План доклада

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК
№ 9 (493)
О государственной политике в области
средств массовой информации и правовом
регулировании отношений в информационнокоммуникационной сети «Интернет»
в Российской Федерации
Москва
март
2013
Аналитический вестник № 9(493)
Аналитический
рассмотрению
вестник
вопроса
«О
посвящен
государственной
политике в области средств массовой информации и
правовом
регулировании
отношений
в
информационно-коммуникационной сети Интернет
в
Российской
Федерации»
в
рамках
«правительственного часа» на 331 заседании Совета
Федерации. В вестнике анализируются актуальные
проблемы
регулирования
отношений
информационно-коммуникационной
«Интернет»,
массовой
проблемы
информации,
в
сети
региональных
средств
совершенствование
форм
взаимодействия СМИ, органов власти и структур
гражданского общества.
Материалы
интерес
для
вестника
членов
законодательных
могут
Совета
представлять
Федерации,
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации,
экспертного сообщества.
2
научного
и
Аналитический вестник № 9(493)
СОДЕРЖАНИЕ
Материалы Федерального агентства по печати и
массовым коммуникациям
Государственная политика в сфере печатных СМИ .............................4
Крамская О.И., начальник информационного
Аппарата Новгородской областной Думы
отдела
Проблемы региональных СМИ ..................................................................13
Вартанова Е.Л.,
профессор,
декан
журналистики МГУ имени М.В. Ломоносова
факультета
Медиаполитика: зарубежный опыт и перспективы в
России ..........................................................................................................17
Васильева Ю.П.,
ведущий
консультант
отдела
информационной политики и контентного анализа
Аналитического управления Аппарата Совета Федерации
Правовое регулирование отношений в информационнокоммуникационной сети «Интернет» .....................................................29
Северьянова О.М., советник отдела информационной
политики и контентного анализа Аналитического
управления Аппарата Совета Федерации
Взаимодействие органов государственной власти со
средствами массовой информации ..........................................................39
3
Аналитический вестник № 9(493)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
В СФЕРЕ ПЕЧАТНЫХ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Материал Федерального агентства
по печати и массовым коммуникациям
1. Государственное
регулирование
распространения
информации и деятельности средств массовой информации
(далее – СМИ)
Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно
заявлял о политической и экономической бессмысленности ограничений
для СМИ, поскольку закрыть каналы доступа к массовой информации в
современном
мире
невозможно.
Однако,
выступая
против
идеологической цензуры, он убежден, что требования к СМИ,
информационно-коммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть
«Интернет») и рекламе должны быть объектом повышенного внимания
со стороны общества и законодателей, особенно в части защиты детей
от порнографии, пропаганды насилия, жестокости, аморального и
непристойного поведения.
Инструментом практической реализации такой политики является
Федеральный закон от 29.12.2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от
информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», вступивший
в силу 1 сентября 2012 г. и направленный на защиту детской психики от
разрушительного информационного воздействия. Прежде всего, от
переизбытка жестокости и насилия, информации, развивающей
порочные наклонности, искаженную картину мира и неправильные
жизненные
установки.
Во
исполнение
норм
этого
закона
соответствующие поправки внесены в КоАП, Закон Российской
Федерации «О средствах массовой информации», Федеральный закон
«О рекламе», иные правовые акты Российской Федерации.
Вступление в силу Федерального закона «О защите детей от
информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»
сопровождалось определенными трудностями, поскольку большинство
подзаконных актов и разъяснений, связанных с его применением,
появилось уже после 1 сентября 2012 г. Данный закон вводит несколько
4
Аналитический вестник № 9(493)
степеней ограничения: «6+», «12+», «16+» и «18+». К категории «18+»
относится информация, которая побуждает к опасным для жизни
действиям, содержит нецензурную лексику, порнографические эпизоды
и пр.
Согласно статье 12 закона обозначение продукции СМИ знаком
информационной продукции и (или) текстовым предупреждением об
ограничении ее распространения среди детей возлагается на
производителя
и
(или)
распространителя.
Административная
ответственность за нарушение данных требований установлена статьей
6.17
Кодекса
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях. Общий контроль по реализации закона возложен на
Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
На втором заседании Экспертного совета по массовым
коммуникациям при Роскомнадзоре, состоявшемся 17 октября 2012 г.,
отмечалось, что с момента вступления в силу Федерального закона «О
защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и
развитию», мониторингу подверглись 22 276 СМИ. При этом грубых
нарушений требований закона не выявлено, а все некритичные огрехи
были устранены в рабочем порядке. Начало реализации указанного
закона Экспертный совет признал успешным. По «доминирующему»
мнению профессионального сообщества, требования Федерального
закона № 436-ФЗ осуществимы как с содержательной, так и с
технической стороны. Закон способствует формированию правовой
культуры и укреплению цивилизованного гуманистического подхода к
деятельности средств массовой информации и их социальной
ответственности.
У представителей рекламного сообщества вступление в силу
поправок в Федеральный закон «О рекламе», направленных на защиту
детей от вредной информации, вызвало неоднозначную реакцию.
Эксперты рынка убеждены, что излишние ограничения могут негативно
отразиться на детской рекламе, процент которой на сегодняшний день в
России и так невелик.
5
Аналитический вестник № 9(493)
В письме Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по
вопросам применения изменений в Федеральный закон «О рекламе»,
вступивших в силу с 1 сентября 2012 г., сообщается, что детская
реклама не должна содержать порнографические элементы.
Одновременно указывается на расширение перечня печатных изданий
обучающего характера, в которых запрещается размещение рекламы.
Это не только учебники, но учебные пособия и учебная литература для
различных уровней общего образования. Также изменяется норма,
устанавливающая запрет на показ в рекламе несовершеннолетних в
опасных ситуациях, к которым в том числе относятся ситуации,
побуждающие к совершению действий, представляющих угрозу жизни и
здоровью несовершеннолетних.
Вводится запрет на распространение рекламы, содержащей
запрещенную для детей информацию, в детских образовательных,
медицинских, санаторно-курортных и других организациях, и на
расстоянии менее чем сто метров от их границ. К запрещенной
относится информация, побуждающая детей к совершению действий,
представляющих угрозу их жизни или здоровью - употреблению
наркотиков, табака или алкоголя, участию в азартных играх, занятию
проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством, побуждающая
к насилию и жестокости, отрицающая семейные ценности,
оправдывающая противоправное поведение и содержащая нецензурную
брань. ФАС России особо напоминает, что ответственность за
нарушение двух последних положений несет не рекламодатель, а
распространитель рекламы.
1 ноября 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 28 июля
2012 г. № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и
развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
в прессе его называли законом о «черных списках». Он устанавливает
порядок определения и блокировки нежелательного контента в сети
«Интернет» и допускает досудебное закрытие сайтов с детской
порнографией, инструкциями по суицидам и изготовлению наркотиков.
6
Аналитический вестник № 9(493)
Теперь любой пользователь, заметивший в сети «Интернет» сайт с
подозрительным наполнением, может сообщить даже анонимно по
адресу: zapret-info.gov.ru. Единый реестр запрещенных интернетадресов и памятка о порядке отключения ресурсов, не соответствующих
требованиям закона, размещены на сайте Роскомнадзора. Количество
заявленных подозрительных сайтов не ограничивается, причем все
поступившие сигналы Роскомнадзор обязан оперативно рассмотреть.
Неоднозначно
был
воспринят
медийным
сообществом
Федеральный закон от 28.07.2012 № 141-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
акты Российской Федерации», названный представителями СМИ
«законом о клевете». Главное опасение связано с тем, что новый закон
станет очередным рычагом политического давления не столько на
блоггеров, сколько на профессиональных журналистов.
Главное отличие новой уголовной статьи 128-прим от старой,
129-й, исключенной из Уголовного кодекса РФ в декабре 2011 г. в том,
что за клевету теперь не предусмотрено наказание, связанное с
лишением свободы. Прежняя статья предполагала до трех лет лишения
свободы в особо тяжких случаях, теперь же максимальным наказанием
станут обязательные работы сроком до 160 часов, или штраф до
полумиллиона рублей. Но за голословное обвинение в совершении
тяжкого преступления может быть назначен штраф до 5 млн. рублей
либо обязательные работы до 480 часов. Клевета в публичном
выступлении или в прессе будет наказываться штрафом до 1 млн.
рублей.
