Конституционное право на основное общее образование и гарантии его реализации детьми-инвалидами
advertisement
На правах рукописи Ильина Оксана Михайловна Конституционное право на основное общее образование и гарантии его реализации детьми-инвалидами в Российской Федерации 12.00.02 – Конституционное право; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Саратов – 2010 2 Диссертация выполнена в Поволжском кооперативном институте (филиале) АНО ВПО Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Липчанская Мария Александровна Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Малый Александр Федорович (г. Архангельск); кандидат юридических наук, доцент Старшова Ульяна Александровна (г. Саратов) Ведущая организация ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» Защита диссертации состоится 23 апреля 2010 г. в заседании объединенного диссертационного совета ГОУ ВПО «Саратовский государственный Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, корп. 12, ауд. 510. 12 часов 00 мин. на ДМ 212.243.16 при университет имени ул. Астраханская, 83, С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского». Автореферат диссертации разослан «_____» __________ 2010 г. Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Е.А. Тихон 3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертации. Права человека в современном демократическом государстве выступают формой институционализации свободы, поэтому в условиях проводимых государственно-правовых реформ исследование конституционного механизма их реализации и защиты приобретает особую актуальность. Право на образование – одно из наиболее существенных конституционных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Статья 43 Конституции Российской Федерации 1993 года закрепила право каждого на образование, а статья 19 – равенство прав и запрет любых форм дискриминации, в том числе по состоянию здоровья. Выполняя особую социальную роль, право на образование можно рассматривать как конституционно-правовое явление, относящееся к сфере взаимоотношений государства и личности. Среди широкого круга субъектов конституционного права на образование есть лица с особым правовым статусом в сфере образования. Одним из таких субъектов являются детиинвалиды. Особенность правового регулирования их положения в сфере образования заключается в необходимости закрепления государством дополнительных гарантий в виде специальных условий получения образования, без создания которых реализация конституционного права на образование указанной категорией лиц может быть затруднена. В развитие конституционных положений о равенстве и общедоступности права на образование для детей-инвалидов Закон РФ «Об образовании» закрепляет норму о специальном образовании, но не дает определения указанного понятия. Отдельные его характеристики включены в нормы, относящиеся к обучению и воспитанию лиц рассматриваемой категории. Являясь дополнительной гарантией в получении образования детьми-инвалидами, специальное образование обеспечивает возможность получать знания с учетом состояния здоровья, особенностей развития 4 ребенка, его образовательного потенциала. Отсутствие нормативно закрепленного определения «специальное образование» порождает правовую неопределенность в вопросе сущности указанного права, не позволяет четко определять круг субъектов, обладающих правом на специальное образование. В правовых нормах, определяющих лиц с особыми образовательными потребностями, сохраняется терминологическое многообразие, не всегда наполненное четким содержанием. В отраслевом законодательстве используются близкие по смыслу термины («дети-инвалиды» и «дети с ограниченными возможностями здоровья»), которые, однако, имеют разное содержание применительно к предмету правового регулирования. Отсутствие единого термина в отношении указанной группы лиц оставляет открытым вопрос о предоставлении специальных образовательных услуг детям с отклонениями в развитии, что в свою очередь затрудняет определение категории лиц, на которую должны распространяться дополнительные гарантии при реализации конституционного права на основное общее образование. В связи с этим крайне важно выявить и устранить противоречия в законодательстве и практике его применения, выработать единое понятие группы лиц, имеющих особые права в сфере образования. Актуальность исследования повышается в связи с дискуссией об инклюзивном положений образовании российского и необходимостью законодательства в приведения сфере основных образования в соответствие с общепризнанными принципами и нормами, относящимися к социально-правовому статусу детей-инвалидов в реализации конституционного права на основное общее образование. Проведенный анализ регионального законодательства об образовании выявляет множество нормотворческих решений в сфере образования лиц с ограниченными возможностями, что свидетельствует о формировании правового института специального образования, ориентированного на обеспечение гарантий реализации конституционного права на основное 5 общее образование детей-инвалидов. Вместе с тем единого подхода в правовом регулировании гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов на уровне субъектов Российской Федерации не выработано. Таким образом, актуальность исследования обусловлена рядом разработки норм- факторов: – потребностью уточнения терминологии и дефиниций, характеризующих понятие «специальное образование», которое является дополнительной гарантией в реализации конституционного права на основное общее образование; – необходимостью разрешения комплекса проблем, связанных, в частности, с недостатками механизма реализации действующего конституционного правового права регулирования на основное общее образование для рассматриваемой категории детей. Названные факторы выступают объективной предпосылкой для проведения научного исследования в образовательной сфере с позиций реализации конституционного права на основное общее образование детьмиинвалидами. Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный междисциплинарный характер. Основой для анализа теоретических аспектов конституционного права на образование и его реализации послужили фундаментальные исследования в области конституционного права С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Д.С. Велиевой, Е.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.Р. Еремина, В.Д. Зорькина, А.Ю. Кабалкина, В.Т. Кабышева, В.А. Карташкина, Б.В. Кожанова, Г.Н. Комковой, В. В. Копейчикова, С.С. Кравчука, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, Б. А. Назарова, Г. В. Мальцева, Ф. М. Рудинского, В. Н. Скобелкина, С.В. Соловьевой, У.А. Старшовой, М. С. Строговича, 6 К. Б. Толмачева, Б. Н. Топорнина, М. М. Утяшева, А. Г. Хабибуллина, Б. Н. Чичерина, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева. Вопросы содержания и специфики конституционного права на образование исследовались в работах С.Н. Братановского, Е.Д. Волоховой, Ю.П. Орловского, Е.П. Пичугиной, В.М. Сырых, В.И. Шкатуллы. В советский период проблемами конституционно-правовых гарантий детей на образование занимались Л.А. Дольникова, Г.А. Дорохова, Т.С. Румянцева, Г.С. Сапаргалиев. В качестве источников диссертационного исследования помимо указанных работ ученых-правоведов, в необходимой мере использовались также работы педагогов и социологов (Х.С Замского, Н.М. Назаровой, Н.Н. Малофеева, П.В Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой). Исследованию различных аспектов реализации конституционного права на образование посвящены диссертации В.В. Рыбаковой «Конституционное право на общее образование в Российской Федерации: проблемы теории и практики (Екатеринбург, 2005), О.А. Тепляковой «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Москва, 2005), М.В. Смирновой «Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях» (Москва, 2007), О.В. Стульниковой «Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации» (Пенза, 2008). Историко-правовое исследование права на образование ребенка с ограниченными возможностями проведено в работе Е.Ю. Шинкаревой «Право на образование ребенка с ограниченными возможностями его реализация в Российской Федерации (историко-правовое исследование)» (Москва, 2007). Несмотря на интерес ученых-правоведов к проблеме содержания и реализации конституционного права на образование, особенности механизма 7 его реализации и обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в современной правовой российской науке пока не были предметом многостороннего специального исследования. Решение научной задачи диссертационного исследования направлено на повышение гарантий эффективности правового регулирования и обеспечения реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов. Цель исследования: на основе анализа российского законодательства и правоприменительной практики изучить содержание и особенности реализации детьми-инвалидами конституционного права на основное общее образование, уделив особое внимание системе его гарантий. Названная цель обусловливает необходимость решения следующих задач: – проанализировать нормативное содержание и выявить место конституционного права на образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина; – определить основные этапы развития в России конституционного права на основное общее образование в аспекте обеспечения гарантий его получения детьми-инвалидами; – рассмотреть содержание понятий «ребенок-инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями» как специальных субъектов конституционного права на основное общее образование; – провести сравнительный анализ международного и отечественного законодательства в контексте обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей-инвалидов; – определить общие и специальные гарантии реализации конституционного права на основное общее образование указанной группы детей; – проанализировать конституционно-правовое регулирование и степень обеспечения гарантий реализации права на основное общее 8 образование детей-инвалидов в положениях федерального и регионального законодательства; – разработать предложения по совершенствованию Закона РФ «Об образовании» в части установления и реализации гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами. Предмет исследования составляет совокупность конституционных и законодательных положений, закрепляющих гарантии реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, а также комплекс проблем, связанных с практикой их применения. Обеспечение конституционного права детей-инвалидов на основное общее образование изучалось в контексте выявления взаимосвязей и взаимозависимостей элементов объекта исследования и происходящих социально-исторических изменений. Основная теоретическая база исследования представлена положениями теории и истории государства и права, административного права, конституционного (государственного) права России. Теоретическая основа, а также исследование действующего законодательства в аспекте поставленных задач предопределили комплексный характер работы. Правовая основа диссертационного исследования сформирована на основе Конституции законодательства, Российской федеральных Федерации, законов, актов актов международного федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере общего образования, решений Конституционного Суда РФ, отражающих правовые позиции относительно реализации конституционного права на образование и обеспечение его гарантий. Методологическая основа. 