Законодательство субъектов РФ о статусе мировых судей

Законодательство субъектов РФ о статусе мировых судей: состояние и
направления совершенствования
Legislation of the constituent entities of the Russian Federation on the status
of justices of the peace: condition and directions of improvement
П.Н. Кириченко, кандидат юридических наук, доцент
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Брянский государственный университет имени академика И.Г. Петровского»
Аннотация. В статье рассматривается отдельные вопросы законодательства субъектов РФ о статусе мировых судьей, в частности, о назначении
на должность, профессиональной переподготовки и повышении квалификации, и на основании сравнительно-правового исследования законов субъектов ЦФО предлагаются направления их совершенствования.
Annotation. The article discusses some issues of legislation of the constituent entities of the Russian Federation, concerning the status of the justices of the
peace, in particular, on the appointment, professional re-training and raising of
qualifications, and on the basis of comparative law research of the laws of the entities of the Central Federal district directions of improvement are offered.
Ключевые слова: мировой судья, статус, назначение на должность,
профессиональная подготовка, повышение квалификации судьи, совершенствование законодательства субъектов РФ.
Key words: justice of the peace, the status, appointment, training, raising of
qualifications of judges, improvement of the legislation of the constituent entities
of the Russian Federation.
Федеральный закон от 17.12.1998 г. № 188-ФЗ (ред. от 02.10.2012 г.) «О
мировых судьях в Российской Федерации»1 (далее – Закон о мировых судьях)
закрепляет совместную законотворческую компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в определении статуса и порядка деятельности мировых
судей. В сфере совместного законодательного регулирования выделяют два
аспекта2.
Первый аспект – это “рамочные” действия, когда субъект РФ вправе
самостоятельно устанавливать правила в определенных федеральным законом пределах. К ним относятся:
1
2
СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
Лонская С.В. Мировая юстиция в России: Монография. Калининград, 2000. С. 174-175.
- создание и упразднение судебных участков и должностей мировых судей в
пределах общего количества, установленного особым федеральным законом3;
- поручение назначения (избрания) на должность мировых судей законодательным (представительным) органом субъекта РФ, либо избрания населением судебного участка;
- установление сроков полномочий мировых судей при первом и повторном
(последующем) назначении (избрании), но не более пяти лет и не менее пяти
лет соответственно;
- осуществление материально-технического и информационного обеспечения
деятельности мировых судей органами исполнительной власти субъекта РФ
и органами Судебного департамента при Верховном Суде РФ;
- установление языка судопроизводства и делопроизводства у мировых судей4.
Второй аспект - осуществление исключительного законодательного регулирования субъекта РФ по вопросам:
- порядка назначения (избрания) мировых судей;
- установления структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи.
В статье на основе сравнительного анализа законодательства о мировых судьях субъектов Центрального федерального округа (далее – ЦФО) рассматриваются отдельные вопросы статуса мировых судей, обеспечения их
деятельности, назначения на должность, профессиональной переподготовки,
а также направления совершенствования законодательства.
Как показывает практика субъектов ЦФО, в них принимаются либо
комплексные законы о мировых судьях, либо несколько законов. Например,
комплексные акты действуют в Белгородской, Брянской, Липецкой, МосковФедеральный закон от 29.12.1999 г. № 218-ФЗ (ред. от 02.10.2012 г.) «Об общем числе мировых судей и
количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» //СЗ РФ. 2000. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
4
Пункт 2 ст. 10 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 08.06.2012 г.) «О
судебной системе Российской Федерации» //СЗ РФ. 1997. № 1. Ст.1.
3
ской, Орловской, Рязанской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Тульской,
Ярославской областях и в г. Москва. В других субъекта ЦФО наряду с законами о мировых судьях (либо порядке их назначения) приняты также законы
об обеспечении доступа к информации о деятельности мировых судей (Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская области), о профессиональной переподготовке и повышении квалификации мировых судей
(Костромская область), о создании судебных участков и должностей мировых судей (Воронежская область).