Определенную обеспокоенность вызвал в медиаотрасли проект
федерального закона «О почтовой связи», разработанный Минкомсвязи
России. По мнению отраслевых экспертов, разработчики данного
документа необоснованно включили в состав универсальных почтовых
услуг подписку на периодические печатные издания и их доставку, при
этом не раскрыли термины «подписка» и «доставка», используемые в
законопроекте. В действительности оператор почтовой связи
осуществляет только прием заявок (заказов) по подписке и доставку
7
Аналитический вестник № 9(493)
периодических печатных изданий подписчикам, тогда как «Правила
распространения периодических печатных изданий по подписке»,
утвержденные Правительством Российской Федерации, трактуют
институт подписки гораздо шире. Ряд основных технологических
операций по подписке, связанных с выпуском каталогов, обработкой
заказов, выполняют другие участники подписного рынка (подписные
агентства, альтернативные распространители, издатели и редакции),
которых почтовый оператор не может и не должен замещать. В связи с
этим предлагается дополнить статью 4 проекта федерального закона «О
почтовой связи» определениями: «подписка на периодические печатные
издания», «прием и обработка заявок (заказов) по подписке на
периодические печатные издания», «доставка периодических печатных
изданий по подписке».
Неприемлемой представляется также норма законопроекта о
включении подписки на прессу и доставки подписных тиражей в состав
универсальных услуг связи, поскольку подписка на периодическую
печать и ее доставка не являются лицензируемым видом деятельности.
Учитывая вовлеченность оператора почтовой связи в процесс
распространения периодики, следовало бы дополнить статью «Иные
услуги оператора универсальной почтовой связи» подпунктом
«осуществление на договорной основе распространения печатных
изданий». На заседании рабочей группы Экспертного совета при
Правительстве Российской Федерации, состоявшейся 16 октября 2012 г.
с целью обсуждения проекта федерального закона «О почтовой связи»,
эти замечания были признаны справедливыми.
2. Административное и судебное регулирование СМИ
Административное регулирование деятельности печатных СМИ
России в последние годы характеризуется усилением контроля за
соблюдением законодательства о средствах массовой информации и
рекламе со стороны Роскомнадзора и ФАС России. Необходимость в
этом есть, поскольку случаи нарушения действующего законодательства
встречаются еще достаточно часто. В их числе: злоупотребление
свободой слова, распространение экстремистских взглядов, пропаганда
8
Аналитический вестник № 9(493)
наркотических средств и т.д. Но чаще всего нарушаются требования
Федерального закона № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре
документов» (в части предоставления установленного количества
обязательных экземпляров газет и журналов) и статьи 15 Закона
Российской Федерации «О средствах массовой информации» (в части
закрытия печатных изданий, не выходящих в свет более года).
Также к наиболее распространенным нарушениям можно отнести
следующие:
изменение максимального объема СМИ без уведомления
регистрирующего органа;
указание в выходных данных издания недостоверной информации
о тираже;
несоблюдение требования о сохранности персональных данных и
запрета на передачу их третьим лицам;
нарушение
российского
законодательства
о
борьбе
с
экстремизмом, национальной и религиозной рознью;
нарушение законодательства о рекламе (нарушение закона о
защите конкуренции, размещение скрытой рекламы и пр.).
3. Государственная поддержка печатных СМИ
Государственная поддержка российской индустрии печати
выражается в наличии льготного налогового и таможенного обложения,
а также компенсации части затрат ФГУП «Почта России» по доставке
печатных изданий с целью удержания роста тарифов в размере чуть
более 3 млрд. рублей ежегодно.
Вместе с тем НДС при реализации прессы в розничных сетях
составляет 10%, а при реализации тех же изданий по подписке - 18%,
что существенно влияет на стоимость подписки. Согласно Налоговому
кодексу Российской Федерации издатели могут списывать до 10%
нереализованных тиражей с отнесением затрат на себестоимость, но на
практике это возможно только при условии, если они работают с
распространителями печати на основании договора комиссии.
Российские издатели прессы и книг, серьезно пострадавшие в
период кризиса 2008-2009 г., не получили от государства в этот период
9
Аналитический вестник № 9(493)
существенной законодательной и финансовой поддержки. Хотя
соответствующие отраслевые предложения многократно вносились и в
обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, и в
различные федеральные органы исполнительной власти. Реальное
изменение налоговой нагрузки на издательский бизнес, начиная с
2006 г., выглядит следующим образом.
35
32%
30
26%
25
21%
20
14%
15
14%
11%
10
5
0
Нефтяная
компания
Угольная компания
Производство
удобрений
Черная
металлургия
Автомобильная
промышленность
Издательский
бизнес
Отношение совокупных налогов (включая единый социальный
налог) к выручке компаний разных отраслей
По данным Комиссии по коммуникациям, информационной
политике и свободе слова в средствах массовой информации
Общественной палаты Российской Федерации, налоговая нагрузка на
индустрию печати в Российской Федерации едва ли не самая высокая в
Европе.
Серьезной проблемой для развития рынка печатных СМИ является
сокращение количества точек продаж прессы. Общественные медийные
организации и региональные распространители прессы в своих
обращениях
в
Роспечать
информируют
о
неэффективном
использовании
права
на
утверждение
схем
размещения
10
Аналитический вестник № 9(493)
нестационарных торговых объектов, к которым относятся киоски по
продаже
прессы,
(закреплено
Постановлением
Правительства
Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. № 772) муниципальными
властями городов: Барнаула, Саратова, Петрозаводска, Воронежа,
Перми и других. Снижение количества точек по продаже прессы
оказывает влияние на падение тиражей печатных изданий России.
170
180
145
160
140
120
90
100
62,5
80
60
33
40
20
0
Россия
США
Великобритания
Германия
Польша
Количество точек продаж прессы
на 100 000 жителей в разных странах
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации до 2020 г. Правительство Российской Федерации
определяет в качестве приоритетных направлений развития средств
массовой информации создание правовых, организационных и иных
условий для увеличения доли информации, ориентированной на
здоровый образ жизни, социально ответственное поведение,
заинтересованность в образовании и профессиональном росте, а также
информации,
пропагандирующей
традиционные
культурные,
гуманитарные, нравственные и семейные ценности.
11
Аналитический вестник № 9(493)
В целях увеличения социально значимых материалов в
периодических печатных изданиях Федеральное агентство по печати и
массовым коммуникациям в 2012 г. оказало государственную поддержку
на выпуск, распространение и тиражирование 354 социально значимых
проектов в области печатных средств массовой информации
52 регионов России на общую сумму 132,4656 млн. руб.
В рамках Федеральной целевой программы «Культура России
(2012-2018 годы) на поддержку выпуска 773 наименований социально
значимой литературы было направлено 150 млн. руб. Еще 40 млн. руб.
были перечислены организациям, осуществляющим перевод на
иностранные языки 65 литературных произведений на языках народов
России.
Во исполнение статьи 14 Федерального закона от 24.11.95 г.
№ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»
в 2012 г. на выпуск и рассылку литературы и периодических печатных
изданий для инвалидов по зрению было направлено 152,4 млн. руб.
бюджетных средств. За счет этих средств было профинансировано:
выпуск 3094 названий книг, в том числе 134 наименования
рельефно-точечным шрифтом Брайля, 30 – плоскопечатных крупношрифтовых изданий и 2930 «говорящих» книг, выпускаемых на кассетах
и на флэш-картах;
выпуск 4 специализированных журналов для инвалидов по зрению;
выпуск 16 периодических печатных изданий для инвалидов.
Кроме того, в 2012 г. при поддержке Роспечати проведено
159 мероприятий, направленных на популяризацию отечественной
литературы и чтения, достижений в сфере периодической печати,
книгоиздания и полиграфии. Среди них: выставки, отраслевые
конференции, круглые столы, семинары и пр.
12
Аналитический вестник № 9(493)
ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ СМИ
Крамская О.И., начальник информационного
отдела Аппарата Новгородской областной
Думы
По данным Роскомнадзора на 24 января 2013 г., в Новгородской
области зарегистрировано 126 СМИ. Печатных изданий – 101,
телеканалов – 12, радиоканалов – 7, одна видеопрограмма, одно
электронное СМИ и 4 информагентства. В 2012 г. было
зарегистрировано 26 новых СМИ, в 2013 – 1.
В области сложилась жизнеспособная система взаимодействия
между средствами массовой информации, органами государственной
власти и населением, основой которой являются государственные СМИ,
в том числе областная, городские и районные газеты, филиал ВГТРК
ГТРК «Славия», ОГАУ «Новгородское областное телевидение».
Взаимодействие органов государственной власти области с
региональными средствами массовой информации осуществляется на
основании заключаемых по результатам открытых конкурсов и
аукционов государственных контрактов. В соответствии с контрактами в
течение года предусматриваются тематические телевизионные и
радиопрограммы, проведение пресс-конференций, брифингов, онлайнинтервью, размещение информационно-аналитических материалов на
лентах агентств.
Для более широкого привлечения представителей СМИ к
освещению актуальных тем жизни области ежегодно организуются
конкурсы журналистского мастерства. Также новгородские журналисты
принимают активное участие и в общероссийских конкурсах. 2012 г. стал
особенно удачным, поскольку впервые в истории новгородского
телевидения статуэтка Орфея отправилась в Великий Новгород.