9 В качестве основного метода исследования использован общенаучный метод познания общественных явлений в их развитии (диалектический метод). Используя метод диалектики при анализе конституционного права на образование детей-инвалидов выявлена сущность права, его природа и особенности. Использованы также частно-научные методы: исторический метод, который позволил выявить и сопоставить этапы становления конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в аспекте становления и развития специального образования, определить тенденции развития специального образования в России. Сравнительноправовой, формально-юридический методы с помощью правил юридической техники и формальной логики позволили не только детально проанализировать и обобщить существующие теоретические концепции и правоприменительную практику, но и обосновать авторскую позицию по реализации гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в Российской Федерации. Социологический метод и метод сравнительного анализа позволили выявить общие и особенные черты обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей инвалидов в Российской Федерации и ее субъектах. Эмпирическую базу диссертации составили материалы судебной практики, материалы периодической печати, результаты социологических исследований о соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации, анализ деятельности государственных специальных коррекционных образовательных учреждений, их документов, личный опыт автора, накопленный в процессе работы в коррекционных учреждениях и в качестве эксперта международного проекта «ТАСИС» по разработке предложений, направленных на совершенствование отечественного законодательства в сфере установления дополнительных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами. 10 Научная новизна заключается в том, что работа является одним из первых комплексных исследований, посвященных проблемам обеспечения гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами в Российской Федерации. Научная новизна исследования состоит в следующем: – на основе анализа норм законодательства в их историческом развитии определено правовое положение детей-инвалидов в сфере образования; – исследованы особенности механизма обеспечения конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов; – на системной основе проведен анализ гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, дано определение понятия «специальное образование»; – сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» в части дополнительных гарантий, обеспечивающих реализацию права на основное общее образование детейинвалидов. Новизна проведенного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту: 1. Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепила право каждого на образование, а статья 19 – равенство прав и запрет любых форм дискриминации, в том числе по состоянию здоровья. Вместе с тем особенности развития и здоровья у детей-инвалидов влекут затруднения в реализации указанного права. Данная группа лиц нуждается в предоставлении дополнительных гарантий. Следовательно, детей-инвалидов необходимо рассматривать как особый вид субъектов конституционного права на образование. 2. Критерием установления дополнительных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование для детейинвалидов должна быть не инвалидность, а нуждаемость в специальных средствах, дополнительных условиях получения образования. В связи с этим 11 введение в Закон РФ «Об образовании» понятия «лица, имеющего право на дополнительные гарантии в сфере образования» будет способствовать определению единого субъекта, имеющего право на комплекс дополнительных гарантий реализации права на основное общее образование. 3. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются посредством общего и специального правовых механизмов. Конкретизированные в отраслевом законодательстве нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие право на образование, гарантируют его реализацию детьми-инвалидами. Специальное образование является особой гарантией реализации права на основное общее образование для детей-инвалидов, поскольку его целью является содействие ребенку в получении образования с учетом его индивидуальных особенностей. Автором сформулировано определение специального образования и предложено включить его в текст Закона РФ «Об образовании». Так, под специальным образованием, по мнению автора, следует понимать целенаправленный процесс воспитания и обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательной среде с использованием специальных средств как технического, так и педагогического характера. 4. Для эффективного обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов необходимо ориентировать деятельность образовательных учреждений на предоставление качественного и социально востребованного образования путем построения новой схемы финансирования. Механизмом, который позволит гарантировать получение стандартной образовательной услуги каждым ребенком-инвалидом вне зависимости от его местонахождения, является нормативное подушевое финансирование специального (коррекционного) образования. Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья, должен содержать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных 12 лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания. В связи с этим представляется уместным дополнить статью 41 Закона РФ «Об образовании» пунктом 4.1 следующего содержания: «Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются дети-инвалиды, должен учитывать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания». 5. Для современной российской правовой системы, основанной на общепризнанных принципах и нормах международного права в области прав человека, необходим такой механизм правового обеспечения реализации права на основное общее образование детей-инвалидов, при котором они могут обучаться как в специальном образовательном учреждении, так и в образовательном учреждении общего типа. Целесообразно внедрение в Российской Федерации интегрированного обучения, способствующего более полной и эффективной реализации гарантированного Конституцией РФ права на образование, в том числе и детям-инвалидам. Так, абзац 9 пункта 4 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» предусматривает возможность функционирования «других учреждений, осуществляющих образовательный процесс», что допускает расширение их перечня и включение в него интегрированных образовательных учреждений. Автором сформулированы и научно обоснованы предложения по внесению изменений в пункт 4 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» абзацем 6 следующего содержания: «интегрированные общеобразовательные учреждения». 6. Для повышения гарантированности реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов необходимо более широкое определение в Законе РФ «Об образовании» понятия «индивидуальный учебный план». Представляется необходимым дополнить статью 15 Закона РФ «Об образовании» следующим абзацем: 13 «В соответствии с заключением психолого-медико-педагогической комиссии для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья с их согласия и (или) с согласия их родителей (законных представителей) образовательный процесс регламентируется индивидуальным учебным планом». В контексте данного предложения целесообразно изложить пункт 5 статьи 17 в следующей редакции: «Обучающиеся, не освоившие образовательную программу предыдущего уровня, кроме лиц с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся по индивидуальным учебным планам, не допускаются к обучению на следующей ступени общего образования». 7. В российском законодательстве существует комплекс норм федерального и регионального уровней, обеспечивающий дополнительные гарантии получения основного общего образования детьми-инвалидами. Анализ нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о формировании в российской правовой науке института права на специальное образование. Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она является самостоятельным системным научным исследованием, содержащим выводы и обобщения общетеоретического характера, имеющие значение для науки конституционного права. Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию науки конституционного права в части определения и обеспечения конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детьми-инвалидами. Кроме того, данная диссертационная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований. Сформулированные в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных пособий и учебно-методических 14 комплексов, а также для подготовки к лекциям и семинарским занятиям по конституционному праву России и спецкурсам по правам человека. Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию Закона РФ «Об образовании» в части гарантий для лиц с ограниченными возможностями. Сформулированные предложения могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при подготовке нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне, а также в правоприменительной практике. Апробация результатов работы проведена посредством публикаций восьми научных статей, выступлений с докладами: на презентации проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», проходившей 17 сентября 2007 года (г. Москва) при поддержке программы сотрудничества Европейского Союза и России; Всероссийской научно-практической конференции «Право на жизнь в обществе: механизмы образовательной интеграции детей-инвалидов», проходившей в Саратовском государственном техническом университете 1011 октября 2007 года (г. Саратов) при поддержке программы «Гражданское общество «Диалог»; межрегиональном семинаре «Реализация прав особого ребенка: общественная инициатива и власть», проведенном Центром лечебной педагогики (г. Москва) при поддержке Фонда Форда (США); межрегиональной научно-практической конференции, проведенной ГОУ ДПО «Саратовский институт повышения квалификации и переподготовки работников образования», проходившей 28 марта 2008 года; Международной правовые научно-практической приоритеты проходившей 2-3 июля конференции социально-экономического 2008 года университете имени Н.Г. Чернышевского; в развития Саратовском «ПолитикоРоссии», государственном 15 Международной научно-практической конференции «Инклюзивное образование: опыт и перспективы», проходившей 14-17 ноября 2008 года в Саратовском государственном университете имени Н.Г. Чернышевского; итоговой конференции проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», проходившей 10 декабря 2009 года (г. Москва) при поддержке программы сотрудничества Европейского Союза и России. Результаты педагогической «Конституционное исследования практике в и выводы процессе (государственное) автора применяются в преподавания дисциплины России» Поволжском право в кооперативном институте (филиале) АНО ВПО ЦС РФ «Российский университет кооперации». Автор является экспертом в международном проекте «ТАСИС» по разработке предложений, касающихся совершенствования законодательства в сфере специального образования. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства об образовании в части определения и обеспечения гарантий детям-инвалидам могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Она состоит из введения, двух библиографии. глав, включающих 8 параграфов, заключения и 16 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается состояние ее научной разработанности, ставятся цель и задачи работы, определяется методологическая основа, указывается эмпирическая база, отмечаются научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту. В первой главе «Теоретико-правовые аспекты конституционного права на основное общее образование в Российской Федерации детейинвалидов», состоящей из трех параграфов, выявлено место и определена взаимосвязь указанного права с иными основными правами и свободами человека и гражданина, определены этапы в становлении и развитии конституционного права на основе общего образования с позиции становления специального образования, проведен теоретико-правовой анализ понятий «ребенок-инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья». Параграф 1.1 «Место права на основное общее образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина». В настоящее время существует множество различных классификаций конституционных прав и свобод. Право на основное общее образование можно отнести к группе социальных прав. На взгляд автора, это вполне правомерно, так как оно в полной мере отвечает его основным признакам: обеспечению социально значимых потребностей человека; его естественной природе; возможности адресного предоставления. Определяя место права на образование в системе прав и свобод человека, в данном исследовании выявляются его взаимосвязи с такими конституционными правами, как право на жизнь, свободу и достоинство (ст. 20, 21, 22 Конституции РФ), указывается на косвенное взаимодействие с такими свободами, как свобода слова, свобода мысли, свобода совести и т.п. (ст. 28, 29 Конституции РФ), подчеркивается особая связь права на образование и свободы литературного, научного, технического и других 17 видов творчества (ст. 44 Конституции РФ). Закономерен вывод, что право на получение основного общего образования в системе конституционных прав является причиной (или условием) реализации некоторых прав и свобод, а также возникает как следствие действия другой группы конституционных прав. В параграфе 1.2 «Становление в России конституционного права на основное общее образование и гарантий его реализации для детейинвалидов» рассматривается эволюция конституционного права на основе общего образования с позиции утверждения специального образования, изучается отношение государства и общества к образованию вообще и к образованию людей с ограниченными возможностями в частности в различные исторические периоды. В результате проведенного исследования автор выделяет следующие этапы в становлении и развитии конституционного права на основе общего образования в обеспечении гарантий его реализации для детей-инвалидов: 1) зарождение образования как правовой категории; 2) приобретение характера обязательности и светскости образования; 3) совершенствование правовой базы государственного образования; 4) законодательное оформление права на образование и создание централизованного органа управления; 5) попытка кодификации законодательства об образовании; 6) формирование конституционного права на образование и государственной системы специальных учреждений; 7) введение всеобщего обязательного обучения, в том числе и для детей-инвалидов; 8) развитие дифференцированной системы специального образования. Правовое оформление системы специального образования, ориентированной на обеспечение гарантий права на основное общее образований детей с отклонениями в развитии, становится государственной задачей в России после социалистической революции 1917 года. 18 Особенностью формирования в РСФСР системы специального образования явилось создание специальных учебных заведений, в которых дети-инвалиды изолировались от общества. Основным типом специального образовательного учреждения являлись интернаты. Вместе с тем специальным образованием на территории СССР было охвачено не более 3% детей школьного возраста, а специальные образовательные учреждения и дефектологические кадры крайне неравномерно распределялись по территории страны, что существенно ограничивало реализацию права на основное общее образование детям с отклонениями в развитии. В то же время в рамках советской системы специального образования были разработаны и апробированы дополнительные гарантии, позволяющие лицам с тяжелыми функциональными поражениями достичь общего уровня знаний. Это является фактором, ставящим современную Россию, унаследовавшую традиции советского образования, в особое положение по отношению к западным странам. С начала 1990-х годов начинается новый период в формировании законодательства Российской Федерации в сфере образования, основанного на признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, на стремлении обеспечения равной возможности в реализации прав, провозглашенных в Конституции Российской Федерации 1993 года, в том числе и права на образование. Параграф 1.3 «Теоретико-правовой анализ понятий «ребенок-инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья» как специальных субъектов конституционного права на основное общее образование» посвящен изучению теоретико-правового смысла указанных понятий и выявлению особенностей их использования в современном российском законодательстве, регулирующем осуществление права на основное общее образование. 