Анализ законов субъектов ЦФО о мировых судьях показывает, что
лишь некоторые субъекты Федерации (Брянская, Владимирская, Калужская,
Костромская, Московская области) не вторгаются в законотворческую компетенцию Российской Федерации и не регулируют своими законами требования, предъявляемые к мировым судьям. Большинство же субъектов ЦФО,
несмотря на прямое указание в федеральном законодательстве, что требования к судьям могут устанавливаться только федеральными конституционными и федеральными законами, в своих законах регулируют эти вопросы.
Причем объем регулирования в разных субъектах различается. Ряд
субъектов ограничивается отсылочной нормой к федеральному законодательству (Орловская, Смоленская, Тверская, Ярославская области), некоторые субъекты – отсылочной нормой к Закону РФ от 26.6.1992 г. № 3132-I
(ред. от 10.7.2012 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»5 (далее – Закон о статусе судей) и Закону о мировых судьях (Тульская и Тамбовская области), другие – отсылочной нормой к Закону о мировых судьях (Ивановская
и Рязанская области). Однако, есть субъекты Федерации, которые устанавливают требования к кандидатам на должность мирового судьи самостоятельно. Например, в Воронежской области имеется отсылочная норма к Закону о
статусе судей и дополнительно оговорены требования к гражданству, возрасту и стажу работы по юридической профессии. В Липецкой, Белгородской
5
ВСНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.
областях и в г. Москва - требования к гражданству, возрасту, образованию,
стажу работы по юридической профессии. В Липецкой и Белгородской областях установлены требования к моральному облику претендента. В Липецкой, Белгородской и Курской областях – требования по сдаче квалификационного экзамена и наличию рекомендации квалификационной коллегии судей. А в Курской области – требование о прохождении предварительного медицинского обследования.
Как следует из приведенного перечня, субъекты Федерации не выходят
за рамки требований к претендентам на должность мирового судьи, установленных федеральным законодательством. Однако всякий раз читают эти требования по-разному, избирательно. Только в г. Москва и Липецкой области
установлено, что к претендентам также предъявляются иные требования,
установленные Законом о статусе судей или Законом о мировых судьях. Отсутствие такого указания в Белгородской и Курской областях делает их законодательные акты несоответствующими федеральному законодательству в
части установления требований к претендентам на должность мировых судей.
Такая ситуация неприемлема. Поскольку судьи в Российской Федерации обладают одинаковым статусом, и требования к ним, а также к претендентам на должность судьи устанавливаются исключительно федеральными
конституционными и федеральными законами, необходимости в регулировании данного вопроса законами субъектов Федерации нет. Наличие в них соответствующих норм, даже отсылочных (и здесь нет единообразия) следует
рассматривать как избыточное. Соответствующие нормы законов субъектов
Федерации должны быть признаны утратившими силу.
Как отмечалось выше, конкретная процедура наделения мировых судей
полномочиями является полной прерогативой субъектов РФ и устанавливается соответствующими законами субъектов Федерации.
Анализ законодательства субъектов ЦФО в данном вопросе показывает
отсутствие однообразие в установленных процедурах, разный объем законодательной регламентации данного вопроса, а также наличие спорных положений в законодательстве.
Многие субъекты исходят из того, что отбор на должность мирового
судьи происходит на конкурсной основе. Однако ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов не установлены правила такого
конкурсного отбора, условия, удовлетворение которым кандидата придавало
бы ему преимущества по сравнению с другими кандидатами. В итоге субъективного решения квалификационной коллегии и председателя суда субъекта
РФ определяется единственная кандидатура, которая вносится на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации. Возможно, для устранения этого недостатка следует рассмотреть вопрос о целесообразности использования процедуры внесения альтернативных кандидатур. Такой вариант рассматривается в науке. Законом о мировых судьях не
регламентирован вопрос о возможности квалификационной коллегии судей
давать рекомендацию нескольким лицам на альтернативной основе на одну
вакантную должность мирового судьи. Означает ли это отсутствие такого
права у квалификационной коллегии или данное право подразумевается?
Необходимо указать на это в Законе6. На практике альтернативность в качестве правила установлена в Белгородской обалсти.