Программа
«Новость
часа»
ОГАУ
«Новгородское
областное
телевидение» была признана лучшей в номинации «Ежедневная
информационная программа для городов с численностью населения до
300 тысяч» на Всероссийском телевизионном конкурсе «ТЭФИ-Регион»2012. Победоносная программа «Новость часа» – относительно новый
13
Аналитический вестник № 9(493)
проект телекомпании: лишь второй год выходит в телеэфир, но за это
время смогла доказать свою состоятельность. Дважды в день в 13:55 и
18:55 ведущая программы знакомит новгородцев с самым главным
событием дня. Добавим, что за победу боролись еще два проекта
Новгородского
областного
телевидения
по
направлению
«Просветительское и развлекательное телевещание»: «Молодцы» и
«Новгородский паноптикум». В обоих случаях в номинациях «Программа
для детей» и «Публицистическая программа» их опередили сильные
соперники из Башкортостана, а новгородцев отметили «серебряными»
дипломами.
Благодаря реализуемой Целевой областной программе развития
телерадиовещательного комплекса значительно увеличен охват
населения теле и радиовещанием региональной телекомпании ОГАУ
«Новгородское областное телевидение». На данный момент сигнал
Новгородского областного телевидения принимают около 85% жителей
региона. В настоящее время «Новгородское областное телевидение»
является
единственной
региональной
телекомпанией,
которая
осуществляет круглосуточное вещание (168 часов в неделю) и
производит оригинальные тематические программы, рассчитанные на
различные целевые аудитории. Сложение целевых аудиторий позволяет
обеспечивать доступ к общественно-политической, экономической и
социальной информации о жизни в регионе практически всех групп
населения. Отметим также, что ОГАУ «Новгородское областное
телевидение» является реальным претендентом на вхождение в первый
мультиплекс. В настоящее время канал меняет аналоговое
оборудование на цифровое.
В целом телевидение в Новгородской области по сравнению с
другими регионами можно считать достаточно развитым. Помимо
телеканалов, расположенных в областном центре, есть еще два
телеканала, находящихся в муниципальных районах: телеканалы
«Мста» (г. Боровичи) и «53 регион» (г. Чудово).
Одной из прогрессивных форм современного развития
электронных СМИ является интернет-телевидение. Создан и успешно
14
Аналитический вестник № 9(493)
работает корпоративный сайт – www.novgorod-tv.ru с архивом и
возможностью интерактивной связи. Следующим шагом будет
разработка
модели
конвергенции
(совмещения)
элементов
«классического» и интернет-ТВ.
15 декабря 2008 г. губернатором области С.Г. Митиным было
подписано распоряжение «О создании областного государственного
учреждения «Агентство информационных коммуникаций» (далее ОГУ
«АИК»). В состав ОГУ «АИК» входят 19 общественно-политических
печатных изданий: областная ежедневная газета «Новгородские
ведомости», 17 районных газет и «Аргументы и факты – Великий
Новгород». Общий тираж всех изданий Агентства – более 113 тысяч
экземпляров в неделю, потенциальная читательская аудитория – около
350 тысяч человек. На сегодняшний день «Агентство информационных
коммуникаций»
–
крупнейший
издательский
медиа-холдинг
Новгородской области.
Ключевая роль в обработке и формировании общественного
мнения в муниципальных районах в настоящее время принадлежит
районным газетам. Каждый пятый житель области получает именно
«районку». С учетом того, что каждую местную газету читает, как
правило, не менее 3 человек, то «охват» читательской аудитории
районной прессой составляет около 250 тысяч человек. В некоторых
районах области (Холмский, Пестовский, Мошенской, Маревский,
Волотовский) местная газета приходит практически в каждую семью. В
марте 2011 г. для районных изданий начала издаваться полоса
«Губерния», которая выходит еженедельно на 2-й странице каждой из
районок. В этой полосе печатаются новости и комментарии областных
руководителей и отраслевых специалистов, которые актуальны именно
для муниципалитетов.
Одной из популярных газет является независимая «Новая
новгородская газета». Тираж издания составляет 10000. Это
авторитетное
информационно-аналитическое,
общественнополитическое издание. Четкая и последовательная редакционная
политика позволяет изданию гибко работать в информационном
15
Аналитический вестник № 9(493)
пространстве Новгородской области, своевременно отвечая на запросы
аудитории и подвергая здравой критике органы государственной власти.
В связи с возросшим спросом на интернет-рекламу, ростом числа
веб-пользователей печатные СМИ развивают свои сетевые версии. Так,
ОГУ «АИК» издает интернет-сайт газеты «Новгородские ведомости»
www.novved.ru (более 2500 уникальных посетителей в день), а также
сайт районных газет www.raionka.org. В 2011 г. был создан сайт
«Информационная лента – 53 новости» www.53news.ru. В настоящее
время сайт набирает все большую популярность благодаря репостингу в
социальных сетях.
Представлена в сети «Интернет» и городская еженедельная газета
«Новгород» (тираж 100500 экз.). На сайте газеты в течение суток
выставляется от 15 собственных новостей с фото по различной
тематике. Также выставляются газетные публикации, фоторепортажи,
аудио- и видеоматериалы.
Конкуренцию в информационном поле сети «Интернет»
вышеупомянутым изданиям составляют независимые информационные
агентства «Ваши новости», «Прямая речь», а также авторские проекты,
по сути блоги, со временем регистрирующиеся как электронные СМИ,
например, Альманах «Провинциальное время» (www.prowremya.com).
Анализируя медиарынок Новгородской области, мы можем сделать
следующие выводы: невозможность выхода на самоокупаемость
некоторых
изданий
усилило
конкуренцию
за
исполнение
государственных контрактов; во-вторых, новгородские печатные СМИ
активно реализуют собственные веб-проекты, вовлекая все большую
аудиторию
и
экспертов;
в-третьих,
производя
качественную
информацию и анализ, новгородские СМИ помогают аудитории
ориентироваться в происходящих в области событиях; в-четвертых,
выступая в качестве площадки для обмена идеями и мнениями, они
дают своей аудитории возможность участвовать в жизни региона.
16
Аналитический вестник № 9(493)
МЕДИАПОЛИТИКА: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
И ПЕРСПЕКТИВЫ В РОССИИ
Вартанова Е.Л., профессор, декан
факультета
журналистики
имени М.В. Ломоносова
МГУ
Теоретические подходы
В современных зарубежных медиаисследованиях термин
«медиаполитика» многими учеными и политиками используется все
чаще, наполняясь с каждым годом новым содержанием1. И даже
учитывая, что он не имеет однозначного и всеми разделяемого
определения, можно считать, что для большинства авторов
медиаполитика
обозначает
«политические,
законодательные,
экономические, а также культурные рамки, в которых регулируется
деятельность СМИ в обществе»2. Медиаполитика сегодня представляет
сложный комплекс мер не только официального (Конституция, законы и
подзаконные акты), но и общественного характера (саморегулирование).
Первый блок мер направлен на обеспечение демократических
свобод, прежде всего, принципов свободы слова, выражения мнения. Он
связан с защитой индивидуальных и коллективных прав граждан, а
также призван скорректировать деятельность рынка, направленную на
достижение медиакорпорациями максимальной прибыли. В условиях
рыночных демократий медиаполитика преследует двоякую цель. С
одной стороны, это поддержка базовых ценностей, которые свойственны
данному обществу, его традициям и культуре, с другой – корректировка
таких
экономических
аспектов
деятельности
СМИ,
которые
противоречат
существующему
в
стране
экономическому
законодательству и предпринимательским практикам. Очевидно, что
основными движущими силами по формированию подобных мер
являются законодатели, политики, официальные структуры общества.
См., например: Media Policy. Convergence, Concentration and Commerce/Ed. by Denis McQuail and
Karen Siune. London, 1998; European Media Governance. National and Regional Dimensions. Ed. By G.
Terzis. Bristol, Chicago. Intellect. 2007; Media Between Culture and Commerce. Ed. By E. de Bens. Bristol,
Chicago. Intellect. 2007. European Media Governance. The Brussels Dimension. Ed. By G. Terzis. Bristol,
Chicago. Intellect. 2008.
2 Hamelink C., Nordenstreng K. Towards Democratic Media Governance// Media Between Culture and
Commerce. Ed. By E. de Bens. Bristol, Chicago. Intellect. 2007. P. 225.
1
17
Аналитический вестник № 9(493)
Второй же блок мер, как правило, саморегулирующего характера,
традиционно рассматривается как результат деятельности самих
средств массовой информации, редакций и журналистов, поскольку
именно их представители, прежде всего журналисты и создатели
контента, формулируют определенные профессиональные требования в
виде профессиональных стандартов, этических кодексов и правил
поведения.
