одним файлом - Федеральное дорожное агентство
Реклама
1 марта 2013 г. ЗАКЛЮЧЕНИЕ об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Федерального дорожного агентства «О введении временных ограничений движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2013 году» Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело поступивший из Федерального дорожного агентства (далее – разработчик) на заключение об оценке регулирующего воздействия проект приказа «О введении временных ограничений движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2013 году» (далее – проект приказа) и сообщает следующее. Проект приказа устанавливает требования по обеспечению транспортной безопасности. 1. Проблема, на решение которой направлено регулирование. Цель принятия проекта акта 1.1. Согласно пояснительной записке, представленной разработчиком к проекту приказа Федерального дорожного агентства «О введении временных ограничений движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2013 году», целью принятия проекта приказа является обеспечение сохранности автомобильных дорог общего пользования федерального значения, дорожных сооружений на них и безопасности дорожного движения в связи со снижением несущей способности конструкции дорожной одежды в неблагоприятные природноклиматические периоды года. 1.2. Разработчиком предлагается установить временное ограничение движения транспортных средств, следующих по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения с превышением временно установленных предельно допустимых нагрузок на оси, в весенний и летний период. При этом проектом приказа в отношении ограничений в весенний период предлагается следующее: 1) снижение действующих весовых ограничений, составляющих, как правило, 10-11 тонн на ось, по отдельным участкам дорог (при этом конкретные допустимые значения рассчитываются отдельно по каждому участку дороги, на котором вводятся ограничения); 2) возможность осуществления проезда с превышением вновь установленных параметров, составляющих, как правило, 5-6 тонн на ось, при условии получения специального разрешения, выдаваемого при внесении платы в счет возмещения вреда дорожному полотну; 3) в соответствии с приказом Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211 «Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам» (далее – приказ Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211) ограничение движения не распространяется: - на международные перевозки грузов; - на пассажирские перевозки автобусами, в том числе международные; - на перевозки пищевых продуктов, животных, лекарственных препаратов, топлива (бензин, дизельное топливо, судовое топливо, топливо для реактивных двигателей, топочный мазут, газообразное топливо), семенного фонда, удобрений, почты и почтовых грузов; - на перевозку грузов, необходимых для ликвидации последствий стихийных бедствий или иных чрезвычайных происшествий; - на транспортировку дорожно-строительной и дорожно- эксплуатационной техники и материалов, применяемых при проведении аварийно-восстановительных и ремонтных работ; - на транспортные средства федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба; 4) установление различных периодов ограничений на различных участках дорог в зависимости от различий в климатических зонах. В отношении ограничений в летний период проектом приказа предлагается следующее: 1) проезд транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных грузов, ограничивается при значениях дневной температуры воздуха свыше 32 °С; 2) ограничение движения исключительно в дневной период. Допустимо движение транспортных средств, перевозящих тяжеловесные грузы, в период с 22.00 до 10.00; 3) в соответствии с приказом Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211, временные ограничения движения в летний период не распространяются: - на пассажирские перевозки автобусами, в том числе международные; - на перевозку грузов, необходимых для ликвидации последствий стихийных бедствий или иных чрезвычайных происшествий; - на транспортировку дорожно-строительной и дорожно- эксплуатационной техники и материалов, применяемых при проведении аварийно-восстановительных и ремонтных работ. 1.3. В качестве основы для расчета допустимых нагрузок на оси транспортного средства разработчиком используется коэффициент прочности дорожного полотна. В соответствии с пояснительной запиской, представленной разработчиком, движение ограничивается на тех участках дорог, где коэффициент прочности дорожных одежд меньше единицы. На практике это означает, что ограничивается движение на тех участках дорог, которые не отвечают проектным нагрузкам (то есть тех участках, своевременный ремонт которых не осуществлен). Необходимо пояснить, что при проектировании автомобильных дорог требования к коэффициентам прочности устанавливаются, исходя из состояния дорожного полотна в неблагоприятный природно-климатический период. То есть в остальное время года состояние дорожного полотна даже при коэффициенте прочности немного ниже единицы соответствует требованиям. Предполагается, что при снижении нагрузок на такое полотно, процесс его разрушения протекает медленнее. Условно можно считать, что в неблагоприятных условиях такое полотно износится быстрее, чем при благоприятных погодных условиях. Задавая допустимую нагрузку на дорожное полотно, регулятор фактически определяет скорость изнашивания такого полотна. При этом данных о зависимости между скоростью изнашивания полотна и допустимыми нагрузками, а также обоснования целесообразности установления именно предлагаемых значений регулятором не приводится. 