Законодательство субъектов ЦФО в вопросе назначения мировых судей
на должность совпадает лишь в части выбора ими варианта назначения, а
именно: во всех субъектах ЦФО мировые судьи назначаются на должность
законодательными (представительными) органами государственной власти
субъектов Федерации.
Яхъяев М.Б. Особенности правового статуса мирового судьи в системе судебной власти Российской Федерации.
Автореф.
дис….
канд.
юрид.
наук.
М.,
2007
//http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/2007/abstract/Jahiev_MB/
6
Отличия, которые порой приобретают принципиальное значение, состоят в том, кто вносит представление о назначении той или иной кандидатуры, с кем это представление согласовывается. Встречающиеся в практике варианты можно представить следующим образом.
1. Представление о назначении мирового судьи вносит глава исполнительной
власти субъекта Федерации: Липецкая, Тверская, Московская области.
2. Представление о назначении мирового судьи вносит председатель суда
субъекта Федерации (областного, городского): Воронежская, Ивановская,
Курская, Калужская, Костромская, Владимирская, Тульская, Орловская,
Тамбовская, Рязанская, Ярославская, Брянская области, г. Москва.
3. Представление о назначении мирового судьи вносят совместно председатель суда субъекта Федерации и глава исполнительной власти субъекта Федерации: Смоленская область.
4. Представление о назначении мирового судьи вносит начальник Управления Судебного департамента: Белгородская область.
В большинстве субъектов ЦФО представление о назначении мирового
судьи подлежит согласованию. Субъекты согласования отличаются. Можно
выделить следующие группы субъектов ЦФО в зависимости от органа (органов), с которыми согласовывается кандидатура мирового судьи.
1. согласование с главой исполнительной власти субъекта Федерации: Воронежская, Калужская, Костромская, Тульская области. Согласование в Тульской области выражено формулой «с учетом мнения Губернатора Тульской
области».
2. согласование с Управлением Судебного департамента в субъекте Федерации: Владимирская область.
3. согласование с Управлением Судебного департамента в субъекте Федерации и органом управления мировой юстицией субъекта Федерации: Брянская
область.
4. согласование со специальной комиссией по отбору мировых судей: Московская область.
5. учет мнения иных субъектов, не относящихся к органам государственной
власти и управления:
- (факультативно) граждан, депутатов представительных органов местного
самоуправления, глав муниципальных образований, общественных объединений и правозащитных организаций, действующих на соответствующих судебных участках: Калужская область;
- (факультативно) органы местного самоуправления на соответствующих судебных участках: Липецкая область.
Не требуется согласования в Белгородской, Ивановской, Курской, Орловской, Тамбовской, Рязанской, Ярославской областях и в г. Москва.
Как следует из приведенного обзора, в подавляющем большинстве
субъектов ЦФО представление кандидатуры для назначения мирового судья
осуществляется председателем суда субъекта Федерации. Лишь в четырех
субъектах ЦФО представление осуществляется главой исполнительной власти субъекта Федерации либо с его участием, а в одном – научальником
управления Судебного департамента. Причем в Тверской области Губернатор вправе отказаться от представления. Законом в данном случае не установлены основания, по которым Губернатор вправе это сделать.
Полагаем, что участие в представлении для назначения на должность
мирового судьи исполнительной власти неоправданно и подрывает принцип
разделения властей, а также конституционные основы самостоятельности и
независимости судебной власти. Кроме этого, указанные положения противоречат ч. 9 ст. 5 Закона о статусе судей, согласно которой председатель соответствующего суда вносит в установленном порядке представление о
назначении рекомендуемого лица на должность судьи. Право представления,
таким образом, закреплено законом за председателем суда субъекта Федерации. Закон не предусматривает представление иными органами.
Следовательно, в связи с противоречием указанных положений законов
субъектов Федерации федеральному законодательству в них необходимо
внести изменения, направленные на устранение главы исполнительной власти субъекта Федерации из числа органов, представляющих кандидатуру для
избрания мирового судьи.