В последние годы медиаисследователи актуализировали также
роль неформальных социальных договоренностей и практик,
политических и культурных традиций общества. Это, в свою очередь,
оказывает влияние на восприятие аудиторией медиасодержания и – как
следствие – на легитимность СМИ как социального института, на
понимание их специфики как общественной службы и части бизнеса, на
уровень доверия к ним различных групп общества3.
Уже с начала ХХ века, когда время, уделяемое аудиторией СМИ,
стало расти в связи с развитием массовой прессы, радио и телевидения,
общество осознало, что в условиях рыночной экономики между ролями,
предписываемыми масс-медиа политикой, бизнесом и гражданским
обществом, существуют острые противоречия. При кажущейся
многочисленности возможных решений в действительности инструмент
существует только один. Это сбалансированная и обязательно
неполитизированная медиаполитика, направленная на корректировку
рыночных диспропорций и перекосов, возникающих в результате
коммерциализации и/или политизации СМИ. При этом стратегические
цели медиаполитики, формируемой в интересах общества, должны
оставаться далекими от конкретных тактических целей и государства, и
его наиболее влиятельных институтов4.
Четко сформулированная потребность общества в медиаполитике
впервые была провозглашена в каноническом докладе американского
сенатора Р. Хатчинса о свободе прессы (1947 г.)5, легитимировавшим
3
Hallin D., Mancini P. Comparing Media Systems. Three Models of Media and Politics. Cambridge,
Cambridge University Press. 2004.
4 Toward a Political Economy of Culture. Capitalism and Communication in the 21 st Century / еd. By
A. Calabrese and C. Sparks. Lanham, Boulder. Rowman & Littlefield Publishers, 2004. P. 21–23.
5 Свободная и ответственная пресса / под ред. М. И. Макеенко. Москва, ВК, 2005.
18
Аналитический вестник № 9(493)
стремление общества закрепить необходимость мер по социальному
управлению СМИ. Призванный проанализировать причины успеха или
неуспеха деятельности прессы доклад Хатчинса постулировал важность
саморегулирования в прессе как важнейшего механизма достижения ею
разнообразия, объективности и независимости, не отрицая при этом
роль государства в корректировке дисбалансов медиарынка.
Ведущий авторитет в области современных медиаисследований
британский
ученый
Д. МакКуэйл
предлагает
рассматривать
медиаполитику в контексте более широкого процесса демократического
управления обществом средствами массовой информации (media
governance). Он определяет демократическое управление как
общественное руководство СМИ, пытающееся уйти от процесса
принятия формальных решений в область многостороннего воздействия
на СМИ всеми участниками социальных процессов – государства,
бизнеса, различных групп гражданского общества и другими в сложном
комплексе их взаимодействия. Демократическое управление СМИ
отказывается
от
государствоцентричного
подхода
в
пользу
гражданскоцентричного, опирающегося на внешние и внутренние,
формальные и неформальные общественные воздействия (см. табл. 1).
Таблица 1
Силы влияния демократического управления СМИ6
Формальные
Внешние
Законы, регулирование
Внутренние
Менеджмент и
финансовый контроль в
медиакомпаниях
Саморегулирование СМИ
Неформальные
Рыночные силы
Экономические давления,
лоббисты
Общественное мнение
Медиакритика
Профессиональные
стандарты
Корпоративная
журналистская культура
Кодексы журналистской
этики
Источник: McQuail D. Media Accountability and Freedom of Publication. New York. Oxford University
Press. 2003. P. 98.
6
19
Аналитический вестник № 9(493)
Доклад Хатчинса анализировал прессу, ее практики и
экономические структуры. Очевидно, что после 1947 г. значение газет и
журналов несколько сократилось, тогда как роль аудиовизуальных, а
сегодня и новых – электронных, сетевых, цифровых, интерактивных –
медиа возросла. Естественно, что и подходы к медиаполитике сильно
диверсифицировались на национальном, региональном и глобальном
рынках – вместе с самой системой СМИ, которая к настоящему моменту
радикально изменилась, прежде всего, под влиянием технологических
факторов, цифровой революции в медиа- и телекоммуникационной
индустрии. Одним из новых измерений медиаполитики стало
распределение частот для эфирного вещания, которое должно было
учитывать набор социально значимых и экономически обусловленных
индикаторов. Правда, в каждой стране этот набор был особым, хотя
везде учитывались положения антимонопольного законодательства и
обязательства телерадиовещания как общественной службы7.
После принятия Закона о телекоммуникациях (1996 г.), ставшего
ответом на новые реалии цифровой эпохи в США, американские
исследователи Р. Ньюман, Л. Макнайт и Р. Соломон выдвинули идею
многостороннего подхода к телекоммуникациям, в котором должны быть
учтены и технологические, и законодательные, и экономические
аспекты. Их идея открытой коммуникационной инфраструктуры
предполагала интеграцию четырех составляющих – открытой
архитектуры сетей, открытого, гибкого и универсального доступа8.
Исследователи, обратив внимание на процесс конвергенции в СМИ,
предложили переформатировать медиаполитику в коммуникационную
политику, гарантирующую все аспекты доступа для разных участников
коммуникационного процесса и коммуникационного рынка. Частный
бизнес, государственные органы, рядовые пользователи/аудитория,
множество некоммерческих организаций – эти и другие многочисленные
игроки
создают
сегодня
технологически
детерминированную
медиасреду, и для всех доступ в эту среду должен быть равным. В
Вартанова Е.Л. Медиаэкономика зарубежных стран. М., Аспект Пресс, 2004. С. 235.
Newman W., McKnight L., Solomon R. The Gordian Knot. Political Gridlock on the Information
Superhighway. Cambridge; London, 1997.
7
8
20
Аналитический вестник № 9(493)
европейской академической среде эти вопросы также привлекли
внимание. Нидерландские исследователи П. Верхуст и Я. Ван
Куйленбург едва ли не первыми сформулировали понятие
«телекоммуникационной
политики»,
интегрирующее
прежде
разделенные сферы политической деятельности государства – СМИ и
телекоммуникации9.
Появление этих тенденций свидетельствует о том, что сегодня, в
эпоху бурного развития информационно-коммуникационных технологий
и их преобразующего воздействия на системы СМИ медиаполитика
должна учитывать процесс конвергенции, быть более четко
сфокусированной на инфокоммуникационной среде общества как на
новом медиапространстве и на формирующемся сегменте экономики.
Экономическое измерение медиаполитики
Позиция многих исследователей, работающих в рамках
авторитетной сегодня школы медиаполитики10, исходит из важнейшего
принципа рыночной экономики – из принципа свободной и честной
конкуренции. К примеру, в практике медиасистемы США чрезвычайно
важно понятие рынка, и потому американские СМИ рассматриваются не
столько как социальный институт, сколько как «рынок идей».
Поддержание конкуренции на нем – это важнейшая задача
медиаполитики. Антимонопольное законодательство, в основу которого
положен закон Шермана, принятый еще в 1890 г., препятствует
появлению монополий на географических медиарынках. Закон о
телекоммуникациях 1996 г. расширяет доступ на телекоммуникационный
рынок любых компаний, свидетельствуя о стремлении американских
законодателей поддержать рост индустрии новых СМИ. Другие меры
экономического
регулирования
направлены
на
минимальное
9
Van Cuilenburg J. Verhoerst P. Free and Equal Access. In Search of Policy Models for Converging
Communication Systems//Telecommunications Policy. Также см.: Вартанова Е.Л. Финская модель на
рубеже столетий. Информационное общество и СМИ Финляндии в европейской перспективе. М.,
1999. Гл. 1.
10 Trends in Communication Policy Research. New Theories, Methods and Subjects. Ed. By N. Just and M.
Puppis.Bristol. Intellect. 2012.
21
Аналитический вестник № 9(493)
вмешательство государства в СМИ, при поддержании, однако, условий
для свободной конкуренции11.
В странах Западной Европы, ориентированных на реализацию
концепции
социального
государства,
«государства
всеобщего
благоденствия», медиаполитика традиционно направлена на защиту как
производителей (медиакомпаний и журналистов), так потребителей
(аудитории). Именно в контексте этой концепции выглядят логичными и
определенные ограничения, вводимые статьей 10 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Осуществление
этих свобод (выражения своего мнения, информации – Е.Л.),
налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с
формальностями,
условиями,
ограничениями
или
штрафными
санкциями,
предусмотренными
законом
и
необходимыми
в
демократическом обществе в интересах государственной безопасности,
территориальной целостности или общественного спокойствия, защиты
репутации и прав других лиц…»12.
