Совершенствование правовой базы СНГ и государств
реклама
Т.Я. Хабриева Совершенствование правовой базы СНГ и государоств-участников Содружества в сфере миграции Совершенствование правовой базы СНГ и государств-участников Содружества в сфере регулирования миграционных отношений обусловлено общей динамикой развития миграционных процессов в мире, а также теми угрозами, которые влечет за собой нерегулируемая миграция. Результатом новых объективных реалий стал отчетливо наблюдаемый всплеск интереса к исследованию международной миграции1, повсеместно активизировался поиск новых концептуальных подходов к совершенствованию системы управления миграционными процессами, особенно на межгосударственном уровне. Государства СНГ в этом направлении имеют большие возможности. В основе происходящих процессов лежит растущее понимание позитивной роли международной миграции, того, что ее экономически обусловленные виды и формы могут выступать важным ресурсом развития как для принимающих стран, так и для стран происхождения мигрантов, фактором развития межгосударственных связей, экономической и социальной интеграции. Для того чтобы понять пути современного развития правовой базы СНГ в сфере миграции необходимо «бросить» ретроспективный взгляд на процессы регулирования миграции на постсоветском пространстве. Первоначально, после распада СССР развитие правовой базы в сфере миграции шло в основном за счет принятия отдельных разрозненных актов вновь образованных государств (России, Казахстана, Украины и ряда См., например: Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. – М., 2003; Международная миграция населения: Россия и современный мир. – М., 2006; Метелев С.Е. Международная трудовая миграция в условиях глобализации и нелегальной миграции в России. – М., 2006; Павлова Л.В., Селиванов А.В. Международно-правовой статус беженца. – Минск, 2006; Подшивалов В.Е. Незаконная миграция: международно-правовые проблемы. – Иркутск, 2006. 1 2 других), а также заключаемых между ними, а также с другими государствами двусторонних международных договоров. В основном это были акты, направленные на регулирование вопросов вынужденной миграции и обеспечение свободы передвижения населения через границы государств. Однако уже на стадии разработки и принятия Соглашения о создании Содружества Независимых Государств вопросы миграционной политики были отнесены к сфере совместной деятельности государств – участников (статья 7). Таким образом, еще изначально предполагалось создание унифицированной отношений. В системы Уставе правового Содружества регулирования (статья 20) миграционных было закреплено обязательство государств-членов способствовать сближению национального законодательства. В случае противоречий между нормами национального законодательства предусматривалось проведение консультаций и переговоров с целью разработки предложений для устранения имеющихся противоречий. Первыми актами Содружества Независимых Государств также явились акты, направленные на регулирование вынужденной миграции, главным из которых стало Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.). Это было первой и глубоко гуманной реакцией государств по оказанию поддержки своему населению в условиях возникающих вооруженных конфликтов. Если в начале 1990-х годов наиболее актуальными были вопросы вынужденной миграции и регламентации статуса беженцев и вынужденных переселенцев, то в настоящее время акцент сместился преимущественно в сторону оптимизации правового регулирования трудовой миграции и противодействия незаконной миграции. При этом в условиях мирового финансового кризиса проблемы трудовой и незаконной миграции приобрели для государств – участников Содружества Независимых Государств особую остроту. Они связаны как с сокращением числа квот на привлечение иностранных трудящихся- 3 мигрантов (что обусловлено ростом безработицы в принимающих государствах), так и, как следствие первой причины, ростом нелегальной миграции. Очевидно, что в силу объективных причин указанные вопросы не могут быть эффективно урегулированы без совместных усилий государств, между которыми осуществляется миграционный обмен, а также без использования международно-правовых инструментов воздействия. Нельзя не признать, что за период существования СНГ проведена значительная работа по оптимизации правового регулирования вопросов миграции. В сфере трудовой миграции были разработаны такие базовые многосторонние акты, как: Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся – мигрантов (Москва, 15 апреля 1994), Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества Независимых Государств (Кишинев, 14 ноября 2008). В области вынужденной миграции был принят ряд актов: Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998), Декларация о согласованной миграционной политике государств-участников СНГ (Душанбе, 5 октября 2007), Концепция сотрудничества государствучастников СНГ в противодействии незаконной миграции (Астана, 16 сентября 2004), Программа сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2009 - 2011 годы (Бишкек, 10 октября 2008). Тем не менее, несмотря на принятые акты, следует отметить отсутствие системности и концептуальной проработки в регулировании многих вопросов миграции. Потенциал СНГ по регулированию вопросов миграции 4 пока используется недостаточно полно и рационально в интересах его участников. Можно выделить ряд общих тенденций в развитии миграционного законодательства государств-участников СНГ. 1. В последние десять лет в государствах-участниках СНГ было принято много нормативных актов, направленных на регулирование миграционных отношений. Так, в Беларуси миграционные отношения регулируются такими актами, как Закон Об иммиграции от 29 декабря 1998 г.; Закон О беженцах от 22 февраля 1995 г. (в редакции 2003 г.);.; Закон от 28 июня 2002 г. О гражданстве Республики Беларусь (в редакции 2006 г.), Закон О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь от 4 января 2010 г. Многие вопросы регулируются указами Президента и постановлениями Правительства Республики Беларусь. Столь же разрозненным предстает законодательство и других государств-участников СНГ. Не случайно, что в них все чаще выдвигаются требования о систематизации миграционного законодательства, а в некоторых странах поднимался вопрос о принятии миграционного кодекса (например, Азербайджан). К сожалению, уровень развития миграционного законодательства большинства раздробленность, неполный стран, охват в том правовым числе и России, регулированием его всех миграционных отношений, пока не позволяют осуществить эффективную кодификацию миграционного законодательства, тем не менее, проблема остается. 2. В законодательстве практически всех государств СНГ в последние годы были сделаны уточнения таких базовых понятий, как «мигранты», «нелегальные мигранты», «политические мигранты», «трудовые мигранты» и т.д. Наряду с этим, в каждой из основных категорий выделяются соответствующие группы мигрантов, чей правовой статус имеет свои особенности. Так, например, в рамках трудовой миграции различают 5 мигрантов, занятых квалифицированным и неквалифицированным трудом, работающих по временным и постоянным визам и т.д. 3. Законодательство развернуто в сторону борьбы с незаконной миграцией и нелегальными трудовыми мигрантами. 4. Происходит внесение изменений в миграционное законодательство с целью совершенствования правового регулирования законных форм миграции. В последние годы между всеми государствами мира идет ожесточенная конкурентная борьба за привлечение тех мигрантов, которые обладают наиболее высоким профессиональным уровнем и потенциалом. Так, по законодательству Украины преимущества в рамках трудовой и предпринимательской иммиграция миграции имеют которых отвечает высококвалифицированные специалисты, деятели науки и интересам необходимые культуры, Украины; для развития экономики Украины; лица, осуществившие инвестиции в экономику Украины в размере не менее 100 000 долларов США; лица, имеющие в Украине законный источник существования и т.д. 5. Миграция используется не только для повышения общего уровня экономического развития, но и решения многих других проблем: сохранения либо повышения численности титульной нации, заселения безлюдных регионов, роста деловой активности депрессивных регионов и убыточных отраслей экономики (главным образом, сельского хозяйства, строительства, сферы обслуживания). Именно они становятся основными объектами миграционной политики многих государств. Так, в Казахстане реализуется программа добровольного переселения в Республику оралманов (соотечественников), вынужденно или добровольно покинувших в свое время ее территорию. Фактически репатриация является одной из основных целей казахского миграционного законодательства. Ежегодно Президент Республики по представлению Правительства определяет квоту миграции оралманов на предстоящий год. Законодательство Казахстана устанавливает достаточно для них большой круг преимуществ и льгот. Им оказывают содействие в получении 6 образования, медицинского и социального обеспечения, в приобретении недвижимости, выделении пастбищ и т.д. Необходимо определить основные направления совершенствования правовой базы СНГ по вопросам миграции населения. 1. Прежде всего, это обусловлено общими интеграционными процессами внутри СНГ (в том числе формированием Таможенного союза, Единого экономического пространства, планируемыми целями вступления в ВТО), при которых объективно возрастает потребность в использовании международно-правовых норм, регулирующих отношения между государствами – участниками СНГ. Данные интеграционные процессы требуют создания международноправовой базы не только для формирования зоны свободной торговли в целях перехода к более высоким формам хозяйственного взаимодействия, основанного на свободном перемещении товаров и капитала, возможном введении единой валюты, но и на свободном перемещении рабочей силы, проведении единой визовой политики. Кроме того, это позволит создать условия и для эффективного использования