Также вызывает возражения установленное законодательством ряда
субъектов ЦФО согласование с главой исполнительной власти субъекта Федерации, иными органами исполнительной власти субъектов Федерации или
Управлением Судебного департамента в субъекте Федерации.
Согласование с органами исполнительной власти также нарушает
принцип разделения властей и самостоятельности и независимости судебной
власти. Особенно тогда, когда в зависимость от согласования ставится вообще назначение на должность мирового судьи. Так, например, в Калужской
области установлено, что Законодательное Собрание Калужской области
назначает мирового судью «только после получения согласования или соответствующего заключения Губернатора Калужской области о возможности
финансово и материально-технического обеспечения деятельности аппарата
мирового судьи». Такая ситуация неприемлема. В данном случае отсутствие
такого согласования означает нарушение федерального законодательства.
Согласно ч. 2 ст. 4 Закона о мировых судьях общее число мировых судей и
количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом. Согласно же ч. 1 ст. 9 Закона о мировых судьях аппарат мирового
судьи обеспечивает его работу. Следовательно, ставить в зависимость назначение мирового судьи от финансового и материально-технического обеспечения (на основании заключения губернатора) аппарата мирового судьи неправомерно. Поскольку общее число мировых судей и судебных участков
устанавливается федеральным законом, на субъекте РФ лежит обязанность
обеспечить деятельность мирового судьи. Косвенное вмешательство (как демонстрирует анализируемый случай) не допустимо.
Также следует подвергнуть критике предусмотренное законодательством ряда субъектов ЦФО внесение/согласование с Управлением Судебного
департамента в субъекте Федерации. Это не является функцией Судебного
департамента. В соответствии с Федеральным законом от 08.01.1998 г. № 7ФЗ (ред. от 18.7.2011 г.) «О Судебном департаменте при Верховном Суде
Российской Федерации»7 (далее – Закон о Судебном департаменте) Судебный департамент является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов
республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов (далее также - федеральные суды), органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование
единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей (ч. 1 ст.1). К полномочиям Судебного департамента
федеральный закон относит лишь два вопроса: финансирование мировых судей и информационное обеспечение их деятельности (ст. 5, 6, 14). Согласно
ч. 2 ст. 1 Закона о Судебном департаменте под организационным обеспечением деятельности федеральных судов понимаются мероприятия кадрового,
финансового, материально-технического, информационного и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Следовательно, мероприятия кадрового характера в
деятельности Судебного департамента распространяются только на федеральные суды, но не на судебные органы субъектов Федерации.
С учетом изложенного выше, в законодательство субъектов Федерации
необходимо внести изменения, направленные на исключение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов Судебного департамента в
субъектах Федерации из числа субъектов, с которыми необходимо проводить
согласование кандидатуры на назначение мировым судьей.
7
СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223.
Особого внимания заслуживают положения законодательства тех субъектов ЦФО, в котором предусмотрено согласование кандидатуры на должность мирового судьи субъектами, не являющимися органами государственной власти или государственного управления. Напомним, что в соответствии
со ст. 6 Закона о мировых судьях, мировые судьи назначаются (избираются)
на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта
РФ. Федеральный законодатель, таким образом, не исключает такой демократический способ, как избрание мирового судьи непосредственно населением соответствующего судебного участка.
Судебные
участки
формируются
в
границах
административно-
территориального образования, т.е. фактически в границах соответствующего муниципального образования. Предусмотренный законодательством Калужской и Липецкой областей учет мнения граждан или соответствующих
органов местного самоуправления при назначении на должность мирового
судьи (хотя и факультативно – «может учитываться», «вправе высказать
мнение») свидетельствует о расширении демократической основы назначения мировых судей.
Однако следует обратить внимание на несколько спорных моментов. С
одной стороны, учет мнения граждан условно корреспондирует праву населения избирать мировых судей. Учет же мнения органов местного самоуправления не вытекает из возможности избрания мировых судей непосредственно населением. Можно допустить учет мнения депутатов представительных органов местного самоуправления как представителей населения соответствующего муниципального образования (Калужская область). Иначе
говоря, в данном случае будет действовать механизм не прямого, а косвенного (представительного) участия населения в назначении на должность мирового судьи.