В работах европейских исследователей часто обращается
внимание на достижение баланса между интересами медиа- и
телекоммуникационных компаний и интересами аудитории. В странах
Европейского Союза обращается значительное внимание и на
сохранение социального и культурного значения масс-медиа, что
объясняет, почему практически до конца 1980-х годов медиаполитика
была направлена на поддержание экономической и технологической
монополии общественного ТВ. Именно по этой причине не выдавались
лицензии
на
коммерческое
вещание,
и
рекламный
рынок
концентрировался, прежде всего, в печатных СМИ, а с 1960-1970 г. он
несколько расширился за счет развития кабельных сетей и появления
коммерческих вещателей в результате либерализации медиаиндустрии.
Сегодня акценты в медиаполитике подвергаются корректировке,
однако пришедшая на смену Директиве ЕС «Телевидение без границ»
Директива об аудиовизуальных медиауслугах (2007 г.), учитывая
См. Вартанова Е.Л. Медиаэкономика зарубежных стран. М., Аспект Пресс. 2004.
Цит. по: Правовые и этические нормы в журналистике. Составитель Е. Прохоров. М., Аспект Пресс,
2012. С. 132.
11
12
22
Аналитический вестник № 9(493)
экономические
реалии
общеевропейского
рынка,
по-прежнему
выдвигает в качестве важнейших задач СМИ сохранение национальной
идентичности, лингвистического и культурного разнообразия.
В этом контексте нидерландский исследователь Я. Ван Куйленбург
обогатил
понимание
медиаполитики,
введя
термин
телекоммуникационной политики, а также благодаря перенесению
многих аспектов медиаполитики в современные условия сближения
медиа- и телекоммуникаций. Сегодня речь должна идти о
коммуникационной политике, направленной на реализацию важнейшего
права современного гражданина – свободы коммуникации. Парадигма
новой коммуникационной политики исходит из традиционных ценностей
демократии – свободы и равенства. При этом новая ситуация на
сближающихся – и технологически, и экономически – рынках СМИ и
телекоммуникаций приводит к усилению конкуренции между
возрастающим числом провайдеров, медиаканалов и медиауслуг13.
В новых условиях конвергенции рынков, технологий, средств
массовой информации должны обновиться и конечные цели
медиаполитики. Они должны быть направлены на достижение:
открытости, прозрачности частного бизнеса в медиаиндустрии, на
создание общественного контроля за его деятельностью на рынке ИКТ;
максимально широкого доступа аудитории к информационным
потокам в современных коммуникационных сетях;
максимального предложения для пользователей, заменяющего
универсальные гарантии минимального разнообразия (в старой
медиаполитике);
постоянной конкуренции, способствующей обновлению технологий,
услуг и содержания;
эффективной ответственности в сфере публичной коммуникации14.
13
Van Cuilenburg J. Between Media Monopoly and Ruinous Media Competition: On Media Access and
Diversity in Open Societies//Media, Communications and the Open Society/Ed. by Yassen N. Zassoursky
and Elena Vartanova. Moscow. Faculty of Journalism/IKAR Publisher, 1999. P. 53.
14 Van Cuilenburg J. Open Media, Open Access. On Parameters of Free and Equal Access to
Communications in Open Societies. Paper presented for International Conference Media for Open Society.
Opportunities and Threats — West-East and North-South Experience. Moscow, 2000. 18-22 Oct. P. 8.
23
Аналитический вестник № 9(493)
Разрабатывая идею новой коммуникационной политики, Я. Ван
Куйленбург в центр ее не случайно ставит доступ, предоставляющий
одинаковые возможности для всех граждан общества в использовании
его коммуникационных ресурсов. Парадигмы этой политики начали
определять подходы к регулированию телекоммуникаций в политике
Европейского Союза, который распространил на нее принцип
«универсальной службы», традиционно существующий в сфере
телефонии. «Универсальная служба» предполагает сочетание трех
важнейших
составляющих
–
технической,
географической
и
экономической доступности коммуникаций, услуг и содержания, ими
предоставляемых. Универсальный доступ к инфокоммуникационным
сетям и новым медиа должен основываться на том, что аудитория
получает постоянный и простой в использовании доступ к
интересующему ее и нужному ей содержанию по минимальным
тарифам.
В этих рамках и стали возможными наивысшие достижения
медиаполитики рыночных обществ – концепция и практика
общественного вещания в странах Западной Европы, система дотаций
прессе политических партий в Скандинавии, антимонопольное
регулирование, препятствующее возникновению монополий СМИ в
США, Великобритании, Германии, Франции, система поддержки
национального теле- и кинопроизводства в странах ЕС. Произошло это,
прежде всего, потому, что именно такая медиаполитика максимально
акцентировала принципы социальной ответственности и подотчетности
СМИ перед обществом.
Российская медиаполитика: в поисках актуальных целей
Сегодня активно развивающееся, но все еще недостаточно
влиятельное и раздробленное гражданское общество в России – в силу
неравномерности
развития,
недостаточного
осознания
своих
гражданских прав и обязанностей – пока еще не может четко
сформулировать требования выполнения СМИ своей социальной
ответственности. Кто же в таком случае может такой вопрос поставить?
24
Аналитический вестник № 9(493)
Как показывает опыт большинства развитых демократий Западной
Европы, деятельность гражданского общества по формированию
медиаполитики часто напрямую связана с аналогичной деятельностью
государства, даже стимулирует ее. При этом возникает своеобразное
разделение «труда»: гражданское общество выполняет функции
определения приоритетов медиаполитики и очерчивает границы
государственного вмешательства в деятельность СМИ, а государство
сохраняет за собой функции формирования законодательных рамок и
контроля за соблюдением законов. Последнее также может действовать
в двух направлениях – позитивного и негативного регулирования.
Отличительной
особенностью
и
общей
характеристикой
медиаполитики в абсолютном большинстве стран мира является ее
приверженность соблюдению принципов свободы слова. При этом меры
медиаполитики могут носить как ограничительный характер, так и могут
быть направлены на поддержку определенных проектов и мероприятий.
К примеру, без всякого ущерба для свободы СМИ позитивное
регулирование финансово поддерживает социально значимые
медиапроекты – издание газет и журналов культурного характера,
производство детских программ для ТВ, создание образовательных
порталов. Негативное же регулирование предполагает введение
ограничений в сфере экономики (антимонопольное законодательство), а
также в области этики и нравственности. Правда, в условиях
демократического общества они вводятся не столько государством,
сколько
самим
профессиональным
сообществом,
формируя
значительный блок мер саморегулирования.
Очевидно, что в отличие от развитых зарубежных демократий
медиаполитика в России не имеет долгой истории, ее традиции и
ценности еще окончательно не сформировались. У российской
медиаполитики еще нет четко выраженных приоритетов и
стратегических целей, однако в ней уже обозначилась нацеленность на
преодоление тех «диспропорций рынка», которые мешают СМИ
выполнять свои обязательства перед обществом.
25
Аналитический вестник № 9(493)
Главным направлением российской медиаполитики сегодня
представляется поддержка социально значимого содержания для
различных СМИ. Это справедливо как для печатных, так и для
аудиовизуальных медиа. По данным Федерального агентства по печати
и массовым коммуникациям, в 2011 г. оно оказывало господдержку
реализации 417 социально значимых проектов печатных СМИ на сумму
165,582 млн. рублей. В результате объем всех проектов составил 14 750
полос АЗ в 209 газетах и 3048,7 печатных листа в 149 журналах15.
В области аудиовизуальных СМИ в 2011 г. ФАПМК оказало на
конкурсной основе государственную поддержку производству и (или)
распространениию социально значимого контента электронных средств
массовой информации, имеющих социальное или образовательное
значение. Уделяется внимание и поддержке детских, исторических,
патриотических, культурно-просветительских и других социально
значимых телепрограмм. Всего подобных проектов было 262, причем
39 из них реализовывались в российских регионах16.
Анализируя финансовую поддержку государства СМИ, можно
заметить, что она направляется на создание и производство
«телепрограмм, документальных и художественных фильмов, сериалов,
адресованных самой широкой возрастной и социальной аудитории, для
привлечения внимания к темам, ориентированным на вечные ценности;
на формирование толерантного сознания; для популяризации культуры
русского языка и литературы; для пропаганды здорового образа жизни;
социокультурной реабилитации инвалидов и благотворительности; для
стимулирования работы электронных средств массовой информации по
созданию и распространению телевизионных программ патриотической
тематики»17.
Очевидны цели, на которые ориентированы позитивное
регулирование
российской
медиаполитики
и
гуманистическая
направленность предоставляемой СМИ экономической поддержки.
Периодическая печать России. Состояние, тенденции и перспективы развития. 2012. М., ФАПМК,
2012. С. 84-85.
16 Телевидение России. Состояние, тенденции и перспективы развития. 2012. М., ФАПМК, 2012. С. 1617.