объединенного трудового потенциала государств-участников СНГ путем организованного перемещения рабочей силы в регионы и страны, испытывающие дефицит работников; развивать миграционную инфраструктуру, в том числе банки данных о вакансиях, миграционные биржи, частные агентства занятости и т. п. 2. Переход к модернизации экономики и социальной сферы, являясь общей тенденцией на всем пространстве СНГ, требует комплексного подхода к регулированию вопросов миграции населения как на уровне отдельных государств, так и в рамках Содружества в целом. Что касается СНГ в целом, то на сегодняшний день практически все акты СНГ касаются регулирования только отдельных направлений миграции. Отсутствует какой-либо комплексный документ, в котором бы нашли свое закрепление общие принципы регулирования миграционных процессов, 7 которыми обязаны были бы руководствоваться все страны СНГ. При таком подходе некоторые направления миграционных потоков (например, процессы реадмиссии) вообще «выпадают» из общего многостороннего международного регулирования, оставаясь в рамках только отдельных двусторонних международных договоренностей. Это диктуется принятием рограмм сотрудничества государств- участников Содружества независимых государств. В них отражаются основные планы мероприятий на определенную перспективу, в том числе, касающиеся разработки многосторонних международных актов в указанной сфере. Примером может служить разработанная и принятая Программа сотрудничества государств-участников СНГ в противодействии незаконной миграции на 2009-2011 годы. Но такие программы, хотя и способствуют обеспечению комплексного подхода к развитию правового регулирования вопросов миграции, однако сами такими регуляторами не являются. Кроме того, данные планирования программы принятия принимаются актов только опять-таки по по отдельным обеспечению направлениям регулирования миграционных процессов, а не миграции в целом. Неоправданно затягивается и вопрос с принятием Концепции миграционной согласование политики проекта государств-участников которой продолжается СНГ, уже доработка несколько и лет (справедливости ради стоит заметить, что и в России Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации не могут принять уже много лет). Между тем важность данного документа для обеспечения всесторонне согласованной миграционной правовой политики государств в рамках СНГ неоспорима. 3. Для обеспечения внутренне согласованной политики государств по осуществлению правового регулирования миграции, необходима дальнейшая гармонизация правовой базы стран СНГ с теми общими подходами, которые были приняты этими странами совместно на данном международном региональном уровне. Важно преодолеть разновекторность подходов 8 государств-участников Содружества по регулированию вопросов миграции в национальном законодательстве этих стран. Одним из механизмов преодоления такой разобщенности является унификация понятийного аппарата миграционного законодательства государств – участников Содружества, приведение его к «единому общему знаменателю». Так, например, известны проблемы с понятием «трудящийся-мигрант». На уровне международных актов СНГ данное понятие используется, и оно в значительной степени приближено к аналогичному понятию, применяемому в некоторых международных документах универсального уровня (например, в Международной конвенции ООН 1990 г. «О защите прав всех трудящихсямигрантов и членов их семей», документах МОТ и др.). В то же время в законодательстве ряда стран СНГ, в том числе в России, это понятие отсутствует, действует другое понятие – «иностранный работник», которое слабо сопряжено с понятием «трудящийся-мигрант». Немалые проблемы вызывают на сегодняшний день и другие понятия («политический мигрант», «работодатель», «заказчик» и другие). 4. Необходимо изменить акцент в оценке миграционных процессов на постсоветском пространстве с превалировавшего в прошедшие годы концептуального подхода «миграция – безопасность» на более конструктивный подход «миграция– развитие». При этом сохранение приоритета национальной безопасности гарантируется тем, что ее понимание расширяется: безопасность понимается как обеспечение экономической устойчивости, средство смягчения демографических проблем, социальная и политическая стабильность, что достигается, среди прочего, через снижение уровня бедности, сокращение безработицы, расширение возможностей для населения. 5. Правильным направлением будет продолжение обновления отдельных международных договоров, принятых на уровне СНГ, их приведения в соответствие с современными реалиями общественной жизни. 