РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ

РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1
В.А. ЩЕПАЧЕВ
Щепачев В.А., секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской
области, заместитель главы города Оренбурга, кандидат юридических наук.
Четко определенный объем полномочий и установленная ответственность за их реализацию
являются важнейшими признаками любой публичной власти, в том числе и муниципальной. При
этом полномочия должны быть разграничены между институтами муниципальной власти. Без
конкретного определения объема полномочий, за который должен отвечать каждый вид органов
местного самоуправления, эффективное осуществление муниципальной власти невозможно.
Поэтому
разграничение
полномочий
между
представительным
и
исполнительнораспорядительным органами местного самоуправления является одним из значимых направлений
развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Разграничение компетенции не только позволяет оптимизировать функции, осуществляемые
различными органами местного самоуправления, но и не допускает сосредоточения всей власти в
каком-либо одном органе, что, в свою очередь, позволяет органам власти эффективно
реализовывать свои полномочия, наиболее полно учитывая интересы населения.
Кроме этого, разграничение компетенции между органами местного самоуправления в
полной мере позволит распространить на муниципальный уровень публичной власти принцип
разделения властей, на котором, согласно ст. 10 Конституции РФ, основано осуществление только
государственной власти.
Реализация указанного принципа обеспечивается нормативным установлением баланса
полномочий различных ветвей власти и осуществляющих ее органов.
К сожалению, ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Закон 2003 г.) не
распространяют напрямую принцип разделения властей на уровень местного самоуправления, что
нередко приводит к необоснованным действиям как представительного, так и исполнительнораспорядительного органов муниципальной власти, при которых фактически отсутствуют
закрепленные законом цивилизованные процедуры разрешения возникающих при этом
разногласий.
В определенном смысле разграничение компетенции органов местного самоуправления на
законодательном уровне было реализовано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О
местном самоуправлении в РСФСР", который разграничивал компетенцию между
представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления
различных видов муниципальных образований, с разделением компетенции на блоки.
Однако такой подход имеет недостаток, заключающийся в отсутствии его универсальности.
Так как многие федеральные законы содержат положения, устанавливающие определенный
объем компетенции органов местного самоуправления в той или иной сфере правоотношений,
возникает проблема отнесения этих полномочий к компетенции представительного либо
исполнительно-распорядительного органов. Данная проблема связана с тем, что в настоящий
момент еще не разработан четкий критерий разграничения компетенции между различными
органами местного самоуправления с учетом их особенностей, позволяющих наиболее
эффективно решать те или иные вопросы.
Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" вообще не устанавливал разграничения компетенции между органами
местного самоуправления. Более того, не предусматривалось обязательности создания
исполнительно-распорядительного органа, Закон устанавливал обязательность создания только
представительного органа местного самоуправления (ст. 14, 15).
Необходимо отдать должное Закону 2003 г., в котором закреплен ряд положений,
выполняющих роль отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между
представительным органом местного самоуправления и исполнительно-распорядительным
органом.
Во-первых, Законом 2003 г. предусмотрены в качестве обязательных органов местного
самоуправления и представительный орган, и исполнительно-распорядительный орган местного
самоуправления - местная администрация, наделенная исполнительно-распорядительными
полномочиями (ст. 34).
1
Конституционное и муниципальное право. – 2007. - № 12.
Во-вторых,
дано
начало
разграничению
представительных
и
исполнительнораспорядительных функций. Так, в п. 4 ч. 2 ст. 36 Закона 2003 г. закреплен запрет на совмещение
исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и
полномочий главы местной администрации. В дополнение к этому в ч. 6 ст. 40 Закона 2003 г.
установлен запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов
представительных органов местного самоуправления.
Баланс полномочий обеспечивается и правом главы муниципального образования,
являющегося главой местной администрации, отклонить нормативный правовой акт, принятый
представительным органом муниципального образования (право вето), и возможностью
представительного органа преодолеть вето главы квалифицированным большинством голосов,
равным не менее чем две трети от установленной численности депутатов (ч. 13 ст. 35 Закона 2003
г.).
В качестве элемента системы сдержек и противовесов имеет определенное значение роль
представительного органа в формировании исполнительно-распорядительного органа местного
самоуправления. Так, условия контракта для главы местной администрации, порядок проведения
конкурса, число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом
муниципального образования, сами члены конкурсной комиссии назначаются также
представительным органом. Кроме этого, представительным органом утверждается структура
местной администрации (ст. 37 Закона 2003 г.).
То есть из анализа вышеназванных норм можно утверждать, что в Законе 2003 г. принцип
разделения властей действует в форме разграничения полномочий исполнительных и
представительных органов власти местного самоуправления, по признаку их функционального
различия.
Тем не менее полного разграничения компетенции представительного органа и
исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления на уровне Закона 2003 г. не
происходит, определяющая роль при этом отводится уставу муниципального образования, в
котором, согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 данного Закона, и должен быть закреплен конкретный объем
полномочий каждого органа местного самоуправления конкретного муниципального образования.
Тем не менее не во всех уставах муниципальных образований четко закреплен критерий
разграничения компетенции между представительным и исполнительно-распорядительным
органами местного самоуправления, который бы в полной мере обеспечивал реализацию
принципа разделения властей.
Это зачастую приводит к "пересечению компетенций". Здесь основная причина кроется в
неясной постановке данного вопроса на уровне федерального законодательства. А именно в
отсутствии в Законе 2003 г. единого универсального критерия разграничения компетенции между
представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
Без универсального критерия вообще теряет смысл всякое разграничение, которое
становится просто механическим разделением, не привносящим в организацию деятельности
органов местного самоуправления никакой упорядоченности.
Данный критерий должен быть определен в Законе 2003 г. именно по функциональному
признаку: представительная власть формулирует общие правила по вопросам местного значения,
обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а исполнительнораспорядительная власть - обеспечивает их проведение в жизнь.
Так будет в полной мере обеспечен баланс полномочий, нормальное взаимодействие и
сотрудничество всех ветвей муниципального уровня публичной власти, что, несомненно,
положительно отразится на результатах совместной деятельности органов местного
самоуправления каждого муниципального образования нашей страны.