17 Там же.
15
26
Аналитический вестник № 9(493)
Однако самим фактом такой поддержки, в том числе и через инвестиции
в
принадлежащие
государством
медиапредприятия,
через
непосредственное владение ими, государство создает внутренние
противоречия в отечественной медиаиндустрии. С одной стороны, в
российском
бизнес-сообществе
существует
представление
о
невозможности выполнения медиакомпаниями общественных функций:
«… сколько бы власть ни старалась, предприниматель никогда не
станет проводником общественно-значимых функций»18. С другой –
финансирование государством «своих» СМИ ведет к неэффективности
протекционистской политики государства19.
Представляется, что оба утверждения, в определенной мере
справедливые, вполне могут быть скорректированы при одном важном
условии – вовлечении экспертного медиасообщества и широкой
общественности в дискуссию о целях и стратегии российской
медиаполитики. И хотя масштаб, комплексность и публичность
российской медиаполитики все еще далеки от совершенства, ее
качество способно измениться только тогда, когда будет преодолена
пассивность российского общества в выработке ее приоритетов. А также
тогда, когда сами российские СМИ будут способны не только осознать
наличие принципов социальной ответственности, но и признать
необходимость их соблюдения, прежде всего, в консенсусе с российским
обществом и своей аудиторией, для которой они и работают.
В отличие от традиционных рыночных демократий –
двухпартийных, как в США или Великобритании, многопартийных, как в
Германии, Франции, Италии или Скандинавии, – Россия долгое время
жила в условиях плановой экономики. Это не могло не отразиться на
медиаиндустрии, которая много десятилетий существовала во
внерыночных условиях. Поэтому достижение желаемого результата
деятельности СМИ сводилось к ожидавшимся политической элитой
идеологическим эффектам,
причем экономические
показатели
медиаиндустрии не имели значения. В условиях рынка СМИ
Иваницкий В.Л. Модернизация журналистики. Методологический этюд. М., изд-во Моск. Ун-та, 2010.
С. 290.
19 Там же.
18
27
Аналитический вестник № 9(493)
превращаются в важнейший инструмент развития экономики и вступают
в тесное взаимодействие с рекламодателями – по существу с рыночной
экономикой в целом. Но это – как это ни трудно признать сегодня в
России – не освобождает их от необходимости служить обществу,
поскольку масс-медиа уже давно стали частью политической системы
общества и компонентом ее культурной среды. И это признано не только
академической средой, но и большинством законодательных
документов как национального, так и международного уровня.
28
Аналитический вестник № 9(493)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННОЙ СЕТИ
«ИНТЕРНЕТ»
Васильева Ю.П., ведущий консультант
отдела информационной политики и
контентного анализа Аналитического
управления Аппарата Совета Федерации
Основополагающими
документами
в
сфере
развития
информационного общества в Российской Федерации являются:
- «Стратегия
развития
информационного
общества
в
Российской Федерации» (далее – Стратегия)20, цель которой –
формирование и развитие информационного общества, повышение
качества жизни, обеспечение конкурентоспособности России, развитие
экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер
жизни общества, а также совершенствование системы государственного
управления на основе использования информационных технологий. По
итогам реализации Стратегии Россия к 2015 г. должна занять место в
числе 20 ведущих стран мира в международном рейтинге по индексу
готовности к информационному обществу;
- государственная программа «Информационное общество
(2011-2020 годы)»21 (далее – государственная программа), основными
задачами которой являются создание в России современной
информационной
и
телекоммуникационной
инфраструктуры,
обеспечение высокого качества предоставления государственных услуг
в электронном виде, обеспечение права каждого человека на
информацию.
«Открытое правительство»
В государственной программе большое внимание уделено
развитию «Открытого правительства»22, главной задачей которого
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утв. Президентом РФ
07.02.2008 г. № Пр-212.
21 Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 г. № 1815-р. «О государственной программе
Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)».
22 5 марта 2012 г. ООН опубликовала рейтинг «Развитие электронного правительства за 2011 г.» (EGovernment Development Index), в соответствии с которым Россия поднялась с 59 на 27 место. При
этом Российская Федерация заняла 1 место в рейтинге среди стран Восточной Европы и стран
Содружества Независимых Государств.
20
29
Аналитический вестник № 9(493)
является повышение эффективности государственного управления,
упрощение взаимодействия государства с гражданами и организациями,
а также между органами государственной власти и местного
самоуправления. Для реализации данной задачи в Государственную
Думу был внесен проект федерального закона № 205146-6 «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»23.
Принципы и процедуры предоставления государственных
(муниципальных) услуг, порядок и условия их оплаты, права заявителей
и обязанности органов власти определены в Федеральном законе от
27.07.2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 1.07.2011 г.) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг».
Доступ к получению соответствующей информации в различных
формах, в том числе через размещение информации о своей
деятельности в сети «Интернет» обеспечивается Федеральным законом
от 9.02.2009 г. (ред. от 11.07.2011 г.) № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления».
Перечень информации, которая должна быть размещена
федеральными органами исполнительной власти на своих официальных
сайтах в сети «Интернет», утвержден постановлением Правительства
Российской Федерации от 24.11.2009 г. (ред. от 16.04.2011 г.) № 953 «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти».
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования
системы государственного управления» государственными органами и
органами местного самоуправления осуществляется размещение
информации о своей деятельности в сети «Интернет» в форме открытых
Законопроект внесен в Государственную Думу 14.01.2013 г. Субъект права законодательной
инициативы – депутат Государственной Думы И.Е. Костунов.
23
30
Аналитический вестник № 9(493)
данных24. С целью реализации Указа Президента России в
Государственную Думу внесен проект федерального закона № 181992-6
«О внесении изменений в Федеральный закон «Об обеспечении доступа
к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления»25.
В связи с переходом на электронный межведомственный
документооборот, а также на электронное взаимодействие граждан с
государственными органами, актуальным стал вопрос развития
механизма электронной подписи. В 2011 г. вступил в силу Федеральный
закон от 06.04.2011 г. (ред. от 21.11.2011 г.) № 63-ФЗ «Об электронной
подписи», который регулирует отношения в области использования
электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок,
оказании государственных и муниципальных услуг.
В связи с принятием Федерального закона от 22.12.2008 г. (ред. от
18.07.2011 г.) № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности судов в Российской Федерации» впервые на
законодательном уровне были закреплены основные способы
обеспечения доступа к информации о деятельности судов:
опубликование информации в СМИ, размещение информации в сети
«Интернет», ознакомление с информацией, находящейся в архивах, а
также предоставление информации по запросу.
Защита интеллектуальной собственности
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса
Российской Федерации» была подготовлена «Концепция развития
гражданского законодательства Российской Федерации»26, в которой
Открытые данные – это информация в виде массивов данных в формате, обеспечивающем их
автоматическую обработку в целях повторного использования без предварительного изменения
человеком (машиночитаемый формат), и на условиях ее свободного (бесплатного) использования.
25 Законопроект внесен в Государственную Думу 03.12.2012 г. Субъект права законодательной
инициативы – депутаты Государственной Думы В.Н. Плигин, А.Н. Хайруллин, Т.К. Агузаров,
В.Б. Кидяев, В.В. Гутенев, И.В. Пономарев. Принят в первом чтении 15.01.2013 г.
26
«Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобрена
решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства от 7.10.2009 г.). Подготовлена в соответствии с Указом Президента Российской
Федерации от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской
Федерации».
24
31
Аналитический вестник № 9(493)
поставлены задачи совершенствования гражданского законодательства
в области защиты права на результаты интеллектуальной деятельности
в информационно-телекоммуникационных сетях (в том числе в сети
«Интернет»).
По поводу защиты авторских прав в сети «Интернет» позиция
Минкомсвязи России заключается в том, что «ответственность должен
нести тот, кто создает пиратский контент и размещает его в Интернете,
также тот, кто скачивает объекты, защищенные авторским правом,
заведомо противоправным образом»27. Решая этот вопрос, необходимо
«определить пределы ответственности информационных посредников и
других субъектов правоотношений при распространении объектов
интеллектуальной собственности в интернете, нужно расширять
практику использования т.н. «свободных лицензий»28. При этом, конечно
же, защищая права граждан».
Услуги связи
Интенсивное развитие информационно-телекоммуникационных
технологий, требующих высоких скоростей передачи данных, роста
объема передаваемого трафика, и связанное с этим возрастание
вероятности перегрузки сети связи могут приводить к ухудшению
качества услуг связи.
Для создания системы контроля и надзора за выполнением
операторами связи требований по обеспечению качества услуг связи
потребуется внесение изменения в Федеральный закон от 7.07.2003 г.
