приверженности демократическим ценностям, однако применительно к ситуации в Латвии и Эстонии он следует двойным стандартам, приняв их в свои ряды, невзирая на ущемление прав русскоязычного населения в этих двух прибалтийских государствах. Споры по этой проблеме до самого последнего момента являлись камнем преткновения на переговорах по расширению СПС. Евросоюз, взявший под защиту национальную политику этих государств, считает беспокойство Москвы необоснованным. России, не желавшей срывать подписание соглашения, пришлось отказаться от требования зафиксировать в итоговом документе обязательство Риги и Таллинна соблюдать полностью права русскоязычного населения. В результате совместное Заявление содержит во многом выхолощенную формулировку о нацменьшинствах без упоминания в нем прибалтийских государств. Соглашение о расширении СПС не устранило многих препятствий в осуществлении транзита между Калининградской областью и основной территорией России. Подписанное на саммите РФ–ЕС 21 мая 2004 г. соглашение об условиях вступления России в ВТО не привело к отмене антидемпинговых процедур, действующих в странах Евросоюза в отношении российских экспортеров. Экспансия ЕС может оказаться не менее чувствительной для России и в политических вопросах. Противостояние России с Латвией и Эстонией по вопросу о положении русскоязычного населения и нынешний характер их взаимоотношений создают почву для антироссийских проявлений в политике ЕС, учитывая, что Рига и Таллинн опираются на безоговорочную поддержку своих традиционных союзников в лице Дании, Швеции, Финляндии, Нидерландов. Поэтому не случайно, что по линии ОБСЕ российские озабоченности встречают даже большее понимание, чем в ЕС50. Следует отметить такую закономерность: отношения России с крупнейшими европейскими державами – Германией, Францией, Великобританией, Италией – развиваются на гораздо более высоком уровне сотрудничества и взаимопонимания, чем с Европейским Союзом в целом. Представляется, что “прибалтийский фактор” сделает это различие еще более контрастным. Шенгенский визовый барьер может стать новым воплощением “Берлинской стены”, но на сей раз отделяющей Россию от остальной Европы. Эта угроза воспринималась бы еще острее, если бы не договоренности России с рядом ведущих европейских государств (Германией, Францией, Италией) об облегчении визового режима на двусторонней основе для ряда категорий граждан. Заявляя о недопустимости появления новых разделительных линий в Европе, ЕС в то же время выдвигает целый ряд условий для перехода в будущем к безвизовому режиму с РФ: более эффективные усилия России в борьбе с оргпреступностью, улучшение контроля на российских границах, заключение двустороннего соглашения о реадмиссии и т.д. – 52 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Расширение Евросоюза сулит и более жесткое соперничество России и ЕС за влияние в постсоветском регионе. По мере “поглощения” Восточной Европы и стабилизации ситуации на Балканах внимание ЕС все больше переключается на европейские государства СНГ и Закавказье. Эти регионы переместились из “задворок” на передний край региональной политики ЕС. Смена правящего режима в Грузии в ноябре 2003 г. была воспринята ЕС как благоприятная возможность для активизации политики не только в отношении этого государства (хотя ему и отдается приоритет), но и Закавказья в целом. В европейских экспертных кругах высказывается мнение о необходимости большей вовлеченности ЕС в урегулирование грузино-южноосетинского конфликта, в том числе через участие спецпредставителя ЕС в миротворческих усилиях ОБСЕ. Для усиления давления на лидеров Приднестровья предлагается более тесно координировать позицию ЕС с США51. Естественно желание Евросоюза обеспечить безопасность и стабильность на своих новых восточных границах. Однако его попытки внедрить собственный план урегулирования конфликта в Приднестровье, предусматривающий замену российских миротворцев международным контингентом под эгидой ЕС или ОБСЕ, а также предложить посреднические услуги в Закавказье обнаружили заметные различия в политических подходах Москвы и Брюсселя. ЕС стремится активизировать геополитическое освоение постсоветского пространства под флагом инициатив по разрешению “замороженных” конфликтов в этой части Европы. Политика ЕС в отношении Белоруссии показывает, что он может ничуть не хуже Вашингтона диктовать свою волю другим государствам, навязывать свое понимание ценностей, правда, пока еще не силой оружия, как это делают США в Ираке. Россия и ЕС еще не вполне ясно сознают, в какой мере их цели и интересы в СНГ являются совместимыми и взаимодополняющими, а в какой – конкурирующими. Существуют объективные причины для противоречий между ними на пространстве, которое стало “ближним зарубежьем” для них обоих. РФ и ЕС выступают по отношению к странам СНГ как два разнонаправленных полюса притяжения. Втягивание постсоветских государств в орбиту ЕС едва ли может происходить без ослабления российского влияния. Интеграционные усилия Москвы на пространстве СНГ нередко воспринимаются Евросоюзом как стремление РФ удержать постсоветские государства под своим контролем. Он не признает за Россией статуса ведущей державы постсоветского региона, имеющей особые, исторически сформировавшиеся интересы в государствах, расположенных на территории бывшего СССР. Терминологически ЕС уже отсекает Украину, Белоруссию и Молдавию от России, введя в свой политический лексикон понятие “западная часть СНГ”. Он разрабатывает политику, призванную привязать к себе эти страны с помощью той или иной формы интеграции, правда, не обещая им реальной перспективы членства в своих рядах в обозримом – 53 – О.В. Приходько будущем. Реалистически мыслящие европейские аналитики предупреждают ЕС против чрезмерно завышенных амбицией трансформировать “большую Европу” по своему образу и подобию. Опыт трансформации стран Центральной и Восточной Европы не может быть механически применен к совершенно иным условиям региона СНГ. ЕС добивается от восточных соседей укрепления пограничного контроля на границах с Россией и другими государствами, которые не входят в Евросоюз. Он призывает Украину вводить его нормы регулирования рынка. Всё это вступает в противоречие с интеграционными механизмами, которые Россия создает в рамках Единого экономического пространства – с участием Украины, Белоруссии и Казахстана – и Евразийского экономического сообщества, которое охватывает также Таджикистан и Киргизию. Настороженное отношение России к расширению влияния ЕС на регион СНГ вполне естественно, ведь не решены фундаментальные проблемы, касающиеся положения России в “новой” Европе. Евросоюз заявляет, что будет по собственным меркам оценивать демократичность поведения России в СНГ и на основе этого судить о ее способности играть конструктивную роль на постсоветском пространстве. Остается нерешенным и вопрос о равноправном статусе РФ в системе европейской безопасности и обороны, которая формируется на основе ЕС. Формирование общего “пространства безопасности”, которое Россия и ЕС провозгласили в качестве одной из своих долгосрочных целей, не может происходить без сближения между ними в оценке действий друг друга в сопредельных государствах СНГ. Проведение консультаций перед осуществлением односторонних мер в этом регионе, которые могут затронуть интересы другой стороны, способствовало бы большей взаимной предсказуемости и доверию. Европейский Союз признает необходимость развивать сотрудничество с Россией в сфере безопасности, прежде всего для борьбы с новыми общими угрозами. Однако далеко не все в Европе считают, что для тесного двустороннего взаимодействия уже созрели необходимые условия. С расширением ЕС на восток в его рядах увеличилось число стран, которые подчеркивают лояльность Вашингтону и с недоверием относятся к возможности тесного сотрудничества с Россией. Европейские страны, составляющие лагерь “твердых атлантистов”, опасаются, что сближение России и ЕС может нанести ущерб отношениям Европы с США и быть использовано некоторыми государствами, в первую очередь Францией, для создания европейской альтернативы американской гегемонии. Хотя Европейская политика обороны и безопасности (ЕПОБ) зародилась в ЕС как реакция на кризисы и войны на Балканах начала 1990-х годов, российский фактор также сыграл немаловажную роль в этом процессе. То, что Россия перестала восприниматься как угроза Европе, дало импульс процессу “европеизации” НАТО и интеграционным проектам ЕС в сфере безопасности и обороны. – 54 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Двусторонние консультации РФ–ЕС охватывают все более широкий спектр проблем безопасности. В Европейской стратегии безопасности, одобренной на саммите ЕС в декабре 2003 г., Россия не фигурирует в числе военных угроз Европе. Более того, ЕС придает сотрудничеству с РФ немаловажное значение. При перечислении стратегических партнеров в этом документе Евросоюз поставил Россию на второе место вслед за США, впереди всех остальных – Японии, Китая, Канады и Индии. “Мы должны продолжать работу ради более тесных отношений с Россией, являющихся важным фактором нашей безопасности и процветания”52, – говорится в нем. ЕС определил в качестве основных угроз своей безопасности международный терроризм, распространение ОМУ, региональные конфликты, растущее влияние религиозного фундаментализма, оргпреступность, “недееспособные” и конфликтогенные государства. С такими же угрозами сталкивается и РФ. Евросоюз и Россия согласились в том, что сбалансированные взаимоотношения стратегического партнерства предполагают и создание в перспективе общего пространства безопасности. Однако, несмотря на декларации об общих интересах и угрозах, Россия остается для ЕС все еще объектом, а не равноправным участником европейской политики безопасности и обороны. Это объясняется рядом причин. Россия считает, что ЕПОБ должна способствовать продвижению российских интересов, выступая в качестве модели европейской безопасности, охватывающей “большую Европу” и предоставляющей Москве право голоса наравне с ЕС. Она добивается равноправного статуса со странами ЕС, предлагает выработать единое понимание того, что считать кризисом, а также создать совместный механизм для оценки ситуации, планирования, управления и командования военными операциями. Для Европейского Союза ЕПОБ – это лишь один из инструментов его внешней политики. Планирование ЕПОБ осуществляется исходя из приоритетности для ЕС отношений с США и НАТО, а не с Россией. ЕС допускает возможность участия третьих стран в европейских операциях, но только на своих условиях. Россию не может устроить ситуация, когда она не имеет права голоса в принятии решений о проведении операции, в которой ЕС готов использовать ее вооруженные силы. Подобный формат, который вытекает из решений саммита ЕС в Севилье (2002 г.), не отвечает в достаточной мере интересам России. Эти различия в подходах тормозят достижение соглашения о рамочных условиях российского участия в операциях ЕС. Американский эксперт по российской внешней политике А. Стент полагает, что США не обязательно восприняли бы в негативном духе участие России в ЕПОБ, которое способствовало бы укреплению стабильности в Европе. Однако, по мнению других американских специалистов, Вашингтон может расценить выбор ЕС в пользу России при проведении своих операций как попытку ограничить влияние США. – 55 – О.В. Приходько Признание на декларативном уровне важной роли России как партнера ЕС в сфере безопасности имеет малый практический выход в совместных действиях. Диалог по проблемам безопасности в основном ограничивается обозначением намерений. Недостаток конкретного содержания в двустороннем сотрудничестве признает и ЕС. Двусторонний обмен информацией остается весьма ограниченным, а контакты нередко носят излишне формализованный характер. Евросоюз стремится адаптировать российский фактор под потребности своей политики безопасности, которые не всегда совпадают с российскими приоритетами. Пока Россия является для него лишь одной из “третьих стран”. Правда, она стала первой из этой категории, с кем ЕС разработал механизм регулярных и экстренных консультаций. Был определен в общих чертах и формат возможного российского участия в операциях ЕС по урегулированию кризисов, но он не дает Москве никаких привилегий на участие в принятии решений по проведению операций53. ЕС проявляет скрупулезность, чтобы даже в процедурных мелочах не выделять статус России по сравнению с другими своими партнерами. Он, например, отказался подписывать русскоязычный текст Договора об участии России в полицейской миссии ЕС в Боснии и Герцеговине (а это требование вытекает из Конституции РФ) и настаивал, чтобы Москва ограничилась подписанием лишь англоязычного текста, как это сделали все другие партнеры ЕС по этой миссии. ЕС проявляет большую осторожность относительно возможного участия России в Европейской политике обороны и безопасности. Он не видит необходимости в том, чтобы активно наращивать сотрудничество с РФ, полагая, что время – на его стороне и что в долгосрочной перспективе у Москвы нет иной разумной альтернативы, кроме сотрудничества с ним. Финский политолог Т. Форсберг отмечает, что “Россия не фигурирует в сценариях военных угроз ЕС, но и не рассматривается как ценный партнер, который мог бы способствовать созданию и укреплению ЕПОБ. …Восточное расширение ЕС и особенно окружение Калининградской области она рассматривает как более серьезную угрозу, чем ЕПОБ”54. Европа опасается оказаться в стратегической зависимости от России от поставок важных типов военной техники и запасных частей, а также от услуг таких систем как, например, спутниковая глобальная навигационная система (ГЛОНАСС), которые являются мультипликаторами военной мощи. ЕС даже не останавливает то, что он упускает возможность сэкономить значительные ресурсы и рационализировать свои расходы на ЕПОБ в условиях жестких бюджетных ограничений, существующих практически во всех странах Евросоюза. Российские инициативы по углублению сотрудничества или блокируются кем-либо из членов ЕС, или увязают в лабиринтах бюрократического согласования, или “зависают” из-за внутренних разногласий в Евросоюзе. Так, предложение РФ о создании совместного Центра по урегулированию последствий катастроф было – 56 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России расценено ЕС как преждевременное. Сдержанное отношение к российским инициативам выглядит особенно контрастно на фоне все более активного сотрудничества России и НАТО. Это сотрудничество охватывает и вопросы совместного реагирования на общие угрозы безопасности, включая взаимодействие в ситуации возможных катастроф техногенного и природного характера. Только на российской территории проведено уже несколько совместных учений по отработке спасательных действий в условиях аварий на химическом производстве и с ядерным оружием. Осенью 2004 г. корабли российского ВМФ участвовали в совместных с НАТО учениях в Северной Атлантике с целью отработки методик совместного патрулирования, направленного на пресечение незаконных перевозок компонентов оружия массового уничтожения и передвижения террористов. Ничего подобного между Россией и ЕС не происходит. ЕС разработал Европейскую стратегию безопасности без учета угроз, с которыми сталкивается Россия, и без учета ее возможного вклада в отражение общих вызовов и рисков, как будто она не является частью Европы ни в географическом, ни в политическом смысле. Европейский Союз еще не определил для себя, насколько тесными должны быть его связи с Россией в сфере безопасности. Он воздерживается от инициирования предложений стратегического характера и не демонстрирует готовности существенно раздвинуть нынешние рамки сотрудничества с РФ. Хотя крен США в сторону унилатерализма (односторонности) и эгоистическая трактовка администрацией Дж. Буша американских международных обязательств действительно встревожили европейцев, ЕС все же не склонен выстраивать какие-либо противовесы Соединенным Штатам. Едва ли можно ожидать, что он встанет на сторону России по ключевым проблемам безопасности в случае возникновения российско-американских разногласий, даже если позиции РФ и ЕС будут объективно совпадать по тем или иным проблемам: Европа не захочет противопоставлять себя американской сверхдержаве. За послевоенные десятилетия у европейцев сформировалось стойкое сознание своей зависимости от США. Европейская стратегия безопасности, Декларация о борьбе с ОМУ и другие документы ЕС по военной политике свидетельствуют о сближении Евросоюза с американской позицией по вопросу об использовании военной силы в международных отношениях. В силу различных сдерживающих факторов сотрудничество России и ЕС в сфере обороны и безопасности осуществляется в гораздо меньшей степени, чем оно объективно возможно на основе совпадения и широкого пересечения их интересов, потребностей, оценок рисков и представлений об угрозах. С расширением ЕС на восток в нем возросла доля противников тесного сотрудничества с Россией. Основными факторами, препятствующими стратегическому партнерству России и ЕС в сфере безопасности, на наш взгляд, являются: – различия в представлениях о своем влиянии и статусе во взаимоотношениях друг с другом и на международной арене; – 57 – О.В. Приходько – главенствующее положение США, как единственной сверхдержавы, в системе международной безопасности – в результате именно США, а не Россия и ЕС выступают по отношению друг к другу в роли ведущего партнера по безопасности; – разница в ценностях и стратегической культуре РФ и ЕС; – опасения ЕС отдалить США от Европы слишком большим сближением с Россией и настроить Вашингтон и НАТО против ЕПОБ; – разобщенность ЕС, особенно в ситуациях военнополитических кризисов и войн, его несформированность как целостного субъекта в сфере международной безопасности; – разногласия в российском политическом классе по вопросу о статусе, к которому должна стремиться Россия в глобальном мировом порядке: является ли она частью Евроатлантического сообщества демократий или отдельно позиционируемой державой; – инерция исторического прошлого и взаимное недоверие. Сотрудничество в сфере безопасности развивается более успешно в рамках двусторонних отношений России с такими странами как Франция и Германия, чем с ЕС в целом. Берлин и Париж поддерживают более высокий уровень отношений с Россией по вопросам обороны и безопасности именно на двусторонней основе. Россия и Франция выступают за миропорядок, основанный на многополярности и международном праве. Париж стремится сделать ЕС основой европейской системы безопасности, в которой участвовала бы и Россия. Он считает отношения между ЕС и Россией важными не только для обеих сторон, но и для поддержания глобального равновесия и стабильности. Франция выступает за более тесное участие России в работе Комитета ЕС по политике и безопасности и предлагает создать институциональный механизм для повышения статуса и интенсификации консультаций между сторонами в формате “тройки”. Другое французское предложение – разработка совместной (Россия–ЕС) концепции урегулирования кризисов. В рамках созданного российско-французского Совета по вопросам безопасности проходят регулярные консультации между министрами иностранных дел и обороны двух стран. Военнотехническое сотрудничество охватывает широкий спектр проектов, прежде всего в авиации и космических технологиях. Россия обещала оказать содействие Франции в создании центра по контролю за космическим пространством наподобие Командного центра космических войск РФ в Красноармейске, который президент Ж. Ширак посетил в апреле 2004 года. Он – первый глава иностранного государства, который был допущен на этот секретный объект, что символизирует доверительный характер отношений между двумя странами. Совместными усилиями двух стран создан новый учебно-тренировочный самолет “МиГ–АТ”. Россия и Франция работают над проектами боевого истребителя пятого поколения, – 58 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России разведывательных и ударных беспилотных летательных аппаратов, модернизации вертолетов “Ми-26”. Реализуется проект по строительству стартовой площадки для запусков российских ракетоносителей “Союз” с космодрома Куру, стороны ведут совместную разработку спутниковой платформы. Об уровне сотрудничества России с Германией в вопросах обороны и безопасности можно судить хотя бы по такому факту: ФРГ – первая и пока единственная из западных стран, с которой подписано соглашение о транзите подразделений ее вооруженных сил с военной техникой и имуществом через российскую территорию и воздушное пространство в Афганистан для участия в международных силах содействия безопасности под флагом НАТО. Российские интересы в отношении ЕПОБ состоят, по нашему мнению, в том, чтобы сделать Россию полноправной частью европейской системы безопасности, а не “третьей страной” с точки зрения ее положения в этой системе по отношению к ЕС. Отсутствие формального членства России в ЕС не должно служить предлогом для отказа ей в этом праве. “Функциональная” интеграция России и объединенной Европы в сфере безопасности (то есть интеграция не по признаку принадлежности к одной организации, а по согласованному перечню совместно выполняемых функций) позволила бы смягчить проблемы, связанные с невхождением России в ЕС. В этом случае расширился бы диапазон выбора внешнеполитических шагов, появилось бы больше предпосылок для военно-технического и военно-промышленного сотрудничества (совместные проекты по ПРО ТВД, разработке технических средств спасения на море и т.д.). Стремление избежать риска зависимости от России в сфере безопасности все еще преобладает в ЕС. Однако дефицит ряда компонентов, необходимых для проведения операций по реагированию на кризисы (например, средств воздушной переброски войск), как и выгодное геостратегическое положение РФ на стыке многих регионов Европы и Азии, не позволяют Евросоюзу списывать со счетов возможность взаимодействия с Россией и привлечения ее военных ресурсов. Несмотря на существующие ограничения, сотрудничество России с ЕС в вопросах обороны и безопасности отвечает российским интересам по нескольким причинам: – во-первых, оно способствует утверждению европейской идентичности России и может внести существенный и уникальный вклад в укрепление статуса России как великой державы, который не может быть получен от сотрудничества с другими ведущими державами и центрами влияния в мире; – во-вторых, ЕПОБ – взаимовыгодная и самодостаточная сфера для развития двустороннего сотрудничества, поскольку во многих вопросах координация или объединение усилий и ресурсов здесь может принести каждой из сторон бόльшую отдачу, чем если бы они действовали порознь; – 59 – О.В. Приходько – в-третьих, в ряде случаев, например, по отдельным аспектам борьбы с международным терроризмом (особенно на уровне правоохранительных органов), а также в отражении некоторых других общих угроз и вызовов сотрудничество с ЕС не может быть заменено сотрудничеством с США или НАТО; – в-четвертых, стратегическое сотрудничество с ЕС способно укрепить позиции России и в партнерстве с США; – в-пятых, сосредоточение всех ресурсов безопасности Евроатлантической зоны в рамках исключительно НАТО ведет к консервации системы безопасности, выстроенной на основе главенства Североатлантического Альянса и подавляющего военно-стратегического доминирования США. Более сбалансированное перераспределение вкладов в Евроатлантическую безопасность за счет сильного в военном отношении Европейского Союза сделало бы всю систему безопасности более устойчивой и менее подверженной воздействию резких сдвигов в стратегии национальной безопасности американской “сверхдержавы”; – в-шестых, Россия и ЕС вместе способны в большей мере, чем каждая сторона в отдельности, предложить для урегулирования кризисов реалистичные варианты действий (в том числе с использованием военной силы), которые могли бы подвигнуть США к участию в многосторонних усилиях вместо того, чтобы следовать своему одностороннему подходу, исходя исключительно из американских интересов. Партнерство России и ЕС могло бы способствовать размыванию американоцентризма международной безопасности, позволяя сторонам проявлять больше гибкости в выборе вариантов внешнеполитического поведения, в том числе в периоды кризисов и войн, а также в ситуациях, требующих оперативного реагирования на действия государственных и негосударственных носителей угроз безопасности (международного терроризма, распространения ОМУ и т.д.). В ряде случаев совместное вмешательство с ЕС может быть предпочтительным для России или даже единственно возможным, когда, например, США решат воздержаться от непосредственного участия в том или ином конфликте. Критерием эффективности сотрудничества России с ЕС является, по нашему мнению, то, насколько оно содействует укреплению безопасности России, ее позициям на международной арене по сравнению с партнерством с НАТО. Подход России к сотрудничеству с ЕС, основанный на общности интересов сторон, имеет под собой объективную основу: по многим вопросам международной политики позиции государств – членов ЕС ближе к российской, чем к американской, что видно по результатам голосования в ООН. Однако совпадение и пересечение интересов безопасности РФ и ЕС само по себе не обеспечивает продвижения к стратегическому партнерству. К тому же было бы опрометчиво – 60 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России рассматривать сотрудничество с ЕС в сфере безопасности как противовес США: трудно представить, чтобы какую-либо серьезную ситуацию, угрожающую международной безопасности, Россия и ЕС попытались бы урегулировать исключительно собственными силами, без участия Вашингтона. ЕС не доказал на практике, что является эффективно действующим и надежным партнером, с которым Россия могла бы успешно взаимодействовать в ситуации международного военнополитического кризиса. Его миротворческие операции в Македонии и Демократической республике Конго не являются опровержением данного вывода: это были акции ограниченного масштаба – по целям, размеру территории, привлекаемым силам и средствам, и они не предполагали ведения интенсивных боевых действий. Страны ЕС не смогли прийти к точному определению того, что они все понимают под операциями, относящимися к “петерсбергским миссиям”. В вопросах “жесткой безопасности”, то есть тех, что предполагают использование военной силы, они зачастую не могут прийти к общему мнению. Эта разобщенность, которую Франция, Германия и Великобритания стали воспринимать как нетерпимое явление с точки зрения интересов безопасности Европы, побуждает “большую тройку” ЕС к формированию военного триумвирата. С сентября 2003 г. они проводят саммиты в трехстороннем формате по ключевым вопросам стратегии. Внося больший вклад в “европейскую оборону”, эта тройка получает де-факто больше полномочий в сфере ЕПОБ. В ЕС происходит фактическое разделение на “директорию”, состоящую из сильных в военном отношении государств, и “шоколадный клуб” малых и слабых государств. В результате Париж, Берлин и Лондон, а не ЕС являются для России предпочтительными адресами для ведения диалога и достижения договоренностей по вопросам обороны и безопасности. Небеспочвенным выглядит предположение бывшего председателя Еврокомиссии Ж. Делора, который считает, что ситуация не изменится и с учреждением поста Председателя Европейского Совета (давняя идея французов): президент США будет по-прежнему звонить в столицы ведущих европейских держав, а не предполагаемому “президенту ЕС”55. Европейская Конституция и отношения Россия–ЕС. Заметное влияние на отношения России и ЕС может оказать Европейская конституция. Конституционный договор был одобрен лидерами 25 европейских государств на саммите ЕС в Брюсселе 18 июня 2004 года56. Он дает зеленый свет институциональной реформе и вносит существенные коррективы в механизмы функционирования этого объединения. Для вступления в силу Конституции необходима ее ратификация всеми 25 странами Евросоюза. В некоторых странах ЕС евроскептики составляют достаточно большую долю населения (особенно в Великобритании и Дании), поэтому стопроцентно положительный результат отнюдь не гарантирован. В любом случае Конституция начнет действовать не ранее 2007 года. Европейская конституция модернизирует механизмы взаимодействия стран ЕС в вопросах безопасности, укрепляет – 61 – О.