19 Отмечается, что Конституция РФ и российское законодательство в соответствии с нормами международного права признают необходимость обеспечения каждому ребенку в равной мере возможность получить основное общее образование. При этом дети, имеющие недостатки в физическом и (или) психическом развитии, обладают наравне с другими детьми правом гарантированного на получение Конституцией основного Российской общего Федерации. образования, Отличия в правовом регулировании отношений по обучению и воспитанию таких лиц позволяют выделить их в качестве субъектов с особым правовым статусом в сфере образования, что обусловлено прежде всего необходимостью обеспечения им дополнительных государственных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование. Проведенное исследование законодательства об образовании выявило два основных термина, применяемых для обозначения категории детей, имеющих недостатки в физическом и (или) психическом развитии: «ребенокинвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья». Вместе с тем указанные термины не тождественны. Ребенок-инвалид и лицо с ограниченными возможностями здоровья имеют разный правовой статус в сфере образования, а следовательно, неодинаковые гарантии реализации гарантированного Конституцией РФ права на основное общее образование. Так, признание лица инвалидом гарантирует ему дополнительные льготы и особые условия в получении основного общего образования, предусмотренные социальным законодательством. Дети с ограниченными возможностями, не признанные инвалидами, такими льготами не обладают, хотя трудности в обучении в связи с отклонениями в состоянии здоровья и развитии у такого ребенка могут быть. Таким образом, отсутствие единого термина в отношении указанной группы лиц оставляет открытым вопрос об определении субъектов, обладающих правом на дополнительные гарантии при реализации конституционного права на основе общего образования. 20 Исходя из этого, представляется целесообразным внесение в Закон РФ «Об образовании» конкретизирующего положения, определяющего лиц, имеющих право на дополнительные гарантии в сфере образования, к которым предлагается подтвержден отнести уполномоченным детей-инвалидов, органом. Это статус будет которых способствовать определению единого субъекта, обладающего комплексом дополнительных гарантий при реализации конституционного права на основное общее образование. Во второй главе «Гарантии реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в Российской Федерации» проведен анализ общих и специальных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов. Дано определение понятия «специальное образование», которое является дополнительной гарантией в реализации указанного конституционного права, выявлены основные тенденции в формировании регионального законодательства в сфере образования. Параграф 2.1 «Международно-правовые гарантии права на основное общее образование» посвящен сравнительному анализу международного и российского законодательства в сфере предоставления гарантий реализации права на основное общее образование детей-инвалидов. В современном мире формирование национального законодательства в сфере прав человека невозможно без учета принципов и норм, выработанных международным сообществом. Основными принципами государственной политики в отношении к инвалидам в международном законодательстве являются меры, направленные не на компенсацию материальных недостатков, а на создание условий для наиболее полного и эффективного участия в жизни общества наравне с другими гражданами. Данный подход акцентирует внимание не на дефектах человека, а на социальных ограничениях, которые мешают человеку в полной мере реализовать свои возможности. Подобная позиция дает возможность рассматривать права 21 инвалида через призму прав человека и совершенствовать нормативное закрепление таких гарантий, которые позволяют обеспечить фактическое равенство инвалидов со здоровыми людьми. Указанные тенденции способствуют формированию соответствующих правотворческих инициатив и в области образования инвалидов. Инклюзивное «включающее» образование с точки зрения права можно рассматривать как механизм, обеспечивающий реализацию права на образование детей-инвалидов в условиях обычного образовательного учреждения. Проведенное исследование показало, что в странах Западной Европы в настоящее время инклюзивное образование является приоритетным. Анализируя российское законодательство, регламентирующее право на образование детей-инвалидов, можно сделать ряд выводов: – конституционные принципы, гарантирующие доступность образования и возможность его получения любым ребенком независимо от состояния здоровья, в федеральном законодательстве закреплены достаточно четко; – установлены дополнительные гарантии реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов; – право на образование детей-инвалидов регулируют не только нормы законодательства об образовании, но и нормы законодательства о социальной защите инвалидов; – реализовать конституционное право на основное общее образование дети-инвалиды могут как в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях, так и в условиях любого другого образовательного учреждения; – система специальных школ занимает основное место в образовании детей-инвалидов в Российской Федерации; – нормы-гарантии не всегда обеспечивают фактическое равенство