adm pravo konspekt lektsiy - Белорусский государственный

Т.В. Телятицкая
АДМИНИСТРАТИВНОЕ
ПРАВО
Краткий конспект лекций
Минск
БГЭУ
2014
Содержание
1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ......................................................................................................... 3
1.1. Административное право как отрасль права ............................................................................................................. 3
1.2. Административно-правовые нормы ........................................................................................................................... 3
1.3. Административно-правовые отношения ................................................................................................................... 6
1.4. Система административного права ........................................................................................................................... 7
1.5. Место административного права в правовой системе Республики Беларусь ........................................................ 8
2. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ................................................................................................ 9
2.1. Общие функции государственного управления ........................................................................................................ 9
2.2. Формы и методы государственного управления .................................................................................................... 10
3. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ .............................................................................................................................. 11
3.1. Понятие правового акта управления ........................................................................................................................ 11
3.2. Отличие правовых актов управления от законов и судебных актов ..................................................................... 11
3.3. Виды актов государственного управления .............................................................................................................. 12
3.4. Формы правовых актов управления ......................................................................................................................... 13
3.5. Структура правового акта управления .................................................................................................................... 14
3.6. Требования, предъявляемые к актам управления ................................................................................................... 15
3.7. Порядок принятия правовых актов управления ...................................................................................................... 15
3.8. Действие актов управления ...................................................................................................................................... 16
4. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА .................................................................. 17
4.1. Органы государственного управления как основные носители исполнительной власти ................................... 17
4.2. Виды органов государственного управления .......................................................................................................... 18
5. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ............................................................................ 20
ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ .......................................................................................................................................... 20
5.1. Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь ..................................................................... 20
5.2. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на
территории Республики Беларусь ................................................................................................................................... 22
5.3. Административно-правовой статус общественных объединений ........................................................................ 23
6. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ............................................................................................................... 24
6.1. Понятие государственной службы ........................................................................................................................... 24
6.2. Понятие государственного служащего и основы его правового положения ....................................................... 25
6.3. Классификация государственных служащих .......................................................................................................... 25
6.4. Комплектование должностей государственных служащих ................................................................................... 26
6.5. Прохождение службы государственными служащими .......................................................................................... 27
6.6. Прекращение государственной службы .................................................................................................................. 28
6.7. Стимулы деятельности государственных служащих ............................................................................................. 29
7. ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ ..................................................................................................................................................................... 30
7.1. Административно-правовой статус Президента Республики Беларусь................................................................ 30
7.2. Правовой статус Администрации Президента ........................................................................................................ 31
8. СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ..................................................................................................... 32
8.1. Понятие и назначение Совета Министров............................................................................................................... 32
8.2. Состав и структура Совета Министров ................................................................................................................... 32
8.3. Правовое положение Премьер-министра и его заместителей ............................................................................... 33
8.4. Организация и порядок деятельности Совета Министров ..................................................................................... 34
9. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА РЕСПУБЛИКАНСКОМ УРОВНЕ ....................................................... 35
10. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .............................................................................. 36
11. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ....................... 38
11.1. Контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении ...................... 38
11.2. Виды и принципы контроля .................................................................................................................................... 39
11.3. Президентский контроль ......................................................................................................................................... 39
11.4. Контроль Парламента и местных Советов депутатов .......................................................................................... 40
11.5. Контроль органов исполнительной власти ............................................................................................................ 41
11.6. Судебный контроль за субъектами административного права............................................................................ 42
11.7. Понятие и виды надзора .......................................................................................................................................... 44
2
1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
1.1. Административное право как отрасль права
Административное право – самостоятельная отрасль, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений в сфере исполнительной
власти, а именно отношения, складывающиеся по поводу реализации функций
государственного управления.
Предметом административного права являются общественные отношения,
возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в
процессе их административной деятельности.
Однако административное право регулирует не все управленческие отношения. Так, управленческую деятельность администраций предприятий, учреждений
в отношении их работников регулирует трудовое право, управленческие отношения, связанные с финансами – финансовое право и т.д.
Основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, то есть составляющим предмет административного права, являются следующие: 1) наличие в них соответствующего органа исполнительной власти или его
представителя, и 2) связь с исполнительно-распорядительной деятельностью.
В качестве способов правового регулирования административное право
использует предписание, запрет, дозволение, рекомендацию.
Предписание – это возложение прямой юридической обязанности совершать
определенные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Запрет – это возложение прямой юридической обязанности не совершать
(воздерживаться от совершения) соответствующих действий в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Дозволение – это предоставление участнику правовых отношений субъективных прав на совершение определенных действий, либо отказ от их совершения
по своему усмотрению.