В. Приходько инструменты внешнеполитического влияния этого союза. Она открывает новые рубежи в европейской интеграции, но главным образом в плане внутреннего развития ЕС и в гораздо меньшей степени с точки зрения укрепления его потенциала в сфере внешней политики и обороны. Возросшая неоднородность состава ЕС в результате расширения на восток и желание ряда стран57 сохранить суверенные права в чувствительных для себя вопросах заставили разработчиков Конституции предусмотреть в ней гибкие механизмы разноскоростной интеграции в таких областях как налогообложение, судебно-правовая деятельность и сотрудничество правоохранительных органов, внешняя политика, безопасность и оборона. Более того, она впервые предусматривает процедуры выхода из ЕС, если какая-то страна решит покинуть его ряды. Конституция определяет общие для всех стран ЕС правила поведения в отношениях с третьими странами, в том числе и с Россией. Вместо системы ротационного председательства в ЕС вводится пост Президента Европейского Совета58 со сроком полномочий 2,5 года. Это нововведение призвано обеспечить большую последовательность в политике ЕС. Однако оно может иметь и негативные последствия для России не только по причине расплывчатости формулировок, касающихся полномочий “Президента ЕС”, но и в случае, когда этот пост будет занимать представитель государства, не склонного действовать в духе укрепления отношений с РФ. Раньше в подобной ситуации можно было переждать полгода и отложить решение спорной проблемы до вступления в права председателя ЕС более дружественной страны. Теперь этот срок увеличивается в пять раз, и далеко не все проблемы в российско-европейских отношениях могут так долго ждать решения. Стоило Ирландии сменить Италию на посту председателя Евросоюза 1 января 2004 г., как ЕС вновь стал активно критиковать Россию по “чеченскому вопросу” не только в двусторонних контактах с Москвой, но и на международных форумах. Европейская конституция вводит пост министра иностранных дел ЕС за счет слияния постов Верховного представителя ЕС по внешней политике и безопасности и Комиссара ЕС по международным отношениям59. Министру будет подчиняться создаваемая служба внешнеполитической деятельности ЕС. В 2007 г. пост министра иностранных дел займет Х. Солана; до этого он будет находиться на своем нынешнем посту. Целью слияния постов является улучшение координации двух сторон внешней политики – дипломатии (компетенция Европейского Совета) и оказания зарубежной помощи (компетенция Еврокомиссии). Однако до того как эти изменения вступят в силу, одной из центральных фигур в двусторонних отношениях РФ–ЕС остается председатель Еврокомиссии60. Цели и основные решения по внешней политике ЕС находятся по-прежнему в исключительной компетенции глав государств и внешнеполитических ведомств и не переходят к наднациональным структурам Евросоюза – за каждой страной сохраняется право вето. – 62 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Конституционный договор отражает стремление ЕС активно отстаивать свои интересы и играть самостоятельную роль не только в вопросах европейской (региональной), но и глобальной безопасности. Это желание Евросоюз намерен подкрепить не только своими традиционными политическими и экономическими инструментами влияния, но и создаваемым военно-силовым компонентом. Европейская конституция предусматривает возможность разноскоростной оборонной интеграции в ЕС. Она устанавливает определенные правила для желающих перейти на более высокий уровень интеграции в военной сфере, который обозначен в ней понятием “структурированное сотрудничество”. Может ли Россия быть участником этого механизма? Казалось бы, отрицательный ответ лежит на поверхности, ведь “структурированное сотрудничество” предусматривается для стран ЕС и требует одобрения Европейского Совета. Однако существуют прецеденты, когда страны, не являющиеся членами Евросоюза, участвуют в соглашениях ЕС. Наглядный пример – Норвегия, которая присоединилась к Шенгенскому соглашению по визовому режиму. Аналогичная схема действует и в отношениях ЕС с Исландией и Лихтенштейном. Фундаментальный изъян подобного механизма состоит в том, что он не предоставляет им права участвовать в работе структур Евросоюза, где принимаются решения. Со стороны ЕС нет признаков того, что для России могло бы быть сделано исключение. Поэтому более перспективным выглядит вариант с созданием механизма оборонного сотрудничества между Россией и группой ведущих военных держав Европы вне жестко регламентированных рамок ЕС. Сотрудничество РФ и ЕС в сфере безопасности не столь заметно продвинулось вперед с точки зрения наполнения его конкретным содержанием, и дело здесь не в неразвитости институциональных механизмов, а в политических причинах. ЕС считает, что интеграция России в Европу не достигла степени, позволяющей перейти к новому качеству сотрудничества – реальному стратегическому партнерству. Россия чувствует в отношении себя как стереотипы, унаследованные ЕС из прошлого, так и непонимание им некоторых специфических черт переживаемого ею переходного периода. Чем более ограниченными будут выглядеть в глазах европейцев возможности США отвечать на глобальные вызовы времени, тем сильнее для ЕС будет потребность в сотрудничестве с Россией. На нынешнем этапе стороны могли бы учиться взаимодействовать друг с другом на опыте практических дел. Они сознают, что изменение стратегической ситуации в результате появления новых угроз и все большего геополитического соприкосновения друг с другом ставит перед ними новые задачи в сфере двустороннего сотрудничества. – 63 – Глава 5 “ЕВРОПЕЙСКАЯ ОБОРОНА”: АМБИЦИИ И РЕАЛЬНОСТЬ В озникшие из-за иракской войны глубокие разногласия в ЕС вскрыли давно ощущавшуюся потребность в согласовании общей стратегии по ключевым вопросам безопасности – наподобие Гаагской платформы ЗЕС 1987 г., но на качественно новом витке европейской интеграции. В эпоху глобализации угроз и вызовов географический фактор утрачивает свое защитное действие. На саммите ЕС в Салониках 20 июня 2003 г. был рассмотрен промежуточный вариант Европейской стратегии безопасности, разработанный под руководством Верховного представителя по вопросам внешней политики и безопасности Х. Соланы. Окончательный вариант этого документа был принят Европейским Советом в Брюсселе 12 декабря 2003 г. Как уже упоминалось выше, в нем основными угрозами объединенной Европе обозначены международный терроризм, распространение ОМУ, региональные конфликты, расширение влияния религиозного фундаментализма, оргпреступность, “недееспособные” государства. Особенность большинства этих угроз в том, что они носят рассредоточенный (“сетевой”) характер. В процессе подготовки финальной версии Европейской стратегии безопасности в ней были сглажены многие острые углы. Из нее были исключены формулировки, которые говорили о возможности нанесения Евросоюзом упреждающих военных ударов. В первоначальной редакции Европейская оборонная доктрина предусматривала такую возможность, на чем настаивала Великобритания. Однако против концепции превентивного использования военной силы решительно выступили Германия и некоторые другие страны ЕС61. Помимо политических причин существовали и чисто объективные препятствия – неспособность ЕС оперативно развернуть значительные силы, а срок, требуемый для согласования, может оказаться чрезмерно большим для эффективного силового вмешательства в конфликт. В итоге страны ЕС сошлись на компромиссном варианте, предусмотрев возможность “превентивного вмешательства” в конфликты – иными словами, превентивного использования вооруженных сил, но на строго определенных условиях. И все же разработка оборонной доктрины Европы не могла остаться в стороне от веяний американской военной мысли уже в силу того, что подавляющее большинство стран ЕС представлено в – 56 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России НАТО, где всегда было англосаксонское доминирование. США и Великобритания имеют наибольший военный потенциал в Альянсе, поэтому их идеи и составляют основу его концепций. Военнополитические институты ЕС в основном скопированы со структур НАТО. В европейской стратегии видны результаты ревизии некоторых традиционных подходов ЕС – отказ от традиционной “концепции защиты своих рубежей” и вынесение передней линии обороны за границы ЕС к зоне конфликта, затрагивающего европейские интересы. Это напрямую перекликается с высказыванием германского министра обороны П. Штрука о том, что оборона Германии начинается в горах Гиндукуша: оно символизируют завершение революции в военном мышлении этой страны, которая еще 10 лет назад решала в Конституционном суде вопрос о правомерности возможной отправки германских военнослужащих за рубеж. Говоря о способах, с помощью которых ЕС может влиять на миропорядок, стратегия ЕС постулирует: “превентивное вмешательство поможет избежать более серьезных проблем в будущем”62. Более того, тезисы о том, что “с появлением новых угроз первая линия обороны будет часто начинаться за пределами Евросоюза” и что ЕС должен быть готов действовать до того, как “разразится кризис” (“не может быть преждевременного предотвращения конфликтов и угроз”) 63, указывают на то, что Европа, пусть и с оговорками, идет в русле американской тенденции расширения сферы применимости военной силы в международных отношениях. Однако использование мер военного характера ЕС увязывает с выполнением ряда условий, которые не позволяют говорить о тождественности Европейской стратегии безопасности американской концепции “превентивной обороны”. Эта концепция оставляет за Вашингтоном право единолично решать вопрос о правомочности использования своей военной силы в отношениях с другими государствами. Использование военной силы ЕС предполагает для решения следующих задач: – защита территории и населения стран ЕС; – предотвращение конфликтов и кризисов; – силовое давление на страны – распространители ОМУ; – борьба с международным терроризмом (раньше ЕС избегал говорить об этом напрямую в силу внутренних разногласий); – восстановление порядка и предотвращение гуманитарных кризисов в “недееспособных” государствах; – постконфликтное урегулирование. Эрозия консервативных воззрений ЕС на проблемы безопасности стала особенно заметной еще во второй половине 1990-х годов в результате краха европейской политики на Балканах. Тогда появились идеи о необходимости обеспечения безопасности не только в Европе, но и для Европы. Эта тенденция еще больше укрепилась в результате появления новых угроз, от которых – 65 – О.В. Приходько географическая удаленность уже перестает быть фактором защиты – ядерные программы КНДР, Ирана, стран Южной Азии, разработка ОМУ на Ближнем Востоке. Закономерным результатом стало включение в Европейскую стратегию безопасности формулировки, допускающей превентивное использование военной силы, пусть и с оговорками. Если изменившаяся очередность в постановке проблем может служить косвенным указанием на приоритетность, то фактору военного потенциала в европейской стратегии придается теперь большее значение, так как он поставлен впереди вопроса об обеспечении большей сплоченности рядов ЕС. В документе, определяющем стратегию ЕС в сфере обороны и безопасности, опущено упоминание “петерсбергских миссий”. В планировании операций ЕС выходит за рамки этих миссий, включив в перечень военных задач совместные операции по разоружению и поддержке третьих стран в борьбе с международным терроризмом. Однако расширение сферы компетенции ЕС в вопросах обороны и безопасности было сформулировано довольно обтекаемо, поскольку попытки в этом направлении натолкнулись на нежелание ряда стран ЕС, в первую очередь тех, которые придерживаются традиционной политики нейтралитета, признать допустимость применения военной силы под эгидой ЕС за рамками “петерсбергских миссий”. В итоговом варианте Европейской стратегии безопасности пассаж о применении военной силы сформулирован в гораздо менее обязывающем виде, чем в ее промежуточной версии. В окончательный вариант документа добавлен тезис о том, что Европейский Союз будет оказывать помощь ООН в реагировании на угрозы международному миру и безопасности. ЕС обязуется укреплять сотрудничество с ООН, в том числе в урегулировании кризисных ситуаций, но – что весьма примечательно – без указания на возможность предоставления своих военно-силовых ресурсов для проведения операций ООН, хотя в совместной Декларации ЕС и ООН (сентябрь 2003 г.) об этом прямо говорится. Основами стратегии безопасности ЕС определены многосторонность, предотвращение конфликтов и партнерство с соседями. Она предусматривает использование “политических, дипломатических, военных, гражданских, торговых и экономических инструментов” ЕС для предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов. В стратегии указывается на неразрывную взаимосвязь между внутренними и внешними аспектами безопасности. Процессы, связанные с глобализацией, как и характер новых угроз, заставляют пересматривать традиционные взгляды на понятие государственного суверенитета как в сфере безопасности, так и в более широком контексте. Сравнение промежуточного и окончательного вариантов стратегии безопасности ЕС позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, в финальной версии документа обозначены такие амбициозные претензии ЕС, как участие в построении мирового порядка: эта задача не отдается на откуп США, как можно было бы предположить исходя из промежуточного варианта, где ЕС брал на – 66 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России себя часть ответственности лишь за международную безопасность. Такие конфликты как территориальный спор по Кашмиру и ситуация на Корейском полуострове, которые прямо или косвенно влияют на интересы Европы, перенесены в окончательном варианте документа в раздел “Основные угрозы”. Во-вторых, как реакция на якобы несоблюдение Россией своих обязательств, взятых на саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 г. по выводу войск и баз с территории Молдавии и Грузии, из окончательного варианта Европейской стратегии безопасности убрано важное уточнение о роли РФ в регионе СНГ и за его пределами. ЕС политически и терминологически отсекает Россию от Украины, Молдавии и Белоруссии, введя для последних понятие “западная часть СНГ”. В-третьих, впервые говорится, что европейские страны подверглись нападению террористов. В промежуточном варианте упоминалось лишь то, что “Аль-Каида” называла европейские страны в качестве объектов своих терактов. Что же произошло с июня по декабрь 2003 г., что заставило внести это изменение? Это серия мощных террористических взрывов в Стамбуле в ноябре 2003 г. Турция имеет статус кандидата на вступление в ЕС (хотя сроки начала официальных переговоров еще не определены), что означает признание ее принадлежности к Европе. В-четвертых, существенные перестановки произведены в подразделе о международном порядке: если раньше по критерию важности для ЕС на первом месте стояли отношения с США, укрепление трансатлантических связей, то в окончательном варианте Европейской стратегии во главу угла поставлены ООН, укрепление международного права и повышение эффективности многосторонних институтов и организаций. Добавлено важное уточнение из Устава ООН, что ЕС признает за СБ ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Это явно расходится с воззрениями администрации США и американских неоконсерваторов, которые не считают ООН главным инструментом управления миропорядком. Принятие Европейской стратегии безопасности подкрепляет наметившуюся тенденцию сужения разницы во взглядах ЕС и США на современные угрозы и вызовы, однако между ними сохраняются различия в подходах, приоритетах и акцентах в реагировании на них. ЕС исходит из приоритетности международного права в выборе ответа на новые глобальные угрозы безопасности. Однако в нем не прописаны достаточно четко на уровне кодифицированных норм многие важные вопросы, такие как, например, миротворческие операции, что оставляет простор для самых разных подходов к их интерпретации. Хотя в Европейской стратегии безопасности большое значение придается отстаиванию международного права и сотрудничеству с ООН, в ней не содержится четко сформулированного обязательства не использовать военную силу без мандата СБ ООН. Следовательно, подобный вариант ЕС не считает немыслимым и не хочет априори брать на себя обязательства, – 67 – О.В. Приходько которые связывали бы ему руки, например, в случае “гуманитарных интервенций”. В разделе, посвященном силовому потенциалу Евросоюза, добавлен тезис о стратегическом партнерстве НАТО и ЕС в урегулировании кризисов. Однако в нем есть важное уточнение: укрепление своего военного потенциала и единства рядов ЕС рассматривает теперь и с точки зрения сбалансированности партнерства с США. Разногласия по Ираку явились отражением более глубоких расхождений в представлениях Старого и Нового Света о балансе между США и Европой, между НАТО и ЕС. Европейская стратегия безопасности, одобренная 12 декабря 2003 г., призвана консолидировать ЕС, в котором наблюдается довольно большой разброс мнений, когда он сталкивается с серьезными международными кризисами. Эта разобщенность уже не раз препятствовала скоординированным действиям европейцев, направленным на предотвращение и урегулирование конфликтов, их усилиям не допустить перерастания кризисов в вооруженные столкновения. Однако принятый документ едва ли может кардинально изменить положение, ведь он не дает ответа на важный вопрос, в какой мере является обязательным для исполнения странами ЕС. Саммит ЕС в Брюсселе 13 декабря 2003 г. констатировал провал межправительственной конференции по Европейской конституции. Причиной провала явилось нежелание Польши и Испании отказаться от механизма подсчета голосов, предусмотренного Договором Ниццы, в пользу новой системы, пропорционально учитывающей численность населения каждой страны (по “ниццской системе” у Польши и Испании – 27 голосов, тогда как у Германии с ее вдвое большим населением – всего 29 голосов). Для испанского правоцентристского правительства Аснара и польского правительства Миллера идея европейского единства представляла собой не столь большую ценность как тесные отношения с США, иначе они не стали бы противопоставлять себя всем остальным странам ЕС. Неудача с принятием Конституции побудила сторонников углубления интеграции вернуться к идее формирования “твердого ядра” в ЕС из числа стран, готовых перейти на более высокий уровень интеграционного объединения. Наибольшее разочарование она вызвала у стран франко-германской оси. По словам канцлера Г. Шредера, создание политического союза в усеченном формате нежелательно с точки зрения Германии, но оно может стать неизбежным выбором для нее, если тупик не будет преодолен. Вопреки многочисленным сообщениям западных СМИ, Германия отрицала, что обсуждала с Францией идею политического союза и общей франко-германской политики в сфере безопасности, обороны и международных отношений. Люксембург предложил странам – основателям ЕС (участникам Римского договора 1957 г.) взять в свои руки инициативу по определению дальнейшей судьбы Европейской конституции, что подразумевало ее принятие теми, кто был готов соблюдать ее положения, не дожидаясь согласия всех – 68 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России членов ЕС. Это означало бы фактическое разделение Евросоюза на страны первого и второго сорта, поэтому большинство европейских государств с опасением отнеслись к идее “интеграции на двух скоростях”. Вопреки многочисленным прогнозам, страны ЕС довольно быстро преодолели разногласия и уже на саммите в июне 2004 г. одобрили Договор о Европейской конституции. Этому в немалой степени способствовало поражение правящей партии Х. Аснара на парламентских выборах в Испании в марте 2004 года. Конституция ЕС предусматривает существенные нововведения в сфере безопасности и обороны: – учреждение постов председателя Европейского Совета (“Президента ЕС”) и министра иностранных дел, создание внешнеполитической службы ЕС; – расширение спектра возможных операций ЕС далеко за рамки “петерсбергских миссий”; – “статью о коллективной обороне”; – “статью о солидарности”; – создание Европейского агентства вооружений; – “структурированное сотрудничество” (углубленную оборонную интеграцию). Включение обязательств по коллективной обороне в Европейскую конституцию было инициировано Францией, Германией, Бельгией и Люксембургом. Их поддержали Еврокомиссия и Европарламент. Против этого предложения сразу же выступили Великобритания, Польша, Дания и Эстония, к ним присоединились четыре “нейтральных” государства – Австрия, Ирландия, Финляндия и Швеция. Остальные страны ЕС не имели определенной позиции. Статья о коллективной обороне вызвала горячие споры в ходе переговоров, и ожидалось, что она будет иметь силу для узкой группы государств64, а не для всего ЕС. Большей поддержкой (шести стран) изначально пользовалось предложение по углубленному оборонному сотрудничеству, которое также было включено в Конституционный договор. В итоге было решено включить обязательства по обороне в сферу коллективной ответственности ЕС и записать их в Конституции, но смягчить категоричность формулировки, дополнив ее некоторыми условиями. Эта статья обязывает страны ЕС оказывать всестороннюю помощь той из них, которая “станет жертвой вооруженной агрессии на своей территории” (ст. I–40), что, несомненно, является этапным событием в европейской оборонной интеграции. В Конституцию входит и “статья о солидарности”, обязывающая страны ЕС прийти на помощь той из них, которая подвергнется нападению террористов или пострадает от катастрофы природного или техногенного характера (ст. III–231). Изначально эта статья формулировалась гораздо шире, предусматривая совместные действия в ответ на нападение на кого-либо из членов ЕС, поскольку не ожидалось, что удастся принять статью о коллективной обороне. По – 69 – О.В. Приходько смыслу она мало отличалась от обязательств по коллективной обороне (апеллировала к записанному в Уставе ООН праву на самооборону, которое охватывает и предоставление военной помощи государствам в ответ на их просьбу), но позволяла обойти возражения ряда европейских стран, прежде всего “нейтральных”, не желавших превращения ЕС в военный союз. Конституционный договор содержит также “статью о лояльности”, которая предписывает странам-участницам оказывать активную и безоговорочную поддержку политике безопасности ЕС в духе взаимной солидарности, а также воздерживаться от любых действий, противоречащих интересам Союза или могущих нанести ущерб эффективности его действий на международной арене (ст. III–195). По Конституционному договору страны-участницы обязуются укреплять свой военный потенциал. Учреждение поста министра иностранных дел ЕС означает больше контроля над ЕПОБ со стороны национальных правительств и уменьшение возможностей влияния Еврокомиссии. В то же время неизвестно, сколь сильным будет его реальный статус и как он будет делить полномочия с “Президентом ЕС” в сфере международных отношений: на этой почве возможен потенциальный конфликт между ними. Архитекторы европейского строительства 1990-х годов исходили из того, что новые члены ЕС будут априори привержены ценностям европейского единения, и поэтому не разработали никаких критериев внешнеполитической совместимости для странкандидатов наподобие “копенгагенских критериев”, которым должны отвечать претенденты с точки зрения уровня соответствия социально-экономическим нормам Евросоюза. Положения по ЕПОБ в Европейской конституции не вносят необходимую четкость в институциональный механизм европейской политики обороны и безопасности. Казалось бы, что с вступлением в силу Конституции, содержащей столь широкий спектр обязательств по обороне и безопасности, ЕС станет военно-политическим союзом. Однако в действительности дело обстоит иначе. Двадцать пять европейских стран остановились в шаге от превращения ЕС в военный блок. Вопервых, в Конституции содержится принципиальное условие, существенно ограничивающее реализацию статьи о коллективной обороне. Оно гласит: для стран ЕС, входящих в Атлантический Альянс, НАТО остается фундаментом и основным механизмом осуществления их права на коллективную оборону. В этой статье четко говорится, что обязательства государств по обороне в рамках Конституции ЕС должны быть совместимы с их обязательствами перед НАТО. Во-вторых, у ЕС нет такого основного признака, характеризующего военный пакт, как обязательность решений для его участников. Конституционный договор призывает, но не обязывает страны-участницы предоставить военный и гражданский потенциал, чтобы Евросоюз мог эффективно осуществлять ЕПОБ и участвовать в урегулировании международных – 70 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России кризисов. В-третьих, сохраняется право не участвовать в решениях ЕС по европейской политике безопасности и обороны, которые та или иная страна сочтет противоречащими своим фундаментальным интересам (например, из-за ограничений национальной конституции как в случае с “нейтральными” странами). В-четвертых, Конституция не предусматривает создание постоянных вооруженных сил ЕС, не говоря уже о наднациональной европейской армии. Использование многонациональных формирований типа Европейских сил быстрого реагирования предполагает получение согласия от стран, представленных в них. Конституция допускает использование военного потенциала ЕС за пределами его границ в операциях по поддержанию мира, предотвращению конфликтов и укреплению международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН. Предложение по проведению этих операций вправе вносить министр иностранных дел ЕС или страна, входящая в Евросоюз. По сравнению с “петерсбергскими миссиями”65 в Конституции расширен спектр применения военной силы Европейским Союзом (ст.III–210). Предусматривается использование вооруженных сил в операциях по разоружению, в гуманитарных и спасательных акциях, при оказании военной помощи третьим странам, в том числе путем развертывания войск для борьбы с терроризмом на их территории, а также для предотвращения конфликтов и поддержания мира, выполнения задач по урегулированию кризисов, установлению мира и постконфликтной стабилизации. Нововведения, содержащиеся в Европейской конституции, не несут фундаментальных перемен: для большинства европейских стран именно НАТО, а не ЕС является основой обороны и безопасности, в том числе и в Европе. Говорить о какой-то самостоятельной военно-стратегической роли ЕС можно лишь весьма условно ввиду не только ограниченности его собственных военных возможностей, но прежде всего по политическим причинам. Для санкционирования операции требуется единогласное решение Европейского Совета, то есть согласие всех 25 стран ЕС. Это означает, что США имеют достаточно широкие возможности влиять на принятие этих решений и блокировать их, используя своих наиболее близких союзниковединомышленников из числа стран ЕС, которых принято относить к “твердым атлантистам” (Великобританию, Нидерланды, Данию, Польшу, прибалтийские государства). Конституция создает предпосылки для роста влияния ЕС в глобальной политике безопасности, но это может произойти, только если страны Евросоюза объединят ресурсы и будут действовать сообща. Тем не менее, тенденция очевидна: ЕС стремится к глобальному проецированию своего влияния. Пока он, правда, не в состоянии подкрепить эти амбиции соответствующими военносиловыми рычагами. Сохраняется существенный изъян в механизме принятия решений по вопросам внешней политики и обороны: он попрежнему является заложником принципа консенсуса, то есть национальных (эгоистических) предпочтений каждой из 25 стран с – 71 – О.