1.4 В рамках подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия 22 февраля 2013 г. Минэкономразвития России было проведено совещание с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности и представителями разработчика, в том числе представителями Минтранса России, Росавтодора, ФГУП РосдорНИИ (далее – совещание). Замечания по проекту настоящего заключения, а также позиции сторон, представленные в рамках совещания учтены в настоящем заключении об оценке регулирующего воздействия. 2. Содержание и область правового регулирования. Основные группы участников общественных отношений, интересы которых могут быть затронуты в результате принятия проекта акта 2.1 Проект приказа разработан во исполнение приказа Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211. 2.2 Основными группами участников общественных отношений, интересы которых могут быть затронуты в результате принятия проекта акта, являются: - перевозчики, осуществляющие перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; - производители, использующие услуги перевозчиков для доставки своей продукции в пункты сбыта, или доставляющие ее самостоятельно; - потребители, получающие продукцию, доставленную грузовыми транспортными средствами. 3. Основные замечания по проекту акта, связанные с возможными негативными последствиями от введения нового правового представляется следующая оценка негативных регулирования Разработчиком последствий в случае введения регулирования. Позиция разработчика В весенний период В летний период Размер вреда, нанесенный автомобильным дорогам, если не будет введено ограничение движения Потери перевозчиков от ограничения движения Представленные 3.1 1,14 трлн. руб. 76 млрд. руб. 2,9 млрд. руб. Не представлено нормативы, на которых основывается предположение о введение временных ограничений, рассчитаны на весенний период. При этом, в благоприятные природно-климатические периоды года дорога сохраняет необходимые прочностные характеристики. Содержательно судить о целесообразности введения временного ограничения на дороге можно при наличии следующих данных: - оценки того, насколько может быть продлено использование дороги до полной потери ей потребительских свойств в случае применения весеннего ограничения и без применения такого ограничения; - оценки стоимости капитального ремонта дороги в настоящий момент (в случае, когда срок ее использования не продлевается) и в случае продолжения ее эксплуатации в соответствии с требованиями. В то представлено. же время соответствующих данных разработчиком не 3.2. Содержащиеся в сопроводительных материалах утверждение разработчика о том, что ущерб дорожному полотну в случае невведения весенних ограничений составит 1,14 трлн. рублей является некорректным. Данная оценка включает, в том числе 756,3 млрд. рублей, необходимые для ремонта дорог сегодня, в то время как реальный ущерб, который может быть причинен автодорогам, если не вводить временные ограничения движения транспортных средств в весенний период, исходя из иных положений пояснительной записки может быть оценен в 387,1 млрд. руб. 3.3 Расчеты размера вреда, представленные разработчиком, могут быть поставлены под сомнение, так как они базируются на нормах постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. №934 «О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам Российской Федерации», предполагающего возможность исчисления размера, причиняемого дорожному полотну одним транспортным средством исходя из оценки сокращения нормативного межремонтного интервала. То есть расчет осуществляется, исходя из предположения, что дорога в данный момент времени находится в состоянии, когда ремонт не требуется, однако при проезде тяжеловесных транспортных средств ей будет нанесен ущерб (необходимый межремонтный интервал сократится). Однако временные ограничения движения устанавливаются на тех участках дорог, где состояние дорожного полотна уже не соответствует нормативам. Таким образом, представленная оценка размера вреда базируется на допущении о сокращении межремонтного интервала в результате проезда по дороге транспортного средства, в то же время размер вреда определяется для случая, когда требуемый остаточный срок до проведения ремонта не может быть определен, так как ремонт следовало бы провести ранее. Следовательно возможность применения самого подхода к исчислению ущерба, использованного разработчиком, может быть поставлена под сомнение. 