(ред. 25.12.2012 г.) №126-ФЗ «О связи», а именно в части введения
положения об обязанности предоставления всеми операторами связи
услуг связи с установленным качеством.
Справочно: количество жалоб на качество услуг связи за 9 месяцев
2012 г. возросло на 20% (по сравнению с 2011 г.). Наибольшее количество
жалоб поступило от граждан по вопросам качества услуг доступа к сети
«Интернет» (22% всех обращений), качества работы сети телефонной
Минкомсвязь РФ. Итоги 2008-2011 г.// http://minsvyaz.ru/ru
31 мая 2011 г. Президент Российской Федерации поручил Минкомсвязи России подготовить
предложения о внесении изменений в действующее законодательство, которые должны быть
направлены на закрепление возможности для авторов предоставлять свои произведения на условиях
свободных лицензий неограниченному кругу лиц// http://kremlin.ru
27
28
32
Аналитический вестник № 9(493)
связи (20%), нарушения правил оказания услуг связи, качества услуг
подвижной связи, расчетов за услуги подвижной связи29.
Средства массовой информации
В 2011 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового регулирования в сфере средств
массовой информации»30, который юридически закрепил понятие
«сетевое издание» - сайт в сети «Интернет», зарегистрированный в
качестве СМИ и, соответственно, который может получать аккредитацию
на мероприятия, информацию от органов государственной власти и
местного самоуправления, пользоваться льготами при уплате страховых
взносов в фонды социального страхования, получать государственную
поддержку. Одновременно владелец сайта несет ответственность за
содержание своего издания.
Справочно. По состоянию на 1 января 2012 г. в общероссийском
реестре средств массовой информации насчитывалось 15694 электронных
СМИ31.
Согласно внесенным изменениям в Федеральный закон,
Правительство Российской Федерации приняло постановление от
3.02.2012 г. № 75 «Об утверждении Положения об осуществлении
мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением законодательства
Российской Федерации о средствах массовой информации, при
проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на
осуществление государственного контроля (надзора) органов с
проверяемыми
(контролируемыми)
лицами».
Осуществлять
государственный контроль в сфере СМИ уполномочена Федеральная
служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и
массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
В приоритетном порядке осуществляется контроль и надзор за
соблюдением законодательства Российской Федерации в области СМИ.
По
итогам
встречи
Президента
Российской
Федерации
с
По данным Роскомнадзора.
Федеральный закон от 14.06.2011 г. № 142.
31 По данным Минкомсвязи России.
29
30
33
Аналитический вестник № 9(493)
представителями Интернет-сообщества 29 апреля 2011 г. Минкомсвязь
России разработало проект федерального закона «О внесении
изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой
информации» (в части установления пределов ответственности
редакций сетевых изданий за размещение комментариев читателей и
высказываний третьих лиц, нарушающих законодательство Российской
Федерации)32.
Защита детей от информации,
причиняющей вред их здоровью и развитию
Правовые гарантии защиты детей от информации, причиняющей
вред их здоровью и развитию, определены в Федеральном законе от
29.12.2010 г. (ред. от 28.07.2012 г.) № 436-ФЗ «О защите детей от
информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»33, который
устанавливает условия и порядок оборота информационной продукции
среди детей и возлагает на юридических и физических лиц обязанности
по обеспечению информационной безопасности несовершеннолетних. В
Федеральном законе закреплены такие правовые механизмы как
возрастная
классификация
и
предупредительная
маркировка
информационной продукции. В соответствии с Федеральным законом с
1 ноября 2012 г. создан «Единый реестр доменных имен, указателей
страниц сайтов в информационно-коммуникационной сети «Интернет» и
сетевых
адресов,
позволяющих
идентифицировать
сайты
в
информационно-коммуникационной сети «Интернет».
Внесены изменения и в Федеральные законы «О связи»34 «Об
информации, информационных технологиях и о защите информации»35,
которые предполагают установление процедуры удаления и блокировки
доступа к нелегальному контенту в сети «Интернет» средствами
хостинг-провайдеров и операторов связи, в том числе по IP-адресам.
Для полного запрета на распространение информации в СМИ, а
также
в
информационно-телекоммуникационных
сетях
о
Поручение Президента РФ от 31 мая 2011 г. № Пр-1547.
Федеральный закон от 29.12.2010 г. (ред. от 28.07.2012 г.) № 436-ФЗ.
34 Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ.
35 Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ.
32
33
34
Аналитический вестник № 9(493)
несовершеннолетних, пострадавших от противоправных действий, в
Государственную Думу внесен проект федерального закона № 109392-6
«О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О
средствах массовой информации» и статьи 3.5 и 13.15 Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях»36.
Национальная безопасность государства
Борьба с экстремизмом
В настоящее время экстремистская деятельность представляет
собой одну из наиболее опасных угроз безопасности государства. Как
показывает практика, нередко размещение в СМИ экстремистских
материалов не влечет никаких последствий для их авторов и лиц,
которые допустили публикацию таких материалов. В Кодексе
Российской Федерации об административных правонарушениях не
предусмотрена ответственность за размещение данной информации.
Для
восполнения
данной
законодательной
лакуны
в
Государственную Думу внесен проект федерального закона № 588894-5
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты» (по
вопросу
о
противодействии
экстремистской
деятельности)37.
Законопроектом уточняются условия конфискации экстремистских
материалов,
материальных
носителей
и
оборудования.
Совершенствуется процедура вынесения предупреждений СМИ. По
мнению экспертов Российской ассоциации электронных коммуникаций
(РАЭК),
законопроект
позволит
оптимизировать
и
улучшить
правоприменительную практику, сделать законодательную норму более
гибкой и адекватной современным технологическим условиям, снизить
административные риски для сетевых изданий.
Законопроект внесен в Государственную Думу 10.07.2012 г. Субъект права законодательной
инициативы - депутаты Государственной Думы А.М. Кабаева, М.А. Мукабенова, В.В. Терешкова.
Принят в первом чтении 22.11.2012 г.
37 Законопроект внесен в Государственную Думу 4.08.2011 г. Субъект права законодательной
инициативы – Правительство РФ.
36
35
Аналитический вестник № 9(493)
Борьба с кибертерроризмом
Развитие
информационных
технологий
открыло
новые
возможности и для терроризма, что обусловило появление новой его
разновидности – кибертерроризма.
Наиболее значимым на сегодняшний день результатом
международного сотрудничества в борьбе с киберпреступностью
является Конвенция Совета Европы о преступности в сфере
компьютерной информации38, в которой обозначен перечень данных
преступлений, в частности, незаконный доступ в информационную
среду,
нелегальный
перехват
информационных
ресурсов,
вмешательство в компьютерную систему и информацию, содержащуюся
на магнитных носителях. Кроме того, к этому списку относятся и
незаконное использование телекоммуникационного оборудования,
подделка и мошенничество с применением компьютерных средств, а
также преступления, связанные с порнографией и нарушениями
авторских и смежных прав.
В Конвенции подробно описаны проблемы взаимодействия
правоохранительных органов отдельных государств в ситуациях, когда
преступник и жертва находятся в разных странах и подчиняются
различным законодательствам. Оговариваются общие для Интернетпровайдеров правила хранения личной информации клиентов на
случай, если подобные сведения будут затребованы при расследовании
киберпреступлений.
В 2005 г. Российская Федерация уже предпринимала попытку
подписать Конвенцию о преступности в сфере компьютерной
информации. Возражения России в отношении Конвенции Совета
Европы сводятся к следующему39:
вызывает сомнение содержание пункта «b» ст. 32 Конвенции,
согласно которому одна сторона может без согласия другой «получать
Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (заключена в Будапеште
23.11.2001 г.).
39
И.Г. Мачульская «О совершенствовании правовых основ противодействия терроризму в
Российской Федерации// Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 15.
38
36
Аналитический вестник № 9(493)
через компьютерную систему на своей территории доступ к хранящимся
на территории другой стороны компьютерным данным»;
Конвенция
регламентирует
только
часть
компьютерных
преступлений террористического характера («противозаконный доступ»,
«неправомерный перехват», «воздействие на данные» и т.д.), а к
кибертерроризму относятся и использование киберпространства для
связи, пропаганды, привлечения новых членов террористических
организаций, инструктажа, сбора средств для своей деятельности и
т.д.), что не нашло отражения в Конвенции.
Справочно. В 2008 г. Президент Российской Федерации подписал
распоряжение от 22.03.2008 г. № 144-рп «О признании утратившим силу
распоряжение Президента Российской Федерации от 15 ноября 2005 г.
№ 557-рп «О подписании Конвенции о киберпреступности».
12 ноября 2012 г. на заседании Совета по развитию гражданского
общества и правам человека при Президенте Российской Федерации
В.В. Путин предложил «вернуться к вопросу об участии России в
Конвенции о преступности в сфере компьютерной информации.