Рекомендация – это пожелание юридического характера как наилучшим образом поступать в условиях, предусмотренных правовой нормой.
1.2. Административно-правовые нормы
Административно-правовые нормы – это правила поведения, регулирующие управленческие отношения, установленные компетентными государственными органами и обеспечиваемые государственным принуждением.
Существует множество критериев классификации административноправовых норм. Так, они делятся на материальные и процессуальные. Материаль3
ные нормы закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также меру ответственности участников управленческих отношений. Процессуальные нормы определяют порядок реализации этих прав и обязанностей.
По функциям права административно-правовые нормы подразделяются на
регулятивные и охранительные;
по содержанию предписания на обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные;
по юридической силе: нормы законов, нормы подзаконных актов;
по действию во времени: срочные и бессрочные;
по масштабу действия: общереспубликанские и местные;
по адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие правовое положение: граждан; органов исполнительной власти; государственных служащих;
предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в сфере государственного управления;
по объему регулирования: общие, межотраслевые, отраслевые;
по степени определенности изложенных в нормах требований: абсолютно
определенные; относительно определенные; альтернативные (допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой).
Существуют и иные классификационные группы административно-правовых
норм.
С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма,
как и любая другая норма права, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза – та часть нормы, которая содержит указание на фактические
условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять
и применять ее. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.
Диспозиция – главная часть административно-правовой нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое данной нормой права.
В санкции административно-правовой нормы указываются меры государственного воздействия, применяемые к лицам, нарушающим установленные правила.
Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или
параграфу того или иного акта управления. Во многих случаях структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях, частях
акта управления, или даже в различных актах.
Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования
4
управленческих отношений, или иными словами – это процесс практического
претворения в жизнь субъектами административного права государственной воли,
изложенной в нормах.
К формам реализации административно-правовых норм относятся:
исполнение – активные действия субъектов права по выполнению юридических предписаний, запретов или дозволений, содержащихся в норме;
соблюдение – воздержание субъекта от совершения запрещенных действий.
Соблюдение отличается от исполнения пассивным поведением субъекта;
использование – добровольное совершение субъектами права правомерных
действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления;
применение – издание (принятие) полномочным органом (компетентным
субъектом власти) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Применение административноправовых норм осуществляется в особом, установленном законом процессуальном порядке. Субъектами применения могут быть только правомочные органы
или должностные лица.
Нормы административного права, как и нормы других отраслей права, имеют
пределы действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Действие административно-правовых норм начинается, как правило, с момента принятия актов, содержащих эти нормы, и доведения их в необходимых
случаях до сведения исполнительней. Вместе с тем акты, содержащие нормы,
предусматривающие административную ответственность, вступают в силу через
только определенный срок после опубликования. Это сделано для того, чтобы
люди могли ознакомиться с содержанием таких решений.
Вопрос об утрате административно-правовой нормой юридической силы решается обычно путем официальной ее отмены специальным актом государственного органа.
Как правило, действие норм рассчитано на неопределенное время. Однако
нередко встречаются нормы, действие которых связано с наступлением какоголибо события (стихийное бедствие, эпидемия и т.п.), с совершением факта, а также с точно определенным сроком («до окончания весенне-летних полевых работ»,
«на 6 месяцев» и т.п.). В предусмотренных законом случаях действие нормативных актов управления может быть приостановлено на определенное время или без
указания такового.
В отношении административно-правовых норм, в особенности норм, устанавливающих или усиливающих ответственность, действует общее правило о
том, что они обратной силы не имеют. Однако встречаются случаи, когда дей5
ствие той или иной нормы распространяется и на ранее возникшие отношения.
Такое обстоятельство специально оговаривается в нормативном правовом акте.
Действие административно-правовой нормы в пространстве связано с положением органа, издающего нормативный акт, в системе органов государственного
управления, вследствие чего различают нормы государственного и местного масштаба, нормы общего характера и нормы отраслевые, а также нормы локальные,
действующие в пределах одной организации.
Действие административно-правовых норм по кругу физических лиц связано
с распространением устанавливаемых ими правил либо на всех граждан, либо на
их отдельные группы (военнослужащих, пассажиров).
1.3. Административно-правовые отношения
Административно-правовое отношение – это урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором
стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных
и гарантированных административно-правовой нормой.
Сама по себе норма административного права не создает конкретное административно-правовое отношение. Она является основой для его возникновения, так
как в общей форме предусматривает, что при наличии соответствующих условий
и субъектов управленческое отношение приобретает административно-правовую
оболочку.
