Обеспечение судебной защиты прав и свобод жителей

Аналитическая записка
Обеспечение судебной защиты прав и свобод жителей Нижегородской области
Обзор практики работы судов по рассмотрению дел по публичным правоотношениям, - в
обжаловании действий (бездействия) и решений государственных, муниципальных и иных
властных органов и должностных лиц.
1. Показатели работы судов общей юрисдикции Нижегородской области
На сайте Судебного департамента Министерства юстиции Нижегородской области и Нижегородского
областного суда по итогам 2011 года1 представлена статистика о рассмотрению дел по отдельным
категориям.
Особое мы хотим уделить практике разбирательства жалоб граждан, направленных в суд по гл. 23-26
ГПК РФ. Эта категория дел имеет особое значение, поскольку относится к обеспечении судебной
защиты прав и свобод граждан. Причем, - касающихся широкого или неопределенного круга лиц. А во
многих случаях, – в защиту прав и свобод всех жителей области. Эффективное разбирательство таких
жалоб судом, вынесение справедливых решений, - является гласным средством и основным
показателем обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
По отчетным данным за 2011 год2 интерес представляют следующие сведения:
Окончено дел за отчетный период
рассмотрены с вынесением решения
(судебного приказа)
всего
О признании противоречащими
федеральному законодательству
нормативных правовых актов
должностных
лиц,
государственных
и
муниципальных
Жалобы на
служащих
неправомер
ные
органов
действия
государственной
(бездействи
власти, органов
е):
местного
самоуправления
из нарушений
избирательного
законодательства
Прочие из публично-правовых
отношений
Итого дел из публично-правовых
отношений (сумма строк 59-65)
- Иски гр. К государственным
органам
1
59
в том числе
с
удовлетворением
требования
28
36%
47%
(относитель
но)
в том числе с
отказом в
удовлетворении
требования
прекращено
оставл
ено без
рассмо
трени
я
передано
в другие
суды
всего
окончено
Вынесен
о
частных
определе
ний
31
52%
(относительно)
8
10
77
1 257
514
19%
743
1 379
51%
77
13
2 726
379
208
42%
171
77
35
4
495
20
4
15%
16
5
1
1
27
666
523
143
250
35
12
963
6
2 382
1 278
30%
1 104
1 719
158
30
4 289
7
10 147
9 038
79%
1 109
761
468
119
11 495
7
1
http://usd.nnov.sudrf.ru/modules.php?name=stat&id=227;
http://oblsud.nnov.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&rid=8
2
Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел первой инстанции за 12 мес. 2011 года.
На сайте Судебного департамента Министерства Юстиции Российской Федерации опубликованы
сведенных данные3 по итогам рассмотрения дел по публичным правоотношениям судами по регионам
России.
За первое полугодье 2011 года представленные следующие сведения:
Окончено дел за отчетный период
Категория дел
О признании
противоречащими
федеральному
законодательству
нормативных правовых актов
Жалобы на решения
квалификационной коллегии
судей
должностных
лиц,
государственн
ых и
муниципальны
х служащих
Жалобы на
органов
неправоме
государственно
рные
й власти,
действия
органов
(бездейств
местного
ие):
самоуправлени
я
из нарушений
избирательного
законодательст
ва
Прочие из публичноправовых отношений
Итого дел из публичноправовых отношений (сумма
строк 59-65)
Иски к государственным
органам
оставл
ено без
рассмо
трения
передано
в другие
суды
всего
окончено
Вынесен
о
частных
определе
ний
534
104
16
2 555
5
2
0
1
36
0
рассмотрены с вынесением решения
(судебного приказа)
всего
в том числе
с
удовлетворе
нием
требования
в том числе
с отказом в
удовлетворе
нии
требования
1 901
1 246
49%
655
33
4
11%
29
прекращено
49 624
30 369
47%
19 255
12 285
2 326
333
64 568
498
21 623
16 425
60%
5 198
3 977
1 526
138
27 264
8
1 499
471
27%
1 028
196
19
17
1 731
14
11 230
8 677
2 553
2 987
581
131
14 929
94
85 939
57 208
51%
28 731
19 983
4 560
636
111 118
770
201 113
174 599
75%
26 514
17 959
11 459
2 897
233 428
1137
Сравнительная оценка статистических данных дает возможность сделать общие оценки и выводы. В
целом показатели по категориям дел работа нижегородских судов общей юрисдикции и судов в целом
по России сопоставимы. Например, итоги рассмотрения исков по позитивным решениям 79% и 75% показывают схожий характер судебного разбирательства.
Тогда как практика разбирательства дел по публичным правоотношениям существенно различается.