9 В качестве примера можно сослаться на Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов в странах СНГ (1994 г.). Данное Соглашение было принято в период, когда трудовая миграция не входила в число приоритетов Содружества Независимых Государств. На характере и качестве этого документа сказался тот факт, что в тот период в странах СНГ еще не были приняты новые законы о труде и правовом положении иностранных граждан, не разработаны механизмы их социальной защиты. Само Соглашение носит излишне общий, недетализированный характер, в том числе и в отношении прав трудящихсямигрантов, их содержания, гарантий их реализации. Хотя оно призвано регулировать основные направления сотрудничества стран СНГ в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, реально оно охватывает очень узкую сферу отношений (не включает вопросы пенсионного обеспечения трудящихся-мигрантов, содержит лишь общие формулировки относительно социального обеспечения трудящихся- мигрантов). В то же время при всей очевидной ограниченности в настоящее время этого Соглашения, нельзя отрицать значимость этого документа. Оно стало «отправной точкой» в развитии трудовой миграции в рамках СНГ; имеет четкую интеграционную направленность. На базе этого Соглашения разработаны многие многосторонние и двусторонние договоры и соглашения на уровне СНГ, происходит их постепенное содержательное наполнение и совершенствование. Поэтому в целях придания нового импульса действию данного Соглашения, оно нуждается в принятии новой редакции. В рамках этого Соглашения следует провести доработку понятийного аппарата в сфере регулирования трудовой миграции, привести в соответствие с универсальными международными стандартами механизмы социальной защиты трудящихся-мигрантов, создать эффективные координационные органы, а также контрольные механизмы реализации Соглашения. 10 6. При осуществлении правотворчества, государства-участники СНГ должны активнее включаться в регулирование новых видов миграционных процессов. Так, в последние годы одним из перспективных направлений регулирования миграционных процессов, связанных с предотвращением незаконной миграции, стало заключение соглашений о реадмиссии. Реадмиссионные соглашения, заключаемые в том числе и между странами СНГ, имеют во многом схожий объем обязательств государств. Отсюда вполне оправданным шагом стало одобрение на заседании Совета руководителей миграционных органов государств – участников СНГ (проходившем 9-10 сентября 2008 г. в г. Чоллон-Ате, Киргизия), типового проекта соглашения о реадмиссии. Он был рекомендован Советом для использования в качестве основы для переговоров между странами Содружества Независимых Государств. Благодаря типовому проекту возможно установление единообразных подходов к регулированию процессов реадмиссии, что будет способствовать более четкому их исполнению. Вместе с тем, полагаем, что настала необходимость разработки и проведения на уровне СНГ и более значимых совместных решений в этом направлении. Учитывая заинтересованность значительного числа государств- участников Содружества Независимых Государств в предотвращении незаконной миграции, можно поставить вопрос о целесообразности разработки многостороннего международного регионального договора (охватывающего все страны СНГ), в котором бы решались общие проблемы этих государств по предотвращению незаконной миграции и её пресечению с помощью использования такого механизма как реадмиссия. В рамках данного многостороннего договора было бы возможно установить четкие, прозрачные и справедливые правила в отношении возвращения, выдворения, использования принудительных мер, временного задержания и повторного въезда лиц, незаконно находящихся в странах – участниках договора. Кроме того, в этом договоре могли бы быть 11 установлены минимальные обязательные стандарты обращения в отношении лиц, подвергающихся процедуре реадмиссии, в том числе набор четких процедурных гарантий, включающих поощрение их добровольного возвращения. Безусловно, добиться эффективности такого документа можно только в условиях его признания значительным количеством государств, активно вовлеченных в международные миграционные обмены. Следует отметить, что наличие безвизового режима с большинством стран СНГ не препятствует заключению такого многостороннего соглашения. Можно обратить внимание на тот факт, что в рамках Евросоюза в 2008 г. была принята Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза о единых стандартах и процедурах государств-членов ЕС по возвращению незаконно пребывающих граждан третьих стран2. Этот правовой документ не только заложил общие минимальные стандарты для государств-членов Европейского Союза по обращению с лицами, подлежащими высылке в порядке реадмиссии, но и установил единые для всего Евросоюза правила и процедуры возвращения лиц, подлежащих реадмиссии, в том числе установил общие сроки содержания под стражей и запреты на повторный въезд. При этом государствам-членам ЕС запрещено применять более жесткие правила к нелегальным иммигрантам, но разрешено сохранять или принимать более мягкие правила. 7. Важно обратить внимание на необходимость использования в рамках СНГ для регулирования миграционных отношений всех форм международных правовых актов, в том числе и актов нового поколения. Распространено мнение, что многосторонние договоры не оправдали себя в качестве способа сближения национальных законодательств. Еще на Конгрессе ООН 1995 года по международному публичному праву отмечалось, что договоры не являются адекватным инструментом международного правотворчества, что процесс их подготовки сложен, а 2 См.: Совет Европейского Союза, Брюссель, 25.06.2008 г., № 10737/08. 