открыть в Word (рус)

ДОКЛАД
Эффективность судебной защиты свободы собраний в
Российской Федерации
Аннотация
Доклад составлен на основе практики судебных разбирательств заявлений граждан в регионах
Российской Федерации в обжалования нарушения свободы собраний (публичных акций).
Представленный анализ практики является показательным для оценки эффективности
национальной судебной защиты прав человека в Российской Федерации
Презумпция свободы собраний и гарантия защиты.
Свобода собраний – одна из общепризнанных свобод человека, гарантированная международным
правом: ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах ООН, от 16 декабря
1966 г. и ст. 11 Европейской Конвенцией по защите прав и основных свобод, а также ст. 30
Всеобщей декларации прав человека.
Свобода собраний имеет высокую степень значимости в обеспечении демократических ценностей.
Поскольку:
- ее соблюдение обеспечивает реализацию иных важнейших прав человека.
- как правило, нарушение свободы собраний затрагивает интересы значительного числа граждан.
С другой стороны, обеспечение свободы собраний во многом определяется процедурными
условиями и допускает возможность ограничения при определенных обстоятельствах. Важнейшим
источником определения границ допустимого вмешательства служат прецедентные решения
Европейского суда по правам человека, вынесенные по статье 11 Европейской Конвенции по защите
прав и основных свобод.
Свобода собраний в сфере правоотношений имеет собственную исключительную особенность. В
отличие от нарушений всех иных прав и свобод, формы и методы ограничения свободы слова
имеют публичный характер. Это определяет, что практически во всех случаях запретов и
ограничений, все обстоятельства таких запретов документированы и известны в полном объеме при
судебном разбирательстве. Они не требуют дополнительных сборов доказательств и
расследования. Как правило, судебное разбирательство сводиться к работе с документами
документам: решениями органов власти и переписки инициаторов собраний с этими органами.
Таким образом, судебные дела по поводу ограничения свободы собраний по своему уникальны –
они открыты для стороннего анализа и по содержанию вынесенных судами решений можно
делать вывод о справедливости и обоснованности такого решения.
Судебная практика разбирательства нарушений свободы собраний.
Нарушения свободы собраний в Российской Федерации имеет хронический и масштабный характер.
Из года в год ситуация ухудшается – число запретов и неоправданных вмешательств в мирные
собрания возрастает. Большинство протестных акций (а именно такие собрания особо актуальны и
нуждаются в гарантированной защите), региональными и местными органами власти запрещаются.
Такие решения, очевидно, имеют политические предпосылки. Однако основная опасность состоит
не в том, что органы власти идут на прямые запреты по политическим мотивам, а в том, что
практически нет никаких сдерживающих факторов для ограничения подобных решений.
Основным средством защиты свободы собрания (как и всех прочих общепризнанных прав и свобод)
является доступ к правосудию и гарантия разбирательство нарушения судом.
Практика разбирательства таких дел судом позволяет утверждать, что судебная защита в
национальных судах является не только эффективной, но и не состоятельной по смыслу слова
«защита».
При подготовке доклада был использованы материалы судебных дел в период 2006- 2009 годов,
полученных от общественных активистов из 12 регионов Российской Федерации. Все дела связаны
с обжалованием фактов запрета проведения или незаконного ограничения публичных акций.
Выборки по отношению к политическим мотивам не проводилась, - но большинство дел касалось
обращений гражданских активистов, не связанных с партийными структурами.
Из 68 собранных судебных решений по заявлениям граждан, судами общей юрисдикции:
- вынесено 61 отказа в удовлетворении заявленных требований;
- 5 заявлений частично удовлетворено;
- 2 заявления удовлетворено.
В 6 случаях заявители имели препятствия (незаконные отказы) в принятии судом заявлений (во всех
случаях отказ был обжалован и признан необоснованным).
Во всех случаях обращений в суд заявители утверждали о фактах ограничения свободы собраний,
представляя доказательства отказов.
При анализе судебных решений обращает внимание следующее:
В большинстве случаев суды дают оценку факта нарушения прав на свободу собраний исходя из
общей обоснованности запретительных решений (79 %).
В обосновании своей позиции чаще всего берутся во внимание следующие доводы:
1. Интересы администраций местного самоуправления или региона;
Как правило, речь идет о задачах местных органов власти в сфере поддержания городской
инфраструктуры (например, проведения ремонтных работ на месте собрания), работы
общественного транспорта, отдыха других граждан.1
2. Возможной помехе в работе государственных учреждений (в т.ч. местной администрации, органов
юстиции и т.д., против действий и решений которых чаще всего и проводятся акция протеста).2
3. Опасности в нарушении общественного порядка участниками собраний (в т.ч. в совершении
противоправных действий, надругательством над памятниками природы и архитектуры), а также
задачами обеспечения безопасности участников собрания.3
В 11 % отказных решений суды ссылаются на местные нормативные акты, которые содержат
прямые или косвенные ограничения в проведении собраний.