3.4. Согласно пояснительной записке, в случае, если весной 2013 г. не будет введено весеннее ограничение дорожного движения, то на проведение ремонтных работ дополнительно потребуется свыше 387 млрд. руб. Следует отметить, что представленная оценка рассчитана исходя из норм действующего постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. №934 «О возмещении вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам Российской Федерации». В то же время, письмом от 25 января 2013 г. № 05-21/691 Минтранс России направил новые правила расчета размера осуществляющими вреда, причиняемого транспортными средствами, перевозки тяжеловесных грузов. В сопроводительных материалах Минтранс России указал, что существующая система оценки вреда требует доработки. Доработанные оценки вреда в период сезонных ограничений, предполагают, что наносимый от перевозки грузов в весенний период ущерб примерно в 2 раза ниже, чем установленный действующим постановлением №934. То есть согласно вновь предложенным нормативам, оценка размера дополнительного вреда могла бы быть снижена примерно в 2 раза. 3.5. весеннего Оценка ущерба, причиненного перевозчикам, от введения ограничения движения транспортных средств, является заниженной и не учитывает ущерба иным экономическим субъектам. Так, разработчиком представлена оценка ущерба только для перевозчиков, в то время как ущерб также будет нанесен потребителям и производителям товаров и услуг. Кроме того, издержки от ограничений движения транспортных средств распределяются между хозяйствующими субъектами неравномерно. Так, согласно оценкам автодилеров, полученным в ходе публичных консультаций, пик спроса на автомобили приходится на весенний период. Таким образом, введение ограничений на передвижение тяжеловесных транспортных средств именно весной нанесет этой группе субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, больший ущерб. Таким образом, оценка ущерба от введения предлагаемого регулирования является значительно заниженной. 4. Предложения по проекту акта Исходя из вышеизложенного, разработчику могут быть направлены следующие рекомендации. 1. Учитывая, что от 15% до 30% всего пробега грузовых транспортных средств с разрешенной массой более 12 тонн по федеральным автомобильным дорогам приходится на случаи международных перевозок грузов1, в отношении которых установлен исключительный порядок, считали бы необходимым детально проанализировать насколько может быть повышено общее ограничение для грузовых автомобилей, в случае, если такое ограничение будет возлагаться на всех перевозчиков без исключений (вероятно, можно установить гораздо менее жесткое ограничение при сохранении того же размера вреда дорогам в весенний период). 2. При введении ограничений движения транспортных средств разработчиком не учитывается интенсивность движения на различных дорогах и участках дорог. В то же время некоторые дороги имеют принципиально важное значение для перевозчиков и других хозяйствующих субъектов. Таким образом, введение ограничений необходимо проводить с учетом интенсивности перевозок тяжеловесных грузов по конкретным направлениям. Вероятно, в отдельных случаях более целесообразным является подход, предполагающий сокращенные сроки ограничений или более мягкие ограничительные режимы, ввиду того, что ущерб экономике в целом от введения ограничений в таких отдельно взятых случаях, превышает потери бюджетов от возрастающих расходов на ремонт дорог. 3. Согласно методическим рекомендациям по определению Заключение по итогам экспертизы приказа Минтранса России от 27 апреля 2011 г. № 125 «Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств» (письмо Минэкономразвития России от 07 ноября 2012 г. № 2417-ОФ/Д26и) 1 допустимых осевых нагрузок автотранспортных средств в весенний период на основании результатов диагностики автомобильных дорог общего пользования федерального значения, установление допустимых осевых нагрузок не устанавливается в случае, если протяженность участков, имеющих показатели прочности меньше единицы, составляет менее 10%. Учитывая данные обстоятельства, можно предположить, что существуют дороги, где протяженность участков с коэффициентом прочности меньше единицы лишь немного превышает 10%. При этом интенсивность движения транспортных средств, осуществляющих тяжеловесные перевозки, на них крайне высока. Исходя из этого, убытки, полученные государством от движения тяжеловесных транспортных средств на данных участках дорог, несоразмерны с потерями хозяйствующих субъектов. Таким образом, введение ограничений на таких дорогах можно считать нецелесообразным. При этом, оптимальным подходом в данном случае можно считать введение дифференцированного подхода к ограничению движения в зависимости от длины участка с коэффициентом прочности меньше единицы и интенсивности движения на нем. Считаем необходимым проанализировать возможное изменение маршрутов, на которых устанавливается ограничение (в показателях грузооборота по таким маршрутам за месяц) при различных значениях данного показателя (доли от общей протяженности дорожного полотна, которая должна быть признанной не соответствующей требованиям, для введения временного ограничения, в настоящее время – 10%). 