В. Приходько их правом вето. В результате достаточно возражения хотя бы одного из государств, чтобы заблокировать решение ЕС в сфере российско-европейских отношений, которое устраивало бы Москву и остальных членов Евросоюза. Конституция оставляет многие вопросы без ответа, и эта неопределенность таит угрозу внутреннего раскола ЕС перед лицом новых международных кризисов и военных конфликтов. Она не решает проблему ограниченности и неэффективности механизмов согласования общей позиции, которая отчетливо проявилась в связи с войной в Ираке. Реально оценивая перспективы, британский министр иностранных дел Дж. Стро назвал абсурдными любые попытки сформировать единую внешнюю политику ЕС. Он напомнил, что Великобритания решительно выступает против “обобществления” ЕПОБ66. Правда, с такой оценкой не согласны руководители внешнеполитической деятельности ЕС. По мнению Роберта Купера, занимающего пост генерального директора в ведомстве Х. Соланы, у ЕС уже есть общая политика в отдельных регионах, например, на Балканах67. Однако о какой общей политике может идти речь, если отношения между странами ЕС пронизаны противоречиями: многие страны ЕС выступают против предоставления Германии места постоянного члена СБ ООН; Нидерланды и скандинавские страны блокируют предложение Берлина и Парижа отменить эмбарго ЕС на продажу оружия Китаю, и этот список разногласий весьма большой. Предусмотренные в Конституции механизмы не способны обеспечить необходимую степень гармонизации национальных интересов и внешнеполитическую совместимость стран ЕС в ситуации жесткого выбора между США и европейскими партнерами. Хотя Европейская конституция не превращает ЕС в военнополитическую организацию (“европейскую НАТО”), возможность подобной эволюции не исключается. В ней обрисована перспектива создания “общей обороны” в рамках ЕС – для этого нужно единогласное решение Европейского Совета (согласие всех стран ЕС), и его одобрение в соответствии с требованиями их национальных конституций. Однако те государства, которые уже сейчас готовы принять на себя более строгие обязательства по обороне и безопасности, могут реализовать это желание в рамках “структурированного сотрудничества” в соответствии с процедурами, прописанными в Конституции. Предполагается, что на государства, решившие перейти к более глубокой оборонной интеграции, будет возложено выполнение наиболее трудных военных операций, проводимых под эгидой ЕС68. Поэтому они должны отвечать более жестким критериям с точки зрения боевого потенциала своих вооруженных сил. Внутренняя логика развития европейской интеграции двигает эволюцию ЕС к созданию основ для обеспечения самостоятельности европейской стратегии безопасности. Несмотря на достигнутые в последнее время базовые соглашения между НАТО и ЕС о стратегическом партнерстве, будущее “общей европейской обороны” – 72 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России представляется расплывчатым. Эти соглашения содержат секретные положения, но по совокупности различных признаков можно предположить, что в некоторых существенных аспектах они не устраивают в полной мере те европейские страны (прежде всего Германию и Францию), для которых важен принцип стратегической автономности ЕС, в том числе и в реагировании на международные кризисы. Претензии Евросоюза на активную роль в глобальной безопасности заставили его отказаться от условного лимита дальности действия своих сил быстрого реагирования в 4 тыс. км. После развертывания глобальной кампании борьбы с международным терроризмом, войны в Афганистане и операции в Конго (июль– сентябрь 2003 г.) это ограничение стало выглядеть анахронизмом. Стратегия ЕС определяет объединение военных и гражданских ресурсов европейских государств и коллективных инструментов ЕС как одну из главных задач ЕПОБ. О том, что развитие ЕС в сфере обороны носит еще весьма ограниченный характер, свидетельствует такой факт: в бюджете ЕС не предусмотрено финансирование какихлибо действий военного характера или связанных с применением военной силы, как нет в нем и самой статьи расходов по ЕПОБ. В статьях бюджета ЕС по предотвращению и урегулированию кризисов специально оговаривается, что ассигнования по ним идут только на мероприятия невоенного характера. Между национальными военными доктринами стран ЕС нет больших расхождений. В них много общего, и они вполне совместимы. Однако трудность возникает в том, как трансформировать это общее в оборонную политику на уровне ЕС: у европейских стран, ориентирующихся на франко-германский тандем или на Вашингтон, интересы заметно расходятся. Это не позволяет провести эффективную реструктуризацию европейских оборонных расходов, хотя есть понимание ее необходимости ввиду недостаточного финансирования оборонных проектов ЕС. В 2004 г. было создано Европейское агентство вооружений, которое призвано преодолеть межгосударственные преграды, препятствующие более эффективному использованию европейских ресурсов на коллективной основе в деле создания военной техники и вооружений для армий стран ЕС. По мнению ряда западных аналитиков, чтобы ЕС вышел на уровень сверхдержавы по своему военному потенциалу и влиянию на глобальную безопасность, страны Евросоюза должны направить на это ресурсы в столь больших объемах, что им потребуется отказаться от модели “государства всеобщего благосостояния”. Неразвитость ЕС в военной сфере подчеркивает то обстоятельство, что заседания министров обороны стран ЕС проходят в статусе неформальных встреч, а если им требуется принять решение, то заседание они должны проводить совместно с министрами иностранных дел. Как нетрудно заметить, эта практика заметно разнится с правилами работы НАТО. Вопросы ЕПОБ обсуждаются также на еженедельных заседаниях постоянных представителей стран ЕС. Есть и другие отличия. Дания не входит – 73 – О.В. Приходько в военную структуру ЕС. Персонал Военного штаба ЕС насчитывает примерно 130 человек, что во много раз меньше численности центрального аппарата НАТО. В отличие от ВГК ОВС НАТО в Европе Военный штаб ЕС не осуществляет оперативного планирования. Он занимается только стратегическим планированием, разрабатывает планы возможных военных операций ЕС на период 2–4 года. В результате трехсторонних переговоров Франции, Германии и Великобритании, а также консультаций между НАТО и ЕС были достигнуты договоренности, которые отражены в документе “Европейская оборона: консультации, планирование и операции НАТО/ЕС”69, подготовленном к саммиту Европейского Совета в Брюсселе (декабрь 2003 г.). В случае возникновения международного кризиса предполагается интенсифицировать проведение заседаний и контакты между НАТО и ЕС с целью обсуждения оценок кризисной ситуации и выяснения намерений этих двух организаций в отношении возможного вмешательства в нее. При этом каждая из них сохраняет полную автономность в принятии решения. Если НАТО решает не вмешиваться, ЕС определяет, будет ли он использовать объекты, ресурсы и средства Альянса в своей операции, учитывая роль, возможности и характер участия НАТО в делах данного региона. Условия использования этих ресурсов определяются соглашениями “Берлин плюс”. Чтобы улучшить подготовку операций, в которых не будет использоваться потенциал НАТО, Евросоюз предложил создать небольшую “ячейку” оперативного планирования и управления в Штабе ВГК ОВС НАТО в Европе и пригласил Альянс учредить миссию связи в Военном штабе (ВШ) ЕС. Это должно обеспечить транспарентность и партнерство двух союзов в урегулировании международного кризиса. Предлагается укрепить и собственный потенциал ЕС в области раннего предупреждения, оценки ситуации и стратегического планирования путем создания в ВШ “ячейки” смешанного военногражданского состава. На эту структуру возлагается ряд функций, включая стратегическое планирование совместных граждансковоенных операций и усиление национальной командно-штабной структуры одной из стран ЕС (путем расширения ее состава за счет офицеров из других европейских государств), которая будет определена для руководства операцией, проводимой ЕС самостоятельно. Другой вариант – решение Европейского Совета (глав государств стран ЕС) по рекомендации Военного комитета ЕС возложить на ВШ планирование и управление операцией ЕС. В этом случае гражданско-военная “ячейка” Военного штаба ЕС получает полномочия привлечь необходимые ресурсы для планирования и проведения операции, в частности привлекать военнослужащих из ВШ и стран ЕС. Это будет не постоянно действующая штабная структура, а временно создаваемый центр оперативного управления конкретной операцией, которым будет руководить человек, назначенный на должность командующего операцией. Центр будет – 74 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России функционировать отдельно от ВШ, выполняющего функции стратегического командования и управления. Таким образом, ядро штаба по проведению самостоятельной операции ЕС составят офицеры из Военного штаба. Вариант с использование ВШ предусматривается прежде всего в сценарии комбинированного реагирования ЕС на кризис с одновременным использованием военных и гражданских средств или когда ни одна из национальных штабных структур не выделена для планирования и проведения операции. Как следует из упомянутого документа, ЕС не хочет исключать никакие варианты дальнейшего преобразования создаваемого механизма командования, планирования и управления. В будущем возможно формирование в рамках ЕС отдельной от НАТО, постоянной и более масштабной структуры оперативного планирования и управления, особенно если ЕС встретит какие-либо препятствия в проведении операций со стороны НАТО или США. Против развития оборонного потенциала ЕС в этом направлении категорически возражает Вашингтон. Великобритания считает, что трансатлантические отношения являются первоосновой региональной европейской и глобальной безопасности. Расхождение с Францией по этому фундаментальному вопросу постоянно проявляется в их подходах к роли НАТО и ЕС, при обсуждении важных вопросов европейского оборонного сотрудничества. Оно определяет пределы франко-британского взаимодействия. Однако, несмотря на заверения премьер-министра Великобритании Т. Блэра в приоритетности НАТО, некоторое сближение Лондона с Парижем и Берлином вызывает резкую критику США (и опасения военного истеблишмента самой Великобритании), которые опасаются, что оно приведет к ослаблению связей Европы с атлантическим Альянсом, дублированию НАТО и ЕС. В то же время Вашингтон не может не видеть для себя преимуществ в том, что Великобритания возвращается на лидирующие позиции в Европе, ведь с ее помощью можно заблокировать наиболее радикальные и опасные, с американской точки зрения, предложения по европейской обороне. При подготовке проекта Европейской конституции Лондон проявил себя решительным защитником идеи верховенства НАТО в вопросах обороны, заявляя, что коллективную оборону Европу обеспечивает атлантический Альянс70. Президент Ж. Ширак и канцлер Г. Шредер также сталкиваются с тем, что в Министерствах обороны Франции и Германии идея независимых военных структур ЕС пробивают себе дорогу с большим трудом. То, что эта идея рассматривается как вызов НАТО, неудивительно, ведь послевоенная европейская военная культура сформировалась в НАТО. Военное руководство этих стран опасается ущемления прерогатив своих национальных систем оборонного планирования в пользу ЕС и не желает уступать свое влияние общеевропейским оборонным структурам. Не встретив поддержки в ЕС, франко-германская группировка отказалась от своего предложения создать в Туверене (Бельгия) европейскую систему стратегического планирования и управления. – 75 – О.В. Приходько Даже в самой Германии, являющейся одним из лидеров проекта европейской обороны, нет единства в вопросе о том, какая степень самостоятельности нужна Европе в сфере безопасности. Министерство обороны выступает за то, чтобы “ячейка” управления операциями ЕС была создана в Штабе ВГК ОВС НАТО в Европе. Германские военные высоко оценивают сотрудничество с США в рамках НАТО. Для них такое партнерство – давно и надежно апробированное дело. Относительно возможностей ЕС по планированию и проведению масштабных операций у них остается много сомнений. Германский МИД, наоборот, настроен больше в поддержку “европейского выбора” между НАТО и ЕС и создания соответствующего потенциала в рамках Евросоюза. Признавая, что во взаимоотношениях атлантического и европейского союзов сохраняется много нерешенных проблем и неопределенностей, внешнеполитическое ведомство Германии, исходит все же из того, что Европейский политический союз не сможет быть полноценным, если из сферы его компетенции выпадет оборона и безопасность. Поэтому оно считает, что рано или поздно ЕС нужно будет обзаводиться собственной “полноформатной” системой планирования, командования и боевого управления. Такой подход вызывает возражения со стороны администрации США, а американские военные и политики называют его опасным. Вашингтон считает, что Европе нужно не создавать новые штабные структуры, а обрести способность развертывать должным образом оснащенные вооруженные силы для эффективного участия в операциях НАТО. Однако видение приоритетов США и Европы в отношении европейского вклада различно. По мнению представителей Военного штаба ЕС, европейские приоритеты сейчас – это прежде всего вопросы боеготовности, обеспечения способности быстрого реагирования, включая средства переброски войск, а не высокоточное оружие и другие дорогостоящие системы, поскольку у Европы просто нет столько ресурсов, чтобы восполнить все имеющиеся пробелы и недостатки сразу. Европейская стратегия безопасности, одобренная ЕС в декабре 2003 г., говорит о необходимости для Европы иметь военный потенциал, позволяющий проводить одновременно несколько операций. Хотя в документе не уточняется масштаб этих операций, ЕС исходит из того, что с 2004 г. он должен быть способен развернуть силы быстрого реагирования численностью 5 тыс. человек для осуществления гуманитарных операций, а с 2009 г. – проводить операции масштаба Косовской кампании (1999 г.) самостоятельно или в сотрудничестве с НАТО. К концу 2010 г. планируется завершить создание европейских сил, которые должны быть способны к выполнению любой операции в любой точке мира в составе группировки численностью до 60 тыс. человек. Принцип единства командования в условиях кризиса провозглашается в качестве важнейшего. По мнению генерала Г. Хэглунда, возглавлявшего до марта 2004 года Военный комитет ЕС, в течение ближайших десяти лет Евросоюз сможет взять на себя полную – 76 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России ответственность за оборону своей территории, хотя уже сейчас не существует военных угроз для Европы, которые он не мог бы отразить собственными силами. Тем не менее, европейские “атлантисты” считают, что НАТО должна и впредь оставаться основой безопасности и обороны Европы. На саммите в июне 2004 года ЕС утвердил план “Основная цель – 2010 год”. В соответствии с ним ЕС должен через пять лет выйти на уровень полной самодостаточности своего силового потенциала для проведения военных операций в любом регионе мира в защиту европейских интересов и ценностей. Устанавливаются более жесткие требования к оперативному реагированию на кризисы. Решение о развертывании операции должно приниматься не дольше пяти дней, а вооруженные силы должны быть способны начать боевые действия в зоне конфликта не позднее чем через десять дней после принятия политического решения. В 2007 г. планируется завершить создание в составе ЕСБР ударных группировок – многонациональных формирований высокой степени боеготовности, насчитывающих полторы тысячи военнослужащих каждая и включающих в себя части различных видов и родов вооруженных сил. Казалось бы, эти планы открывают возможности для активизации военно-технического и военно-промышленного сотрудничества России и ЕС. Однако нереализованность проектов по европейской ПРО ТВД, военнотранспортной авиации, космических средств навигации и т.д. не дает оснований для оптимизма. У США нет причин рассматривать укрепление военного потенциала ЕС как угрозу своим интересам. Во-первых, в рамках Европейского Союза нет ни “безоговорочных” обязательств по коллективной обороне, ни “полноформатной” системы оперативного планирования, командования и управления. Во-вторых, НАТО и ЕС – стратегические партнеры, и к тому же Альянс сохраняет контроль за использованием европейцами объектов и ресурсов его военной инфраструктуры. В-третьих, с расширением на Восточную Европу, ставшую основным оплотом “американского атлантизма”, в ЕС еще больше возрастет число государств, ориентирующихся на США: 8 из 10 новичков Евросоюза стали также и членами НАТО, причем большинство из них стоит на проамериканских позициях. Интеграция “новой Европы” в Европейский Союз в сочетании с конвергенцией рядов НАТО и ЕС и тесным сотрудничеством между ними способствует “атлантизации” ЕС. Эта тенденция встречает поддержку в большей части Европы. Согласно опросам общественного мнения, 85% европейских сторонников сверхдержавного статуса для ЕС выступают за сотрудничество Евросоюза с США, и лишь 10% – за конкуренцию с Америкой. Таким образом, подавляющее большинство опрошенных европейцев разделяют “атлантистскую”, а не “голлистскую” концепцию ЕС как противовес США71. В-четвертых, укрепление военного потенциала стран ЕС повысит боевые возможности европейских союзников по НАТО, чего Вашингтон давно добивается. – 77 – О.В. Приходько По мнению британского политолога Дж. Линдли-Френча, настало время нового “концерта” Европы, поскольку сейчас впервые с 1815 г., когда такая организация безопасности была согласована на первом Венском конгрессе, столь много великих держав объединяет так много общих ценностей и интересов. Учредителями новой системы должны выступить великие европейские державы – Великобритания, Франция и Германия, а остальным странам ЕС, включая “нейтральные”, предложено присоединиться к их решению. Дж. Линдли-Френч считает, что в отличие от ситуации начала XIX века этот механизм должен быть направлен не только на сдерживание насилия в рамках Европы, но и на проецирование силы за пределы европейских границ. По этой причине необходимо, чтобы Россия и США играли конструктивную роль в поддержании этой новой конфигурации европейских великих держав, которую он назвал “триректорией”72 (tri-rectoire) по аналогии с директорией. Вряд ли можно разделить оптимизм тех политологов, которые как, например, П. Бонифас, считают, что Европа, возможно, уже через несколько лет обретет стратегическую автономность. Концепция системы европейской безопасности, основанной на ЕС, в обозримом будущем имеет мало шансов быть реализуемой и доказать свою жизнеспособность. Пока она не пользуется достаточной поддержкой в Европе и не имеет под собой прочного фундамента в виде необходимого военно-силового потенциала. ЕПОБ является инструментом межгосударственного согласования, а не наднационального регулирования на уровне ЕС, поэтому Лондон, Варшава или Рига могут заблокировать любые инициативы по европейской оборонной интеграции, против которых будет выступать Вашингтон. – 78 – Глава 6 БОРЬБА С МЕЖДУНАРОДНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ: ПОЛЕ БОЯ ИЛИ ЗАЛ СУДА? Б орьба с международным терроризмом продолжает занимать самое приоритетное место в реестре внешнеполитических задач американского государства. Американская территория, по признанию президента Дж. Буша, все еще остается “полем боя” с террористами. Благодаря усилиям правоохранительных органов были сорваны планы террористов и их пособников в НьюЙорке, Вашингтоне, Орегоне, Мичигане, Северной Каролине и Флориде73. Администрация Дж. Буша утверждает, что принятые меры (сюда она причисляет и свержение режима С. Хусейна в Ираке) позволили вернуть американскому народу чувство стабильности и отодвинуть угрозу терроризма от американских границ. В результате за время, прошедшее с 11 сентября 2001 г., на американской территории не было совершено ни одного террористического нападения. Почти две трети лидеров “Аль-Каиды” арестованы или уничтожены. 2300 членов этой террористической организации так или иначе нейтрализовано. Для США борьба с терроризмом носит глобальный характер. Американский подход направлен на включение максимально большого числа стран в антитеррористическую коалицию. В “эру новых вызовов”, наступившую для Америки 11 сентября 2001 г., США сотрудничают со 172 государствами в борьбе с международным терроризмом. В освобождении Афганистана от режима “Талибан” и “Аль-Каиды” они получили поддержку 70 стран. США направили свои войска, в том числе и части спецназа, в Грузию, Йемен и на Филиппины для оказания помощи в контртеррористической подготовке национальных подразделений. Благодаря международным усилиям антитеррористической коалиции заморожены активы террористов в более чем 170 странах, закрыты более 1400 банковских счетов по всему миру, в результате чего террористы лишились доступа к своим средствам в объеме почти 140 млн. долл., закрыты многие псевдоблаготворительные общества, которые служили прикрытием для сбора средств террористам. Оказывается помощь странам в улучшении работы их юридических и контролирующих органов с целью перекрыть террористам доступ к источникам финансирования. Однако, как – 69 – О.В. Приходько отмечают эксперты Лондонского института стратегических исследований, продолжает действовать неформальная система денежных переводов, которая обеспечивает в основном неконтролируемый приток наличных средств от диаспор в руки местных радикальных исламских группировок, которые имеют и собственные механизмы сбора финансовых средств. Сравнение характеристик международного терроризма как угрозы, которые даются в документах США и ЕС, указывает на существование различий между ними. В Европейской стратегии безопасности (декабрь 2003 г.) отмечается, что движущей силой новой глобальной волны терроризма является агрессивный религиозный экстремизм, порождаемый многими причинами, включая культурные, социальные и политические кризисы, являющиеся реакцией на вызовы модернизации. А само явление терроризма связывается с целым комплексом глубинных причин, в том числе и с глобализацией, которая в бедной части мира воспринимается как источник несправедливости. В документе отмечается, что терроризм представляет собой растущую стратегическую угрозу для Европы. Однако борьба с ней не характеризуется Европейским Союзом как состояние войны в отличие от России и США, где она рассматривается именно в таком ракурсе, по крайней мере на официальном уровне. А то, что для США это до сих пор именно война, вновь подтвердил президент Дж. Буш в своем выступлении в Конгрессе с ежегодным посланием “О положении страны” 19 января 2004 г.: “Террористы и их сторонники объявили войну Соединенным Штатам, и они ее получили”74. По данным ФБР (это главный федеральный орган в борьбе с международным терроризмом на территории США), с середины 1980-х годов до 11 сентября 2001 г. около 20 тыс. человек из 47 стран прошли подготовку в лагерях террористов. С учетом понесенных ими потерь после 11 сентября примерно 17–18 тыс. террористов остается на свободе. При этом вербовка в их ряды продолжается, а под влиянием иракской войны она стала еще более интенсивной, поскольку эта война всколыхнула радикальные настроения в мусульманском мире. Президент Дж. Буш призвал Конгресс продлить на новый период законодательство “О патриотизме” (Patriotic Act) по борьбе с терроризмом после 1 октября 2005 г., когда истекает срок его действия. Это законодательство расширило границы деятельности правоохранительных органов, несколько ограничив индивидуальные права ради общей безопасности, но этот выбор американское общество делает сознательно, хотя у него, конечно, есть немало критиков и в самих США, а не только в Европе. Огромные средства были выделены на антитеррористические меры: за последние три года расходы федерального правительства только на укрепление безопасности на воздушном транспорте составили около 15 млрд. долл. США не сформулировали официальных критериев, что считать победой в войне с терроризмом, но, по словам президента – 80 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Дж. Буша, именно они будут определять, как и когда закончится эта война. Вашингтон, конечно, сознает, что свести к нулю количество терактов против США и американских интересов вряд ли удастся. Специфика этой войны в том, что она, по словам Дж. Буша, может продлиться десятилетия. То, что США объявили войну террористам, не является беспрецедентным актом. В истории уже были случаи, когда государства объявляли войну негосударственным субъектам – например, международным бандам пиратов, занимающихся разбоем на морских коммуникациях. Трагические события 11 сентября 2001 г. изменили образ мышления США. Они провели водораздел между терроризмом как актом криминального насилия и терроризмом как специфической формы войны. Особенности американского подхода к проблеме борьбы с международным терроризмом отличают его от европейского (ЕС) подхода. Одно из различий заключается в том, что в войне с терроризмом США видят на стороне противника не только международные сети террористов, но также государства-“изгои” и многонациональные структуры, занимающиеся нелегальным распространением материалов, компонентов и технологий ОМУ. Те, кого США причисляют к государствам-“изгоям”, вовсе не являются для ЕС бесспорными объектами для антитеррористических ударов. Хотя существует угроза получения террористами доступа к ОМУ, слишком расширительное толкование террористической деятельности позволяет подогнать под борьбу с терроризмом любую акцию. Теракты в Саудовской Аравии, Марокко, Турции, Ираке, Испании, Египте, России показывают, что американские заявления о том, что в глобальной войне с терроризмом “произошел поворот”, являются преувеличенными. Беспрецедентная для Европы серия террористических взрывов в Мадриде 11 марта 2004 г. говорит о том, что “Аль-Каида” способна напрямую влиять на расстановку политических сил в отдельных странах. Эти теракты, унесшие жизни более 200 человек (около двух тысяч ранены), повлияли на настроения испанских избирателей, которые, расценив их как месть за поддержку правительством Х. Аснара США в войне с Ираком, проголосовали на всеобщих парламентских выборах 14 марта 2004 г. за оппозиционную социалистическую партию. Без учета этого обстоятельства результаты выборов становятся необъяснимыми, ведь на протяжении восьми лет правления правоцентристской Народной партии Испания демонстрировала одни из самых лучших показателей экономического развития в Европе. Антитеррористическая кампания сделала и без того сильно децентрализованную транснациональную террористическую сеть еще более “виртуальной” и многоликой, что затрудняет выявление и нейтрализацию ее структур. “Аль-Каида” продолжает оставаться “сетью сетей”, имеющей глобальный охват и способной организовывать террористические нападения на многих “полях священной войны – джихада”. Современные средства коммуникации в условиях глобализирующегося мира способствуют сохранению невидимости этой сети. Считается, что “Аль-Каида” присутствует в – 81 – О.