Следует отметить, что во всех случаях утверждения в судах о негативных последствиях проведения
собраний, такие утверждения не основаны на доказательствах. Более того, в практики проведения
собраний в регионах мониторинга не выявлен ни один факт подобных последствий при проведении
собраний. Таким образом, в большинстве случаев суд принимает решение не на фактах, а на
утверждениях заинтересованных представителей органов власти. И эти утверждение чаще всего
голословны и надуманы.
Кроме того, в судебных процессах использовались и фальсифицированные доказательства:
В 3 случаях ответчиком (местной администрацией) в суды представлялись в качестве доказательств
заявления граждан, проживающих вблизи места проведения публичной администрации. В этих
заявлениях утверждалось о том, что собрания создают неудобства для жизни или оскорбляют
нравственность (например, по делу о проведении собрания в защиту меньшинств).
В 9 случаях ответчиком (местной администрацией) представлялись сведения о том, что на месте
проведения собрания запланированы культурно массовые мероприятия. Во всех таких случаях
наблюдение по месту запланированного проведения собрания показали, что такие мероприятия
реально не проводились или проводились в масштабах и порядке, не препятствующем проведению
собрания.4
В 1 случае5 суд принял во внимание в качестве основания для отказа мнение общественной
организации (Епархиального управления РПЦ).
1
2
3
4
5
К примеру, решение Ленинского районного суда г. Ульяновска, от 02.01.07, дело № 2-31б4\07.
К примеру, решение Ленинского районного суда г. Самары от 13.08.2007.
К примеру, решение Нижегородского районного суда от 22.03.2007, дело № 2-3785/07.
К примеру, решение Ленинского районного суда г. Самары от 12.07.2007.
Дело №2-3785\07 Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода
Обычной является практика фальсификации протоколов сотрудниками милиции по нарушению
участниками собраний правопорядка. Причем, как правило, такие протоколы составляют не те
сотрудники которые задерживали участников (а иные сотрудники, в т.ч. политических спецчслужб).
Очевидные несоответствия таких протоколов и доказательств участников, как правило, судом не
рассматривается.
В 10 % судебных решений суд не рассматривал и обоснованность запретительных решений в
ограничении мирных собраний. В таких судебных процессах суд останавливался исключительно на
исследовании выполнении процедуры согласования публичной акции.
Ни в одном судебном решении (в т.ч. с удовлетворением требований) суд не рассматривает
последствия ограничения свободы собраний – в какой степени право на свободу собраний было
ущемлено и сколько людей от этого пострадало. Ни в одном случае суд не рассматривал
соразмерность вмешательства государственных органов. Это при том, что при обращении в суд (не
менее 1/4 заявлений) граждане именно такое требование заявляли.6
Гарантии судебной защиты и их реализация.
1. В Российском законодательстве право обжалования нарушений прав и свобод граждан
предусмотрено главой 23 Гражданско-процессуального кодекса РФ.
Для обращения в суд (ч.1 ст. 247 ГПК РФ) устанавливается лишь одно требование – представления
обоснования «какие права и свободы нарушены».
Сама процедура разбирательства учитывает интересы заявителя: установлены граничные сроки
разбирательства - в течение 10 дней (ст. 257 ГПК РФ). Кроме того, статья 249 ГПК РФ возлагает
бремя доказательства законности обжалуемых действий и решений на орган власти.
Вместе с тем в ГПК РФ крайне лаконично определяются задачи суда: что должен рассматривать суд
и по каким оценочным критериям должно быть вынесено судебное решение. По сути, упоминается
лишь один критерий (ст. 249 ГПК РФ) – «законность оспариваемых решений».
Такой явный пробел законодательства не был заполнен и комментариями полномочными органами,
в частности - Верховного суда РФ. Единственное существующее на эту тему подробнее Постановление Пленума Верховного Суда от 10 февраля 2009 г. № 27 не содержит никакого
упоминания о порядке разбирательств нарушений прав и свобод человека.
Принципы правосудия и судебной защиты прав человека имеют точный формат оценки
нарушений. Как минимум, всякое вмешательство в личные и права и свободы должно быть:
- правомерным
По смыслу - не столько основанным на законе, но и с правильным применением имеющихся у
такого органа полномочий.
- соразмерным
Т.е. всякое вмешательство должно быть обосновано и оправданно серьезными и реальными
угрозами (перечень которых ограничен). Кроме всего, такие угрозы должны иметь
доказательный характер.
Этих критериев оценки придерживается и Европейский суд по правам человека, решения которого
имеют прецедентную силу для Российской Федерации.
Однако, в законодательстве России они практически не отражены и в судебной практике не
применяются. Единственное толкование по применению прецедентов Европейского суда
предпринял Верховный суд – в постановление Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 года № 5 «О
применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права
и международных договоров РФ». Но и в этом постановлении вопрос об оценке нарушений прав
человека также не упомянут.
2. Представляется, что такая ситуация с усеченной нормативной базой создана намерено. До
принятия Гражданско-процессуального кодекса РФ в России действовал закон «Об обжаловании в
6
7
К примеру, решение Тверского районнного суда г. Москвы, 17.12.2008.