Особенно заметна разница по категориям дел:
- о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов (36 %
против 49%);
- обжалования действий и решений должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
(19% против 47%);
www.cdep.ru Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел первой инстанции за 6
мес. 2011 года.
3
2
- нарушений избирательного законодательства (15 против 27%).
По суммарным сведениям, - если количество позитивных решений от числа поданных жалоб по
России составляет более половины 51 %, то в Нижегородской области составляет менее 1/3 (30%). По
обжалованию нормативных актов и неправомерных действий (бездействий) такая разница еще более
существенная: 50,4 % против 23 % (по Нижегородской области).
Тревогу вызывает число прекращенных дел по категории «обжалования действий и решений
должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». В более чем половине жалоб (51%)
суды не выносят решения и прекращают производство по делу. (общероссийский показатель
составляет 18 % – по этой категории дел, 19% - по всем делам из публичных правоотношений).
Также обращает внимание незначительное число частных определений, вынесенных нижегородскими
судами.
Представленные данные свидетельствуют о чрезвычайно низкой эффективности судов общей
юрисдикции Нижегородской области в защите прав жителей Нижегородской области.
Фактически можно утверждать о том, что Нижегородский суды в два (!) раза хуже обеспечивают
защиту прав человека, чем в целом по России.
2. Оценка практики.
Более скрупулезная оценка показателей работы судов общей юрисдикции раскрывает некоторые
особенности.
2.1. В частности, обращает внимание существенное расхождение в практики позитивных решений по
жалобам представляемым в суды гражданами и органами прокуратурой.
По представленной статистике работы Нижегородских судов за 2011 год4 отмечается, что за 2011 году
было рассмотрено 72 дела о признании противоречащими федеральному законодательству
нормативных правовых актов, вынесено 56 решений, из них 26 – удовлетворено. Из них, - 15
позитивных решений было вынесено по 29 представлениям органов прокуратуры. Таким образом
число позитивных решений по жалобам граждан составляет всего лишь 25%. Хотя статистических
данных по другим категориям дел не представлено, можно отметить такую разницу в разбирательстве
и других дел.
Соответственно, в оценке эффективности судебной защиты и доступности правосудия граждан
следует исключить показатель итогов рассмотрений исков и представлений органов прокуратуры. В
этом случае, официальный показатель успешных решений по обжалованию нормативных актов и
неправомерных действий (бездействий) – 23% существенно снижается при пересчете.
В целом, в оценке такой судебной практики можно утверждать, что в Нижегородской области
судебная защита прав и свобод человека является неэффективной.
2.2. Особое внимание следует уделить делам по обжалованию нарушений политических прав граждан,
имеющих особое значение для Гражданского общества. В частности по обжалованию нарушений
избирательных прав и свободы собраний. Если исключить из общих статистических данных судебные
решения, вынесенные по представлению гос. органов, число позитивных решений по жалобам
граждан составляет менее 10 %!
Между тем, по аналогичной практики дел, как например в странах Восточной Европы, относительный
процент позитивных решений от числа поданных жалоб не снижается менее чем до 75%. Снижение
такого показателя требует принятие срочных мер по обеспечению эффективности национального
правосудия.
Практика нижегородских судов позволяет утверждать об отсутствии судебной защиты в
обеспечении политических прав граждан и проблеме пристрастности суда.
Выборочный анализ судебных решений по делам в обжаловании нарушений прав граждан в
Нижегородской области выявил ряд закономерностей и проблем.
4
Оперативная отчетность о работе судов общей юрисдикции за 12 месяцев 2011 года.
3
Первая и наиболее существенная проблема определяется неправильным пониманием
большинства районных судей принципов и критерий разбирательства дел по публичным
правоотношениям.
2.3. Можно отметить, что при ведении процесса, судьи как правило рассматривают дела по
правилам искового производства. Вместе с тем, особый порядок публично производства (статья 249
ГПК РФ) возлагает бремя доказательства законности обжалуемых действий и решений на орган
власти. От заявителя требуется только одно, - представить обоснования «какие права и свободы
нарушены» (ч.1 ст. 247 ГПК РФ).
Характерно, что в большинстве случаев в судебных заседаниях представители гос. органов не
присутствуют. Соответственно, - никаких доказательств «законности» принятого решения или
бездействия в суде не представляется. Согласно части 4 статьи 246 ГПК РФ суду представлено право обязать заинтересованное лицо (орган власти) явится в суд, с применением, в том числе, штрафных
санкций. Случаи неявки (по неуважительным причинам) представителя органа власти чрезвычайно
распространены. В таких ситуациях заявители могут обращаться к суде с ходатайством в том, чтобы
суд понудил орган власти явиться в суд (хотя вынести такое определение судья вправе и
самостоятельно). Но, ни в одном случае такие ходатайства судом не удовлетворялись. Более того, ни в
одном случае судья не только не вынес определение, но и никак не обосновал такой отказ.