В. Приходько более чем 60 странах75. После развертывания глобальной антитеррористической кампании ее ячейки, вероятно, продолжают действовать в полуавтономном режиме. По мнению экспертов Лондонского института стратегических исследований, “Аль-Каида” стремится создать потенциал для применения ОМУ, но, вероятно, еще не создала его. Они считают, что “теперь, когда нет четко определенных точечных целей, чтобы на них сосредоточить усилия, США и их партнеры по борьбе с терроризмом должны перенести центр тяжести своих действий на обеспечение внутренней безопасности и сотрудничество правоохранительных и разведывательных органов”76. Чтобы повлиять на корневые причины терроризма, Запад должен найти общий язык с мусульманским миром, учитывая особенно то, что иракская война вызвала еще большее отчуждение ислама от Запада. В отличие от более традиционных этнонационалистических и идеологических террористических группировок, цели “Аль-Каиды” трансформировались в абсолютные религиозные императивы, которые не допускают компромисса и политического урегулирования конфликта. Война в Ираке спровоцировала исламские террористические группировки, в том числе действующие под эгидой “Аль-Каиды”, сосредоточить усилия на акциях в странах арабского мира, прежде всего потому, что там им гораздо легче находить сообщников и осуществлять свои замыслы. Трагические события в Беслане, как и террористическая активность в соседних регионах, показывают, что и Россия является очень уязвимой для проникновения террористов, прежде всего на Северном Кавказе. Россия, США и Израиль в гораздо большей степени, чем Европа ощущают угрозу терроризма, поскольку испытали на себе масштабные террористические удары, которых не ведали страны ЕС (до 11 марта 2004 г. в Испании). Именно они являются объектом критики Европейского Союза за чрезмерное использование силы в борьбе с международным терроризмом. Европейское восприятие угрозы терроризма явно отличается от американского и российского. Одно из основных противоречий между США и Европой в сфере безопасности проявляется в правовых аспектах борьбы с международным терроризмом. ЕС подверг критике США за нарушение прав людей, захваченных в плен американскими войсками в Афганистане и содержащихся на военной базе в Гуантанамо без доступа к адвокатам и лишенных возможности обращаться в суд. Он стоит на позициях строгого толкования канонов юриспруденции, поэтому вряд ли безоговорочно подпишется под тезисом американской стратегии национальной безопасности, который гласит, что США не проводят различий между террористами и теми, кто сознательно их укрывает или помогает им. Хотя в Европейской стратегии безопасности (декабрь 2003 г.) отмечается, что терроризм представляет собой растущую стратегическую угрозу для Европы, ЕС в отличие от России и США не квалифицирует свое противоборство с международным терроризмом как войну. Соответственно у него и другие приоритеты в выборе – 82 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России средств борьбы. И даже беспрецедентная для стран ЕС серия из десяти мощных террористических взрывов, совершенных “Аль-Каидой” в Мадриде 11 марта 2004 г. и унесших жизни около 200 человек, не изменила радикально этот подход ЕС. В то же время теракты дали толчок тому, что в Европе начало постепенно меняться представление о соотношении безопасности и свободы в том же направлении, что и в США после трагических событий 11 сентября 2001 года. Обширный комплекс мер по борьбе с терроризмом, принятый ЕС с марта 2004 г., свидетельствует о том, что Европа вслед за США все больше склоняется к тому, чтобы принять новый баланс с бόльшим акцентом на безопасность. Однако эта тенденция весьма неустойчива. В попытках некоторых европейских кругов объяснить причины терроризма на чужой территории (на Ближнем Востоке, в России и т.д.) очень часто звучат чуть ли не оправдательные мотивы. Отнесение государств-“изгоев” к международному терроризму не встречает поддержки у Европы, что дает американским неоконсерваторам повод обвинять ее в толерантном отношении к угрозам, исходящим от противоправных режимов. В свою очередь Европа продолжает критиковать США, правда, уже не столь энергично как раньше, за одномерное восприятие терроризма – за то, что ответ на террористическую угрозу они рассматривают преимущественно через возможности силового реагирования. Европейцы недооценивают то, насколько трагические события 11 сентября 2001 г. стали травмой для американской нации и повлияли на ее мышление. Они склонны относиться к этому явлению (международному терроризму) скорее как к преступлению уголовной юрисдикции, проблеме, которую должны решать в основном правоохранительные органы путем судебного преследования преступников. Терроризм, по мнению К. Паттена, нельзя искоренить в рамках демократических норм: “Полной ликвидации этой угрозы можно было бы добиться в полицейском государстве, описанном Оруэллом, где не существует свободы личности. Это было бы отрицанием тех ценностей, которые отстаивают США и ЕС”77. Примером трансатлантических противоречий в вопросе о способах противодействия террористической угрозе стало решение министров внутренних дел шести ведущих стран ЕС на встрече в Гармиш-Партенкирхене (Германия) (февраль 2004 г.) отклонить требование США, чтобы на каждом трансатлантическом авиарейсе европейских авиакомпаний присутствовали вооруженные агенты безопасности. Европейцы убеждены, что присутствие вооруженных полицейских в штатском на борту самолета не укрепит безопасность авиаполетов, и что если есть какая-то угроза теракта, безопаснее полет вообще отменить. То, что война – не всегда лучший способ искоренения причин терроризма, понимают и в Вашингтоне. Однако, по мнению администрации Дж. Буша, усилий одних лишь правоохранительных структур и юстиции явно недостаточно: характер террористической угрозы определяется тем, что террористы проходят подготовку на – 83 – О.В. Приходько территории других стран, организуют все более масштабные теракты против США, и одними лишь юридическими процедурами их не победить. Европа считает слишком упрощенным американский подход, рассматривающий многоаспектную проблему терроризма в дихотомическом ключе: “они и мы”. ЕС считает несправедливым американские обвинения и упреки в том, что европейские попытки разобраться в причинах терроризма, раскрыть взаимосвязь “антизападного” терроризма с социально-экономическими условиями и нерешенностью застарелых конфликтов, прежде всего палестиноизраильского, являются “умиротворением” террористов. К. Паттен отмечает: самое важное, что «мы, европейцы, можем сделать как союзники Соединенных Штатов – это убедить их в том, что война с терроризмом имеет свои сложности и тонкости, что ее нужно вести эффективно, на основе международного права и с санкции более эффективной ООН, и отговорить Америку следовать совету 78 Макиавелли “пусть лучше тебя боятся, чем любят”» . Споры вокруг правовых аспектов борьбы с терроризмом разгорелись с новой силой, когда Верховный Суд США, несмотря на возражения администрации Дж. Буша, принял к рассмотрению апелляцию подозреваемых в терроризме лиц, содержащихся в заключении на базе в Гуантанамо (в частности, дело “Хамди против Рамсфелда”). Белый дом счел это посягательством суда на исключительные прерогативы исполнительной власти. Законодательный Акт США 1789, известный как “Закон о защите нарушенных прав иностранных подданных”, очень редко применялся в американской истории, но несколько судебных решений после 1980 г., широко трактовавших это закон, дали основание американским федеральным судам принимать к рассмотрению иски иностранцев о компенсациях за нарушения их законных прав. Ограничение сферы действия этого закона администрация Дж. Буша сделала одним из своих высших приоритетов, когда начала войну с терроризмом: США направили сотрудников правоохранительных и разведывательных органов по всему миру в поисках членов “АльКаиды” и, естественно, не хотели, чтобы их действия были скованы этим спорным законом. Когда американское правительство объявило войну международному терроризму после трагических событий 11 сентября 2001 г., оно считало, что может бесконечно долго удерживать в заключении вражеских комбатантов, даже если это граждане США, отказывая им в праве на судебную защиту. Этот отказ Министерство обороны США обосновывало необходимостью не допустить ущерба интересам национальной безопасности, которым могло бы стать разглашение закрытой информации в ходе судебного процесса. Однако Министерство юстиции и некоторые другие федеральные ведомства были с этим не согласны и считали, что после завершения периода допросов задержанные имеют право на услуги адвоката. В июле 2003 г. Апелляционный суд 4-го округа встал на сторону администрации Дж. Буша, приняв ее доводы, что решение о – 84 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России допуске задержанных вражеских комбатантов к услугам адвокатов должно быть в компетенции исполнительной власти. Правительство США исходит из того, что вражеские комбатанты с юридической точки зрения не имеют права на помощь адвоката, но с этим категорически не согласны многие европейские страны и ЕС. (Кстати, решением президента Дж. Буша в категорию вражеского комбатанта с соответствующим лишением прав был переведен американский гражданин Хосе Падилла, который был осужден в 2004 г. за сговор с “Аль-Каидой” для осуществления подрыва на территории США радиологической бомбы – взрывного устройства с радиоактивной оболочкой.) Многие американские военные юристы, критикующие антитеррористическую политику Дж. Буша, заявляют, что суды должны быть допущены к рассмотрению дел лиц, задержанных в ходе борьбы с терроризмом, и те не должны лишаться права на адвокатскую защиту79. Такой же позиции придерживается и ЕС. Впоследствии Министерство обороны смягчило свою позицию, предоставив группе лиц из числа пленных, захваченных в Афганистане и содержащихся в заключении на базе в Гуантанамо, возможность обратиться к услугами адвоката. Казалось бы, это решение должно положить конец спорам, в том числе и в самой администрации Дж. Буша, о правовом статусе американских и иностранных, в том числе российских граждан80, захваченных в плен американскими войсками и удерживаемых в качестве “вражеских комбатантов”. Однако это была лишь частичная корректировка в рамках политического решения, а вовсе не принципиальное изменение позиции правительства по одному из наиболее спорных правовых аспектов антитеррористической борьбы. Администрация Дж. Буша пошла на эту уступку в расчете на благоприятное решение Верховного Суда, если он примет дело к рассмотрению. Без ответа оставался вопрос, гражданские или военные суды должны рассматривать дела задержанных в войне с терроризмом. В конце июня 2004 г. Верховный Суд США принял решения по ряду дел, которые устанавливают правовые рамки некоторых видов деятельности американского государства в борьбе с терроризмом. Из этих решений следует, что американское правительство правомочно удерживать захваченных комбатантов под арестом без судебного процесса, но задержанные вправе обращаться в американские суды за защитой своих прав. До этого решения администрация Дж. Буша оставляла за собой право решать, имеет ли тот или иной человек, захваченный в плен в ходе войны с терроризмом, право на судебную защиту. Важные правовые последствия для американской тактики борьбы с международным терроризмом на территории третьих стран имеет решение, принятое Верховным Судом США 29 июня 2004 г. Это решение дает ответ на вопрос: правомочны ли действия федеральных структур по поимке за рубежом с последующим препровождением в США предполагаемых террористов, если правительства стран, на территории которых находятся подозреваемые лица, не согласны их – 85 – О.В. Приходько выдать американским властям81. Верховный Суд вынес вердикт 29 июня 2004 г. на основе рассмотрения двух дел, объединенных в одно: “Соуза против Алвареса-Мачейны” и “Соединенные Штаты против Алвареса-Мачейны”. По приказу американского Федерального агентства по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (ДЕА) мексиканец Умберто АлваресМачейн был похищен в Мексике группой местных граждан и насильственно вывезен в США, где предстал перед судом по обвинению в соучастии в убийстве на мексиканской территории сотрудника этого ведомства. Федеральное агентство действовало исходя из того, что окружной суд Калифорнии выдал ордер на его арест, однако мексиканские власти не давали санкции на задержание Алвареса-Мачейны. В ходе судебного разбирательства в американском суде виновность мексиканца не была доказана, и он был оправдан. После этого Алварес-Мачейн подал два иска в американский суд против правительства США, обвинив его в противоправных действиях, и потребовал возмещения ущерба. Окружной суд 9-го округа СанФранциско удовлетворил его иски и обязал американские власти выплатить ему 25 тыс. долл. в качестве компенсации ущерба, так как арест был произведен по решению правительственного органа США посредством неправомочных действий на территории иностранного государства и без согласия его властей. Он постановил: “Агенты ДЕА, согласно федеральному законодательству, не имели полномочий проводить экстерриториальный арест подозреваемого, которому было предъявлено обвинение в федеральном суде Лос-Анджелеса”82. Американское правительство опротестовало это решение в Апелляционном суде Сан-Франциско, но тот оставил в силе вердикт окружного суда. Это решение было резко негативно воспринято правительством, так как оно препятствует планированию вариантов антитеррористических действий, предполагающих возможность проведения арестов за рубежом, где предоставлено “убежище от федеральных правоохранительных органов террористам и другим преступникам, которые скрываются в странах, не желающих или неспособных задержать их”. В протесте на решение Апелляционного суда Сан-Франциско заместитель Генерального прокурора США Т. Олсон отмечает, что “угрозы безопасности страны … сейчас больше, чем когда-либо прежде являются транснациональными явлениями” и что “трансграничные аресты” – редко используемое, но иногда крайне необходимое средство для поимки террористов и наркокурьеров83. Правительство обратилось к высшей судебной власти страны за разрешением этого спора. 29 июня 2004 г. Верховный Суд США постановил отменить решения судов нижестоящих инстанций, которые удовлетворили иски Алвареса-Мачейны. Он признал, что правительство США в рассматриваемом деле не может быть привлечено к судебной ответственности, и истец не вправе требовать возмещения ущерба за свой арест. Вердикт суда гласит: “единичный случай – 86 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России незаконного задержания, длившегося менее суток, с последующей передачей арестованного законным властям и немедленным предъявлением ему обвинения, не нарушает никаких норм обычного международного права…”84. Из этого решения следует, что американские суды не вправе принимать к рассмотрению и удовлетворять иски против правительства Соединенных Штатов иностранных граждан, пострадавших в результате операций американских спецслужб по поимке подозреваемых террористов на территории третьих стран и их насильственному вывозу в США. Верховный Суд постановил, что правительство не может привлекаться к судебной ответственности по делам подобного рода. Это решение высшей судебной власти во многом развязывает руки действиям американских спецслужб в антитеррористической борьбе за пределами американских границ. Судя по решениям в области антитеррористической политики, которые были приняты после трагических событий в Беслане, Россия решила активнее осваивать некоторые американские методы борьбы с террористической угрозой. Выступая 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании правительства РФ с новой программой антитеррора, президент В.Путин отметил, что если того требует обстановка, организаторов терактов нужно доставать из-за рубежа. Впервые эта задача открыто ставится перед российскими спецслужбами. Однако между Россией и США есть различия в отношении проблемы терроризма. В ежегодном послании “О положении страны” (19 января 2004 г.) американский президент не упомянул Россию в перечне стран, подвергшихся террористическим ударам за последний год, как будто не было терактов в Моздоке, взрыва в Тушино (май 2003 г.), подрыва электрички в Ессентуках (декабрь 2003 г.) и т.д. В этот скорбный список он включил Индонезию, Марокко, Саудовскую Аравию, Кению, Израиль, Турцию и Ирак. Это уже далеко не первый случай, когда в своих выступлениях американские официальные лица, в том числе и президент Дж. Буш, не относят Россию к жертвам агрессии международного терроризма. Достаточно вспомнить речь Дж. Буша в Уайт-холле во время визита в Великобританию в ноябре 2003 г., в которой Россия снова не упоминается в числе стран, пострадавших от международного терроризма. Представляется, что это вовсе не случайная “забывчивость”. Выборочный подход Вашингтона (подобная избирательность еще в большей мере присуща Европе) к оценке международного терроризма выражается в том, что теракты в России он часто трактует по-особому, вне контекста международного терроризма: мол “чеченский терроризм” – явление чисто российское, порожденное неправильной политикой самой Москвы в отношении Чечни. Подобная логика скорее применима к ситуации, в которой сами США оказались в Ираке, но американская администрация ее отвергает. Уже самим фактом того, что “чеченские” теракты в России администрация США зачастую не ставит в один ряд с – 87 – О.В. Приходько проявлениями международного терроризма в других странах, и предоставляет убежище людям типа И. Ахмадова, дает моральную индульгенцию террористам, орудующим с территории Чечни. Американское государство родилось в результате восстания североамериканских колоний против власти британской короны, и, видимо, это историческое прошлое окрашивает восприятие администрации США всего, что связано с событиями в Чечне. Обвинения в двойных стандартах в борьбе с международным терроризмом США отвергают. Логика их аргументации сводится к тому, что имеющиеся у них ресурсы в каждый данный момент ограничены, и США должны выделять приоритеты в определении целей своих антитеррористических усилий – сначала это был Афганистан, потом Ирак. Источником для террористов США считают не только “противоправные режимы”, к которым были отнесены упомянутые две страны, но и “недееспособные государства”. В категорию последних США зачисляют государства, правительства которых не могут защитить народ, территорию, которые не пользуются поддержкой своего населения и не в состоянии обеспечить его насущные потребности. Из этого определения видно, что под критерии “недееспособного государства” попадает, например, Грузия, хотя США это никогда открыто не признают и даже будут опровергать на официальном уровне. Европа является одновременно и мишенью для террористов, и местом, где базируются “спящие ячейки” террористической сети. Пункты технического обеспечения ячеек “Аль-Каиды” были выявлены в Великобритании, Италии, Германии, Испании и Бельгии. ЕС допускает возможность существования взаимосвязи между терроризмом и оргпреступностью. Он видит потенциальную угрозу для европейских государств и их граждан в деятельности террористических сетей в Центральной и Юго-Восточной Азии. В перечне средств борьбы с терроризмом впервые говорится об использовании военных инструментов, это – принципиальное нововведение в Европейской стратегии безопасности . В оценке террористической угрозы для стран ЕС одним из наиболее опасных видов считается нападение террористов с применением биологических средств поражения. В планировании мер по защите от биологической атаки ЕС уделяет основное внимание сценариям, когда этой угрозе подвергаются европейские войска при проведении операций за рубежом. По мнению генерального директора Управления по вопросам внешней политики и политики безопасности ЕС Р. Купера, мало что делается для разработки способов защиты на случай террористической биологической атаки против населения стран Европы. Отмечая в своем выступлении перед Комитетом по иностранным делам Европарламента необходимость устранения этого недостатка, Р. Купер сослался на усилия ряда государств мусульманского мира по приобретению ядерного и другого ОМУ в ответ на ядерную программу Израиля. Если какое-либо арабское государство Ближнего Востока получит в свои руки ядерное оружие, возникнет реальная угроза раскручивания гонки вооружений в – 88 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России регионе: то, что одна страна посчитает мерой безопасности, другая – угрозой для себя. В результате повысится вероятность попадания ОМУ в руки радикальных исламистских группировок. Пока, как считают западные эксперты, потенциальные террористы не способны к проведению таких высокотехнологичных атак как использование беспилотных летательных аппаратов для распыления боевых биологических веществ над населенными пунктами. Однако стоит ли недооценивать возможность использования террористами в своих целях дельтапланеризма или авиамоделизма для распыления отравляющих химических или биологических веществ? По заключению западных экспертов, судоходство остается незащищенным перед угрозой использования его террористами в своих целях. В докладе аналитиков из РЭНД отмечается, что основное внимание сосредоточено на мерах безопасности на воздушном транспорте, а морской флот и морские контейнерные перевозки не получили достаточной защиты от террористической угрозы. Это обстоятельство тем более тревожно, что, по данным западных спецслужб, террористическая сеть “Аль-Каида”, возможно, имеет до 20 морских судов в различных регионах мира, и ни одно из них еще не обнаружено85. Есть предположения, что на этих судах может осуществляться контрабандная перевозка материалов и технологий ОМУ, хотя до сих пор не было получено никаких убедительных свидетельств того, что террористы намереваются использовать грузовые контейнеры в качестве скрытого средства доставки ОМУ. В последнее время наметились некоторые тенденции в направлении сближения подходов США и ЕС в борьбе с международным терроризмом. Это сближение наблюдается не только в оценке террористической угрозы, но и в выборе методов противодействия ей. Меняющееся отношение ЕС к возможности использования военной силы, часто камуфлируемое “миротворческой” фразеологией, создает предпосылки для более тесной координации с США и Россией в случае появления необходимости проведения силовой антитеррористической операции на территории “недееспособных” стран. В числе причин сдержанного отношения ЕС к возможностям военно-силового реагирования на угрозу международного терроризма многие европейские аналитики называли то, что Европа не подвергалась шоковому воздействию масштабных террористических ударов и что она не допускает мысли о том, что может стать объектом такого нападения. Беспрецедентная серия из 10 террористических взрывов, совершенных исламистами в Мадриде 11 марта 2004 г. от имени “Аль-Каиды”, развеяла европейские иллюзии о том, что ненависть в арабском мире к Америке питает международный терроризм и что основной его удар направлен против США. Эти трагические события, несомненно, отразятся на европейском осмыслении проблемы терроризма, но только будущее покажет, станет ли ЕС рассматривать борьбу с ним в категориях войны, как это делают США и Россия, или будет по-прежнему – 89 – О.В. Приходько придерживаться своего консервативного подхода, военные аспекты антитеррористической борьбы. – 90 – недооценивая Глава 7 ТРАГЕДИЯ В БЕСЛАНЕ И НОВЫЙ ЭТАП В АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ Т рагические события, произошедшие в Беслане в начале сентября 2004 г., когда в результате захвата террористами школы в этом североосетинском городе погибло более 330 человек, вызвали широкий резонанс в мире. Наряду с выражением сочувствия и поддержки, которые были продемонстрированы общественностью многих западных стран (особенно масштабным оно было в Италии и ряде других западноевропейских государств), отчетливо проявилось стремление ряда политических сил Запада перевести случившееся в Беслане в плоскость чеченской проблемы. В Вашингтоне и Лондоне, других западных столицах вновь зазвучали призывы к политическому урегулированию в Чечне и ведению переговоров с представителями “умеренного крыла чеченских повстанцев”. Россия проявила необычную твердость и наступательность в отстаивании оценки событий в Беслане как интервенции международного терроризма. По ее инициативе 1 сентября 2004 г. было созвано экстренное заседание СБ ООН. Этим шагом она хотела показать, что Бесланская трагедия для нее равносильна тому, чем стали события 11 сентября 2001 г. для США. Россия добивалась того, чтобы международное сообщество в лице Совета Безопасности определило четкое отношение к теракту в Северной Осетии. “Интернационализация” значения событий в Беслане была вызвана необходимостью показать международному сообществу: волна терроризма, с которой столкнулась Россия в последнее время, это не только внутренняя угроза для одной лишь Российской Федерации, а проявление международного терроризма, который не признает национальных границ. Россия решительно отмела попытки некоторых западных политиков интерпретировать события в Беслане в искаженном свете, как сугубо российскую проблему, порожденную провалами политики Москвы в отношении Чечни. По итогам неформальной встречи министров иностранных дел ЕС 3 сентября Бернард Бот, глава дипломатии Нидерландов (страны – председателя Евросоюза), сделал заявление, в котором было высказано сомнение, не несет ли российское руководство часть вины за кровавую развязку Бесланской трагедии. Российским властям было фактически предложено отчитаться за свои действия в Беслане. Отповедь Москвы была необычно резкой. На следующий день посол Нидерландов – 79 – О.В. Приходько был вызван в МИД РФ, где от голландской стороны потребовали объяснений по поводу заявления Б. Бота. В непривычно резких выражениях заявление Бота было раскритиковано министром иностранных дел С. Лавровым, который в то время находился с визитом в Египте: вместо того, чтобы делать беспочвенные намеки в отношении России, странам ЕС лучше искоренить практику укрывательства у себя пособников террористов. США выступили с открытой критикой в отношении “постбесланского” подхода России к борьбе с терроризмом. 