детей при доступности обычных (массовых) образовательных учреждений для лиц с ограниченными возможностями здоровья; 22 – внедрение интегрированного обучения в педагогическую практику требует разработки и внедрения дополнительных гарантий, направленных на создание специальных условий обучения детей-инвалидов в обычной школе, что будет способствовать созданию фактического равенства детей независимо от состояния здоровья в процессе реализации конституционного права на получение основного общего образования. В параграфе 2.2 «Понятие и виды конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детей-инвалидов» определены общие (экономические, или материальные; политические; социальные; духовные) гарантии, обеспечивающие фактическую реализацию права на основное общее образование детей-инвалидов, и специальные (юридические) гарантии, непосредственно обеспечивающие правомерную реализацию и охрану указанного права. В качестве особой разновидности гарантий реализации образование конституционного детей-инвалидов определены права на основное организационные общее гарантии, охватывающие меры административно-управленческого характера. К ним, в частности, отнесено планирование расходов на содержание образовательных учреждений, обучение детей, учет детей школьного возраста, проживающих на соответствующей территории, организация транспортного обеспечения образовательных учреждений для доставки детей в школу в необходимых случаях, осуществление ведомственного контроля за приемом детей в школу и организацией учебного процесса и другие меры. Сформированная система гарантий реализации конституционного права детей-инвалидов на основное общее образование выстроена с учетом их фактического положения в обществе в соответствии с целями государственной политики современной России. При этом одна из основных задач – обеспечение равенства граждан при использовании основных прав и свобод, в том числе и права на образование. В параграфе 2.3 «Специальное образование как дополнительная гарантия реализации конституционного права на основное общее 23 образование детьми-инвалидами» подчеркивается, что важной гарантией реализации конституционного права на основное общее образование детьмиинвалидами является специальное образование, которое обеспечивает возможность получения знаний с учетом состояния здоровья, особенностей развития ребенка, его образовательного потенциала. Специальное образование можно охарактеризовать как организационную гарантию (комплекс мер по организации специальных условий обучения), так и экономическую гарантию (мероприятия по обеспечению финансирования). Специальное образование призвано устранять неравенство в доступе к образованию различных лиц в зависимости от состояния их здоровья. В этом смысле оно обеспечивает государственную политику предотвращения дискриминации. Вместе с тем до настоящего времени в действующем законодательстве отсутствует четкая однозначная трактовка термина «специальное образование». В ходе исследования сформулировано авторское определение специального образования, под которым предлагается понимать целенаправленный процесс воспитания и обучения детей-инвалидов в образовательной среде с использованием специальных средств как технического, так и педагогического характера. В параграфе 2.4 «Правовое регулирование гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов в субъектах Российской Федерации» констатируется, что с принятием Конституции Российской Федерации и Закона РФ регионального «Об образовании» законодательства стало в возможным сфере формирование образования. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации в сфере образования в целом и в области специального образования в частности происходит с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Статья 71 Конституции РФ относит к полномочиям Российской Федерации, в частности, установление основ федеральной политики и принятие федеральных программ в области социального и культурного 24 развития государства. Согласно статье 72 к предмету совместного ведения Федерации и регионов (субъектов РФ) относятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры. Вне указанных пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Статья 3 Закона РФ «Об образовании» закрепила право субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты в области образования, не противоречащие федеральным законам. Указанные акты включены в систему законодательства об образовании. Согласно пункту 11 статьи 29 Закона РФ «Об образовании» к компетенции субъектов РФ относится также установление нормативов финансирования образования в регионе. Таким образом, Конституция РФ и Закон РФ «Об образовании» создали основание для развития регионального законодательства об образовании. Передача полномочий по организации предоставления образования в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях субъектам Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием полномочий». Норма Закона РФ «Об образовании» (п. 6.2 ст. 29), передающая специальные коррекционные учреждения в ведение субъекта РФ, имеет не самую удачную формулировку, что привело к некоторым проблемам в ее реализации на региональном уровне. Возникшая путаница с распределением полномочий обусловлена тем, что до сих пор не приведено в соответствие с новым законодательством о разграничении полномочий Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении. Данным Типовым положением установлено, что коррекционные учреждения могут быть двух видов – государственные коррекционные учреждения и муниципальные коррекционные учреждения. Налицо