Административно-правовые отношения возникают в результате юридических фактов, то есть определенных условий, предусмотренных административноправовой нормой. В качестве юридических фактов выступают действия, обстоятельства или события.
Характерными признаками административно-правовых отношений являются:
 они возникают на основе норм административного права;
 они возникают в сфере деятельности исполнительной власти;
 для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями;
 участники этих отношений наделены субъективными правами и юридическими обязанностями;
 правовые отношения имеют много разновидностей;
 реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей
обеспечены возможностью государственного принуждения;
 споры, возникающие между сторонами административно-правовых отношений, разрешаются, как правило, в административном (внесудебном) порядке.
6
1.4. Система административного права
Система административного права – это совокупность его институтов,
подотраслей, норм, находящихся в органической взаимосвязи и расположенных в
определенной логической последовательности.
Нормы административного права в практическом, научном и педагогическом
плане обычно подразделяются на две основные группы:
1) Общую часть, содержащую нормы, действующие в масштабе всей системы государственного управления, сходные для всех его областей (отраслей, сфер).
Сюда относятся нормы, закрепляющие:
 основные принципы государственного управления,
 правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан);
 формы и методы управленческой (административной) деятельности (издание актов, убеждение, принуждение и т.п.);
 способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении;
 основы административно-процессуальной деятельности.
2) Особенную часть, содержащую нормы, действующие в масштабе отдельной области, отрасли, сферы государственного управления и отражающие их специфику. Система Особенной части может быть представлена в следующем виде:
 нормы, регулирующие управление в хозяйственной области (промышленность, строительство, сельское хозяйство, заготовки сельскохозяйственных продуктов, эксплуатация и охрана природных ресурсов, транспорт, дорожное хозяйство, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание
населения);
 нормы, регулирующие управление в социально-культурной области (образование, наука, культура, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное
обеспечение);
 нормы, регулирующие управление в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);
 нормы, регулирующие межотраслевое государственное управление (учет,
финансы и кредит, материально-техническое снабжение, стандартизация, труд и
заработная плата, ценообразование, изобретения и открытия).
7
1.5. Место административного права в правовой системе Республики Беларусь
Административное право охватывает своим регулирующим воздействием
чрезвычайно широкий круг общественных отношений, оно не имеет строгих границ. Большинство административно-правовых вопросов затрагивает интересы и
других отраслей права. Например, рождение, обучение, работа гражданина, его
взаимоотношения с социальными, коммунальными, медицинскими, транспортными, правоохранительными и т.п. службами – все это регулируется не только
нормами административного права, но и гражданского, трудового, финансового и
т.д. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом, поскольку и та, и другая отрасли права регулируют отношения, связанные с деятельностью государственных органов. Одновременно они могут быть
разграничены по предмету правового регулирования.
Нормы конституционного права закрепляют основные принципы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов, их место в механизме государственного аппарата, основы их взаимоотношений с органами законодательной власти, суда и прокуратуры.
Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе
повседневной и многообразной исполнительно-распорядительной деятельности,
содержанием которой является непосредственное руководство хозяйственным,
социально-культурным и административно-политическим строительством.
Таким образом, конституционное право закрепляет лишь общие принципы,
единые для всех государственных органов; административное право, отправляясь
от этих принципов, детализирует их применительно к системе органов исполнительной власти. Следовательно, свои исходные начала оно берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы – в Конституции и законах.
Во взаимоотношениях административного и гражданского права наблюдается также тесная связь, определяемая тем, что нередко у них имеется общий
предмет регулирования, например отношения имущественного характера, возникающие в хозяйственной сфере. Имущественные отношения могут быть предметом регулирования как гражданского, так и административного права. В таком
случае различие между данными отраслями права следует искать в присущих им
методах правового регулирования. Гражданским правом регулируются такие
имущественные отношения, в которых стороны равноправны (их большинство).
Административное же право регулирует имущественные отношения, в которых
стороны неравноправны: одной из сторон выступает соответствующий орган
8
управления. При этом он не является юридическим лицом, не участвует непосредственно в гражданско-правовом обороте, где используются товарноденежные формы.
Много точек соприкосновения имеют также административное и трудовое
право. Трудовое право регулирует те общественные отношения, которые непосредственно связаны с характеристикой правового положения сторон в трудовом
процессе; административное право регулирует отношения, связанные с установлением в государственно-властном порядке полномочий по организации трудового процесса, а также государственно-служебные отношения.
Финансовое право отделилось от административного права в силу того, что
объект правового регулирования имеет здесь свою специфику и большое общественное значение. Финансовое право призвано регулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства, основным содержанием которой является мобилизация, распределение и использование денежных средств, составляющих часть национального дохода государства.