Можно также допустить учет мнения глав муниципальных образований
(Калужская область) в порядке косвенного (представительного) участия второго уровня, поскольку глава муниципального образования в соответствии с
ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.7.2012
г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации8 избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Иначе говоря, глава муниципального образования получает свой мандат непосредственно от населения либо от его представителей.
Учет же мнения органов местного самоуправления, без уточнения их
вида, а, следовательно, и исполнительно-распорядительных (Липецкая область) не может быть поддержан. Сотрудники этих органов и их руководители исполняют обязанности на основании контрактов по должностям муниципальной службы9. Население не участвует в формировании этих органов
местного самоуправления. Также считаем излишним предусмотренный в Калужской области учет мнения общественных объединений и правозащитных
организаций, действующих на соответствующих судебных участках, поскольку, по крайней мере, такие организации (именно как действующие на
соответствующей территории) не могут отражать весь спектр общественных
настроений населения судебного участка. Да и сама категория «действующие
организации» требует в данном случае уточнения: это организации, зарегистрированные в установленном законом порядке или организации, фактически осуществляющие свою деятельность в том или ином муниципальном образовании. Кроме этого, необходимо учитывать, что общественные организации могут осуществлять свою деятельность и без регистрации. Отсюда
возникает вопрос, как будут учитываться действующие или недействующие
общественные организации? Очевидно, что такая возможность будет потенСЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
См.: Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21.11.2011 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» //СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
8
9
циально порождать споры и недовольства со стороны отдельных общественных структур.
Мировой судья располагает аппаратом, обеспечивающим его работу
(ст. 9 Закона о мировых судьях). Работники аппарата являются государственными служащими субъекта РФ, а структуру и штатное расписание аппарата
регионы устанавливают самостоятельно.
Субъекты ЦФО весьма по-разному регулируют вопросы обеспечения
деятельности мирового судьи. В целом можно выделить следующие варианты установления структуры и штатного расписания аппарата мирового судьи:
- устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Федерации (Воронежская, Орловская, Брянская области);
- устанавливается главой исполнительной власти субъекта Федерации по
представлению уполномоченного органа (Владимирская, Тульская, Ярославская области);
- устанавливается главой исполнительной власти субъекта Федерации по
представлению мирового судьи (Белгородская область);
- законодательным органом субъекта при наличии положительного заключения главы исполнительной власти (Калужская область);
- Управлением Судебного департамента в субъекте Федерации (Курская область);
- уполномоченным органом (Тамбовская, Костромская области);
- уполномоченным органом по представлению мирового судьи (г. Москва)
- в порядке, установленном законом (Липецкая область).
Анализ названных вариантов не может удовлетворить смыслу законодательных положений об аппарате мирового судьи. Согласно ст. 9 Закона о
мировых судьях аппарат мирового судьи обеспечивает его работу. Поэтому
исключение мирового судьи из отношений по формированию аппарата необоснованно. Более того, необоснованным является подчинение аппарата
мирового судье не последнему, а включение его (в большинстве субъектов
Федерации) в структуру уполномоченного органа субъекта Федерации.
Также не могут участвовать в отношениях по формированию аппарата
мирового судьи и органы Судебного департамента в субъекте Федерации.
Как отмечалось ранее, согласно ст. 1 Закона о Судебном департаменте, Судебный департамент осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных федеральных судов, органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей.
Таким образом, организационные полномочия Судебного департамента
распространяются только на федеральные суды и на финансирование мировых судей. К аппарату мировых судей Судебный департамент не имеет отношения. Вызывает сомнения и юридическая обоснованность подобных положений. Управление Судебного департамента – федеральный орган, и закон
субъекта Федерации не может регулировать его деятельность, вменять ему
какие-то обязанности10.
Несмотря на то, что в законодательстве субъектов Федерации о мировых судьях указано, что аппарат мирового судьи осуществляет свою деятельность на основании законов субъектов о государственной службе, а их должности включены в соответствующие реестры, в отдельных субъектах Федерации устанавливаются перечни должностей государственной службы работников аппарата мирового судьи непосредственно в законе.
