Барков А. * О перспективах развития законодательства о
advertisement
А. БАРКОВ, профессор кафедры гражданскоправовых дисциплин Московской академии экономики и права ABOUT PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE LEGISLATION ABOUT NONCOMMERCIAL LEGAL BODIES О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ Imperfection of the legislation and inefficiency правоприменительной experts often leads to abusing the subjective rights from some noncommercial organizations, compelled to be engaged in enterprise activity. In this connection many offers on perfection of the legislation on the noncommercial legal bodies, developments of the civil legislation containing in the Concept, are represented rather timely and proved. At the same time the Concept suffers from lacks, the author of article pays attention to some of which. Несовершенство законодательства и неэффективность правоприменительной практики часто приводит к злоупотреблению субъективными правами со стороны некоторых некоммерческих организаций, вынужденных заниматься предпринимательской деятельностью. В связи с этим многие предложения о совершенствовании законодательства о некоммерческих юридических лицах, содержащиеся в Концепции развития гражданского законодательства, представляются весьма своевременными и обоснованными. В то же время Концепция страдает от недостатков, на некоторые из которых автор статьи обращает внимание. Key words: the noncommercial organizations, enterprise activity, stabilization of a civil turn, the law requirement. Ключевые слова: некоммерческие организации, предпринимательская деятельность, стабилизация гражданского оборота, требования закона. А. BАRКОV, the professor of chair of civil-law disciplines the Moscow academy of economy and the right 1 В настоящее время законодательство, регулирующее отношения с участием некоммерческих организаций, носит крайне противоречивый и непоследовательный характер. Гражданский кодекс РФ не учитывает специфики легально существующих разнообразных видов некоммерческих организаций, а специальное законодательство, регулирующее деятельность различных организационных правовых форм данных организаций, противоречит Гражданскому кодексу РФ и Федеральному закону от 12 января 2006 года «О некоммерческих организациях»1. Появление новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций, которых в настоящее время насчитывается более двух десятков, не обладающих принципиальными различиями гражданско-правового характера, порой неоднозначно оценивается в плане законодательству. Несовершенство соответствия действующему законодательства и неэффективность правоприменительной практики часто приводит к злоупотреблению субъективными правами со организаций, вынужденных стороны некоторых заниматься некоммерческих предпринимательской деятельностью. В связи с этим многие предложения о совершенствовании законодательства о некоммерческих юридических лицах, содержащиеся в Концепции развития гражданского законодательства, представляются весьма своевременными и обоснованными. В то же время Концепция страдает от недостатков, на некоторые из которых автор обращает внимание. В условиях множественности действующих законодательных актов, не соответствующих ни друг другу, ни Гражданскому кодексу РФ, к полезным нововведениям следует отнести предложения, направленные на упорядочение системы гражданского законодательства, регламентирующего правовой статус некоммерческих организаций. По замыслу разработчиков Концепции, следует сократить число законов об отдельных видах НКО (с учетом практических потребностей легализации исчерпывающего перечня 1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. 2 организационно-правовых форм НКО, их ясных и четких гражданскоправовых конструкций) позиционируемые как перенести ядро некоторые гражданского нормы в ГК законодательства РФ, о некоммерческих юридических лицах первого уровня регламентации. В ГК РФ предлагается наиболее полно урегулировать гражданскоправовые конструкции всех видов НКО, дать их понятие, определить порядок создания, структуру и полномочия органов, что должно, как предполагается, устранить многочисленные повторы и противоречия действующего законодательства. В законах о видах НКО должны содержаться лишь отсылки к нормам ГК РФ, а не наоборот. При этом, поскольку особенности правового положения данных организаций заключаются в том, что отношения по осуществлению НКО своей основной (уставной) деятельности чаще всего не относятся к предмету гражданского законодательства (п. 3, ст. 116 проекта ГК РФ), Федеральный закон «О некоммерческих организациях» может быть сохранен. Однако сохранен не в существующей (дублирующей многие нормы ГК РФ) форме, а как самостоятельный законодательный акт, регламентирующий вопросы статуса различных некоммерческих организаций, не связанных с участием в гражданском обороте, формы экономической и другой государственной поддержки, осуществления контроля над их деятельностью и т.