О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» № 4866-1 от 27.04.1993. При
принятии Кодекса положения этого закона не были отменены, но тот же Верховный суд Российской
Федерации принял специальное постановление8, в котором практически исключил применение норм
этого закона. Между тем, в отличие от редакции ГПК РФ, этот закон имел иной смысл обжалования
нарушений прав. Отличие в терминах небольшое, но существенное для практики: закон определял
право обращаться за защитой не от незаконных, а от неправомерных действий (решений) органов
власти.
Таким образом, национальным судам при разбирательстве нарушений прав и свобод граждан
отводится исключительная задача оценки законности нарушений. Что открывает бесконечную
перспективу толкования тех или иных норм в пользу органов власти.
Интересно, что в ГПК РФ (ст. 249) упоминается обязанность органам власти доказывать законность
своих действий. Но в тоже время, статья 246 ГПК РФ устанавливает принцип: «При рассмотрении и
разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и
доводами заявленных требований».
Полагая, что суд независимый, а дела рассматриваются в порядке публичных правоотношений,
можно было бы предположить, что суд должен принимать во внимание и рассматривать любой
факт нарушения прав граждан, который стал известен в процессе судебного разбирательства. Даже
если об этом не упоминает заявитель…
Однако, ни в одном из известных судебных разбирательств, суд никогда не принимал во
внимание такие нарушения, если они выяснялись в судебном процессе (к примеру, по делам об
ограничении митинга, выяснялись факты неоправданного перекрытия улиц сотрудниками милиции и
закрытия учреждений. Тот факт, что от таких действий пострадали неопределенный (значительны)
круг других людей, суд разбирать отказывался…).9
Более того, во многих случаях, не дождавшись доводов от представителей органов власти, суд
самостоятельно формировал позицию, оправдывающую действия органа власти, с произвольным
использованием норм законодательства или даже без ссылок на таковое.10
В этой связи представляется, что основная причина неспособности национальных судов России
принимать решения в защиту прав человека связана не с законодательством, а с пристрастностью
суда.
3. Беспристрастность суда – существенный требование справедливого судебного
разбирательства. В делах по свободе собраний пристрастность суда - зависимость от
административных и политических государственных органов во многом очевидна, но сложно
доказуема.11
Доказательным фактом такой пристрастности служит отношение судей к представителям органов
власти, которое можно охарактеризовать как отношение к «неприкасаемой касте». Согласно части 4
статьи 246 ГПК РФ суду представлено право - обязать заинтересованное лицо (орган власти) явится
в суд, в т.ч. с применением штрафных санкций. В практики обжалования нарушений свободы
собраний случаи неявки (по неуважительным причинам) представителя органа власти
распространены. В таких ситуациях заявители обращаются к суде о том, что бы суд понудил орган
власти явиться в суд. Но, ни в одном случае такие ходатайства судом не удовлетворялись. Более
того, ни в одном случае судья не только не вынес определение, но и никак не обосновал такой
отказ.
Не желание суда разбирать заявление о нарушении свободы собраний выражается в
разнообразной практике, но всегда с явным пристрастием (к примеру – в отказах принимать
заявления, в грубости и угрозах наказания заявителей за поведение в зале суда без повода и т.п.).
Типичной практикой судьи в делах по публичным правоотношениям является:
- встречи и переговоры до судебного процесса с представителями органа власти;
- отказы в процессе истребовать от органа власти доказательств по фактам нарушений;
8
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в
действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
9
Решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 24 марта 2007 года
10
Например, решение Ленинского районного суда г. Н. Новгорода от 12 ноября 2007 года.
Личная беспристрастность суда презюмируется, пока не доказано иное. Решение евросуда от 32.10.81 по делу Le
Complte, Van Leuven and De Meyere. Ser. A: Judgments and Decisions. Vol. 43 (1981). P. 25.
11
- публичное вынесение отказных решений без обоснования, после которого судья долго и
мучительно готовит текст судебного решений (до 2 месяцев);
- согласованность (постоянные консультации) судей с председателем вышестоящего суда и
ничтожное количество (не более 2 %) отмены решений, оправдывающих нарушения свободы
собраний, вышестоящими судами.
Типичным и традиционным является то обстоятельство, что по делам о нарушении политических
прав никакой судья не возьмет смелость вынести решение, ели не выяснит для себя реакции
властей на ожидаемое решение и последствий для собственного статуса судьи.
Краткие выводы:
В Российской Федерации суд не является независимым и беспристрастным органом, способным
выполнять задачу ограничения государственной власти во вмешательстве в политические права и
свободы человека. Это особенно очевидно на примере дел о нарушении прав и свобод, где
раскрывается политический органов власти. Для такого утверждения достаточно оценить одно
обстоятельство – результаты эффективности работы судов.
Практика дел по защите свободы собраний со всей очевидностью подтверждает, что суд Российской
Федерации эффективным органом защиты не является. Причем, отдельные случаи выигранных дел
являются скорее исключением, чем примером. Не случайно, что ни одно из таких решений не
повлекло никаких изменений в практике ограничений свободы собраний, а пострадавшие не смогли
добиться ни компенсаций, ни наказания виновных. Таким образом необходимо признать, что в
России нет доступного правосудия и возможности судебной защиты свободы собраний.