«Санкции как один из ведущих инструментов внешней политики

«Санкции как один из ведущих инструментов внешней политики
ЕС в контексте украинского кризиса: политические и правовые
аспекты»
Введение
Отношения между Россией и Европейским Союзом в настоящее время переживают
наиболее серьезный кризис с окончания холодной войны. Несмотря на то, что стороны
продолжают переговоры по вопросу разрешения Украинского кризиса и поддерживают
диалог в области экономики и энергетики, практическое сотрудничество в рамках четырех
общих пространств и «партнерства для модернизации» фактически приостановлено. В
рамках первого «пакета» санкций, принятых Европейским Союзом были также
приостановлены переговоры по заключению нового стратегического соглашения, равно
как и безвизовый диалог1. За этими шагами последовала отмена саммита Россия-ЕС в
Сочи, а также ряд санкций в отношении российских чиновников и компаний. Наконец,
частью третьего «пакета» санкций стало ограничение на сотрудничество, осуществление
инвестиций, поставку товаров и предоставление услуг в определенных областях.
Несмотря на наличие у многих государств-членов сильной заинтересованности в
сохранении экономических связей с Россией, Европейский Союз смог выработать единую
твердую позицию и продемонстрировать единство в вопросе санкций. Что же сделало
возможным формирование, пусть исключительно на краткосрочную перспективу, единой
политики ЕС в отношении России? Причины, во многом, носят политический характер.
Среди них – отсутствие у Европейского Союза иных эффективных инструментов оказания
давления
на
внешнюю
политику
России;
необходимость
продемонстрировать
солидарность с Украиной, в тяжелых экономических условиях пошедшую на подписание
соглашения о создании зоны свободной торговли с ЕС; сильное давление общественного
мнения, а также определенное давление со стороны Соединенных Штатов Америки.
Особенность санкций как инструмента
Вместе с тем при принятии санкций Европейский Союз был связан и рядом,
политических, правовых и экономических ограничений. Прежде всего, санкции
представляют собой уникальный правовой инструмент внешней политики ЕС. Для
принятия «ограничительных мер» против другого государства Совет ЕС должен принять
решение в рамках Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) на основе
принципа единогласия. В принимаемом решении перечисляются виды принимаемых мер,
1
Statement of the Heads of State or Government on Ukraine. Brussels, 6 March 2014.
и данное решение будет иметь прямое применение на территории государств в отношении
ряда мер (эмбарго оружия, дипломатические санкции, ограничения на въезд). Однако в
отношении экономических мер (замораживания активов, ограничения торговли и
инвестиций) требуется принятие дополнительной меры имплементации в рамках ЕС.
Согласно ст.215 Договора о функционировании Европейского Союза Совет принимает
подобные меры в виде регламента квалифицированным большинством по совместному
предложению Верховного Представителя и Комиссии. Таким образом, исходное решение
Совета в рамках ОВПБ служит юридической базой для регламента. Данный межопорный
механизм обеспечивает необходимость консенсуса среди государств-членов, как в
отношении общей политической линии, так и видов мер. Однако при приятии решении о
конкретных мерах экономического характера (списка областей экономики, списка лиц,
чьи активы будут заморожены) достаточно уже квалифицированного большинства.
Особенностями данной процедуры является исключение Европейского парламента из
процесса принятия решений. Учитывая, что в отношениях с Россией Европарламент
традиционно выступает за более строгий подход, основанный на общих ценностях, можно
сказать, что его подключение к процессу принятия решений для России было бы крайне
нежелательным. Другой особенностью является возможность Суда Европейского Союза
осуществлять контроль за законностью санкций.
Вопрос законности санкций по праву ЕС
В своих решениях по делам Kadi2 и Kadi II3 Суд продемонстрировал готовность
осуществлять тщательный контроль за законностью санкций. Обязательства Европейского
Союза в том, что касается уважения основных прав и свобод человека, не могут быть
проигнорированы даже в случае, когда ЕС не принимает самостоятельных решений о
наложении санкций, а всего лишь имплементирует резолюции Совета Безопасности ООН
и решения Комитета по санкциям. При принятии санкций против частных лиц в связи с
украинским кризисом Совет предусмотрел, что лица, в отношении которых приняты
меры, должны быть уведомлены и им должна быть предоставлена возможность
представить в Совет свои возражения касательно наложения санкций. Тем не менее,
можно поставить вопрос о достаточности данных мер в свете практики Суда ЕС и ЕСПЧ.
Уважение
прав
человека
(в
частности,
права
на
справедливое
судебное
разбирательство и право собственности) является важным, но не единственным условием
2
Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat v Council and Commission //
ECR 2008 I-06351.
3
Joined cases C-584/10 P, C-593/10 P and C-595/10 P Commission and Others v Yassin Abdullah Kadi // not yet
reported.
законности санкций. Другим важным вопросом является обоснованность принятия
санкций в отношении конкретных физических и юридических лиц. Как Суд указывал в
своем решении по делу Tay Za4 применение нацеленных мер возможно только в
отношении тех лиц, связь которых с государством является очевидной, а именно лидеров
страны и связанных с ними лиц. Во многих делах Суд ЕС признавал право Совета ЕС
налагать санкции в отношении лидеров иностранных государств (фактически, людей,
участвующих в принятии решении) и связанных с ними лиц (родственников; ведущих
бизнесменов). Но, как правило, речь шла о режимах, виновных в нарушениях прав
человека (как в случае с Мианмаром). В отношении России ситуация представляется не
столь однозначной, поскольку речь идет о стратегическом партнере ЕС, обвиняемом в
конкретных противозаконных действиях (присоединении Крыма в нарушение норм
международного права и поддержке сепаратистов на Востоке Украины). В этой ситуации
санкции могут быть наложены либо на тех лиц, кто участвовал в принятии решений, а
также связанных с ними лиц, которые извлекают выгоду из политики России.
Подобные обоснования необходимы и в случае принятия санкций против
юридических лиц – одного факта их принадлежности или участия в их капитале
государства не является достаточным. На этом основании Суд ЕС уже отменил санкции
против ряда иранских банков5. Учитывая высокий профессионализм Суда и имеющуюся у
него репутацию независимого судейства, достаточно мало оснований полагать, что он
изменит свой подход касательно санкций в отношении российских физических лиц и
компаний.
Санкции Европейского Союза были объектом исследования во многих работах
зарубежных работах678, однако украинский кризис позволяет оценить их в новом свете,
учитывая применение ЕС различных видов санкций, а также политические и
экономические последствия применения санкций как для России, так и для самого
Евросоюза.
4
Case C-376/10 P Tay Za v Council // not yet reported.
Case T-15/11 Sina Bank v. Council; Case T-496/10 Bank Mellat v. Council; Case T-494/10 Bank Saderat Iran v.
Council
6
Iain Cameron. EU sanctions: law and policy issues concerning restrictive measures / Cambridge: Intersentia, 2013
7
Panos Koutrakos. Trade, foreign policy and defence in EU constitutional law : the legal regulation of sanctions,
exports of dual-use goods and armaments //Oxford [etc.] : Hart Publishing, 2001.
8
Sanctions ciblées et protections juridictionnelles des droits fondamentaux dans l'Union européenne : équilibres et
déséquilibres de la balance / Joël Rideau... [et al.] // Bruxelles : Bruylant : Nemesis, 2010
5