ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» Проект федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – законопроект) разработан в соответствии с пунктом 29 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2008 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2007 года № 1914-р, и пунктом 19 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2008 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2008 года № 316-р. Необходимость разработки законопроекта обусловлена следующими обстоятельствами. В настоящее время на федеральном уровне отсутствует комплексная регламентация взаимоотношений между лицами, осуществляющими торговую деятельность, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, с другой стороны. Прежде всего, законодательство Российской Федерации не предусматривает четкого разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления в сфере торговой деятельности. Более того, в данной области имеется очевидная правовая неопределенность. В частности, положения Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 65 «О свободе торговли» (далее – Указ) лишь отчасти регламентировали рассматриваемую сферу. Так, Указом установлено, что торговля может осуществляться предприятиями и гражданами в местах, отведенных органами исполнительной власти. В то же время, предоставляя такое право органам исполнительной власти, Указ четко не разграничил полномочия между 2 федеральными органами государственной власти, органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Положения законодательства Российской Федерации, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, также не содержат четкого разграничения полномочий указанных органов власти в данной сфере. Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит положений, относящих вопросы, связанные со сферой торговли, к компетенции субъектов Российской Федерации или к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения в данной сфере относится только создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, но какие именно полномочия можно отнести к «созданию условий» в законе не раскрывается. Такое положение дел создало ситуацию, когда в каждом муниципальном образовании, которых в Российской Федерации насчитывается около 24 000, действуют различные требования к организации и осуществлению торговой деятельности. Анализ регионального и местного законодательства показывает, что начало торговой деятельности предпринимателями зачастую обусловлено наличием различного рода свидетельств, согласований и разрешений, выдаваемых органами местного самоуправления. Весьма разнообразны и устанавливаемые органами местного самоуправления требования к осуществлению торговой деятельности. Так, например, регламентирован сам процесс продажи товаров, вплоть до регламентации времени оповещения покупателей о закрытии магазина, установлены жесткие требования к ассортименту предлагаемых товаров, к их хранению, к размещению и оформлению ценников и вывесок, а также к работникам торговли. 3 В этой связи основной идеей законопроекта является упорядочение на федеральном уровне отношений, связанных с организацией торговой деятельности на территории Российской Федерации, в целях создания прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, необусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранения излишних административных барьеров в торговле. Стратегическими задачами законопроекта являются создание условий, позволяющих: обеспечить единство экономического пространства на всей территории страны путем проведения единой государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере торговой деятельности; исключить неоправданное вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих субъектов; ограничить возможность государственного воздействия на развитие торговой деятельности только посредством использования законодательно установленных методов регулирования; определить роль федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности; определить инструменты самостоятельного регулирования участниками рынка взаимоотношений в связи с заключением и исполнением договоров куплипродажи (поставки) продовольственных товаров отечественного производства; обеспечить гласность в разработке и принятии мер государственного регулирования торговой деятельности и доступность информации в данной области; сформировать условия для развития торговой деятельности, обеспечить равномерное и цивилизованное развитие различных видов, форм и форматов торговой деятельности. Для реализации указанных задач законопроект предусматривает: 4 создание и закрепление понятийного аппарата, используемого для регулирования отношений в области торговли; закрепление исчерпывающего перечня методов государственного регулирования в области торговой деятельности; определение и разграничение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении регулирования торговой деятельности; определение порядка организации торговой деятельности как посредством использования торговых (стационарных и нестационарных) объектов, так и без использования таковых; создание инструментов самостоятельного регулирования хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, и отечественными производителями продовольственных товаров отношений с целью выработки добросовестной практики заключения и исполнения договоров купли-продажи (поставки) продовольственных товаров; определение исключений из установленных гражданским законодательством правил для заключения и исполнения договоров поставки в отношении договоров поставки продовольственных товаров, заключаемых с отечественными производителями; создание условий для формирования актуальных, достоверных и открытых информационных ресурсов в области торговой деятельности, мониторинга и анализа ситуации, складывающейся в сфере торговли. Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, с одной стороны, и юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, с другой стороны, в связи с организацией и осуществлением последними торговой деятельности. Он также устанавливает особенности заключения и исполнения хозяйствующими субъектами и отечественными производителями договоров поставки продовольственных товаров, способы 5 формирования единых подходов к заключению и исполнению указанных договоров. В законопроекте сформулирован исчерпывающий перечень методов государственного регулирования торговой деятельности; при этом непосредственно в законопроекте определяется содержание таких методов как установление требований к организации и осуществлению торговой деятельности, антимонопольное регулирование в сфере торговой деятельности, техническое регулирование в сфере торговой деятельности, информационное обеспечение в сфере торговой деятельности. Для организации торговой деятельности законопроектом предусматривается подача хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти уведомлений, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В отношении стационарных торговых объектов законопроектом констатируется, что их размещение осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации и принятыми в их исполнение нормативными правовыми актами, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, технических регламентов, иных федеральных законов с учетом нормативов обеспеченности населения торговой площадью. Также не требует отдельного согласования с органами местного самоуправления размещение нестационарных торговых объектов в находящихся в частной собственности стационарных торговых объектах, иных зданиях (строениях), на государственных и муниципальных земельных участках. Для упорядочения размещения нестационарных торговых объектов на 6 государственных и муниципальных землях, в стационарных зданиях по единым на всей территории предусматривается Российской проведение Федерации торгов правилам, (аукционов, законопроектом конкурсов) на право заключения договоров на размещение и использование нестационарных торговых объектов. В соответствии с законопроектом размещение нестационарных торговых объектов должно осуществляться на основе схемы размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемой органами местного самоуправления с учетом требований законопроекта. Для целей поддержки малого и среднего бизнеса предусматривается квота нестационарных не торговых менее объектов сорока процентов субъектами для малого размещения и среднего предпринимательства. С целью стимулирования формирования рыночной системы реализации продовольственных товаров отечественных производителей на товарном рынке Российской Федерации в законопроекте предусмотрены специальные по отношению к установленным Гражданским кодексом Российской Федерации правила заключения и исполнения договоров поставки продовольственных товаров отечественных производителей, призванные создать благоприятные условия для продвижения на рынок отечественного продовольствия. Для формирования сбалансированных отечественными взаимоотношений производителями между организациями продовольственных товаров торговли по и поводу заключения и исполнения договоров купли-продажи (поставки) продовольственных товаров, основанного на саморегулировании представляющими интересы торговли и отечественного (союзами), в производства законопроект продовольственных включены статьи, товаров ассоциациями регламентирующие порядок заключения и исполнения соглашений, устанавливающих общие принципы отношений между хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, и отечественными производителями продовольственных товаров. Предусмотренная законопроектом процедура заключения и исполнения указанных соглашений сконструирована по модели соглашений, заключаемых между объединениями работодателей и профсоюзными организациями, положительно 7 зарекомендовавшей себя как негосударственный регулятор правоотношений в сфере труда. Для отечественными указанных обеспечения выполнения производителями соглашений организациями продовольственных предполагается торговли товаров введение и положений административной ответственности путем включения соответствующего состава административного правонарушения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. На решение вопросов исключения недобросовестных практик при заключении и исполнении хозяйствующими субъектами, обладающими определенной рыночной властью, договоров с контрагентами, в первую очередь, производителями товаров, также направлены нормы антимонопольного регулирования отношений в сфере торговли. При этом в целях разрешения проблемы взаимоотношений участников торговой деятельности, обеспечения баланса интересов всех участников торговой деятельности, развития конкуренции и недопущения злоупотреблений в сфере торговли, антимонопольные требования предусматривают не только запрет на совершение хозяйствующими субъектами, занимающими в торговле доминирующее положение, соответствующих действий, но и на запрет принятия органами власти решений (актов), ограничивающих конкуренцию в сфере торговли. В законопроекте определены основные формы содействия развитию торговой деятельности. В числе основных мер по поддержке торговой деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления определены и регламентированы разработка региональных и муниципальных программ развития торговли и инвестиционных проектов, направленных на развитие торговой инфраструктуры, хозяйствующих применение в сфере мер торговли стимулирования субъектов, различных организация и категорий проведение мероприятий, стимулирующих деловую активность хозяйствующих в сфере торговли субъектов и способствующих сотрудничеству между организациями торговли и отечественными производителями продовольственных товаров. Для реализации важнейших социальных функций торговли законопроект предусматривает создание условий для обеспечения благоприятных условий 8 жизнедеятельности человека, в том числе, за счет развития и размещения сети организованной торговли, путем установления минимальных нормативов обеспеченности населения торговыми площадями, методика расчета которых должна определяться на федеральном уровне. В рамках содействия развитию торговой деятельности законопроектом предусматривается создание системы государственного информационного обеспечения в сфере торговли, в том числе, формирование торговых реестров субъектов Российской Федерации. Реализация законопроекта в целом позволит усовершенствовать законодательство о торговой деятельности и, тем самым, обеспечить прозрачность принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления решений в сфере торговли, унификацию требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, упростить процедуру организации торговой деятельности для субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечить развитие торговой деятельности для максимально полного удовлетворения потребностей в товарах, а также создать основу для формирования рыночной и недискриминационной системы реализации продовольственных товаров отечественных производителей.