4. Исходя из существующей методики при введении временных ограничений разработчиком не учитываются планы проведения ремонтных работ на конкретных участках дорог. То есть, возможна ситуация, когда временное ограничение вводится на том участке дороги, на котором планируется проведение ремонтных работ. Такой подход требует дополнительной оценки, возможно, на указанных участках дороги введение ограничений нецелесообразно. Таким образом, концептуально не отрицая возможной эффективности мер по установлению временных ограничений на движение по дорогам в весенний период и в период повышенных температур, считаем, что предложенный разработчиком подход в достаточной мере не обоснован, ряд важных альтернатив, которые могут позволить снизить издержки общества на реализацию предлагаемой инициативы не проанализирован. Следует также отметить, в ходе проведенного совещания субъектами предпринимательской и иной деятельности было представлено следующее замечание о системе введения весенних ограничений в целом. Действие проекта приказа распространяется исключительно на автомобильные дороги общего пользования федерального значения. При этом в настоящее время сложилась практика установления ограничений в весенний период в том числе на автомобильные дороги регионального значения. При этом предельно допустимые нагрузки на оси транспортного средства, устанавливаемые на региональном уровне, зачастую ниже, чем предусмотрены проектом приказа. Кроме того, применяемые механизмы информирования заинтересованных лиц о введении таких ограничений являются неэффективными. Субъекты предпринимательской деятельности считали бы целесообразным оптимизацию взаимодействия федеральных и региональных властей в части выработки единых подходов к введению ограничений. 5. Выводы о возможных последствиях принятия проекта акта Таким образом, по итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, обуславливающих избыточные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности и вводящих административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению. 6. Сведения о публичных консультациях по проекту акта В процессе подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия в период с 28 января по 11 февраля 2013 г. были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности, с субъектами Российской Федерации. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям и другие, а также в ряд органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Результаты проведения публичных консультаций обобщены в справке о результатах проведения публичных консультаций и сводной таблице результатов (приложение к настоящему заключению). Приложение № 1 к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Росавтодора «О введении временных ограничений движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2013 году» Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по проекту приказа Росавтодора «О введении временных ограничений движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в 2013 году» В соответствии с пунктом 14 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта в период с 28 января 2013 г. по 11 февраля 2013 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торговопромышленную палату Российской Федерации (далее - ТПП России), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее – РСПП), Общероссийскую общественную предпринимательства «ОПОРА организацию России» малого (далее – и среднего Опора России), Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия» (далее – Деловая Россия), Консультативный совет по иностранным инвестициям,а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. Всего по результатам публичных консультаций было получено 10 отзывов, из них 3 отзыва не содержат замечаний и предложений. Результаты проведения публичных консультаций обобщены в сводной таблице результатов. Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций № п/п 1. 2. 