д. Таким образом, модернизированный федеральный закон будет исключен из двухуровневой системы гражданского законодательства. На наш взгляд, отказ от трехуровневой системы регламентации гражданско-правовых отношений с участием НКО, даже при условии неизбежного увеличения объема содержания положений ГК РФ, может позитивно сказаться на стабилизации гражданского оборота. Отмечая позитивные тенденции развития гражданского законодательства в направлении сохранения деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, следует поддержать идею авторов Концепции, обосновывающих необходимость легализации дополнительных 3 критериев их разграничения, применяемых в действующем гражданском законодательстве крайне непоследовательно. В связи с этим видится заслуживающим одобрения предложение о целесообразности изменения взгляда на вспомогательную хозяйственную деятельность некоммерческой организации как на «иную приносящую доход деятельность», а не «предпринимательскую деятельность», что более соответствует ее правовой природе, ограниченному целевому (уставному) характеру гражданской правосубъектности НКО. В то же время думается, что положения об исчерпывающем перечислении в уставах некоммерческих юридических лиц всех разрешенных им видов деятельности вряд ли снимет проблему оценочности критерия их соответствия уставным целям организации. На наш взгляд, большее значение имеет не то, какие виды деятельности будут осуществляться для достижения уставных целей, а то, что их достижению способствует вид деятельности, не противоречащий требованиям закона. Представляется, что установление вспомогательной деятельности НКО, закрытого виды перечня которой должны видов быть определены в уставах и соответствовать целям создания и их основной деятельности, неизбежно сузит возможности реализации их гражданской правосубъектности, что негативно скажется на эффективности достижения уставных целей данных организаций. Если установление закрытого перечня видов деятельности, приносящих доход, в уставе некоммерческой организации может оцениваться неоднозначно, то с предложением ввести для некоммерческих юридических лиц, предполагающих осуществлять вспомогательную деятельность, обязанность формирования уставного капитала в размере соответствующего капитала общества с ограниченной ответственностью, невозможно согласиться по следующим принципиальным соображениям. С одной стороны, исходя из взглядов одного из разработчиков концепции профессора Е.А. Суханова на правовую природу и сущность юридического лица как «персонифицированного целевого имущества», с 4 учетом опыта большинства развитых правопорядков и европейских традиций предложение об увеличении уставного капитала НКО как гарантии прав их кредиторов видится обоснованным. Действительно, потребителю товаров, работ и услуг не важно, реализуемы они некоммерческим юридическим лицом или коммерческим. Главное, чтобы они были безопасны и качественны. С другой стороны, исходя из государственной позиции обеспечения публичного интереса при формировании полноценного гражданского общества как альтернативы в первую очередь «государственному» сектору, монополизирующему, в частности, рынок социальных услуг2, данное предложение видится, мягко говоря, прямолинейным. В течение пятнадцати лет автор настоящей статьи работает наряду с преподавательской деятельностью в некоммерческой организации в Московском областном союзе общественных организаций инвалидов локальных войн и военных конфликтов. Это союз (ассоциация) некоммерческих юридических лиц – общественных организаций инвалидов, созданных с целью защиты их прав и законных интересов, обеспечения равных с другими гражданами возможностей, обеспечивающих условия для преодоления (компенсации) ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья, инвалидов военной службы. Одной из особенностей правового статуса данного вида НКО является то, что членами этих организаций должны быть не менее 80% инвалидов. На ближайшем общем собрании организации мною были доведены до общего сведения тенденции и перспективы развития гражданского законодательства о некоммерческих юридических лицах, обращено внимание на то, что если (после принятия проекта ГК РФ) некоммерческая общественная организация будет считать необходимым продолжить занятие предпринимательской деятельностью в целях выполнения уставных задач, то она сможет это сделать лишь путем См. подробнее: Барков А.В. Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных услуг: Монография. М., 2008. С. 9. 2 5 создания или участия в хозяйственном обществе. Если же будет принято решение о целесообразности занятия предпринимательской деятельностью непосредственно НКО, то данная деятельность должна называться вспомогательной «иной деятельностью, приносящей доход», с известными ограничениями. Но в обоих случаях необходимо сформировать уставной капитал в размере не менее 500 000 рублей, то есть в том же размере, что и для общества с ограниченной ответственностью. Данная информация вызвала протест и недоумение инвалидов локальных войн и военных конфликтов. Возник справедливый вопрос: кто будет формировать уставной капитал? Если члены организации – инвалиды, то у них, живущих на пенсию, таких средств нет. В том случае если они примут решение об осуществлении предпринимательской деятельности, то целесообразнее создать коммерческое хозяйственное общество, где они будут учредителями, при этом сохранят за собой вещные обязательственные права на имущество организации и смогут распределять между собой полученную прибыль. В связи с этим инвалиды просили проинформировать в средствах массовой информации Государственную Думу о том, что предложение о формировании уставного капитала НКО уничтожит некоммерческий сектор экономики и реализация модернизированного гражданского законодательства, обладающего многими достоинствами, не будет проведена ввиду отсутствия субъектного состава – некоммерческих организаций. Действительно, если предполагаемое увеличение размера уставного капитала для хозяйственных обществ не будет столь критичным для малого и среднего бизнеса, так как субъекты в случае недостатка оборотного капитала смогут для осуществления предпринимательской деятельности использовать такие формы, как индивидуальное предпринимательство, полное товарищество, товарищество на вере, производственный кооператив, то некоммерческие организации такой альтернативы не имеют. Каким образом можно разрешить данную проблему? 