Так, например, в составе аппарата мирового судьи предусмотрены:
- помощник мирового судьи и секретарь судебного заседания (Липецкая, Рязанская области);
- помощник мирового судьи, заведующий канцелярией, секретарь судебного
заседания и секретарь судебного участка (Смоленская область);
10
Лонская С.В. Мировая юстиция в России: Монография. Калининград, 2000. С. 194.
- помощник мирового судьи, секретарь судебного заседания и секретарь судебного участка (Брянская область);
- руководитель аппарата, секретарь судебного заседания и секретарь судебного участка (Московская область);
- секретарь судебного заседания и секретарь судебного участка (Белгородская область). Кроме этого, могут быть учреждены должности консультанта
и главного специалиста.
Таким образом, структуру и штатное расписание аппарата мирового
судьи должны устанавливать органы государственной власти субъекта РФ.
При установлении структуры и штатного расписания необходимо руководствоваться, в частности, и ст. 32 Федерального конституционного закона “О
судебной
системе”, в которой говорится, что аппарат суда подчиняется
председателю соответствующего суда, т.е. в нашем случае – мировому судье,
поскольку это единоличный судебный орган11.
Постоянное развитие законодательства, внесение в него изменений,
принятие новых законов, а также совершенствование правоприменительной
практики обуславливает необходимость совершенствования профессионального уровня судьи. Повышение квалификации предусмотрено для большинства категорий специалистов и установлено нормами трудового законодательства, служебного законодательства. Судейский корпус не стал исключением. Еще в 2001 г. в Закон о статусе судей была включена статья, направленная на обеспечение поддержания уровня квалификации, необходимого
для осуществления полномочий судьи.
С 2011 г. система профессиональной переподготовки и повышения
квалификации судей стала более стройной благодаря новой редакции ст. 20.1
Закона о статусе судей. Согласно данной норме, судья, впервые назначенный
на должность судьи, проходит профессиональную переподготовку.
11
Лонская С.В. Мировая юстиция в России: Монография. Калининград, 2000. С. 195.
Судья федерального суда, впервые назначенный на должность судьи,
проходит профессиональную переподготовку в формах обучения в образовательных учреждениях высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации судей, и стажировки в суде с сохранением на этот период заработной платы.
Порядок и сроки прохождения судьей профессиональной переподготовки по указанным формам, а также основания освобождения судьи от прохождения профессиональной переподготовки определяются соответственно
Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ.
Общая продолжительность профессиональной переподготовки судьи
не может превышать шесть месяцев.
Период прохождения профессиональной переподготовки судьи включается в стаж работы в должности судьи.
По результатам прохождения профессиональной переподготовки судье
федерального суда, впервые назначенному на должность судьи, присваивается квалификационный класс.
Судья обязан повышать квалификацию.
Повышение квалификации судей федеральных судов осуществляется
по мере необходимости, но не реже одного раза в три года с сохранением на
этот период заработной платы в формах обучения в образовательных учреждениях высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации судей, и стажировки в суде, а также в иных формах.
Порядок, сроки и иные формы прохождения судьей повышения квалификации определяются соответственно Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ.
Порядок, сроки и формы прохождения профессиональной переподготовки и повышения квалификации мировых судей и судей конституционных
(уставных) судов субъектов РФ определяются законами субъектов РФ.
Профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей
осуществляются для судей федеральных судов за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а для мировых судей и судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ - за счет ассигнований бюджета соответствующего субъекта РФ.
Изменение федерального законодательства мотивировало субъекты
Федерации урегулировать вопросы профессиональной переподготовки и повышения квалификации мировых судей. В 2011 г. субъекты ЦФО приняли
соответствующие изменения в законодательство.
Большинство субъектов ЦФО внесли в законы о мировых судьях специальные статьи о профессиональной переподготовке и повышении квалификации впервые назначенных на должность мировых судей и мировых судей соответственно. При этом в Липецкой области этому вопросу посвящена
отдельная глава, а в Костромской области принят отдельный закон.