14 сентября госсекретарь США К. Пауэлл в интервью британскому информационному агентству Reuters назвал предложения Путина “отходом от некоторых демократических реформ”. Подобную озабоченность высказал и президент Дж. Буш. Однако критика официального Вашингтона была сравнительно мягкой на фоне реакции американского политического истеблишмента и СМИ. К. Пауэлл вскоре признал, что ему не следовало по следам Бесланской трагедии говорить о необходимости политического решения в Чечне, учитывая травму, полученную Россией. Заместитель госсекретаря Р. Армитидж, находясь в середине сентября 2004 г. с визитом в Праге, пообещал американскую поддержку России в борьбе с международным терроризмом в той мере, в какой российская стратегия будет оставаться понятной Вашингтону. Он отметил рост уровня закрытости российской стратегии в последнее время, появление в ней некоторых неясных моментов, вызывающих вопросы у США. Однако и сами США не торопятся раскрывать все свои секреты проведения контртеррористических операций. Р. Армитидж увязал предоставление помощи с четким пониманием того, как Россия собирается продолжать войну с терроризмом. В то же время он солидаризировался с мнением Москвы, что не должно быть различного толкования того, кого считать террористами, как и выборочного подхода в определении террористических организаций. Заявление Государственного департамента США о готовности и дальше поддерживать контакты с “умеренными чеченскими сепаратистами” вызвало резкую реакцию российского МИДа и дало основание Москве обратить внимание Вашингтона на пагубность политики двойных стандартов в борьбе с терроризмом. Россия дала четко понять, что не такого подхода она ожидает от Запада в совместной борьбе с международным терроризмом. Она ведь не предлагает Европе принять предложение бен Ладена и вступить в переговоры с ним, чтобы заключить мир и тем самым не допустить терактов “Аль-Каиды” на европейской земле. 15 сентября 2004 г. тогдашний комиссар ЕС по международным делам К. Паттен, выступая в Европарламенте, выразил опасения по поводу реакции Кремля на события в Беслане, отметив, что борьба с терроризмом не должна сводиться к усилению центральной власти и шагам, которые ограничивают демократию. Он обещал, что ЕС поднимет эти вопросы в диалоге с Москвой. Голландский министр иностранных дел Б. Бот, выступая там же, заявил, что ЕС, – 92 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России несмотря на разногласия по Чечне, готов оказать помощь России в восстановлении этой республики, пресечении источников финансирования террористов, а также наращивать сотрудничество на техническом уровне и поделиться своим опытом контртеррористической борьбы. ЕС повторяет как заклинание, что события в Беслане не отменяют необходимости политического урегулирования в Чечне, видимо, опасаясь, что реакцией на эту трагедию станет “завинчивание гаек” в Чеченской республике. Гораздо большее понимание Россия встречает со стороны стран, которые наиболее ощутимо страдают от акций международного терроризма (Израиль, Австралия, Индонезия). Это понимание проявляется не только по линии двусторонних отношений, но и при обсуждении соответствующих проблем в ООН и на других международных форумах. Ответ РФ на выпады США и ЕС сводился к совету не совать нос в ее внутренние дела. Россия дала ясно понять, что будет сама решать, какие меры принимать для укрепления страны и борьбы с терроризмом на своей территории. Она не приемлет навязывание ей рецептов демократии, которые далеки от ее реалий и не учитывают специфику переживаемого ею переходного периода. Москва призвала западных партнеров отказаться от заблуждения, что демократия в России должна быть непременно скопирована с модели какой-то страны. “Россия же не комментирует систему президентских выборов США”, – заявил в этой связи министр иностранных дел С. Лавров. США после событий 11 сентября приняли некоторые жесткие и неоднозначные меры по укреплению внутренней безопасности. Россия постаралась внести ясность в некоторые аспекты своих отношений с Западом по вопросу борьбы с терроризмом, которые дают ей основания сомневаться в искренности позиции Запада. Она вновь заявила о недопустимости деления террористов на своих и чужих, на “умеренных” и “плохих”. РФ потребовала от западных партнеров прекратить практику предоставления убежища чеченским эмиссарам боевиков, призвала власти Великобритании выдать А. Закаева, а США – И. Ахмадова. 10 сентября 2004 г. было обнародовано совместное заявление В. Путина и Г. Шредера по борьбе с терроризмом, которое готовилось к запланированному на начало сентября официальному визиту российского президента в Германию. Визит пришлось срочно переносить на более поздний срок из-за теракта в Беслане. В документе отмечается, что теракт в Беслане – это новое измерение угрозы, исходящей от международного терроризма. Терроризм представляет собой одну из самых опасных угроз для безопасности России и Германии, всего международного сообщества. Однако борьба с ним должна вестись с соблюдением прав человека и основополагающих свобод, обязательств по международному праву, принципа верховенства закона. Россия и Германия обязались укреплять сотрудничество на двусторонней основе, а также в рамках многосторонних институтов (ООН, ОБСЕ, СРН, ФАТФ, “большой восьмерки”) и международной – 93 – О.В. Приходько антитеррористической коалиции с тем, чтобы более эффективно бороться с проблемой терроризма и ее первопричинами. Они намерены помогать друг другу в предотвращении терактов (осуществлять более активный обмен информацией о террористических угрозах и результатах анализа таких угроз), а также в выявлении и поимке террористов, расследовании их деяний, пресечении доступа террористов к оружию массового уничтожения, материалам, оборудованию и технологиям для его производства. Россия и Германия будут оказывать поддержку третьим странам в борьбе с международным терроризмом. Трагические события в Беслане вызвали оживленные комментарии в западных СМИ. Освещение и анализ этих событий велись преимущественно в негативном для России ракурсе, что, конечно, далеко не всегда отражало позицию официальных властей. Однако власти не могли полностью их игнорировать, ведь СМИ формировали общественное мнение в определенном духе. В ряде западных изданий появились публикации, проповедующие идею интернационализации усилий по урегулированию ситуации на Северном Кавказе, раз Россия якобы не способна сама навести порядок в этом регионе. Речь идет чуть ли не о развертывании под эгидой ООН миротворческих сил ЕС или НАТО на Кавказе. Инициаторов подобных предложений, судя по всему, имел в виду президент В. Путин, когда в обращении к стране 4 сентября 2004 г. говорил о политических силах за рубежом, заинтересованных в развале России, дезинтеграции ее территориальной целостности. После Беслана не осталось сомнений, что определенные зарубежные силы стремятся использовать исламистский терроризм, чтобы постоянно держать Россию в ослабленном состоянии, используя его как средство своих геополитических целей по вытеснению России с Кавказа, имеющего стратегическое значение как выход к Каспию и Центральной Азии. Для многих российских обозревателей, судя по их реакции, стало неожиданной формулировка, которую использовал В. Путин в обращении к стране 4 сентября, заявив, что международный терроризм развязал войну против России. Как будто министр обороны С. Иванов точно в таких же выражениях не говорил о ситуации сразу после трагического теракта в театральном центре на Дубровке в Москве два года назад. Дело не в терминологической характеристике ситуации, а в том, как она на самом деле воспринимается российским обществом – как общенациональная война, пусть и в весьма специфической форме, или как региональный конфликт на Северном Кавказе. Однако настоящий шквал резко критических оценок вызвали на Западе последовавшие как реакция на трагедию в Беслане некоторые предложения, которые российский президент объявил на расширенном заседании правительства с участием глав регионов 13 сентября 2004 года. Инициативы по изменению системы избрания губернаторов и Государственной думы были расценены как отступление от принципов демократии, усиление власти Центра и откат к жесткому – 94 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России авторитаризму. Обнародованное 28 сентября 2004 г. “письмо ста”, обличающее российскую политику и призывающее лидеров НАТО и ЕС пересмотреть отношения Запада с Россией86, стало сродни Фултоновской речи У. Черчилля, ставшей объявлением “холодной войны” Запада и Востока. Трагедия в Беслане ясно показала потребность в новых мерах по борьбе с международным терроризмом. По мнению России, в деятельности антитеррористической коалиции государств должен наступить качественно новый этап: прежние механизмы взаимодействия не всегда оказываются действенными. Главная угроза для коалиции – сохраняющаяся практика двойных стандартов. Выступая 23 сентября 2004 г. на 59-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, глава российской дипломатии С. Лавров выдвинул серию инициатив, которые, по мнению Москвы, призваны сделать более эффективными международные усилия на антитеррористическом фронте. Он выделил следующие основные направления, по которым должна развиваться антитеррористическая стратегия мирового сообщества. Первое: глобальный характер террористической угрозы требует коллективного отпора. На качественно новый уровень доверия и координации должно быть поднято взаимодействие спецслужб стран антитеррористической коалиции. В т о р о е : необходимо развитие норм международного права в соответствии с реалиями контртеррористической войны, и в этих условиях особое значение приобретает решимость государств использовать свое право на самооборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН. Т р е т ь е : необходимо отказаться от двойных стандартов в отношении террористов, перекрыть возможность получения ими убежища, в том числе и под видом спасения от политического или иного притеснения, а также отказаться от попыток использовать борьбу с терроризмом в разного рода геополитических играх. Ч е т в е р т о е : необходимо международное партнерство, чтобы надежно перекрыть возможности доступа террористов к ОМУ. Пятое: Афганистан остается самым слабым звеном в пресечении наркоторговли и финансовой подпитки из наркоисточников деятельности террористов, поэтому следует укреплять существующие и создавать новые антинаркотические “пояса безопасности”. Ш е с т о е : нельзя допустить, чтобы борьба с терроризмом привела к “цивилизационному разлому”, противостоянию одних цивилизаций и конфессий другим. С е д ь м о е : Россия считает, что ООН должна и впредь играть ведущую роль в объединении усилий мирового сообщества в борьбе с терроризмом. РФ предложила, чтобы СБ ООН принял резолюцию, наделяющую Антитеррористический Комитет ООН возможностями действовать максимально эффективно, своевременно выявляя слабые звенья в – 95 – О.В. Приходько антитеррористической сети и наращивая взаимодействие с международными региональными организациями, включая СНГ, ОДКБ и ШОС. Она выступила инициатором подготовки резолюции СБ ООН, которая призвана предотвратить использование процедуры предоставления политического убежища для укрытия и поддержки террористов и их пособников. Российский проект резолюции направлен на то, чтобы ускорить процедуру экстрадиции лиц, которые пользуются своим статусом политических беженцев для организации и финансирования терактов. Принятая Советом Безопасности ООН 8 октября 2004 г. “антитеррористическая” резолюция 1566 показала, что между Россией и Западом остаются существенные разногласия в подходе к борьбе с международным терроризмом. Хотя резолюция была инициирована Россией, из-за позиции западных держав в ней не были учтены российские предложения об экстрадиции эмиссаров боевиков-террористов и составлении нового международного списка террористов. Запад на словах разделяет мнение Москвы, что международное сообщество не должно позволять террористам использовать в своих целях защиту, которая предоставляется жертвам политических репрессий. Однако он дал ясно понять, что не выдаст И. Ахмадова, А. Закаева и других чеченских эмиссаров, пока Москва не предоставит доказательства их причастности к террористической деятельности. Реакцией России на трагедию в Беслане стала активизация не только внутриполитических, международно-дипломатических, но и военных ресурсов реагирования на террористическую угрозу. Начальник Генерального Штаба генерал Ю. Балуевский заявил 8 сентября, что российские вооруженные силы будут наносить превентивные удары по террористам в любом регионе мира: характер удара, используемые силы и средства будут определяться характером угрозы. В течение короткого отрезка времени (буквально недели) на эту тему неоднократно высказывались министр обороны С. Иванов, секретарь Совета безопасности И. Иванов, министр иностранных дел С. Лавров, и снова Ю. Балуевский. Так же как это делали США после событий 11 сентября 2001 г., Россия обосновывает свое право на превентивные удары статьей 51 Устава ООН, провозглашающей право на самооборону. Тогда многие в России трактовали американский подход как слишком расширительно трактующий международные нормы. Да и войну по свержению режима С. Хусейна в Ираке США вели под флагом превентивной самообороны. Россия ссылается и на резолюции СБ ООН, принятые в связи с событиями в США 11 сентября 2001 г., раздвинувшие рамки права на самооборону, включив в них случаи вооруженного нападения, совершаемого в виде теракта. В интервью арабскому телеканалу “Аль-Джазира” 10 сентября 2004 г. С. Лавров отметил, что современное международное право допускает, что, если страна подвергается террористическому нападению или есть для нее угроза теракта, она может предпринимать необходимые меры, чтобы – 96 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России ликвидировать или уменьшить эту угрозу в порядке реализации своего права на самооборону. Подобный подход разделяют США и Великобритания, но это еще не значит, что они поддержат Россию, если она будет реализовывать на практике свое право на превентивную самооборону. Россия берет на вооружение ранее критикуемую американскую аргументацию. Хотя Москвой и было заявлено, что превентивные акции не будут выходить за рамки международного права и что они являются крайним средством реагирования на террористическую угрозу, трудно представить как фактор внезапности и оперативности, обязательный для такого рода операций, будет стыковаться с необходимостью получения мандата СБ ООН, являющейся громоздкой бюрократической процедурой и вовсе не гарантирующей положительного результата. Из выступлений официальных лиц следует, что Россия оставляет за собой право выбора средств для нанесения превентивных ударов по базам террористов, в том числе расположенных за рубежом. По словам министра обороны С. Иванова, могут быть использованы все средства, кроме ядерного оружия, и необязательно это будут крупные соединения или фронтовая авиация, – есть для этого высокоточное оружие, части спецназа. Обилие выступлений российских официальных лиц по вопросу превентивных ударов создает опасность, что эта важная проблема может быть заболтана. Заявления, не подкрепленные конкретными делами, лишь порождают недоверие к политике. Уже то, что официальные заявления российских военных руководителей о превентивных ударах по базам талибов в Афганистане (1998 г.) оказались пустым звуком, бросает тень и на нынешние декларации. США всячески избегают делать подобные заявления, если не уверены, что смогут реализовать их на практике, чтобы не подрывать доверие за рубежом к своей политике. В качестве одного из первоочередных объектов для таких ударов может стать Панкиское ущелье Грузии, ставшее прибежищем чеченских боевиков. И хотя грузинское власти утверждают, что после проведенных ранее мероприятий они установили контроль над этим районом, ситуация здесь едва ли полностью урегулирована. Вот и американский посол в Грузии Р. Майлс признал 13 сентября 2004 г., что хотя численность чеченских боевиков, имеющих связи с международными террористами и базирующихся в Панкиском ущелье, уменьшилась на две трети, определенное их количество продолжает там оставаться87. Это заявление прозвучало вразрез с утверждениями Тбилиси и подтверждает российские обвинения. Чтобы предотвратить назревающий скандал, госдепартамент США был вынужден дезавуировать заявление посла Майлса. Однако совершенно очевидно, что послу на месте гораздо лучше известна ситуация в этом районе Грузии, чем чиновникам в Вашингтоне. Приходится признать, что и после трагедии в Беслане перспектива согласования эффективной коллективной антитеррористической стратегии не выглядит очень обнадеживающей. – 97 – О.В. Приходько Страны все еще не могут договориться о едином толковании понятия терроризм. Между ними существует большая разница в понимании этой проблемы. В условиях отсутствия общемировых норм в этом вопросе Россия, США, страны ЕС, Израиль, арабские, да и многие другие государства предпочитают сохранить для себя определенную свободу выбора действий против террористической угрозы, с которой они уже сталкиваются или могут столкнуться в будущем. – 98 – Глава 8 РАСПРОСТРАНЕНИЕ ОМУ: В ПОИСКАХ ОТВЕТА НА УГРОЗУ Р аспространение оружие массового уничтожения квалифицируется США и ЕС как одна из наиболее серьезных угроз безопасности. Сближение европейского подхода с американскими взглядами на эту проблему происходит в еще большей степени, чем в отношении международного терроризма, хотя эти две угрозы взаимосвязаны. Эта тенденция обозначилась уже в 2003 г., когда разногласия по Ираку не помешали США и ЕС подписать на саммите в Вашингтоне 25 июня Совместную декларацию по борьбе с распространением ОМУ. Этот документ отразил неудовлетворенность трансатлантического сообщества прорехами в режиме нераспространения, желание найти более эффективные средства для противодействия его размыванию. США и ЕС согласились “использовать все имеющиеся средства для предотвращения распространения ОМУ и катастрофических последствий, к которым оно может привести”88. Подобная формулировка используется в резолюциях ООН и других документах, когда подразумевается возможность использования военной силы. Вашингтонские договоренности предусматривают включение в законодательство США и ЕС положений, позволяющих осуществлять самостоятельные и совместные акции по пресечению нелегальных операций с ОМУ. Документы по стратегии ЕС, принятые в конце 2003 г., отразили изменение его отношения к угрозе распространения ОМУ. Если в промежуточном варианте Европейской стратегии безопасности она характеризовалась как международная угроза, то в окончательной версии этого документа она квалифицируется уже как “потенциально самая большая угроза” безопасности стран ЕС. В этой связи Евросоюз особо выделяет две проблемы: возрастающую вероятность гонки ОМУ на Ближнем Востоке и усиление угрозы биотерроризма в связи с бурным развитием биологических наук и технологий. Во главу угла он ставит укрепление международного режима нераспространения и повышение эффективности его основного механизма – МАГАТЭ. США и ЕС призывают КНДР полностью демонтировать программу создания ядерного оружия и восстановить свое участие в ДНЯО, а Иран – прекратить все работы по обогащению урана, в полном объеме сотрудничать с МАГАТЭ и неукоснительно соблюдать – 86 – О.В. Приходько обязательства по Договору о нераспространении и Дополнительному протоколу к нему. Наряду с совпадением позиций по ряду принципиальных вопросов борьбы с распространением ОМУ в американо-европейских отношениях имеются разногласия и противоречия, связанные с существованием пробелов в этом разделе международного права. Когда разрабатывались ныне действующие международные нормы нераспространения, не было ни глобализации, ни многих других факторов, облегчающих доступ к оружию массового уничтожения. Появление угрозы “нетрадиционного” применения ОМУ изменило содержание понятия “самооборона”, расширив его рамки, поскольку разрушительные последствия могут наступить в результате даже ограниченного применения этого оружия террористами и “проблемными” режимами. Директор Центра европейских реформ (Лондон) Ч. Грант так формулирует проблему правовой неопределенности: “Если какая-то страна подозревается в том, что прячет у себя опасное оружие, при каких условиях военная интервенция является оправданной? И какова должна быть роль ООН и других организаций в придании легитимности таким интервенциям?”89 США призывают к международной поддержке своих усилий в борьбе с распространением ОМУ, но готовы и в одностороннем порядке устранять несоответствия между потребностями, которые диктуют американские интересы национальной безопасности, и спорными и неадекватными, с их точки зрения, ограничениями, устанавливаемыми международными правилами. Администрация Дж. Буша считает неэффективным действующий режим нераспространения, поскольку соглашения, на которых он основывается, вырабатывались без учета многих новых факторов. Во-первых, угроза распространения ОМУ приобретает совершенно иной масштаб в контексте усилий “проблемных режимов” и транснациональных негосударственных субъектов заполучить это оружие. США называют наибольшей угрозой для себя возможность скрытого и внезапного нападения с применением химического, биологического, радиологического или ядерного оружия со стороны государств-“изгоев” и фанатиков-террористов, для которых ОМУ является вожделенным средством достижения их целей. Во-вторых, это формирование нелегальных транснациональных сетей по распространению технологий, материалов и компонентов ОМУ. В операциях на международном черном рынке в этой сфере участвуют как государственные, так и негосударственные субъекты. О масштабах и изощренности подобного рода хорошо законспирированных транснациональных структур можно судить по делу А.-К. Хана, “отца” пакистанского ядерного оружия, который, как выяснилось, возглавлял разветвленную международную сеть, осуществлявшую в течение долгого времени нелегальную продажу ядерных компонентов, материалов, технологий и ноу-хау Ирану, Ливии и Северной Корее. В тайне от пакистанского правительства А.-К. Хан и его сподвижники продавали схемы ядерных устройств, чертежи новых производительных моделей центрифуг по обогащению – 100 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России урана, компоненты и даже готовые центрифуги для производства “начинки” ядерного оружия. Заинтересованность в услугах А.К. Хана проявляли еще несколько других государств. Судя по показаниям теперь уже бывшего научного руководителя пакистанской ядерной программы А.-К. Хана, масштабы нелегальных поставок в ядерной сфере довольно значительны. Изощренность и масштабы этой транснациональной подпольной сети стали откровением и для МАГАТЭ, по признанию генерального директора этой организации М. Аль-Барадеи. Реакцией МАГАТЭ стал глобальный план борьбы с угрозой ядерного терроризма, который предусматривает принятие целого комплекса мер в течение трех лет. 24 государства обязались выделить на его осуществление 27 млн. долл., и еще 14 государств обещали предоставить иную помощь. Вряд ли можно сомневаться в справедливости слов М. Аль-Барадеи о том, что вскрывшиеся факты передачи пакистанских ядерных технологий третьим странам, возможно, являются лишь верхушкой айсберга. РФ выступает за возвращение Пакистана в сферу соглашений по ядерному нераспространению. Она давно выражала беспокойство по поводу возможной утечки ядерных материалов и компонентов ядерного оружия из этой страны. В контексте “пакистанской проблемы”, требующей разработки гарантий неповторения подобных случаев, нерешенным остается вопрос о международной легитимности ядерной программы Исламабада. Без международного признания ядерного статуса этой страны (включения в клуб ядерных держав) будет трудно, если вообще возможно, договориться с Исламабадом о каких-то мерах международного контроля и его присоединении к ДНЯО и Дополнительному протоколу. В случае решения международного сообщества “узаконить” ядерный статус Пакистана без этих условий у Индии появятся основания требовать аналогичного официального признания и ее ядерного статуса. США, Австралия и ряд других стран считают, что СБ ООН далеко не всегда справляется с защитой международного режима нераспространения: он не санкционировал ни одной военной акции, чтобы пресечь распространение ОМУ, хотя оно представляет угрозу международному миру и безопасности. Пробелы в режиме нераспространения ОМУ США стремятся заполнить разработкой соглашений, которые идут дальше того, чтó допускает международное право на основе ныне действующих международных договоров. США предлагают “творчески” применять национальное и международное законодательство. На “неосвоенном” (“сером”) правовом поле и при поддержке стран-единомышленников администрация Дж. Буша видит больше перспектив для принятия эффективных мер против распространителей ОМУ, чем в рамках устоявшихся норм. Поэтому такого рода предложения они инициируют в обход ООН и МАГАТЭ. Пример Ливии, добровольно отказавшейся в декабре 2003 г. от создания ОМУ, показывает, что решение проблемы возможно и без применения силы. Однако и здесь нельзя полностью отрицать – 101 – О.В. Приходько позитивное, хоть и косвенное, влияние силового фактора: участь С. Хусейна не могла не сказаться на решении ливийского лидера М. Каддафи. США хотят поддержки России в том, чтобы убедить Сирию последовать решению Триполи – добровольно отказаться от ОМУ и открыть страну для международного контроля. Ливийский пример не отменяет необходимости разработки новых инструментов противодействия распространению ОМУ. Администрация Дж. Буша считает, что проблема не только в том, что не хватает более эффективных международных соглашений по нераспространению ОМУ, а в том, что “противоправные режимы” либо не хотят присоединяться к этим договорам, либо не соблюдают свои обязательства, обманывая мировое сообщество. Пример Ирана показывает, как государство с ядерными амбициями может использовать лазейки, существующие в Договоре о нераспространении ядерного оружия, чтобы максимально далеко продвинуться в разработке ядерного оружия в границах легально разрешенного, а затем, когда будет принято решение перейти эту грань, быстро завершить создание минимального ядерного потенциала сдерживания. По мнению США и других государств, выступающих за расширение правовых рамок применения силовых мер, борьба с распространением ОМУ имеет слишком большое значение, чтобы быть заложником ограничений жестких догм. Обмен информацией между странами, широкое международное взаимодействие по пресечению и предотвращению незаконных поставок ОМУ выходят на передний край этой борьбы. США разуверились в способности ООН обеспечить соблюдение норм международных договоров по нераспространению и де-факто наделяют себя правом определять нарушителя и применять к нему меры воздействия. Администрация Дж. Буша считает допустимым использовать силу для осуществления мероприятий превентивного характера в отношении стран, нарушающих международные соглашения о нераспространении. ЕС не согласен с таким подходом. Он выступает за укрепление роли СБ ООН в качестве главного арбитра, который выносит решения в отношении страны, нарушающей международные нормы. В своем выступлении в Кракове 31 мая 2003 г. президент Дж. Буш провозгласил “Инициативу по безопасности против распространения ОМУ” (ИБПР)90. Чтобы перекрыть доступ к ОМУ, США предлагают обмениваться разведданными, осуществлять (в том числе с использованием силы) задержание и обыск самолетов, кораблей и наземных транспортов, подозреваемых в нелегальных перевозках материалов и компонентов оружия массового уничтожения, вводить режим морской блокады, проводить конфискацию груза, ограничить количество портов для посещения “подозрительными” судами с целью контроля за их перемещением. Предусматривается также отказывать в праве пролета или дозаправки “подозрительных” самолетов. Американская инициатива (ИБПР) предусматривает формирование партнерства между странами, желающими сотрудничать в борьбе с распространением ОМУ и готовыми использовать широкий спектр – 102 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России правовых, дипломатических, экономических, военных и других инструментов, чтобы воспрепятствовать нелегальной торговле ОМУ, ракетами, запрещенными технологиями. На первом этапе к ИБПР присоединились 10 государств: Австралия, Япония, Южная Корея, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания, Португалия, Нидерланды и Польша. В 2004 г. к ним добавились Россия, Канада, Норвегия, Сингапур и некоторые другие страны. В итоге в этой инициативе участвуют уже 62 государства. ИБПР была одобрена всеми участниками саммита “большой восьмерки” в Си-Айленде (США, июнь 2004 г.). Предполагается соответствующим образом модернизировать нормы национального законодательства и международного права для реализации ИБПР. Члены “группы ИБПР” обмениваются разведывательной информацией, отслеживают сомнительные международные перевозки, проводят совместные военные учения по отработке приемов перехвата подозрительных грузов. США, выступающие инициаторами создания нового, более жесткого режима нераспространения, рассчитывают привлечь к партнерству максимальное количество стран, а также прибрежные, “транзитные” и другие государства, под чьим флагом больше всего зарегистрировано грузовых судов, могущих участвовать в незаконных перевозках. Один из ключевых вопросов – когда и каким образом вмешиваться в события, чтобы пресечь незаконные перевозки ОМУ. Здесь важнейшее значение приобретает своевременное получение данных о намерениях нарушителей международного режима нераспространения. На первых заседаниях “группы ИБПР”, проходивших в Мадриде и Брисбене, рассматривались источники угрозы распространения ОМУ – как государства, так и негосударственные субъекты, а также тактика и приемы, которые они используют, чтобы обойти существующие международные нормы и правила. Обсуждались возможные практические меры, которые могли бы воспрепятствовать нелегальным операциям по экспорту ОМУ и запрещенных материалов, перекрыть доступ к ним террористов. Участников форума не удовлетворяет то, как работают международные соглашения по нераспространению ОМУ, но между ними нет единства в том, что можно считать легитимным в рамках действующего международного права. Хотя операции по задержанию грузов проводились и раньше, они носили спорадический характер и осуществлялись в ограниченном масштабе. Теперь речь идет о коллективных действиях и соответствующем изменении национального и международного законодательства. Участники “группы ИБПР” провели серию учений в Тихом и Индийском океанах и Средиземном море, отрабатывая совместные действия с использованием военных и гражданских средств для проведения предполагаемых операций по задержанию подозрительных судов. В сентябре 2004 г. в Северной Атлантике прошли совместные военно-морские маневры России и НАТО. Однако Россия пока воздерживается последовать примеру некоторых государств, которые создают с США совместные механизмы, чтобы пресечь доступ к – 103 – О.