6 Выходом из создавшейся ситуации может стать оптимизация гражданского и социального законодательства. В качестве одного из правовых средств оптимизации возможно оказание государственной поддержки организациям, имеющим имущественной легальный статус «социально ориентированных некоммерческих организаций» в соответствии с пунктом 3 статьи 311 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в виде формирования уставного капитала в размере, установленном гражданским законодательством. Возможен и любой другой механизм правовых гарантий социально ориентированным НКО, например, путем легализации субсидиарной государственной ответственности, при котором будет обеспечиваться формирование полноценного гражданского общества и участие некоммерческих организаций на рынке социальных услуг как альтернативы государственному сектору экономики. Данная мера может положительно сказаться и на конкретизации требований к правовому статусу социально ориентированной организации, поскольку в настоящее время этот термин является оценочным понятием. Очевидно, что в противном случае любые другие предложения о совершенствовании действующего законодательства о НКО, по вышеотмеченным причинам, не будут иметь смысла. Представляется, что следует также поддержать предложения, содержащиеся в Концепции о закреплении деления юридических лиц с точки зрения организационной структуры на корпорации и некорпоративные юридические лица, оптимизации организационно-правовых форм некоммерческих организаций в зависимости от реальных гражданскоправовых особенностей их внутреннего устройства, предусматривающих возможность их создания в следующих закрытых формах: а) для корпораций – потребительский кооператив, общественная организация, объединение лиц; б) для юридических лиц некорпоративного характера – фонд и учреждение. 7 Однако видится, что данная идея в проекте Гражданского кодекса реализуется крайне непоследовательно. В проекте предлагается нормативно зафиксировать еще одну организационно-правовую форму – религиозную организацию (в действующем законодательстве, с учетом ее правовой природы, рассматриваемую как разновидность общественной организации), но при этом отнеся ее в параграф 5 главы 4 ГК РФ, озаглавленной «Некоммерческие унитарные организации», что явно не соответствует корпоративному характеру религиозной организации. Думается, что это либо недоразумение, либо техническая ошибка, нуждающаяся в немедленном устранении. Вместе с тем можно привести примеры и обратного свойства, когда нормы, содержащиеся в проекте ГК РФ, видятся более продуманными, чем в Концепции. В подразделе 8 «Законодательство о некоммерческих организациях», в параграфе 3 «Законодательство об объединении лиц», в пункте 2.4, предлагается закрепить правило, в соответствии с которым объединение лиц, независимо от состава их членов, ни в какой форме не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность. В проекте ГК данное предложение не реализовано. Пунктом 4 статьи 117 4 ассоциациям (союзам) разрешается для осуществления предпринимательской деятельности создавать общества с ограниченной ответственностью, что ставит данный вид НКО в равное положение с другими некоммерческими юридическими лицами и позволяет ассоциациям (союзам) более эффективно реализовывать свою гражданскую правосубъектность. Представляется, что можно высказать еще одно замечание. Концепции и пункте 1 статьи 57 проекта В ГК РФ содержится норма о недопущении преобразования коммерческих организаций в некоммерческие и некоммерческих организаций в коммерческие. Думается, необходимо ее скорректировать, разрешив преобразования корпоративных коммерческих организаций в некоммерческие. Если члены коммерческой корпорации, заработав достаточное количество средств, принимают такое решение (что на 8 практике бывает довольно редко), то его следует приветствовать, а не чинить императивные препятствия. В противном случае мы лишимся еще одного способа создания некоммерческой организации с гарантированным обеспечением уставного капитала. Таким образом, в целом не ставя под сомнение актуальность, достоверность и научно-практическую значимость основных положений Концепции развития гражданского законодательства о юридических лицах и положительно оценивая новую систему некоммерческих организаций, зафиксированную в проекте ГК РФ, можно обратить внимание на следующие ее общие недостатки: 1. Необходима более глубокая, продуманная проработка дополнительных критериев разграничения коммерческих и некоммерческих организаций. 2. Непоследовательная реализация отдельных положений Концепции о совершенствовании системы НКО в проекте ГК. 3. Недостаточная степень оптимизации межотраслевых связей между гражданским и социальным законодательством. Видится, что устранение данных замечаний на этапе обсуждения проекта ГК РФ положительно скажется на перспективах развития гражданского законодательства о некоммерческих юридических лицах. Остается с оптимизмом и верой в высокий уровень профессионализма отечественного законодателя дожидаться реализации законотворческих инициатив, что, с учетом задержки во времени при подготовке проекта ГК РФ, будет сделано не скоро. Библиографический список: Барков А.В. Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных услуг: Монография. М., 2008. С. 9. 9