противоречие между нормами Закона РФ «Об образовании», Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и 25 исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и нормами Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении, учредителями дающего возможность специальных муниципальным коррекционных органам учреждений. быть Необходимо привести в соответствие с Федеральным законом подзаконный нормативный акт – Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении, с целью устранения существующей коллизии и повышения гарантированности реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов. Механизмом, который позволит гарантировать получение стандартной образовательной услуги каждым ребенком-инвалидом вне зависимости от его местонахождения, является нормативное подушевое финансирование специального (коррекционного) образования. Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья, должен учитывать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания. Для эффективного обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, необходимости принятия нормативного акта субъекта о методике определения нормативов финансирования специальных коррекционных образовательных учреждений. Параграф 2.5 «Основные направления совершенствования российского законодательства в области реализации гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов» аккумулирует обобщения и предложения автора, сделанные в ходе исследования и направленные на изменение отечественного законодательства в части обеспечения гарантий реализации конституционного инвалидами. права на основное общее образование детьми- 26 Действующее российское законодательство содержит основные, принципиальные положения, закрепляющие право любого человека на образование, что соответствует международным принципам и нормам в области прав человека и обязательствам России. Однако статистические данные показывают, что значительное число детей-инвалидов по причине состояния здоровья не могут реализовать свое конституционное право на образование. Одна из причин такого положения – несовершенство правового механизма реализации права на образование детей-инвалидов. В частности, это касается несоответствия подзаконных нормативных актов Закону РФ «Об образовании» и другим актам федерального уровня. Развивая конституционные положения о равноправии граждан и общедоступности образования, Закон РФ «Об образовании» закрепил в качестве принципа государственной политики «адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников» (ст. 2 п. 3). В этих же целях Закон РФ «Об образовании» установил государственные гарантии прав детей-инвалидов в области образования, определив в качестве основной гарантии обязанность государства создавать гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов (п. 6 ст. 5). Вместе с тем указанные положения закона не получили необходимого развития на практике, что явилось одной из основных причин недостаточно эффективной реализации конституционного права детей-инвалидов на основное общее образование. Серьезным недостатком механизма реализации права на основное общее образование детьми-инвалидами является отсутствие нормативноправового регулирования интегрированного (инклюзивного) образования. Для того чтобы идеи интеграции реально «заработали», необходимо внести дополнение Закон РФ «Об образовании». 27 В заключении формулируются подводятся основные итоги теоретические проведенного и исследования, практические выводы, предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего правоотношения в области реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов. Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора: Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ: 1. Ильина О.М. Правовое регулирование права на образование детейинвалидов в субъектах Российской Федерации // Вестник ПАГС. 2008. № 4 (17). С. 96–100 (0,5 п.л.). 2. Ильина О.М. Инклюзивное образование: проблемы и перспективы развития // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 1 (65). С. 194–198 (0,5 п.л.). Публикации в иных научных изданиях: 3. Ильина О.М. Международные нормы об инклюзивном образовании и имплементация их в российскую правовую систему // Дефектология. 2008. № 5. С. 68–72 (0,2 п.л.). 4. Ильина О.М. Правовые аспекты инклюзивного образования // Образование для всех: политика и практика инклюзии / под ред. Е.Р. ЯрскойСмирновой. Саратов: СГТУ, 2007. С. 67–74 (0,2 п.л.). 5. Ильина О.М. Сравнительный анализ развития специального образования в Англии и в России // Здоровое поколение: традиции, опыт, и перспективы психопрофилактической работы в образовании: сборник материалов Международной научно-практической конференции Саратов: ГОУ ДПО «Саратовский институт повышения квалификации переподготовки работников образования», 2008. Ч. 2 (0,2 п.л.). и 28 6. Ильина О.М. Социальный подход к инвалидности в сфере образования: проблемы и перспективы развития // Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации. 2008. № 4. С. 32–34 (0,2 п.л.). 7. Ильина О.М. Конституционное право на образование в системе социальных прав и свобод // Политико-правовые приоритеты социальноэкономического развития России: материалы Международной научнопрактической конференции, посвященной 100-летию Саратовского университета. Саратов: Научная книга, 2009. С. 234–237 (0,3 п.л.). 8. Ильина О.М. Правовое обеспечение инклюзивного образования // Актуальные проблемы защиты прав человека: материалы Международной научно-практической конференции. Архангельск: Поморский университет, 2009. С. 374-382 (0,3 п.л.).