В. Приходько морским и воздушным портам транспортных средств компаний и физических лиц, замешанных в противоправных сделках, касающихся ОМУ. США, Австралия и ряд других стран, выступающих за принятие решительных мер, предлагают либо внести изменения в международное право, либо разработать международную конвенцию, запрещающую торговлю ОМУ, его компонентами и технологиями. Даже если к такому соглашению не присоединятся КНДР, Иран и другие государства, стремящиеся к ОМУ, им будет гораздо сложнее осуществлять незаконные закупки, если участниками соглашения станут “транзитные” и “перевалочные” страны. Для легитимности действий по задержанию транспортных средств в международных водах или воздушном пространстве нужно либо принимать соответствующую резолюцию СБ ООН, либо заключать специальную международную конвенцию, а этого участники ИБПР хотели бы пока избежать, чтобы не утопить проблему в дискуссиях. Среди участников ИБПР нет полного единодушия, которое иногда можно встретить в официальных отчетах об их встречах. На основании “широкого” толкования международных соглашений США утверждают, что имеют право осуществлять перехват судов, когда те идут не под национальным флагом; когда они идут под флагом страны, под которым зарегистрированы из соображений “удобства”, и когда эта страна дает США разрешение на проведение их обыска; когда у США есть серьезные основания полагать, что конкретный корабль перевозит материалы ОМУ – тогда они могут его задержать, реализуя свое право на самооборону. Как утверждают США, после провозглашения ИБПР им удалось уже несколько раз пресечь перевозку компонентов для производства ядерного и химического оружия. Однако даже наиболее лояльные союзники США не поддерживают чересчур радикальные меры, такие как перехват судов и самолетов в международных водах и международном воздушном пространстве, насильственное принуждение к приземлению самолетов с подозрительными грузами для обыска. Чтобы эти действия были правомерны, необходимы изменения в международном законодательстве. Далеко не все участники “группы ИБПР” находят продуктивной идею изоляции государств – нарушителей режима нераспространения: мировое сообщество в этом случае может лишиться практически всех невоенных инструментов влияния на поведение этих стран. Выступая в Университете национальной обороны (Вашингтон) 11 февраля 2004 г., президент Дж. Буш объявил о новых мерах, направленных на усиление борьбы с распространением ОМУ91. Это наиболее радикальная программа модернизации международного режима ядерного нераспространения за все время существования Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) с момента его подписания в 1970 г. Она включает в себя семь взаимосвязанных предложений. – 104 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Первое предложение – использовать в более широких масштабах потенциал международных механизмов и инструментов, созданных в рамках ИБПР, для пресечения незаконной торговли ОМУ и в борьбе с международным терроризмом: сотрудничество по линии разведслужб, вооруженных сил и правоохранительных органов разных стран, включая выявление и уничтожение нелегальных сетей, занимающихся контрабандой материалов и технологий ОМУ. Второе предложение – принять резолюцию СБ ООН, обязывающую все государства ввести в национальное законодательство уголовную ответственность за распространение ОМУ, принять закон о жестком экспортном контроле, обеспечить безопасное хранение на своей территории всех материалов, касающихся ОМУ. После принятия соответствующей резолюции СБ ООН США обещают оказать помощь другим государствам в разработке и имплементации надлежащего законодательства. Третье предложение – расширить на все соответствующие страны, включая Ирак и Ливию, программу “Глобальное партнерство”, одобренную “большой восьмеркой” первоначально для региона СНГ. Эта программа предусматривает выделение в течение 10 лет 20 млрд. долл. на такие цели как безопасное хранение и утилизация ОМУ, трудоустройство ученых и специалистов, работавших по программам ОМУ. США предложили расширить масштаб программы “Глобальное партнерство” за счет привлечения новых стран-доноров, увеличения финансирования и расширения круга получателей помощи, в том числе и для предоставления альтернативной занятости ученым и специалистам из стран третьего мира, которые работают над ОМУ. Четвертое предложение – закрыть “лазейки” в Договоре о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), когда под видом мирных ядерных программ может осуществляться производство расщепляющихся материалов для создания ядерного оружия (например, наработка оружейного урана в исследовательских или энергетических реакторах), чем и пользуются КНДР и Иран. США предлагают создать международную систему, регулирующую вопрос о гражданских ядерных установках: 40 государств, входящих в “Группу ядерных поставщиков”, должны отказаться от продажи оборудования и технологий по обогащению и переработке ядерного топлива, дающих возможность производить оружейные ядерные материалы, тем странам, которые не имеют такого оборудования. А те в свою очередь должны отказаться от попыток его приобрести в обмен на гарантированное получение топлива для своих гражданских ядерных реакторов по разумной цене. По замыслу США, переход к снабжению топливом гражданских ядерных реакторов этих стран под контролем МАГАТЭ препятствовал бы созданию ядерного оружия новыми государствами. МАГАТЭ должна выявлять случаи нарушения этих норм и сообщать о них в СБ ООН. Для этого она должна иметь в своем распоряжении все необходимые инструменты контроля. Пятое предложение – начиная с 2005 г. право импортировать оборудование для гражданских ядерных программ должны иметь – 105 – О.В. Приходько только те государства, которые подписали Дополнительный протокол к ДНЯО. Президент Дж. Буш внес на утверждение Сената соглашение о присоединении США к Дополнительному протоколу. В этом соглашении есть положения, которые ограничивают рамки международных инспекций на американской территории под предлогом защиты интересов национальной безопасности: не вся информация и не все ядерные объекты будут открыты для инспекций МАГАТЭ. Дополнительный протокол предусматривает проведение внезапных инспекций МАГАТЭ на любом ядерном объекте (с двухчасовым уведомлением). Шестое предложение – создать в рамках Совета управляющих МАГАТЭ (высший руководящий орган этой организации) специальный комитет, который будет заниматься мерами по обеспечению ядерного нераспространения и верификации. Он должен располагать необходимыми средствами для обнаружения запрещенных тайных работ по ядерному оружию. В его состав войдут представители тех стран, которые находятся “на хорошем счету” у МАГАТЭ. Седьмое предложение – ввести запрет на участие в работе Совета управляющих (в нем представлены 35 государств) и упомянутого специального комитета для тех стран, деятельность которых расследуется МАГАТЭ по подозрению в нарушении обязательств по нераспространению. Если расследование нарушений какой-то страны началось в период ее пребывания в Совете или комитете, то ее членство должно быть приостановлено до разрешения вопроса. По мнению США, без введения этого правила нельзя устранить один из серьезных барьеров на пути эффективной борьбы с распространением ОМУ. Сейчас такой нормы не существует, поэтому недавно закончилось плановое двухлетнее пребывание Ирана в Совете управляющих МАГАТЭ, хотя эта страна до сих пор находится “под следствием”. Весьма характерным для американского подхода является то обстоятельство, что предложенный план был разработан без консультаций с МАГАТЭ. Госсекретарь К. Пауэлл проинформировал о нем генерального директора М. Аль-Барадеи за несколько часов до выступления Дж. Буша. Кроме того, республиканская администрация довольно скептически оценивает эффективность программы Нанна– Лугара, что и отразилось в недофинансировании американского участия в “Глобальном партнерстве по нераспространению”, хотя оно все равно существенно больше, чем вклад Европейского Союза. Некоторые элементы американского плана по укреплению международного режима нераспространения вызывают сомнения с точки зрения их реализуемости. Неядерные государства мало что получают от сотрудничества с “Клубом ядерных поставщиков” в рамках предлагаемых жестких ограничений. Без ответа остается и вопрос об отказе “непризнанных ядерных держав” (Израиля, Индии, Пакистана) присоединиться к ДНЯО и Дополнительному протоколу. Вашингтон, судя по всему, сознает, что в нынешних условиях выглядит несбыточным его желание заменить ДНЯО, который гарантирует странам “неотъемлемое право” на доступ к ядерной – 106 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России энергетике, новым международным договором с более жесткими ограничениями и контролем. Вместе с тем многие предложения из плана Буша были одобрены лидерами “большой восьмерки” в Си-Айленде (июнь 2004 г.). На этом саммите был принят План действий по нераспространению ОМУ. Он предусматривает меры по повышению эффективности МАГАТЭ в области ядерного нераспространения и решения проблемы радиоактивных отходов. Лидеры “восьмерки” призвали государства следовать обязательствам по международным соглашениям о нераспространении, присоединиться к Гаагскому кодексу поведения, устанавливающему ограничения на экспорт баллистических ракет и ракетных технологий, укреплять национальный экспортный контроль и потенциал своих правоохранительных органов по пресечению незаконного оборота запрещенных материалов и технологий, ввести в национальное законодательство уголовное наказание за распространение ОМУ, предпринимать совместные действия по предотвращению попадания ОМУ, средств его доставки и запрещенных материалов в руки негосударственных субъектов. Страны “восьмерки” обязались сотрудничать с целью разгрома – если необходимо, то и с помощью силовых мер – подпольных сетей по распространению ОМУ. Среди мер, одобренных “восьмеркой” – годовой мораторий на передачу новым странам технологий по обогащению и переработке ядерных материалов. Было также решено, что на период следствия в Совет управляющих и в Специальный комитет не могут входить те страны, в отношении которых начато расследование в связи с подозрениями о нарушениях обязательств по ядерному нераспространению. “Восьмерка” призвала все страны к соблюдению требований МАГАТЭ по ядерной безопасности, включая Дополнительный протокол к ДНЯО, скорейшему подписанию этих соглашений, замораживанию сотрудничества по вопросам переработки ядерного топлива с теми странами, которые не соблюдают международные обязательства по гарантиям ядерного нераспространения. Соблюдение Дополнительного протокола должно стать новым основным стандартом для всех государств в соглашениях о поставках ядерных материалов и технологий. Одобрены меры по нераспространению биологического оружия и предотвращению биотерроризма. На саммите в Си-Айленде нашло поддержку и американское предложение о создании Специального комитета при Совете управляющих МАГАТЭ, на который будет возложена подготовка всеобъемлющего плана по укреплению гарантий ядерного нераспространения и контролю за соблюдением государствами своих обязательств в этой области. “Большая восьмерка” призвала все страны реализовать положения обновленного Кодекса поведения по обеспечению безопасности радиоактивных отходов, принятого МАГАТЭ в сентябре 2003 г. Этот свод правил должен быть признан всеми как общемировой стандарт. “Восьмерка” согласовала общие правила, которым она будет следовать при экспорте и импорте радиоактивных – 107 – О.В. Приходько материалов, с тем чтобы исключить их незаконное использование получателями в других странах. На встрече в Си-Айленде “восьмерка” подтвердила свое обязательство мобилизовать до 2012 г. в рамках инициативы “Глобальное партнерство” до 20 млрд. долл. на проекты по обеспечению безопасной утилизации и хранения ОМУ, в том числе и в России, использованию ядерного топлива в невоенных целях, осуществлению переподготовки специалистов-ядерщиков из Ирака, Ливии и других стран, ранее работавших над военными программами. Решено привлечь к участию в программе “Глобальное партнерство” и государства СНГ в соответствии с их интересами и финансовыми возможностями. Лидеры “восьмерки” выразили обеспокоенность тем, что Тегеран не полностью выполняет обещание остановить все работы по обогащению урана. Россия поддерживает требование, чтобы Иран полностью выполнял обязательства по Договору о нераспространении ядерного оружия и по соглашению о гарантиях, раскрыл МАГАТЭ все аспекты своей ядерной программы и ратифицировал Дополнительный протокол. Она неизменно подчеркивает, что ее сотрудничество с Ираном в ядерной области предполагает выполнение иранской стороной всех обязательств перед МАГАТЭ. РФ выступает за соблюдение режима нераспространения, но признает право каждой страны, в том числе и Ирана, на мирное развитие ядерной энергетики при соблюдении международных норм, которые реализуются через механизмы МАГАТЭ. РФ отвергает американские предположения, что Иран сможет создать ядерное оружие на основе российских технологий, используемых в рамках Бушерского проекта. Строящаяся в Бушере АЭС открыта для контроля МАГАТЭ. Готовится подписание российско-иранского соглашения о возврате в РФ отработанного ядерного топлива с этой АЭС. Тем не менее США рассматривают ядерный реактор на легкой воде, который Россия строит для Бушерской АЭС, как потенциальный источник получения плутония и ноу-хау для создания Ираном ядерного оружия. Они считают, что если Иран выйдет из ДНЯО и расторгнет соглашение с Россией о возврате отработанного ядерного топлива, ядерный реактор в Бушере сможет нарабатывать каждый год плутония в объеме, достаточном для создания 30 ядерных боезарядов. По их мнению, Бушерский проект служит подспорьем Ирану в проведении “пороговых” работ по всему циклу ядерного топлива. Однако у МАГАТЭ Бушерский ядерный проект не вызывает беспокойства. На этот реактор распространяется режим гарантий МАГАТЭ. Правда, будет ли Иран соблюдать их в любой ситуации – большой вопрос. В любом случае, позиция руководства МАГАТЭ важна для России и для диалога с США по иранской ядерной проблеме, и для продолжения Бушерского проекта. По словам Генерального директора МАГАТЭ М. Аль-Барадеи, у возглавляемой им организации нет неопровержимых доказательств того, что Иран осуществляет программу создания ядерного оружия и ведет незадекларированные работы по обогащению урана. – 108 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России Подытоживая в сентябре 2004 г. результаты двухлетнего расследования в отношении иранской ядерной программы (оно еще далеко не закончено), МАГАТЭ не может однозначно заключить, что она носит исключительно мирный характер. Международные инспектора обнаружили косвенные признаки того, что некоторые аспекты этой программы могут иметь военную направленность, но они не нашли прямых улик в подтверждение американских обвинений, что Тегеран осуществляет тайную программу по созданию ядерного оружия. Иран заявляет, что будет сотрудничать с МАГАТЭ, но продолжит работы по обогащению урана в “целях развития энергетики”. Он не хочет зависеть от третьих стран в поставках ядерного топлива для своих АЭС. ДНЯО не запрещает проведение работ по обогащению урана для производства топлива для нужд ядерной энергетики. Тегеран стремится достичь самообеспеченности в ядерной сфере. Даже возможный разрыв сотрудничества с Россией лишь отдалит достижение этой цели, но не остановит Иран на пути к ней. Ведь истинный мотив его действий, вероятно, состоит в том, что создание ядерного оружия видится им как единственное средство сдерживания иностранного вторжения и оккупации. Основы стратегии ЕС в борьбе с распространением ОМУ сформулированы в “Европейской стратегии безопасности” и “Стратегии ЕС против распространения оружия массового уничтожения”, которые были одобрены на саммите в Брюсселе в декабре 2003 г. В них дается анализ ситуации, который во многом совпадает со взглядами американской администрации. Во втором из упомянутых документов говорится: “Распространение ОМУ и ракет ставит под угрозу безопасность наших государств, наших народов и наших интересов в мире. …Нападение на территорию ЕС с применением ОМУ вызовет крупномасштабные сбои помимо серьезных немедленных последствий в виде разрушений и человеческих жертв. В частности, возможность использования ОМУ террористами представляет прямую и растущую угрозу нашим обществам в этом отношении”92. В качестве главной цели провозглашается предотвращение, сдерживание, остановка и, когда это возможно, ликвидация программ распространения ОМУ, вызывающих беспокойство в мире. Россия наряду с США, Японией и Канадой названа в числе ключевых партнеров ЕС в борьбе с распространением ОМУ. ЕС намерен координировать усилиями с ними и выступать с совместными инициативами. Распространение ОМУ квалифицируется как одна из основных угроз Европе. Однако эта констатация не трансформировалась в совместные действия на уровне ЕС. Действительно, если посмотреть на финансирование расходов Евросоюза по статье “нераспространение и разоружение”, то может сложиться превратное впечатление, что борьба с распространением ОМУ вовсе не является приоритетом для ЕС, ведь выделяемые на эти цели средства – 8,5 млн. евро в 2003 г. и 9 млн. евро на 2004 г.93 – составляют 0,001% бюджета ЕС! Столь очевидный разрыв между оценкой – 109 – О.В. Приходько масштаба угрозы и мизерной суммой на борьбу с ней выглядит тем более удивительно, что ЕС рассматривает нераспространение как существенный вклад в борьбу с терроризмом, уменьшающий риск того, что негосударственные субъекты получат доступ к ОМУ, радиоактивным материалам и средствам доставки. Понимая столь очевидную несуразность ситуации, ЕС планирует создать специальную бюджетную линию Сообщества по финансированию нераспространения ОМУ и разоружения. Согласно действующим в нем правилам, она может быть утверждена не ранее чем с 2006 г. В ноябре 2003 г. ЕС одобрил общую позицию по борьбе с распространением ОМУ. Она включает в себя программу действий – тринадцать мер, которые Европа намерена осуществлять, чтобы придать универсальный характер и укрепить режим многосторонних соглашений по нераспространению ОМУ и средств его доставки. ЕС добивается от Израиля, Индии и Пакистана присоединения к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) “без всяких условий в качестве государств, не обладающих ядерным оружием”, и постановки всех их ядерных объектов и деятельности в ядерной сфере под контроль МАГАТЭ. Реалистично ли это требование? Едва ли. Тем не менее ЕС ставит целью присоединение этих государств к Дополнительному протоколу ДНЯО, который обязывает страны принять международные инспекции на любом своем ядерном объекте практически без предупреждения (уведомление дается лишь за два часа до начала инспекций). Разработка европейской стратегии в отношении новых глобальных угроз шла под влиянием американских концепций. В промежуточный вариант стратегии безопасности ЕС вошли идеи некоторых американских теоретиков о том, что сдерживание не будет эффективным в условиях, когда террористические группы могут получить доступ к ОМУ. Из окончательного варианта европейской стратегии этот тезис был исключен, но добавлено уточнение, что застарелые региональные конфликты являются в ряде случаев первопричиной появления новых угроз. По мнению германского политолога Х. Мюллера, администрация Дж. Буша права, когда утверждает, что международное сообщество должно решить, не представляет ли режим, постоянно игнорирующий международные правила и нарушающий свои обязательства, самим своим существованием угрозу миру и международной безопасности и не подлежит ли он устранению94. Правда, он добавляет, что это решение должно приниматься не отдельным государством, а Советом Безопасности ООН. Высказывание подобных взглядов, пусть и не на официальном уровне, а в экспертных кругах, является весьма симптоматичным для эволюции европейской политической мысли. Дипломатическая активность ЕС в урегулировании ситуаций вокруг ядерных программ “государств-распространителей” (КНДР и Ирана) заметно возросла после того, как Евросоюз провозгласил свои претензии на самостоятельную глобальную роль в сфере международной безопасности. ЕС квалифицирует ядерные программы этих двух государств, а также ядерные риски в Южной Азии (Индия – 110 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России и Пакистан) как источник озабоченности для Европы. Он призывает их сотрудничать с МАГАТЭ в рамках всеобъемлющего инспекционного режима под эгидой этой организации, но всячески избегает дискуссий на тему смены режимов, которые инспирируются американскими неоконсерваторами. Даже Южная Корея и Япония, которые в наибольшей степени ощущают на себе северокорейскую ядерную угрозу, крайне осторожны, когда рассматривается гипотетический сценарий “хирургических” ударов для уничтожения ядерных объектов Северной Кореи. ЕС не сталкивается с непосредственной угрозой своей территории со стороны ОМУ за исключением потенциальной опасности, которую может представлять разработка ракет большой дальности в КНДР. Сейчас только Россия, Китай, США и Израиль имеют на вооружении баллистические ракеты, оснащенные ОМУ и способные достичь любой точки ЕС. Однако в зону важных интересов безопасности ЕС входят сопредельные территории на юге – Магриб, Ближний Восток, Южное Средиземноморье, от которых Западная Европа очень зависима в покрытии своих потребностей в энергоресурсах. Здесь расположены несколько государств, которые подозреваются в тайных работах по созданию ОМУ и которые активны в сфере ракетных вооружений. Принятие Турции в ЕС (в 2000 г., она была официально включена в список стран – кандидатов на вступление) означало бы, что Евросоюз получает общую границу с регионом Ближнего Востока (Ираком, Ираном и Сирией). Такое развитие неизбежно поставит на повестку дня вопрос о военных мерах по обеспечению безопасности новых южных границ ЕС и стабильности в зоне Персидского залива и Ближнего Востока, ведь в этом случае турецкая часть его территории окажется досягаемой для ракет вышеназванных стран. Приоритеты ЕС в реагировании на угрозу ОМУ отличны от предпочтений США, хотя в упоминавшемся документе о европейской стратегии говорится о возможности осуществления мер принуждения в отношении нарушителей международного режима нераспространения в соответствии с Уставом ООН. ЕС выступает за укрепление роли СБ ООН в решении этой проблемы. Он считает необходимым вести диалог по вопросам контроля над вооружениями и нераспространению с “критическими государствами” (так были обозначены КНДР, Иран и другие “проблемные режимы”). С его точки зрения, переговоры с целью вовлечения этих стран в международные соглашения по разоружению, поощрение их сотрудничества с МАГАТЭ являются более продуктивным путем, чем американская тактика запугивания. ЕС выражает готовность способствовать многостороннему дипломатическому урегулированию кризиса вокруг северокорейской ядерной программы и ставит развитие двустороннего диалога и торгово-экономических отношений с Ираном в зависимость от его сотрудничества с МАГАТЭ. В борьбе с распространением ОМУ Евросоюз делает основной акцент на укреплении механизмов многосторонней дипломатии, повышении эффективности режима нераспространения и процедур – 111 – О.