2.4. Другое несоответствие в практике судов связано с тем обстоятельством, что судьи при
разбирательстве дела фактически игнорируют задачу оценки обстоятельств нарушения прав с
позиции публичных интересов. Т.е. необходимость учитывать, - насколько обжалуемые действия
распространены в ограничении права других граждан (особенно – для неограниченного круга лиц).
Эту задачу ГПК РФ возлагает на суд, - статья 246 ГПК РФ устанавливает принцип: «При
рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан
основаниями и доводами заявленных требований». Соответственно судья может и должен по
собственной инициативе выяснять, принимать во внимание и рассматривать любой факт нарушения
прав граждан, который связан с обстоятельствами дела. Особенно, если от обжалуемых действий и
решений пострадало значительное число граждан.
В противоречии с этой задачей, судьи не только не следуют такой цели, но и фактически
противодействуют представлению любых доказательств, подтверждающих широкую практику и
последствия обжалуемого нарушения. В большинстве случаев судьи отказывают в привлечении в суд
в качестве заинтересованных лиц других граждан, чьи права нарушены обжалуемым нарушениям, не
рассматривают и не дают оценки представленных заявителями доказательств.
Фактически, при разбирательстве дел в публичных правоотношениях, особенно при отсутствии
представителей властных органов и должностных лиц, судья занимает позицию, схожую с
разбирательством административных правонарушений. Т.е. совмещает в своем лице суд и обвинение.
2.5. Между тем, следуя из задач защиты публичных интересов, позиция судьи в процессе определяется
скорее ни как арбитра, а контролирующего органа с пристрастным (приоритетным) отношением к
презумпции соблюдения прав человека. Это особенно важно в достижении задачи поставленной перед
судом при разбирательстве подобных дел, - не только признать факт нарушения прав человека, но и
устранить источник такого нарушения. Именно для этой цели ГПК РФ дает право судьи
самостоятельно, на свое усмотрение, принимать частные определения. В таких определениях судья
должен дать оценку широкой практики нарушений, связанных с делом, принять во внимание все
факты иных нарушений, ставших известными в процессе судебного разбирательства, определить
источники таких нарушений не только в законодательстве, но и в правоприменительной практике и
вынести исчерпывающий перечень мер, устраняющих причины нарушения.
Тот факт, что судьи фактически не принимают таких определений, - со всей очевидностью
подтверждает что судьи в подавляющем большинстве не осознают задачи и ответственности
разбирательства дела по публичным правоотношениям.
2.5. Также следует отметить чрезвычайно формальный характер разбирательства дел и небрежность в
обосновании судьей своих решений, - что также характеризует проблему пристрастности.5
Личная беспристрастность суда презюмируется, пока не доказано иное. Решение Евросуда от 32.10.81 по
делу Le Complte, Van Leuven and De Meyere. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 43 (1981). P. 25.
5
4
Тот факт, что только около половины жалоб не доходит до судебного решения, содержит негативную
предрасположенность. Здесь наблюдается закономерность, - судьи крайне неохотно принимают к
рассмотрению дела об обжаловании властных органов, и используют все процессуальные
возможности для того, чтобы не доводить дело до решения. Общие процессуальные требования
дают целый перечень таких оснований: сроки давности, ненадлежащее оформление и т.п. Также
существующий порядок уведомления заявителя может быть использован таким образом, что бы
заявители либо своевременно не узнали о судебном разбирательстве, либо пропустили сроки
обжалования определения, постановления или решения суда. В значительной части дел судьи очень
неохотно восстанавливают сроки давности.
Характерна также практика затягивания разбирательства дела на многие месяцы (при невыполнении
сроков в 10 дней, установленных ст. 257 ГПК РФ). А в ином случае, - если судья стремится к
соблюдению сроков, - решение принимается чаще всего в отсутствии заинтересованных сторон
(представителей властных органов и должностных лиц). Соответственно, - содержание таких решений
чрезвычайно ущербно в части обоснованности.
Крайне редко применяется порядок назначения предварительного судебного заседания, - при
подготовке дела к публичному разбирательству (в порядке ст. 150 ГПК РФ) судья сразу назначает
судебное заседание для разбирательства дела по существу. Хотя именно по этой категории дел крайне
актуально и необходимо такое заседание проводить. Соответственно, - до разбирательства дела суд не
истребует необходимые документы (со стороны заинтересованных лиц), не разрешает вопрос о вызове
свидетелей со стороны заявителей (в чем также существует актуальная проблема), не определяет
какие-либо недостатки заявления и не обеспечивает возможность оперативно их устранить без ущерба
для движения дела. И самое существенное, о чем отмечено ранее, без предварительных заседаний суд
не может своевременно определить характер правонарушений и круг заинтересованных сторон (иных
пострадавших, чьи права нарушаются обжалуемым действием (бездействием) или решением).