12 участие государств минимально. Как следствие, возникает проблема поиска дополнительных средств гармонизации. Однако эта позиция вряд ли применима для регулирования миграционных отношений в рамках СНГ, где вполне оправдали себя и давно используются практически все национальных законодательств возможные формы гармонизации государств-участников, начиная от многосторонних и двусторонних соглашений и заканчивая модельными законами, типовыми актами и иными. Думается, что и в перспективе данные формы гармонизации законодательства следует использовать в совокупности, поскольку они успешно дополняют друг друга. Но для регламентации наиболее важных проблем, в решении которых заинтересованы все государства СНГ, принципиальное значение имеет принятие именно многосторонних соглашений с тем, чтобы эти вопросы регулировались именно на уровне Содружества в целом, а не только в двустороннем порядке. Такой проблемой в последнее время является проблема легализации лиц – граждан бывшего СССР, длительное время проживающих на территории одного из государств-участников СНГ, и не имеющих урегулированного правового статуса. Данная проблема должна решаться совместными усилиями всех государств-участников СНГ, а не только государствами их современного фактического проживания. В частности, во избежание нарушений прав этих лиц, по какой-либо причине имеющих паспорт бывшего СССР, на основе четких правовых договоренностей должна быть создана эффективная система межведомственного взаимодействия с целью получения информации о наличии или отсутствии у них гражданства в ином государстве СНГ. Это необходимо как для исключения в последующем ситуации безгражданства, так и для избежания предоставления этим лицам двойного гражданства. неоправданного 13 8. Серьезной проблемой для СНГ стало не только принятие решений в сфере миграции, но и разработка по ним конкретных правореализационных механизмов. К сожалению, государства нередко не торопятся с ратификацией международных соглашений СНГ, затягивая этот процесс на годы, тем самым ставя под сомнение вообще выполнение этих соглашений. В некоторых случаях, осуществляя ратификацию, страны вносят в международные соглашения такие оговорки, которые сводят «на нет» все усилия по разработке и принятию этих соглашений. Контроль за исполнением отдельных соглашений СНГ не ведется либо ведется неэффективно, поскольку создаваемые в рамках соглашений контролирующие органы не всегда имеют реальные рычаги воздействия. Имеются примеры, когда государства, приняв на себя соответствующие международные обязательства, не осуществляют их выполнение. Соглашения не всегда сопровождаются приведением законодательства стран СНГ в соответствие с этими документами, по ним не проводится обобщение правоприменительной практики, как следствие, такие соглашения имеют слабую действенность. Все это требует разработки новых подходов к обеспечению реализации международных соглашений на уровне СНГ. В связи со сказанным нельзя не назвать один из последних актов в сфере трудовой миграции, принятых в рамках СНГ, - Конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей от 14 ноября 2008 года. Целями Конвенции являются обеспечение равного отношения к трудящимсямигрантам и членам их семей, создание благоприятных условий для перемещения рабочей силы по территориям государств-участников, эффективное регулирование трудовых миграционных потоков на территории СНГ. Конвенция подписана всеми государствами, входящими в СНГ, за исключением Туркменистана и Молдовы. Однако на сегодняшний день ее ратифицировали лишь два государства - Беларусь и Казахстан. В настоящее время проводится подготовка к ратификации Конвенции и Российской 14 Федерацией (Институтом неоднократно рассматривались проекты соответствующего федерального закона). Однако и со стороны России процедура ратификации этого документа также затягивается, поскольку это потребует существенной корректировки российского законодательства не только в части определения понятийного аппарата, но и регулирования вопросов социальной защиты иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в России трудовую деятельность. Решение названных и других проблем совершенствования правовой базы в сфере миграции должно быть направлено не только на решение внутренних проблем данного региона, но и способствовать включению государств СНГ в мировую, глобальную систему миграции населения. Безусловно, для решения указанных проблем необходимы не только соответствующие инициативы органов СНГ, а также органов государственной власти государств, входящих в состав СНГ. Требуются усилия ученых-юристов, прежде всего, специалистов в области международного права, занимающихся проблемами миграции населения. Объединение этих усилий – залог успешного решения данных проблем.