В. Приходько контроля. Во многом под американским влиянием он признал допустимость мер активного противодействия распространению ОМУ, в частности, таких как инспекции грузов и конфискация запрещенного имущества. ЕС поддерживает в принципе американские предложения по использованию силы для пресечения незаконных поставок технологий, материалов и компонентов ОМУ. Споры начинаются, когда встает вопрос об их соответствии нормам международного права. Подход администрации Дж. Буша: эти нормы не “священная корова”, и их ценность для США не может быть выше, чем интересы национальной безопасности американского государства; обязательства по борьбе с международным терроризмом неотделимы от обязательств по борьбе с распространением ОМУ. ЕС придерживается иного подхода, который созвучен российскому: не могут законные интересы безопасности обеспечиваться противоправными методами. Он считает необходимым принятие международно-правовых правил, санкционирующих подобные действия, и не исключает возможности использования силы, но лишь как крайнее средство. В американском подходе акцент делается на превентивном использовании силы. Эти различия в умонастроениях характерны не только для политических элит США и Европы. Опросы общественного мнения фиксируют: 72% американских респондентов ответили положительно на вопрос, поддержали бы они участие США в военной акции по изъятию ОМУ у Северной Кореи, и лишь 24% высказались “против”. В Европе, наоборот, большинство (41%) – дали отрицательный ответ, а сторонники участия своей страны в такой акции оказались в меньшинстве (35%), хотя, как видно, разрыв между ними не очень большой. ЕС исходит из того, что урегулирование застарелых конфликтов, обеспечение региональной стабильности и безопасности позволят устранить многие причины, по которым государства берутся за создание ОМУ. Особое внимание он уделяет Средиземноморскому региону, который во всех его документах определяется как сфера жизненно важных европейских интересов. ЕС создает у себя постоянно действующий Центр мониторинга и сбора данных, который вместе с Ситуационным центром должен отслеживать угрозы, связанные с распространением ОМУ. Политика ЕС по противодействию угрозе распространения оружия массового уничтожения предусматривает возможность силовых мер принуждения и применение военной силы в рамках международного права и в соответствии с Уставом ООН. Однако в позиции ЕС есть важный нюанс: он признает, что СБ ООН должен играть центральную роль в решении вопроса о применении силы против нарушителей режима нераспространения, но не говорит прямо и однозначно об обязательности мандата ООН для осуществления силовых действий ЕС. Решение о квалификации деяния какого-либо государства как угрозы миру и международной безопасности и о применении международных силовых мер не может быть принято вопреки позиции России и Китая как постоянных членов СБ ООН, а – 112 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России ЕС не хочет зависеть от их мнения, ведь нет гарантий, что их взгляды будут совпадать. Евросоюз намерен добиваться заключения международного соглашения о запрете на производство расщепляющихся материалов для ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств; укреплять режим экспортного контроля на общесоюзном уровне и в отношениях с третьими странами, а также механизм выявления, мониторинга и пресечения поставок незаконных грузов, включая уголовное преследование лиц, которые причастны к нелегальным операциям с запрещенными материалами, компонентами и ОМУ; оказывать помощь третьим странам в перекрытии каналов утечки материалов, использующихся при создании этого оружия; предоставлять экономические льготы государствам, которые откажутся от планов создания ОМУ. Стратегия ЕС предусматривает обширный перечень мер по борьбе с угрозой распространения ОМУ. Наиболее существенными из них являются следующие: – модернизация международного законодательства, чтобы исключить возможность использования гражданских ядерных, химических и других программ в военных целях; – поддержка созданию дополнительных международных инструментов верификации для более эффективного контроля за соблюдением режима нераспространения, включая проведение под международным контролем незапланированных, внезапных инспекций объектов, заявленных государствами для международной проверки; – введение всеми странами в свое национальное законодательство норм уголовной ответственности за деятельность по распространению ОМУ, в том числе и за участие в нелегальном экспорте, посредничестве в торговле и контрабанде запрещенных материалов и технологий; – включение статьи о нераспространении ОМУ в двусторонние соглашения ЕС с третьими странами; – обмен информацией и результатами аналитической работы с НАТО; – укрепление аналитических ресурсов СБ ООН по проведению самостоятельной экспертной оценки и инспекций на местах, в частности, сохранение и использование уникального опыта ЮНМОВИК, составление списка международных экспертов для будущих инспекций; – финансовая и техническая поддержка третьих стран, которые самостоятельно не способны обеспечить реализацию национальных и международных норм нераспространения, а также конкретных проектов международных институтов (МАГАТЭ, подготовительной комиссии Конвенции по запрещению биологического оружия и т.д.); – 113 – О.В. Приходько – формирование группы экспертов ЕС для разработки рекомендаций по мерам верификации для контроля за соблюдением Конвенции по запрещению биологического оружия; – предложение участникам “Группы ядерных поставщиков” (в нее входит и Россия) взять на себя обязательство не экспортировать ядерные материалы, технологии, оборудование в те страны, которые не ратифицировали Дополнительный протокол к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) или не соблюдают его условия; – обмен с заинтересованными странами информацией о поставках, которые могут иметь отношение к ОМУ; – пролонгация Программы по разоружению и нераспространению, подписанной с Россией, на период после июня 2004 года. Однако в самом ЕС нет консенсуса по всем аспектам проблемы борьбы с распространением ОМУ, а также в отношении американской инициативы по безопасности против распространения ОМУ (ИБПР). Евросоюз не смог одобрить общую позицию по ИБПР: многие европейские страны, прежде всего из числа “нейтралов”, с опасением относятся к американским идеям использовать военную силу для перехвата нелегальных поставок материалов, технологий и средств ОМУ. Только 8 из 15 стран ЕС входят в “группу поддержки ИБПР”. Разногласия между США и ЕС по вопросу о способах борьбы с распространением ОМУ отчетливо обозначились в связи с Ираном. ЕС считает, что может предложить Тегерану более действенные стимулы для отказа от ядерного оружия, чем США, предпочитающие методы силового давления. Американский политолог Р. Коэн отмечает, что в случае с Ираном европейские союзники еще в большей степени, чем в “иракском деле” не желают следовать за США95. Позицию ЕС представляет в этом вопросе “большая тройка” – Великобритания, Франция и Германия, выступающие с единых позиций, и даже Лондон, наиболее лояльный союзник Америки, поддерживает Берлин и Париж, а не Вашингтон. Россия, ЕС и МАГАТЭ уже несколько раз отклоняли американское предложение поставить вопрос по Ирану на Совете Безопасности ООН, чтобы принять против него жесткие международные санкции. В отличие от Вашингтона они не считают, что ультиматум Тегерану мог бы способствовать решению проблемы и что конфронтационный подход будет более продуктивным, чем ведение диалога. Возросшая дипломатическая активность ЕС в вопросах нераспространения стала заметной осенью 2003 г. и не только в контактах с ООН, но и на иранском направлении. В ходе визита в Тегеран 21 октября министры иностранных дел Германии, Франции и Великобритании в рамках “пакетного” соглашения обещали Ирану сотрудничество в гражданской ядерной области в обмен на его отказ от планов создания ядерного оружия. – 114 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России В своих докладах 2003–2004 гг. МАГАТЭ делает однозначный вывод, что с середины 1980-х годов Иран совершал многочисленные нарушения обязательств по ДНЯО, включая создание производства по обогащению урана, и осуществлял целенаправленные действия по сокрытию своей противозаконной деятельности. МАГАТЭ причислило Россию наряду с Китаем, Пакистаном и еще двумя государствами к числу вероятных поставщиков технологий и оборудования в Иран, которые использовались в его ядерной программе. И хотя Иран отрицает факт таких поставок, утверждая, что приобретал запрещенное оборудование и материалы через третьи страны, предположения МАГАТЭ делают Россию уязвимой для обвинений в том, что она вольно или невольно причастна к нарушениям Ираном обязательств по нераспространению. Россия всегда отстаивала мирный характер ядерной программы Ирана, борясь за сохранение своих конкурентных позиций на иранском рынке ядерных технологий, и выявленные иранские нарушения бросают тень на адвокатскую позицию Москвы. Обнаруженные в 2004 г. факты сокрытия Ираном разработок, касающихся центрифуг по обогащению урана, и причин появления следов радиоактивного заражения, как и его неубедительные разъяснения по поводу некоторых аспектов ядерной программы ссылками на импорт “загрязненного” оборудования – все это лишь усиливает имеющиеся подозрения и подрывает позиции России и ЕС, которые стремятся предотвратить конфликт Ирана с США96. Именно благодаря их усилиям МАГАТЭ принимало резолюции по Ирану в явно смягченной компромиссной формулировке и каждый раз предоставляло ему отсрочку для ответов на остающиеся вопросы. Приходится констатировать, что Иран обязался сотрудничать с МАГАТЭ в полном объеме по разъяснению всех аспектов своей ядерной программы, лишь оказавшись перед угрозой изоляции и санкций со стороны международного сообщества. Он вынужден приоткрыть завесу над своими работами в ядерной области под растущим давлением США, Европы, России, Японии. Ему приходится считаться с резко ухудшившейся военно-стратегической ситуацией в своем регионе: американские войска теперь развернуты и на западных, и на восточных его границах – в Афганистане, Пакистане, Ираке. Россия стремится смягчить атмосферу вокруг иранской ядерной программы, сохраняя для Тегерана шанс принять правильное решение. Однако она не сможет бесконечно долго оставаться громоотводом при сохранении неопределенности вокруг иранской ядерной программы. Наибольшие шансы повлиять на выбор Тегерана в ядерном вопросе появились бы в случае согласования общей позиции России, США и Европы по обеспечению безъядерного статуса Ирана при удовлетворении его экономических потребностей и учете его интересов в сфере безопасности (например, их международные гарантии о неприменении Израилем своего ядерного оружия против Ирана). – 115 – О.В. Приходько Чем дольше “иранский вопрос” будет оставаться нерешенным на многосторонней основе в рамках МАГАТЭ, тем больше вероятность повторения Израилем военной акции, совершенной в июне 1981 г., когда израильские ВВС нанесли ракетно-бомбовый удар по строившемуся недалеко от Багдада ядерному реактору. Тогда эта акция была осуждена в ООН, но после разгрома Ирака в 1991 г. войсками многонациональной коалиции комиссия международных инспекторов на основании обнаруженных на иракской территории свидетельств пришла к выводу, что режиму С. Хусейна не хватило всего лишь 1,5–2 лет для создания примитивного ядерного боезаряда. Таким образом, Израиль на практике реализовал концепцию “превентивной самообороны” за двадцать лет до того, как ее взяли на вооружение США. Не менее сложной остается ситуация вокруг ядерной программы КНДР. По американским оценкам, Северная Корея имеет 1–2 атомных боезаряда и способна наращивать арсенал за счет создания новых боеприпасов на основе переработки топливных стрежней, накопившихся за время эксплуатации своих ядерных реакторов. ЕС не поддержал американское предложение о том, чтобы перехватывать северокорейские корабли и самолеты, подозреваемые в транспортировке ОМУ. Он опасается, что такие акции как задержание судов и перехват самолетов в международном пространстве могут спровоцировать вооруженный конфликт с КНДР, Ираном и другими ущемленными в своих правах государствами. Северокорейская “ядерная проблема” в отличие от иранской не является источником разногласий между США и ЕС по ряду причин. Во-первых, в случае с КНДР налицо явное и неприкрытое нарушение государством международных обязательств по ДНЯО и другим многосторонним соглашениям. Во-вторых, США обратились к многостороннему механизму урегулирования своих противоречий с КНДР – переговорам с участием шести стран, включая Россию. Втретьих, с точки зрения возможности применения военной силы, у США связаны руки из-за неопределенности в вопросе о реальном состоянии ядерного арсенала КНДР (в широком смысле, а не только по количеству боезарядов), из-за непосредственного соприкосновения КНДР с американским союзником – Южной Кореей и нахождения в зоне действия северокорейских средств поражения другого союзника – Японии. Россия, США и ЕС пока еще не выработали согласованного плана действий, как заставить КНДР и Иран соблюдать режим нераспространения. Хотя у каждой из сторон собственные приоритеты, их должно объединять понимание того, что для общих интересов безопасности опасно оставлять без ответа вызов со стороны КНДР и Ирана: нарушение и тем более выход из международного режима ядерного нераспространения создает прецедент, которому могут последовать при определенных обстоятельствах и другие государства. Предложения России, США и ЕС по выходу из кризиса не должны создавать у противостоящей стороны (Тегерана и Пхеньяна) иллюзий, что она может вбить клин – 116 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России между ними или заставить их закрыть глаза на ее нарушения. Достижение консенсуса ведущих держав мира относительно порядка действий в подобных ситуациях является необходимым условием единства международного сообщества в отношении угроз режиму нераспространения. Появление ядерного оружия у непредсказуемых режимов не отвечает ни российским, ни европейским, ни американским интересам. Международное сообщество должно быть готово принять решения (в виде резолюции СБ ООН или международного соглашения) и действовать согласованно как в проведении инспекций и мониторинга на территории государств – распространителей ОМУ, так и в осуществлении военно-силовых акций по уничтожению у них производственных мощностей и запасов ОМУ в случае создания угрожающей ситуации. – 117 – НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ США и новый мировой порядок П оворот США к силовой внешней политике при администрации Дж. Буша не является кардинально новым в американской истории. Подобные периоды, когда во главу угла ставилась сила, уже не один раз наблюдались в стратегии Америки. При сохранении или увеличении существующего разрыва между США и остальными странами в возможностях действовать и влиять на события в мире будет продолжаться укрепление однополярного мирового порядка с США в качестве единственной сверхдержавы, будут сохраняться условия для продолжения тенденции к односторонности в американской политике. Подобная перспектива сулит, что именно способность проецировать силу и определять с ее помощью исход международных кризисов будет решающим критерием влияния в мировых делах, а в этом у США нет равных конкурентов. Беспрецедентные возможности влияния на мир, которыми располагают Соединенные Штаты, делают для них более трудным проведение различия между защитой своих национальных интересов и навязыванием своих взглядов другим. Главное отличие стратегии национальной безопасности администрации Дж. Буша от той, что проводилась его предшественниками, это не только принцип превентивности в основе нынешней американской модели силового мирорегулирования. Еще в президентство Б. Клинтона США нанесли удары крылатыми ракетами по объектам в Афганистане и Судане в 1998 г. и провели военновоздушную операцию (вместе с Великобританией) по целям в Ираке в декабре того же года. Главное отличие – это явное уменьшение роли многосторонности – координации своей политики с другими странами и международными организациями – в иерархии приоритетов, определяющих подход США к отношениям с внешним миром. Современная внешняя политика США – это силовая политика. Американские инициативы по противодействию современным глобальным угрозам безопасности, выходящие за рамки действующих норм международного права, либо балансирующие на грани дозволенного (“творческий подход” администрации Дж. Буша к толкованию национального и международного законодательства), – 103 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России модернизация НАТО, оставляющая в прошлом ограничения Вашингтонского Договора 1949 г., отказ от традиционной модели контроля над вооружениями в отношениях с Россией, предложения по ужесточению международного режима нераспространения и т.д. – всё это целенаправленные усилия по созданию нового миропорядка. Россия сталкивается с необходимостью решать одновременно две задачи: развивать партнерство с США и в то же время бороться за сохранение выгодных для нее правил мирового порядка. Очевидна сложность совмещения этих двух задач: решение каждой из них в каких-то аспектах вступает во взаимное противоречие и оказывается трудно совместимым, и здесь требуется тонкое маневрирование, чтобы найти необходимый баланс. На официальном уровне Вашингтон высоко оценивает сотрудничество с Россией в борьбе с международным терроризмом, распространением ОМУ, киберпреступностью и т.д. Однако в США, как и в Европе, еще весьма живуче стереотипное мышление в отношении России. В американском политическом истеблишменте РФ воспринимается многими как потенциальный соперник США в посткоммунистической части Европы, на Ближнем Востоке и в Центральной Азии, а сохранение НАТО рассматривается как страховочный инструмент воздействия на Россию в случае ухудшения отношений с ней. Многие представители неоконсервативного крыла американской политической элиты вообще ставят под вопрос саму идею партнерства Вашингтона с Москвой. Угроза размывания режима нераспространения и интересы России Хотя Россия является активным участником двухи многостороннего диалога по проблематике нераспространения, она проявляет заметную осторожность, не желая поставить под удар свое сотрудничество с Ираном, Индией, Китаем в ядерной области. Опасения потерять потенциальные рынки для российских ядерных технологий в “третьем мире” сковывают инициативу российской дипломатии на этом направлении. Тенденцией последних лет стало то, что международная повестка дня борьбы с угрозой распространения ОМУ определяется США фактически на безальтернативной основе. Именно Вашингтону принадлежит инициатива по формированию нового, более жесткого международного режима нераспространения. В американских предложениях есть заслуживающие внимания элементы, которые отвечают российским интересам, ведь распространение ОМУ, тем более недалеко от границ России, подрывает безопасность и стабильность на сопредельных пространствах. Вместе с тем некоторые предложения могут негативно отразиться на интересах РФ в международной конкуренции на рынке ядерных материалов и технологий, создать препятствия в сотрудничестве с Ираном, – 119 – О.В. Приходько Индией, Китаем и в поиске новых потенциальных партнеров по совместным проектам в ядерной области. Сталкиваясь с активным дипломатическим наступлением США на этом направлении, Москва вынуждена так или иначе определять свою позицию, стремясь найти баланс между геополитическими и экономическими дивидендами от ядерного сотрудничества с третьими странами, с одной стороны, и рисками для интересов национальной и международной безопасности – с другой. России необходимо учитывать, что ЕС принял серию документов стратегического планирования и оперативной политики по вопросу противодействия распространению ОМУ, в которых многие принципиальные положения выдержаны в духе американского подхода. Они предусматривают расширение границ применения силы для борьбы с современными глобальными угрозами безопасности. Острая политическая борьба вокруг ядерных программ Ирана и КНДР будет, несомненно, продолжаться и в обозримом будущем. Тегеран и впредь будет стремиться максимально близко подойти к границе разрешенного в своих ядерных разработках, балансируя на грани допустимого, а Вашингтон будет стараться выискивать любой предлог, чтобы уличить его в нарушении международных обязательств, сформировать многостороннюю антииранскую коалицию и провести решение в СБ ООН по санкциям (включая использование силы). России приходится тонко маневрировать, чтобы, с одной стороны, не потерять иранский рынок, а с другой – не оказаться в роли прикрытия иранских амбиций по созданию ядерного оружия, идущих вразрез с международным режимом нераспространения. Если Россия, поддавшись американскому давлению, прекратит сотрудничество с Ираном и свернет свое участие в строительстве Бушерской АЭС, а Тегеран затем примет западные условия, то Россия может потерять перспективный иранский рынок, уступив его странам ЕС. Однако не идти на поводу у третьих стран, которые хотят повлиять в выгодном для себя ключе на отношения России с КНДР, Ираном, Сирией и другими государствами, коих Вашингтон причисляет к “распространителям ОМУ”, не означает, что Россия должна потворствовать их незаконным амбициям и закрывать глаза на нарушения ими своих международных обязательств. По мере сближения подходов США и Европы (в последнее время оно происходит все активнее) и формирования единой позиции Запада в отношении ядерной программы Ирана, по мере выявления все большей несовместимости позиции Тегерана с требованиями МАГАТЭ, России будет все труднее совмещать продолжение ядерного сотрудничества с Ираном с защитой режима ядерного нераспространения. Если Россия присоединится к Западу и свернет это сотрудничество, Тегеран вправе заявить, что Москва следует в этом вопросе двойным стандартам: ведь Индия создала ядерное оружие и даже не присоединилась к ДНЯО, но это не мешает России сотрудничать с Дели в ядерной области и продолжать строить АЭС в этой стране. После того, как международное сообщество закрыло глаза на расширение “ядерного клуба” в результате появления – 120 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России “непризнанных” ядерных держав – Израиля, Индии и Пакистана, иное отношение к себе Иран не может не воспринимать как дискриминацию, и вопреки международному давлению, скорее всего, будет продолжать ядерную программу. Однако здесь для США на первое место выходят соображения геополитического свойства, и они будут использовать вопрос об иранской ядерной программе как инструмент борьбы за укрепление своих позиций в регионе Большого Ближнего Востока, формируя широкую антииранскую коалицию, в которую, несомненно, постараются вовлечь и Россию. Существует угроза того, что чрезмерное давление может привести к обратным результатам и побудить Тегеран последовать северокорейскому примеру и пойти на разрыв отношений с МАГАТЭ. Это в большей мере сознают Россия и Европа, чем США. Выход Ирана из ДНЯО существенно ограничил бы возможности международного сообщества воздействовать на ядерную политику Ирана, пробил бы новую брешь в режиме нераспространения и поставил бы под вопрос продолжение российско-иранского сотрудничества в ядерной энергетике. Однако если Иран не будет соблюдать обязательства перед МАГАТЭ, России будет политически сложно аргументировать свои возражения против вынесения на СБ ООН вопроса о признании иранской ядерной программы угрозой международному миру и безопасности. Даже если подобную инициативу США удастся заблокировать, это не сможет предотвратить развитие ситуации по наихудшему сценарию: обострение разногласий между Ираном и Западом по ядерному вопросу повышает вероятность попыток силового его решения с помощью “точечных ударов” по объектам иранской ядерной инфраструктуры со стороны США или Израиля. Атлантический мир в эпоху перемен Америка и Европа вступили в период фундаментальных сдвигов в своих отношениях, которые будут иметь стратегические последствия, меняя основы всей послевоенной парадигмы западного мира. Европа находится на пути выхода из положения стратегической зависимости от США, в которое она попала после Второй мировой войны, и это во многом определит содержание новой формула атлантизма и самого понятия “Запад”. Процессы глубокой трансформации трансатлантического сообщества будут продолжаться, изменяя его внутреннюю структуру, и по отношению к внешнему миру он будет постепенно представать в ином качестве. Пробелы в международном праве применительно к современным глобальным угрозам безопасности создают почву для трансатлантических разногласий. Споры между США и Европой охватывают вопрос о соотношении международного права и национального законодательства в борьбе с этими угрозами. ЕС признает, что международное право должно изменяться в ответ на глобальные угрозы, однако считает, что это должно происходить легитимным путем. Ввиду того, что американская “доктрина – 121 – О.В. Приходько превентивной войны” является политически спорным вопросом для многих европейских союзников, НАТО не может взять ее на вооружение. В то же время американское влияние, несомненно, сказывается на осмыслении Европой ситуации в сфере безопасности. Документы ЕС, в том числе посвященные борьбе с международным терроризмом и распространением ОМУ, свидетельствуют о сближении европейской позиции с американской по вопросу о превентивном использовании военной силы. Обозначилась тенденция все большего признания ЕС, пусть с оговорками и под прикрытием “миротворческой” фразеологии, допустимости расширения рамок применения военной силы в борьбе с современными угрозами безопасности. Однако использование мер военного характера ЕС увязывает с выполнением ряда условий, которые все же не дают основания говорить о тождественности европейской и американской стратегии безопасности, о согласии Европы с концепцией “превентивной обороны”. Учитывая современные тенденции в сфере региональной и глобальной безопасности и возможность конкуренции между НАТО и ЕС за влияние в Европе, немаловажным является вопрос: с кем России легче находить общий язык и договариваться в сфере безопасности – с НАТО (США) или ЕС? Ответ на него едва ли может быть однозначным, принимая во внимание всё многообразие проблем безопасности. В подходах НАТО (США) и ЕС есть существенные различия, которые в разной степени созвучны российским интересам. США и Атлантический Альянс придерживаются прагматического подхода, строя сотрудничество с Россией на основе совпадающих или близких интересов. В сфере безопасности США взаимодействуют со многими странами, и далеко не все из них отвечают стандартам западной демократии. И с такой американской позицией НАТО не может не считаться. ЕС рассматривает сотрудничество с Россией прежде всего через призму своего восприятия того, насколько РФ отвечает его трактовке демократических ценностей и норм. Подобный идеологизированный и ценностно-ориентированный подход ограничивает, а не расширяет возможности двустороннего партнерства. Россия–НАТО. Несмотря на создание Совета Россия–НАТО (СРН), институциональный механизм взаимосвязей еще недостаточно прочен, чтобы быть способным “гасить” возможные политические столкновения и конфликты между сторонами. СРН еще не доказал, что является качественно иной структурой по сравнению со своим предшественником – Совместным постоянным комитетом Россия–НАТО, который обе стороны признали неэффективным инструментом сотрудничества. Пока СРН больше предстает как средство, чтобы смягчить негативное восприятие Россией “обвального” расширения НАТО в 2004 г., чем механизм кардинально более высокого уровня взаимодействия, а не просто согласования уже принятых решений каждой из сторон: в случае разногласий с Россией НАТО может вернуться к рассмотрению спорного вопроса в своем кругу – в – 122 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России формате 19-ти. Несмотря на желание сторон развивать операционную совместимость для проведения совместных миротворческих операций, не решены принципиальные вопросы по механизму принятия решений. Чем больше НАТО будет утрачивать свою природу как пакт о взаимной обороне, сосредоточиваясь на решении новых задач по борьбе с глобальными угрозами и вызовами, тем легче ей будет сотрудничать с Россией. В этом случае РФ может даже рассматриваться как фактический член НАТО. Однако если Альянс будет стремиться сохранить свою первозданную природу и ориентироваться на удовлетворение ключевых стратегических интересов своих нынешних членов, предполагать двустороннее тесное сотрудничество затруднительно. Пока НАТО для ее нынешних членов является слишком ценным капиталом, чтобы они могли допустить угрозу его девальвации ради партнерства с Россией. Продолжающееся расширение НАТО в соответствии с принципом “открытых дверей” способно скорее осложнить двусторонние отношения Альянса с Россией, нежели благоприятствовать их развитию. Новые члены Альянса хотя и не могут изменить фундаментальные основы подхода НАТО к России, но пополняют ряды тех, кто яростно выступает против того, чтобы наделить РФ особым статусом в отношениях с Альянсом, предоставив ей некоторые преференции или привилегии. Сравнение первого (1999 г.) и нынешнего (2004 г.) этапов расширения НАТО показывает, что идет эволюция критериев членства в этом Альянсе. Критерии к новым семи странам стали явно более либеральными, чем они были по отношению к первым трем кандидатам – Польше, Венгрии и Чехии. Эволюция критериев, скорее всего, продолжится и дальше, девальвируя значение чисто военных качеств новых кандидатов и в большей степени отражая специфику и прежде всего преимущества геополитического положения таких стран как Грузия, Украина, Албания, Македония. Выстраивая отношения с НАТО, России следует учитывать, что Китай активно ищет пути сотрудничества с Альянсом, демонстрируя конструктивный подход в отношениях с ним: в результате войны в Афганистане НАТО теперь действует и вблизи китайских границ. Россия–ЕС. Исторически сложившееся более позитивное отношение России к ЕС, чем к НАТО может породить искушение сделать выбор в пользу Евросоюза в качестве ведущего партнера в сфере безопасности. Однако подобная ставка на ЕС по ряду причин представляется неоправданной, по крайней мере, на ближайшую перспективу. Во-первых, НАТО обладает гораздо бóльшими ресурсами влияния на безопасность как в Европе, так и в других регионах, уже в силу присутствия США в этой организации. Во-вторых, в Совете Россия–НАТО (СРН) российская сторона представлена на равноправной основе с каждой из 26 стран Альянса. У России нет подобного механизма сотрудничества с ЕС, где бы ее голос звучал на равных с мнением Дании, Латвии или какой-либо другой страны Евросоюза. В совместных структурах она имеет дело с общей позицией всего ЕС, которая формируется без ее участия. Россия – 123 – О.