В таком широком понимании финансовая деятельность включает в себя и деятельность исполнительно-распорядительного характера. Нормы административного права широко используются для регулирования непосредственно управленческих отношений в области финансов (например, организация и полномочия финансово-кредитных органов). Но, поскольку в них превалируют «денежные» элементы (бюджетные, кредитные, налоговые и т.д.), они составляют одновременно
и предмет финансового права. Следовательно, для финансового права характерна
относительная самостоятельность.
Примерно так же соотносятся административное право и такие отрасли, как
экологическое, налоговое, таможенное и некоторые иные.
2. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Общие функции государственного управления
Функции государственного управления представляют собой основные
направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения
задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления.
Функции государственного управления классифицируются на:
 внутренние (управление внутри государственной управляющей системы),
 внешние (влияние государственных органов на объекты управления),
9
 общие (отображающие существенные моменты управления: организация,
планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль),
 специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний).
2.2. Формы и методы государственного управления
Форма управленческой деятельности – это внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления
(должностными лицами) в целях осуществления предоставленных им полномочий
как субъектами исполнительной власти и вызывающих определенные последствия.
Формы управленческой деятельности классифицируются:
 по характеру действий: правовые; неправовые;
 по целенаправленности: внутренние; внешние;
 по способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные.
 по содержанию: правотворческие; правоприменительные
Метод государственного управления – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности
исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними
компетенции и в соответствующей форме.
Методы подразделяются на общие и специальные.
К общим методам управления относят методы убеждения и принуждения;
контроля, наблюдения, административного надзора, разработки мер воздействия,
инструктирования и т.д.
Специальные методы государственного управления подразделяются на административные (прямого воздействия) и экономические (косвенного воздействия). Административные методы управляющего воздействия характеризуются
односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления
на поведение управляемых. Экономические методы характеризуются тем, что с их
помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.
10
3. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Понятие правового акта управления
Основной административно-правовой формой реализации задач и функций
исполнительной власти являются правовые акты управления.
Акт управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к
его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее
юридические последствия.
Отличительные черты правовых актов управления:
1) возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач и функций этой власти, выражают
волю государства, влекут юридически значимые последствия;
2) издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявлениями;
3) носят подзаконный характер;
4) императивны: содержат в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата;
5) определяют правила должного поведения в сфере управления;
6) должны быть надлежащим образом оформлены;
7) могут быть в установленном порядке опротестованы или обжалованы;
8) в случае несоблюдения содержащихся в них юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны.
3.2. Отличие правовых актов управления от законов и судебных актов
Закон служит источником для всех других государственных актов, в том
числе и актов управления. Он обладает высшей юридической силой. Это значит,
что он не может быть отменен или приостановлен каким-либо иным актом. Законом же может быть отменен любой акт, в том числе и акт управления.
Отличие актов управления от судебных актов заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением
правовой нормы. Акты управления издаются не только и не столько в связи с
нарушением правовой нормы; с их помощью решается широкий круг вопросов,
возникающих в ходе повседневного руководства хозяйственным комплексом. Судебные акты издаются на основе закона и правосознания судей. В соответствии с
Конституцией, судьи независимы и подчиняются только закону. Следовательно,
11
ни один судебный акт не может быть принят вне прямых предписаний закона, на
основе указания, данного каким-либо органом или лицом. Ни один орган государства и ни одно должностное лицо не вправе обязать суд принять по какому-либо
делу то или иное решение. Акты же управления часто издаются по прямому поручению вышестоящего органа управления. Причем это поручение может содержать
и указание на то, каким должно быть решение вопроса.
Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать
в себе новые правовые нормы.
3.3. Виды актов государственного управления
В зависимости от своих юридических свойств акты управления подразделяются на нормативные и ненормативные.
Нормативные акты – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Существо юридической
природы нормативных актов не только в том, что они излагают нормы права, а в
том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются
или отменяются действовавшие ранее и т.п. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую систему, является непосредственным способом выражения и закрепления государственной воли.
Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие
правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность
учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и
граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения).
Одним из основных признаков нормативных актов является возможность их
неоднократного применения и охват содержащимися в нем предписаниями индивидуально-неопределенных субъектов, то есть отсутствие конкретного адресата.
Ненормативные акты – это акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение.
К ненормативным правовым актам относятся, например: распоряжения Президента Республики Беларусь; распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь; акты органов записи актов гражданского состояния; иные правовые акты,
не являющиеся нормативными.