Кроме того, нам необходим рамочный закон об основах правового
регулирования деятельности в интернете. Такой проект давно
разрабатывается в Совете, и мы готовы достаточно быстро его
представить».
Рекомендации
Охрана интеллектуальной собственности
Ускорить принятие долгосрочной государственной стратегии в
области интеллектуальной собственности.
Средства массовой информации
Разграничить ответственность субъектов правоотношений за
противоправные действия, связанные с размещением информации в
СМИ, запрещенной к распространению или нарушающей права третьих
лиц.
37
Аналитический вестник № 9(493)
Услуги связи
Создать систему контроля и надзора за выполнением операторами
связи требований по обеспечению качества услуг связи.
Безопасность в сети «Интернет»
1. Установить ответственность за создание сайтов, имитирующих
официальные сайты кредитных, общественных и иных организаций,
органов власти.
2. Гармонизировать законодательство Российской Федерации с
международным правом в области борьбы с киберпреступностью.
38
Аналитический вестник № 9(493)
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СО СРЕДСТВАМИ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Северьянова О.М.,
советник отдела
информационной
политики
и
контентного анализа Аналитического
управления Аппарата Совета Федерации
Ведущее влияние СМИ на формирование общественного мнения
подтверждается социологическими исследованиями.
Общественное мнение сегодня становится более активным и
действенным регулятором политического процесса. СМИ не только
отражают сложившиеся настроения, но и формируют это общественное
мнение.
Без радио, телевидения, газет и журналов даже хорошо
образованный человек не сможет правильно ориентироваться в потоке
противоречивых политических процессов, принимать ответственные
решения. Средства массовой информации позволяют выйти за рамки
индивидуального опыта, делают обозримым весь мир политики.
В условиях реформирования публичной власти в России возникает
множество проблем, среди которых: поиск новых эффективных форм
взаимодействия масс-медиа, органов власти, структур гражданского
общества для формирования открытого информационного пространства
страны; разработка стратегии доверия между властью и населением.
Информационная сфера становится одним из важнейших объектов
государственного управления. Основной инструмент государственного
управления
информационной
сферой
–
государственная
информационная
политика.
Коммуникационный
потенциал
государственной власти заключается не только в наличии эффективных
информационных каналов, с помощью которых власть может объяснять
обществу свои решения, но и в установлении обратной связи с
обществом, которая позволяет слышать запросы различных социальных
групп,
анализировать
и
корректировать
государственную
информационную политику. Пресс-служба, будучи одним из важнейших
факторов взаимодействия государственной власти, СМИ и общества,
39
Аналитический вестник № 9(493)
помогает налаживать корректную работу информационных каналов,
способных проводить наиболее действенную информационную политику
государства, организовывает связь органов государственной власти со
СМИ и гражданами страны.
Главной функцией пресс-служб в государственных органах власти
является обеспечение граждан и общественных объединений
исчерпывающей и объективной информацией о целях, планах,
намерениях и программах деятельности органов власти, а также учет
интересов и общественных нужд при формировании программ, целей
деятельности органов власти и выборе методов их реализации.
Именно последовательное воплощение в жизнь этих функций
реализует демократическую природу государства, дает возможность
гражданам реально участвовать в управлении. Власть становится
открытой и прозрачной для людей, то есть подконтрольной
общественности, общественному мнению.
В процессах формирования и реализации политики правовое
демократическое государство должно постоянно поддерживать
отношения с обществом на основе взаимопонимания и обмена
информацией по всем наиболее важным аспектам жизни. Поэтому
технологии, используемые пресс-службами государственных органов
власти, направлены, прежде всего, на грамотное и эффективное
развитие этих отношений, что, безусловно, требует от сотрудников
пресс-служб высокопрофессиональных умений и навыков.
В настоящее время именно пресс-службы являются наиболее
распространенной организационной структурой, отвечающей за
коммуникации между государственными органами и обществом. Это
естественно: самый простой способ диалога с общественностью –
сделать эффективного посредника – масс-медиа. Задача пресс-службы
заключается в том, чтобы установить доверительные отношения с
журналистами, что возможно только при предоставлении объективной
информации, а также использовать эти достоверные отношения для
продвижения необходимой информации.
Функциями пресс-служб органов государственной власти являются:
40
Аналитический вестник № 9(493)
информирование граждан о решениях, принимаемых органом
власти, о его текущей деятельности и перспективах;
обеспечение гласности, открытости деятельности органа власти;
содействие реализации законодательства;
анализ и экспертиза общественно-политических процессов,
мониторинг СМИ;
содействие становлению и развитию институтов гражданского
общества.
СМИ рассматривают пресс-службу органа власти в качестве
официального представителя государства, а также как посредника во
взаимоотношениях.
В настоящее время правовую основу и нормативную базу
взаимодействия СМИ и органов государственной власти составляют
Конституция Российской Федерации, законодательство Российской
Федерации о СМИ и внутренние нормативные акты органов
государственной власти.
Эти нормативные правовые акты устанавливают правовые,
организационные и финансово-экономические основы деятельности
пресс-служб органов государственной власти. В тоже время правовая
база становления и функционирования пресс-служб является
несовершенной. Так, российское законодательство не содержит
реальных юридических гарантий права на информацию, не
регламентирует все аспекты взаимодействия пресс-служб органов
государственной власти со СМИ.
Взаимоотношения власти и СМИ весьма многоплановы и могут
иметь множество форм (как конфронтации, так и позитивного
взаимодействия). В большинстве случаев основной формой
взаимоотношений является конструктивный диалог. На современном
этапе сотрудничество между органами государственной власти и СМИ
строится исходя из понимания того, что власть не может проводить
эффективную
политику
без
оперативного
освещения
своей
деятельности, а СМИ необходим беспрепятственный доступ к
информации, имеющей государственную значимость. СМИ оперативно
41
Аналитический вестник № 9(493)
освещают работу органов государственной власти, являясь при этом
посредником между обществом и государством. В настоящее время,
когда будущее власти во многом определяется общественностью,
деятельность СМИ становится решающей. Лояльные масс-медиа
становятся для государства одним из факторов стабильности,
предоставляя ей право рассчитывать на политическое долголетие. В
свою очередь СМИ ждут от государства свободы слова и финансовой
поддержки, что является одним из важнейших стимулов их
деятельности.
Суть конфликтной формы отношений заключается в наличии
между СМИ и органами государственной власти разногласий по поводу
принимаемых решений и попыток убедить общество в своей правоте.
СМИ могут представлять интересы государства либо выражать мнение
политических кругов, стремящихся к власти. При этом противостояние
может выглядеть не как борьба власти и оппозиции, а как конфликт
органов государственной власти и СМИ, которые стремятся к
отображению истинной ситуации.
Существует несколько вариантов развития конфликта между
властью и СМИ:
1. «власть-власть» (конфликт между разными уровнями власти, в
этом случае в конфликт втянуты государственные СМИ);
2. «СМИ-СМИ» (конфликт между СМИ, представляющими разные
уровни власти).
3. «власть-СМИ» (давление государства на СМИ с целью
соблюдения законности и выражения собственных интересов, и,
наоборот, давление СМИ на власть для максимальной объективности
информации или исполнение политического заказа по снижению
рейтингов той или иной властной структуры).40
В условиях разносторонних и противоречивых взаимоотношений
между государством и СМИ одним из факторов их оптимизации
Шилова Т.С. К вопросу о роли взаимодействия органов государственной власти и СМИ как фактора
становления гражданского общества через призму реализации приоритетных национальных проектов
(региональный аспект) // Современный этап реформирования российской системы государственной
власти и местного самоуправления: Международная конференция (24-25.11.2006). – Екатеринбург,
2006.
40
42
Аналитический вестник № 9(493)
выступают пресс-службы органов государственной власти. Их
деятельность важна как на стадии сотрудничества, когда основной
задачей
пресс-службы
является
предоставление
информации
государственной значимости, так и в условиях конфликта. От того
насколько грамотно будет построена работа пресс-службы того или
иного органа государственной власти может зависеть эффективность
взятого информационного курса и, как следствие, характер протекания
политического процесса.
43
Аналитический вестник № 9(493)
Над выпуском работали:
В.Е. Данилова, заместитель начальника отдела информационной
политики и контентного анализа Аналитического управления
Аппарата Совета Федерации
В.Г. Гречихин, главный консультант отдела информационной
политики и контентного анализа Аналитического управления
Аппарата Совета Федерации
Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации
103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации
Телефон: 8 (495) 697-95-52
Адрес в сети «Интернет»: www.council.gov.ru
Электронную версию Аналитического вестника можно получить: на сервере Совета Федерации в
сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в
сети Интернет в разделе «Аналитические материалы»
Подписано в печать 21.03.2013 г.
При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна
44