В. Приходько остается для ЕС все еще объектом, а не равноправным партнером его политики безопасности и обороны, несмотря на декларации об общих интересах и угрозах. Со стороны ЕС проявляется недооценка возможностей сотрудничества с многосторонними структурами безопасности, действующими с участием России на постсоветской территории (Организацией Договора о коллективной безопасности, Шанхайской организацией сотрудничества), в борьбе с современными угрозами безопасности. Считалось, что в отношениях с Россией только США могли себе позволить говорить с позиции силы. Однако, как выяснилось, к использованию пусть и “мягкой” силы (политической и торговоэкономической) может прибегать и ЕС для решения спорных проблем. ЕС может ничуть не хуже США диктовать свою волю другим государствам, навязывать свое понимание ценностей, правда, пока еще не силой оружия, как это делают США в Ираке. Опыт последних лет показывает, что одного лишь совпадения или близости интересов России и ЕС недостаточно для формирования отношений стратегического партнерства. Довольно разветвленный институциональный механизм взаимоотношений России и ЕС пока не дает существенной отдачи с точки зрения наполнения “стратегического партнерства” реальным содержанием. Очевидна и несоразмерность обязательств, которые ЕС хотел бы наложить на РФ, и теми дивидендами, на которые Россия может реально рассчитывать в отношениях с ним. Для России вряд ли может быть приемлема ситуация, когда ее интеграция в Европу предполагается исключительно на условиях ЕС. Здесь необходим баланс, чтобы и ЕС нес определенные обязательства перед Россией, однако Брюссель стремится свести их к минимуму. Если ЕС действительно относится к России как к равному партнеру, то не должно быть препятствий для того, чтобы предоставить ей статус (с точки зрения объема прав) хотя бы не ниже того, что она имеет в НАТО, выступая на равных с 19 странами этого Альянса в СРН. Необходимо добиваться признания роли России в обеспечении европейской безопасности на уровне подготовки и принятия решений по ЕПОБ. В прошлые годы ЕС был поглощен вопросами, связанными со стабилизацией Балкан, интеграцией в свои ряды стран Центральной, Восточной и Южной Европы, разработкой Европейской конституции, и не уделял должного внимания освоению новых механизмов сотрудничества с Россией. Есть угроза, что история может повториться, поэтому Москве придется чаще брать на себя инициативу, чтобы полезные совместные начинания не увязали в бюрократической рутине ЕС. Существуют объективные предпосылки для сотрудничества и кооперации России и ЕС в сфере вооружений, военных технологий и услуг. Использование фактора взаимодополняемости в этих вопросах могло бы принести ощутимую пользу каждой из сторон. Однако сосредоточенность ЕС на развитии собственной научно-промышленной военной базы и его опасения оказаться в зависимости от России не – 124 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России дают оснований для радужных прогнозов развития военнотехнического сотрудничества. Может ли ЕС рассматриваться как сплоченный и надежный партнер в сфере безопасности, когда некоторые страны Евросоюза выступают за стратегическую независимость Европы, а другие – Великобритания и большинство из десяти новых членов ЕС – ориентируются на США? Для западноевропейских государств франкогерманской зоны влияния, которых американский министр обороны Д. Рамсфелд окрестил “старой Европой”, основное предназначение НАТО – служить механизмом организации коллективного отпора лишь на крупномасштабную военную угрозу Западу, если таковая возникнет. Предпочтение этих стран в пользу ЕС как основы европейской безопасности только формируется и пока является еще очень неустойчивой тенденцией, не говоря уже о Великобритании, для которой ЕС – лишь тактический, а не стратегический выбор. Стоит прийти к власти в ФРГ блоку ХДС/ХСС, а в Великобритании – консерваторам, как рухнет весь проект европейской архитектуры безопасности, который Париж и Берлин пытаются построить на фундаменте ЕС. Расширение ЕС на восток отнюдь не способствует укреплению этого фундамента, поскольку для подавляющего большинства вступающих в ЕС стран приоритетность отношений с США и НАТО остается незыблемой. Концепция миротворческих операций ЕС в ряде аспектов расходится с подходом России к миротворчеству. Несмотря на все реверансы в сторону ООН и международного права, ЕС не ставит свои действия в отношении кризисов в полную зависимость от решений ООН. Если Совет Безопасности не выдаст соответствующего мандата для военного вмешательства в тот или иной кризис, ЕС будет всё равно проводить свою операцию, если посчитает, что затронуты его важные интересы или под угрозой находятся его ценности (гуманитарная интервенция и т.п.). Получение санкции ООН не является обязательным условием для силовой акции ЕС согласно ее доктрине безопасности. Стоит напомнить, что ЕС поддержал (правда, на политическом уровне) войну НАТО против Югославии в 1999 г. России не следует закрывать глаза на специфику “миротворческого подхода” ЕС при разработке рамочных условий совместных операций по реагированию на кризисы. У нее нет оснований в угоду амбициям ЕС девальвировать значимость своих прав как постоянного члена СБ ООН. Приходится учитывать и то, что в периоды острых международных кризисов, решение которых предполагает использование военной силы, страны ЕС далеко не всегда смогут выступать с общих позиций. При каждом остром международном кризисе с участием США происходит ренационализация внешней политики ЕС и становится очевидно, что никакой общей политики в сфере безопасности у ЕС нет. Национальные интересы государств берут вверх над весьма расплывчатой “общей европейской идентичностью”, которая является скорее лозунгом, нежели реальным фактом. Провозглашение ЕПОБ не стало панацеей от – 125 – О.В. Приходько национального эгоизма. Отсутствие единства в ЕС в отношении фактора силы высвечивает формирующийся де-факто триумвират Франции, Германии и Великобритании. В результате не ЕС, а Париж, Берлин и Лондон являются для России предпочтительными адресами для ведения диалога и достижения договоренностей по вопросам обороны и безопасности. “Общая европейская оборона”, которая может сформироваться на основе ЕС в будущем (подобная возможность упоминается в Европейской конституции), не является угрожающей перспективой для России или чем-то, что должно быть обязательно несовместимо с российскими интересами безопасности. Можно предположить российское участие в рамках неформальных альянсов, которые возможны внутри ЕС, в рамках совместной структуры типа Совета безопасности и обороны Россия–ЕС или даже иных форматов на основе всего ЕС, но в более далекой перспективе. Одним из препятствий в реализации этих вариантов может стать противодействие США и НАТО, которые увидят в них ущемление своих прерогатив как лидеров западного сообщества безопасности. В европейских дискуссиях о НАТО и ЕС “российский фактор” играет немаловажную роль. Фундаментальные разногласия между франко-германской группировкой и лагерем “атлантистов” по вопросу о том, кто лучше защищает европейские интересы безопасности – НАТО или ЕС, – будут все отчетливее проступать по мере укрепления военного потенциала объединенной Европы и стремления Вашингтона навязать свои правила миропорядка. Чем теснее сотрудничество России и ЕС в сфере безопасности и обороны, тем больше аргументов в свою поддержку получают сторонники превращения Евросоюза в основу системы европейской безопасности. Отсутствие формального членства в ЕС не должно приниматься Россией как предлог для отказа в равноправном статусе в европейской системе безопасности, которая может сформироваться на основе Евросоюза. Интеграция России в эту систему возможна на взаимоприемлемых условиях при наличии политической воли с обеих сторон. У США и ЕС есть определенное понимание, что стратегическая ситуация непредсказуемых глобальных угроз обусловливает необходимость более тесного сотрудничества с Россией. Правда, у них остаются сомнения, является ли выбор России в пользу партнерства с Западом окончательным. Отражением этих сомнений является то, что сотрудничество России с США и ЕС в сфере обороны и безопасности осуществляется в гораздо меньшей степени, чем оно объективно возможно на основе совпадения и широкого пересечения их интересов, потребностей, оценок рисков и представлений об угрозах. Ряд западных аналитиков говорит о консерватизме стратегического мышления в России, но подобные обвинения можно в равной мере адресовать и самому Западу. Интеграция России в Европу, в глобальные политические и экономические механизмы поддержания миропорядка предполагает признание правил, по которым они существуют. Конечно, не все эти – 126 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России правила могут в равной мере устроить Россию, однако она не навязывает свое мнение о неадекватности некоторых из них, а предлагает искать пути их модернизации на основе сотрудничества с западными партнерами. Во многих вопросах безопасности координация или объединение усилий и ресурсов России, США и ЕС приносит или может принести каждой из сторон бóльшую отдачу, чем если бы они действовали порознь. России приходится трезво учитывать тенденции в трансатлантических отношениях, чтобы избежать неоправданных ставок и завышенных ожиданий. В обозримом будущем Европа не в состоянии конкурировать с США по совокупному влиянию на события в мире, способности проецировать силу и определять исход международных кризисов. Конкуренция в сфере международной безопасности ставит перед Россией не менее трудные задачи, чем борьба за достойные позиции в глобальной экономике. Выбор России в пользу вхождения в сообщество развитых демократических государств, интеграции в мировую экономическую систему в качестве конкурентоспособной державы, сотрудничества с Западом в отражении общих глобальных угроз и вызовов определяет основы ее внешнеполитической стратегии. Однако эффективность этой стратегии в немалой степени зависит от того, сможет ли Россия укрепить собственную способность отстаивать национальные интересы в условиях жесткого соперничества. Асимметрия норм международного права и современных реалий Нынешние нормы международного права когда-то считались вызовом прежней системе. Другое дело, как они принимались – в результате консенсуса, а не навязывания воли одной державы всем другим, но тогда (в послевоенные годы) сила и влияние распределялись в мире гораздо более равномерно, что и служило объективной основой для достижения консенсуса. Появление новых глобальных угроз, таких как международный терроризм и распространение ОМУ, которых не было при написании Устава ООН, делает необходимым согласованное уточнение объема права на самооборону. Непосредственно сталкиваясь с этими угрозами, страны одна за другой (Израиль, США, Россия, Индия, Австралия и т.д.) по-своему трактуют это право, исходя из специфики своей ситуации, все дальше отклоняясь от замысла архитекторов этого основополагающего документа ООН. В международном праве остаются “серые” (спорные) зоны на стыке разрешенного и запрещенного, применительно к новым угрозам и вызовам, и они требуют ясности, чтобы избежать произвольного их толкования, сулящего увеличение хаоса в международных отношениях. Пока же здесь преобладают аргументы политического, а не юридического характера, которые были бы общепризнанными как, например, доказательства теорем в математике. – 127 – О.В. Приходько Новые реалии заставляют задуматься об адекватности традиционных способов реагирования на возникающие угрозы, критически оценить сложившиеся громоздкие процедуры бюрократического согласования на многосторонней основе и неэффективные инструменты контроля за соблюдением международных норм в сфере безопасности. Что делать, если новоявленный обладатель ОМУ будет готовиться применить его, скажем, против своих соседей? Очевидна потребность в расширении и модификации международных норм, чтобы ввести в правовые рамки более широкий и многообразный спектр санкционированных сценариев применения военной силы для обеспечения международной безопасности. В то же время нововведения должны быть сбалансированными, ведь от расширения правовых границ допустимого применения силы могут в большей степени выиграть США как самый влиятельный и конкурентоспособный субъект международных отношений. Неосторожность в этом вопросе может обернуться появлением непредвиденных и нежелательных диспропорций в системе глобальной безопасности в пользу американоцентристских коалиций при сохранении формального равноправия всех государств. Нужно ли вносить изменения в Устав ООН или достаточно ограничиться разработкой новых договоров, чтобы международное право предоставляло более гибкие возможности реагирования на новые угрозы и вызовы? Неоправданная с международно-правовой точки зрения война в Ираке и ее последствия, несомненно, окажут влияние на обсуждение темы силы в международных отношениях, сделав политически затруднительным применение вооруженных сил даже в тех случаях, когда угрозы будут давать для этого веские основания. Необходимо широкое обсуждение на многосторонней основе вопроса, как устранить или хотя бы существенно сократить разрыв между международными нормами использования силы и задачами борьбы с новыми угрозами безопасности. Сейчас, возможно, не самый благоприятный момент для предметных дискуссий на эту тему по горячим следам иракской войны, но и все время уходить от решения этой проблемы также не является разумным выбором. – 128 – ПРИМЕЧАНИЯ L i n d l e y - F r e n c h J. In the shade of Locarno? Why European defence is failing. – International Affairs, № 4, 2002, p. 798. 2 Transatlantic Trends 2003. GMF. Wash., September 2003, p. 15. 3 Op. cit., p. 13. 4 M c F a u l M. Marriage Counseling for U.S., U.N. – The Wall Street Journal Europe, October 15, 2003. 5 C o h e n R. The Iran Challenge. – The Washington Post, December 2, 2003, p. A 27. 6 W o h l f o r t h W. Transatlantic Relations in a Unipolar World. – GCSP Occasional Papers № 41. (Geneva), August 2002, p. 6. 7 Новый состав Еврокомиссии во главе с председателем Д. Баррозу вступил в свои права на предстоящий пятилетний срок с 1 ноября 2004 года. 8 C a l d w e l l Ch. Bush must choose between troops and tax cuts. – Financial Times, October 18/ October 19, 2003, p. 7. 9 UK puts figure on rebuild aid for Iraq. – Financial Times, October 11/ October 12, 2003, p. 1. 10 Временный управляющий совет Ирака – высший орган иракской администрации, сформированный оккупационными властями. Действовал до передачи власти временному правительству Ирака 28 июня 2004 года. 11 Эту группировку США оставили после 1 июля 2004 г. в качестве сил, находящихся на территории Ирака по приглашению временного иракского правительства. 12 Army's Level of Readiness to Decline. – The Washington Post, December 6, 2003, p. A6. 13 Ibidem. 14 Ibid., pp. 7, 9. 15 K u p c h a n Ch. The End of the American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century. Alfred A. Knopf, (New York), 2002, p. 120. 16 M u l l e r H. Terrorism, proliferation: a European threat assessment. – Chaillot Papers, Paris, No. 58, March 2003, p. 89. 17 P a t t e n Ch. Europe and America has the transatlantic relationship run out of road? (Oxford, February 13, 2004) – <http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten…html> 18 Transatlantic Trends 2003, op. cit., p. 8. 19 Ibid., p. 9. 20 L i n d l e y - F r e n c h J. Op. cit., p. 796. 21 Ibid., p. 797. 22 A Secure Europe in a Better World. – European Security Strategy. Brussels, December 12, 2003, p. 9 23 Ibidem. 24A s m u s R., E v e r t s Ph., I s e r n i a P. Transatlantic Trends 2003. Power, War and Public Opinion: Thoughts on the Nature and Structure of the Trans-Atlantic Divide, p. 5. 25 Transatlantic Trends 2003, op. cit., p. 4. 26 A s m u s R., E v e r t s Ph., I s e r n i a P. Op. cit., p. 14. 1 – 113 – О.В. Приходько B o n i f a c e P. European Security and Transatlanticism in the Twenty-first Century. In: NATO and European Security: Alliance Politics from the End of the Cold War to the Age of Terrorism. Ed. by Moens A., Cohen L., and Sens A. Praeger Publishers, Westport, 2003, p. 63. 28 K a g a n R. Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order. Alfred A. Knopf (New York), 2003, p. 4. 29 P a t t e n Ch. Europe and America has the transatlantic relationship run out of road? (Oxford, February 13, 2004) – http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten…html 30 Transatlantic Trends 2003, op. cit., p. 4. 31 Ibid., p. 14. 32 Ibid., pp. 12–13. 33 H a g l u n d D. “Community of Fate” or Marriage of Convenience? ESDP and the Future of Transatlantic Identity. In: NATO and European Security: Alliance Politics from the End of the Cold War to the Age of Terrorism. Ed. by Moens A., Cohen L., and Sens A. Praeger Publishers, Westport, 2003, p. 2. 34 Французская концепция многополярности придает большое значение Китаю. Франция является наиболее активным сторонником укрепления отношений ЕС с Китаем. Она – инициатор идеи приглашения КНР в “большую восьмерку”, выступает за присоединение Пекина к ФАТФ, за отмену европейского эмбарго на продажу оружия Китаю. 35 J u d t T. Two visions. – Newsweek, October 06, 2003, p. 24. 36 H o a g l a n d J. Chirac’s “Multipolar World”. – http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A10794-2004Feb3.html 37 Giant French nuclear simulation complex takes shape. – Financial Times, October 18/October 19, 2003, p. 2. 38 G r a h a m Robert. France seeks to reassure US over its NATO commitment... – Financial Times, October 18/October 19, 2003, p. 2. 39 K a g a n R. Op. cit., p. 27. 40 http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/winning.html 41 http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/winning.html 42 L l o y d J. Diplomat brought to book. – Financial Times, November 29/November 30, 2003, p. W3. 43 K a g a n R. Op. cit., p. 61. 44 Цит. по: G r a n t Ch. Transatlantic rift: how to bring the two sides together. CER (London), 2003, p. 13. 45 G r a n t Ch. Op. cit., p. 12. 46 L i e v e n A. The Secret Policemen’s Ball: the United States, Russia and the international order after 11 September. – International Affairs, № 2, 2002, p. 257. 47 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on relations with Russia. P. 3. COM (2004) 106. 09/02/04. – <http://europa.eu.int/comm/external_relations/russia/intro/ip04_187.ht m> 48 N e u m a n n I. Uses of the Other. “The East” in European Identity Formation. Minneapolis: Minnesota University Press, 1999, p. 111. 49 C o o p e r R. The new liberal imperialism. – The Observer, April 07, 2002. 50 В июле 2004 г. Парламентская ассамблея ОБСЕ одобрила подготовленную Россией резолюцию, призывающую Латвию и Эстонию устранить в своем законодательстве возможность любой дискриминации по 27 – 130 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России национальному или религиозному признаку, а также уменьшить число неграждан. В отношении Латвии выдвинуто требование принять Рамочную конвенцию по защите прав нацменьшинств и допустить проживающих в стране лиц без гражданства к участию в муниципальных выборах. 51 См. например: L y n c h Dov. The Russia–EU Partnership and the Shared Neighbourhood. Report presented to the “Eastern Europe and Central Asia” Working Group (COEST). The Hague, July 2004. – <http://www.iss-eu.org/new/analysis/analy090.html> 52 A Secure Europe in a Better World. – European Security Strategy. Brussels, December 12, 2003, p. 14. 53 В качестве партнеров по проведению переговоров об участии в своих операциях ЕС определил помимо России также Канаду, Исландию, Норвегию, Турцию, Болгарию, Румынию и Украину. 54 F o r s b e r g T. The EU–Russia Security Partnership: Why the Opportunity was Missed. – European Foreign Affairs Review, June 2004, vol. 9, p. 247. 55 S p i n a n t D. Delors scathing about plans for Union president. – European Voice, October 9–15, 2003, p. 2. 56 Торжественная церемония подписания Конституции состоялась в октябре 2004 г. в Риме. 57 Это – Великобритания, Ирландия, Франция, Нидерланды, Дания, Швеция. 58 Европейский Совет – высший орган ЕС в составе глав государств и правительств. 59 Ирландия, Финляндия и Швеция выступали против введения поста министра иностранных дел ЕС. 60 В июле 2004 г. председателем Европейской Комиссии взамен ушедшего в отставку 1 ноября Р. Проди Европарламент утвердил португальского премьер-министра Д. Бароззу. Он в свое время поддержал американобританскую интервенцию в Ираке, выступив на стороне США против Франции и Германии. 61 http://www.euobserver.com/index.phtml?sid=13&aid=13646. 62 A Secure Europe in a Better World. – European Security Strategy, Brussels, December 12, 2003, p. 11. 63 A Secure Europe in a Better World. – European Security Strategy, Brussels, December 12, 2003, p. 7. 64 Это государства преимущественно франко-германской зоны влияния. 65 “Петерсбергская” концепция безопасности была одобрена 19 июня 1992 г. на заседании министров иностранных дел и обороны стран Западноевропейского союза в Петерсберге. С подписанием в Ницце Договора о ЕС (февраль 2001 г.) она вошла в сферу коллективной компетенции Евросоюза. К “петерсбергским миссиям” Ниццский договор относит: гуманитарные, спасательные, миротворческие операции, действия вооруженных сил по урегулированию кризисов, включая принуждение к миру. – Treaty of Nice. Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts. – Official Journal of the European Communities, March 10, 2001, p. 80/7. 66 S t r a w J. Europe in the world. Speech at CEPS. Brussels, May 19, 2003, – http://www.ceps.be/Article.php?article_id=112 67 L l o y d J. Diplomat brought to book. – Financial Times, November 29 /November 30, 2003. – 131 – О.В. Приходько Наиболее вероятными участниками “структурированного сотрудничества” являются Франция, Германия, Великобритания, Италия, Испания, Греция и страны Бенилюкса. 69 European Defence: NATO/EU Consultation, Planning and Operations. Council of the European Union. Press Release, Brussels, December 15, 2003. 70 D e m p s e y J. “Blair plays down rift over defence.” – Financial Times, October 18/October 19, 2003, p. 2. 71 Transatlantic Trends 2003, op. cit., p. 10. 72 L i n d l e y - F r e n c h J. Op. cit., p. 810. 73 Winning the War on Terror. – <http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2005/winning.html> 74 President Bush’s State of the Union Address. – Washington File, January 21, 2004. 75 The Military Balance: 2003–2004. The International Institute for Strategic Studies. London: Oxford University Press, October 2003, p. 355. 76 Ibidem. 77 P a t t e n Ch. Europe and America has the transatlantic relationship run out of road? (Oxford, February 13, 2004) – <http://europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten…html> 78 Ibidem. 79 E g g e n D. Decision to Allow Lawyer for ‘Enemy Combatant’ Is New Policy. – The Washington Post, December 4, 2003, p. A10. 80 В феврале 2004 г. США выдали России семь российских граждан, захваченных в ходе войны с талибами в Афганистане и содержавшихся в заключении, но не предоставили доказательств их противоправных деяний. 81 До этого Верховный Суд США отклонял подобные запросы к нему судов низших инстанций, которые после терактов 11 сентября 2001 г. хотели получить разъяснения по данному вопросу. 82 Supreme Court of the United States. Jose Francisco Sosa, petitioner v. Humberto Alvarez-Machain et al. United States, petitioner v. Humberto Alvarez-Machain et al.– <www.supremecourtus.gov/opinions/03pdf/03-399.pdf> 83 L a n e Ch. High Court to Consider Arrests Abroad. – The Washington Post, December 2, 2003, p. A0. 84 Supreme Court of the United States. Jose Francisco Sosa, petitioner v. Humberto Alvarez-Machain et al. United States, petitioner v. Humberto Alvarez-Machain et al.– <www.supremecourtus.gov/opinions/03pdf/03-399.pdf> 85 H u b a n d M. Shipping is ‘wide open’ to terror threat. – Financial Times, October 11/ October 12, 2003, p. 2. 86 Среди авторов этого обращения много американских неоконсерваторов (Дж. Маккейн, Р. Кейган, У. Кристолл и др.). См. текст письма: http://www.newamericancentury.org/russia-20040928.htm 87 “The Moscow Times”, September 15, 2004, p. 4 88 EU/US to use all means against weapons proliferation. – <http://www.euobserver/index.phtml...1187> 89 G r a n t Ch. Transatlantic rift: how to bring the two sides together. CER (London), 2003, p. 12. 90 Remarks by President Bush at Wawel. – <http://www.usifo.pl/bushvisit2003/wawel.htm> 68 – 132 – Трансатлантические отношения в сфере безопасности и их влияние на внешнеполитические позиции России President Announces New Measures to Counter the Threat of WMD. – <http:/www.state.gov/t/np/rls/rm/29290pf.htm> 92 EU strategy against proliferation of weapons of mass destruction. – Brussels, December, 2003, pp. 1, 3. 93 Draft general budget 2004. – http://europa.eu.int/eur-lex/budget/data/P2004_v4?EN/nmctitleN188CA/nmc-chapterN19003/index.html 94 M u l l e r H. Op. cit., p. 69. 95 C o h e n R. The Iran Challenge. – The Washington Post, December 2, 2003, p. A27. 96 Помимо обвинений в военной направленности иранской ядерной программы в длинном перечне претензий США к Ирану фигурируют иранские программы химического и биологического оружия, создание баллистических ракет все большей дальности, поддержка терроризма на Ближнем Востоке (таких организаций как “Хамас”, “Исламик Джихад” и “Хезболла”). 91 – 133 –