Анализ законов субъектов ЦФО показывает, что в большинстве своем
они повторили положения федерального законодательства, регулирующие
профессиональную переподготовку и повышение квалификации федеральных судей.
Однако имеются и отличия в формах профессиональной переподготовки и повышения квалификации, а также в установлении максимальных сроках. Если федеральным законодательством установлено, что профессиональная переподготовка проводится в формах обучения в образовательных учреждениях высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации судей, и стажировки в суде, то субъекты ЦФО
предусматривают несколько форм профессиональной переподготовки:
1. обучение и стажировка (Московская, Брянская, Тамбовская, Липецкая,
Воронежская области);
2. обучение (Тульская, Костромская области);
3. стажировка (Ярославская область).
Следует обратить внимание на то, что законодательство отдельных субъектов ЦФО в вопросе профессиональной переподготовки не согласовано с
действующим законодательством в области образования.
Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 июня
1995 г. № 610 "Об утверждении Типового положения об образовательном
учреждении дополнительного профессионального образования (повышения
квалификации) специалистов"12 образовательное учреждение повышения
квалификации реализует следующие виды дополнительного профессионального образования: повышение квалификации, стажировку, профессиональную переподготовку. Стажировка может быть как самостоятельным видом
дополнительного профессионального образования, так и одним из разделов
учебного плана при повышении квалификации и переподготовке специалистов. Следовательно, профессиональная переподготовка не может проводиться только в форме стажировки. Целью стажировки, согласно постановлению Правительства РФ, является формирование и закрепление на практике
профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате теоретической подготовки.
Таким образом, профессиональная переподготовка может проводиться
только в двух формах: либо в форме обучения, либо в форме обучения и стажировки.
В большинстве субъектов ЦФО, как это предусмотрено и для федеральных судей, общая продолжительность профессиональной переподготовки не может превышать шести месяцев. Только в Ярославской области этот
срок составляет три месяца.
12
СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580.
Повышение квалификации мировых судей в настоящее время является
обязательным. Мировые судьи должны проходить повышение квалификации
не реже одного раза в три года. Формы повышения квалификации, согласно
законам субъектов ЦФО, различаются. Можно выделить три формы:
- обучение (Московская, Ярославская, Тамбовская, Тульская области);
- обучение и стажировка (Липецкая, Костромская, Воронежская области);
- не установлена и определяется органом управления мировой юстиции
(Брянская область).
С учетом положений законодательства субъектов ЦФО, а также установленных требований к дополнительному образованию судей в Законе о
статусе судей, следует обратить внимание на недостатки правового регулирования этого вопроса (как технические, так и содержательные).
Первое. Законодательством предусмотрено, что профессиональная подготовка и повышение квалификации судей осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального и дополнительного профессионального образования, осуществляющих профессиональную переподготовку и повышение квалификации судей. Однако, такого вида образовательных учреждений в системе образования не предусмотрено. Согласно ч. 4 ст.
12 Закона РФ от 10.7.1992 г. № 3266-I (ред. от 10.7.2012 г.) «Об образовании»13 (далее – Закон об образовании), к образовательным относятся, в частности, учреждения следующих типов: учреждения высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, а также учреждения
дополнительного образования взрослых. Законодательство, таким образом,
не предусматривает предметную специализацию образовательных учреждений. Следовательно, профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей может осуществляться в любом из указанных образовательных учреждениях. Кроме этого, следует учитывать, что в соответствии с ч. 2
13
ВСНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
ст. 26 Закона об образовании дополнительные образовательные программы
могут реализовываться также и в научных организациях.
Таким образом, профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей, включая мировых судей, с учетом положений законодательства в сфере образования может осуществляться как в образовательных
учреждениях высшего и дополнительного образования, так и в научных организациях. В этой связи соответствующие положения Закона о статусе судей и законов субъектов ЦФО должны быть скорректированы в направлении
устранения несоответствия с законодательством в сфере образования.