Подобная практика применяется именно по делам в публичных правоотношениях. И нельзя сказать,
что заявители (граждане) менее грамотны и опытны, скорее наоборот… Но преднамеренный характер
таких действий очевиден.
2.6. Несколько сложнее давать оценку содержательной части выносимых решений. Но и здесь можно
отметить закономерности в обосновании решений и оценках, применяемых судьей.
Типичным несоответствием в обосновании решения является неправильное применения норм права,
относительно обжалуемого действия (бездействия) или решения. Типичный пример, - обжалование
задержания сотрудником полиции. При разбирательстве подобного дела суд дает оценку
правомочности должностного лица по задержанию гражданина (и на том ограничивается), - но
фактически никогда не рассматривает вопрос об обоснованности такого задержания и должном
соблюдении процедуры. Очевидно, что без выяснении таких обстоятельств, нельзя выносить
решение о правомерности задержания.
Отчасти, эта проблема связана с недостатком ГПК РФ, в котором лаконично определяются задачи
суда: что должен рассматривать суд и по каким оценочным критериям должно быть вынесено
судебное решение. По сути, упоминается лишь один критерий (ст. 249 ГПК РФ) – «законность
оспариваемых решений».
Между тем, принципы правосудия и судебной защиты прав человека имеют точный формат оценки
нарушений. Как минимум, всякое вмешательство в личные и права и свободы должно быть:
- правомерным
По смыслу - не столько основанным на законе, но и с правильным (уместным) применением
имеющихся у такого органа полномочий.
- соразмерным
Т.е. всякое вмешательство должно быть обосновано и оправданно серьезными и реальными угрозами
(перечень которых ограничен). Кроме всего, такие угрозы должны иметь доказательный характер.
Именно эти принципы определяются статьей 55 Конституции РФ и практикой Европейского суда по
правам человека, решения которого имеют прецедентную силу для Российской Федерации.
5
На практике, большинство районных судей таким принципам не только не следуют, но и не осознают
при вынесении решений. Вынося решение в отказе в признании требований по жалобе судья не
дождавшись доводов от представителей органов власти, чаще всего самостоятельно формирует
позицию, оправдывающую действия органа власти, с произвольным использованием норм
законодательства или даже без ссылок на таковое.
3. Предложения
В целях обеспечения разумной эффективности судебного разбирательства судами общей юрисдикции
дел по публичным правоотношениям полагаем необходимым в срочном порядке предпринять
следующее:
1. Судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда обобщить практику
судебного разбирательства, обращая внимание на следующее:6
Соблюдение процессуальных норм:
- необходимости использования судьями порядка назначения предварительных судебных
заседаний;
- обеспечение явки представителей заинтересованных сторон (органов власти);
- обеспечение запросов, представления доказательств и свидетелей со стороны заявителя в
процессе судебного разбирательства;
- обеспечения очного разбирательства и выяснения обстоятельств вынесения судом заочных
решений;
- обоснованности отказов судов в вынесении частных определений.
Соблюдения норм материального права:
- в надлежащем использовании норм законодательства, в их точном применении и обосновании к
рассматриваемым правоотношении.
2. Провести расширенное заседание Совета судей области для обсуждения практики разбирательства
дел по публичных правоотношениям, особо уделяя внимания следующим вопросам:
- обеспечения полноты судебного разбирательства и самостоятельности действий судьи по вопросам:
сбора свидетельств соблюдения публичных интересов (обеспечения прав неопределенного круга лиц);
выявления источников нарушения и устранении таких источников в вынесении частных определений;
- обеспечения надлежащей оценки правоотношений в использовании соответствующих
обстоятельствам дела норм законодательства, определении соразмерности вмешательства в права
граждан целям и задачам обжалуемых решений (действий).
Для проведении обсуждений предлагаем использовать решения Европейского суда по правам
человека по признанию нарушений ст. 6 Евроконвенции по гражданским делам.
Сергей Шимоволос,
Председатель Нижегородского правозащитного союза,
Член Экспертного совета при Уполномоченном РФ по правам человека
Отметим, что по кассационной практике Верховного суда РФ за 2011 год «нарушение или неправильное
применение норм материального права или норм процессуального права» является основным основанием для
отмены решений судов.
6
6