3. Структурный элемент Замечания и (или) предложения Комментарии Минэкономразвития проекта акта России Министерство экономики Московской области, Правительство Хабаровского края, Российская Ассоциация территориальных органов управления автомобильными дорогами «РАДОР» Замечания и предложения по проекту акта отсутствуют. Консультативный совет по иностранным инвестициям Замечания и Отмечается невысокая эффективность предлагаемого Данная информация направляется предложения по регулирования в силу следующих причин: низкого качества разработчику для сведения. проекту акта в российских дорог в целом, использования шипованных целом. автопокрышек, отсутствия действенных механизмов контроля проезда большегрузных автотранспортных средств во время ограничения движения, отсутствие правового механизма, реально позволяющего добиться возмещения вреда, наносимого автодорогам, широкий список транспортных средств, на которые данные ограничения не распространяются. ООО «АПК АГРО-ЭКО» Замечания и Представители предпринимательской деятельности Данные замечания направляются предложения по отмечают, что решение проблемы нужно искать не только в разработчику для сведения. проекту акта в ограничении движения транспортных средств, но и в целом. изменении стандартов строительства и содержания дорог. В случае принятия предлагаемого акта вырастет себестоимость производства, что в конечном приведет к удорожанию конечной продукции. В отношении самого акта отмечается, что ограничения вводятся только для российских перевозчиков, что вводит необоснованные преференции иностранным перевозчикам и приводит к злоупотреблениям со стороны контролирующих органов. Кроме того, отмечается, что перечень продуктов, на которые 14 4. не распространяются ограничения, не полон и туда следует включить номенклатуру «корма для животных». Также отмечается, что карта закрываемых дорог не продумана и составляется так, что перекрываются все направления сразу. Подчеркивается коррупционная составляющая проекта приказа, которая обусловлена недобросовестностью ряда перевозчиков, а также в длительностью процедуры оформления разрешения. В качестве иных способов решения представленной проблемы предлагается: - организовать систему дренирования старых дорог; - увеличить допустимую нагрузку на оси транспортного средства при проектировании дорог с 11 до 15 тонн. Ассоциация европейского бизнеса (АЕБ) Замечания и Отмечаются чрезмерно высокие штрафы за нарушение Данные замечания направляются предложения по положений акта. Введение ограничений движения приведет разработчику для сведения. проекту акта в к необходимости меньшей загрузки транспортных средств, целом. дополнительным затратам, что в конечном итоге приведет к увеличению стоимости продукции. Другим последствием введения акта являются значительные материальные и временные затраты, связанные с увеличением срока доставки продукции и затовариванием складов. В отношении правового регулирования указанной проблемы предлагается вернуть разовые пропуска, действовавшие до 2011 года, и внести изменения в приказ Минтранса России от 12 августа 2011 г. № 211«Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам» и Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», на основании которых ежегодно принимаются приказы Росавтодора «О введении временных 15 ограничений движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения». ФКУ «Поволжуправтодор», Министерство развития инфраструктуры Калининградской области, ФГУП «РосдорНИИ» Замечания и Реализация норм проекта акта на практике приведет к Данные замечания направляются 5. усложнению деятельности субъектов предпринимательской и предложения по разработчику для сведения. проекту акта в иной деятельности в связи с необходимостью: - оформления специальных разрешений на движение по целом. автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных грузов, а также внесения платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам такими транспортными средствами, либо - организации перевозки делимого груза меньшими партиями. Отмечается положительный эффект от введения акта в виде сохранения качества дорог и сокращения затрат на ремонт около 30%. АСМАП 6. Замечания и предложения по проекту акта в целом. Проектные осевые нагрузки, которые должны выдерживать Данные замечания направляются федеральные автомобильные дороги, рассчитаны на разработчику для сведения. неблагоприятные природные климатические условия (весенний период). Однако, по заявлению работников дорожной отрасли, длительное бюджетное недофинансирование ремонтных работ привело к утрате данными дорогами возможности выдерживать проектные нагрузки. В качестве способов решения проблемы предлагается: 1) ввести мораторий на дальнейшее снижение в весенний период допустимых осевых нагрузок на федеральных автомобильных дорогах или отдельных участках данных дорог; 2) законом ввести запрет на введение временных ограничений движения в весенний период на федеральных автомобильных дорогах (участках данных дорог) после их строительства, реконструкции или ремонта. 3) передать полномочия по проведению диагностики дорог федерального значения, по результатам которой устанавливаются пониженные осевые нагрузки в весенний период, от Росавтодора 16 Ространснадзору. В целях организации общественного контроля за обоснованностью решений о введении временных ограничений движения транспортных средств в весенний период обязать Ространснадзор публиковать результаты диагностики автомобильных дорог.