Второе. Остается нерешенным в законодательстве вопрос содержания
профессиональной переподготовки и повышения квалификации судей и связанный с ним вопрос о праве конкретного образовательного учреждения или
научной организации предоставлять образовательные услуги в данной сфере.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 4.05.2011 г. № 99-ФЗ
(ред. от 28.7.2012 г.) «О лицензировании отдельных видов деятельности»14
образовательная деятельность подлежит лицензированию. Согласно ч. 2 ст.
33.1 Закона об образовании лицензированию подлежит образовательная деятельность образовательных учреждений, научных организаций или иных организаций по образовательным программам. Статья 9 Закона об образовании
устанавливает, что образовательная программа определяет содержание образования определенных уровня и (или) направленности. В Российской Федерации реализуются, в частности, следующие образовательные программы:
профессиональные (основные и дополнительные). Отсюда следует важный
вопрос: должны ли образовательное учреждение или научная организация
обладать лицензией на реализацию программ профессиональной переподготовки и повышению квалификации судей или достаточно иметь общую лицензию на образовательную деятельность?
14
СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.
Предметная конкретизация в Законе о статусе судей и законах субъектов ЦФО указывает на то, что профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей осуществляется в учреждениях, осуществляющих
профессиональную переподготовку и повышение квалификации судей. Отсюда следует, что такие организации должны иметь соответствующие образовательные программы. Следовательно, можно предположить, что образовательное учреждение или научная организация должна обладать лицензией
на право осуществления деятельности по программам профессиональной переподготовки и повышению квалификации судей.
Вместе с тем, анализ законодательства об образовании не дает нам такой уверенности. Согласно ст. 28 Закона об образовании в ведении федеральных органов находится лицензирование образовательной деятельности и
государственная аккредитация образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и (или) дополнительные профессиональные образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные требования, научных организаций.
Исходя из данной нормы Закона, лицензированию подлежит программа дополнительного образования, если к ней установлены федеральные государственные требования.
Согласно же ч. 9, 10 ст. 9 Закона об образовании к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и уровню профессиональной переподготовки федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, могут
устанавливаться федеральные государственные требования в случаях, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами
Президента РФ или нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Федеральные государственные требования к структуре основной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (за исключением докторантуры), к минимуму содержания дополнительной профессиональной образовательной программы и
уровню профессиональной переподготовки являются обязательными при реализации соответствующих образовательных программ имеющими государственную аккредитацию образовательными учреждениями и научными организациями.
Иначе говоря, установление федеральных государственных требований
к профессиональной переподготовке и повышению квалификации не является обязательным до тех пор, пока это условие не будет установлено в законе
или подзаконных актах Президента РФ или Правительства РФ. Отсюда можно заключить, что образовательному учреждению или научной организации
достаточно иметь общую лицензию на осуществление образовательной деятельности по направлению дополнительного образования.
С целью устранения неясности следует внести в законодательство поправки, направленные на обязательность установления федеральных требований к образовательным программам профессиональной переподготовки и
повышения квалификации судей, включая мировых судей. Правительству РФ
совместно с Судебным департаментом утвердить государственные требования к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке судей и поручить Министерству образования и науки РФ утвердить
федеральные государственные требования к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной
переподготовки и повышения квалификации судей, а также к уровню профессиональной переподготовки судей15.
Как это сделано в отношении федеральных государственных служащих (см.: Указ Президента РФ от
28.12.2006 № 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" //СЗ РФ. 2007. № 1 (ч.1). Ст. 203; Постановление Правительства РФ от
06.05.2008 № 362 "Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации"
15
Это позволит установить единые требования к дополнительному образованию судей, что, кстати сказать, согласуется с принципом единства статуса судей. Для разработки федеральных требований целесообразно учесть
имеющийся разнородный опыт, в том числе в субъектах Федерации, по формированию программ профессиональной переподготовки и повышению квалификации судей (мировых судей).
//СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2194; Приказ Минобрнауки России от 29.03.2012 № 239 "Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных
гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих" //Российская газета, N 94, 27.04.2012).