12
Соотношение нормативных и ненормативных актов управления в общем
плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие ненормативных актов актам нормативным. Каждый ненормативный акт должен
строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующий данный вид отношений.
Классификация актов управления по органам, их издающим:
 декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;
 постановления Совета Министров и распоряжения Премьер-министра;
 постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей госкомитетов),
иных республиканских органов управления (их руководителей);
 решения местных исполнительных комитетов и местных администраций;
распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций);
 приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других
структурных подразделений исполнительных комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций.
По сроку действия правовые акты управления подразделяются на: бессрочные (с неопределенным сроком действия); срочные; временные. Бессрочные – это
акты управления, в которых срок их действия не определен. Они действуют до тех
пор, пока не будут отменены. В срочных актах указан срок их действия, по истечении которого акт утрачивает силу. Временные акты издаются для регулирования отношений на неопределенное, как правило, непродолжительное время.
Наименование таких актов содержит указание на их временность.
По территории действия различают: акты управления, действующие в масштабе всей страны; акты управления, действующие в масштабе административнотерриториальной единицы.
В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, например, по порядку издания, по функциональной роли этих актов, в зависимости от объема полномочий субъекта власти и т.д.
3.4. Формы правовых актов управления
Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах:
1) письменной;
2) устной;
3) конклюдентной.
13
Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом
оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет
силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.
Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения,
указания, команды и т.п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного
решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут юридические
последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства.
Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта
управления может повлечь юридическую ответственность.
Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты
милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного
транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение административно-правовых и иных правоотношений. Жест сотрудника Государственной автомобильной инспекции, запрещающий
движение транспорта, есть указание компетентного работника милиции, в силу которого водитель обязан приостановить движение транспортного средства до тех пор, пока
не будет подан жест, разрешающий движение.
3.5. Структура правового акта управления
Обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются:
 вид акта (закон Республики Беларусь, декрет Президента Республики Беларусь, указ Президента Республики Беларусь, постановление Совета Министров
Республики Беларусь и др.);
 название, обозначающее предмет регулирования;
 дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;
 подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие
нормативные правовые акты.
Структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.
Нумерация разделов, глав, статей, пунктов (кроме пунктов в статьях) должна
быть сквозной для всего нормативного правового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов – сквозной для каждого пункта.
Нумерация структурных элементов должна быть единообразной для всего
нормативного правового акта.
14
Отдельными структурными элементами нормативного правового акта (его
структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные
наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его
структурных элементов).
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты,
схемы, перечни, иллюстрации и т.п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта
должны иметь ссылки на эти приложения.
3.6. Требования, предъявляемые к актам управления
Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам,
являются:
 соответствие принципам нормотворческой деятельности (конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных
лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод,
законных интересов граждан и социальной справедливости; научности);
 согласованность нормативного правового акта с другими нормативными
правовыми актами;
 принятие (издание) нормативного правового акта уполномоченным на то
государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;
 принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и по форме,
установленной законодательством Республики Беларусь;
 соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике.
3.7. Порядок принятия правовых актов управления
Принятие правовых актов управления осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий: планирование нормотворческой деятельности; нормотворческая инициатива; подготовка проекта правового акта; принятие (издание) правового акта; включение
правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;
опубликование правового акта.
Проект нормативного акта может готовиться самостоятельно тем органом, в
компетенцию которого входит его принятие, либо с учетом ведомственной подчиненности могут быть даны поручения другим государственным структурам. В
этих целях могут привлекаться соответствующие специалисты.
15
Для подготовки проекта акта следует: уяснить цель принятия акта; изучить
относящиеся к предмету правового регулирования проекта акта законодательство,
практику его применения, предложения государственных органов и иных организаций, научные исследования, публикации в печати; определить возможные последствия принятия акта и т.п.
Проект нормативного правового акта, внесенный в установленном порядке,
должен быть рассмотрен нормотворческим органом (должностным лицом), который по результатам рассмотрения может:
 одобрить проект и принять нормативный правовой акт;
 отклонить проект с указанием мотивов и причин;
 отложить принятие нормативного правового акта на определенный срок;
 возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений.
Нормативный правовой акт после его рассмотрения принимается на белорусском и (или) русском языках уполномоченным на то органом (должностным лицом) с соблюдением определенных, официально установленных процедур.
3.8. Действие актов управления
Действующим является акт, который обладает юридической силой, то есть
вступил в силу. Декреты Президента вступают в силу через 10 дней после их
официального опубликования, если в них не указан иной срок. Указы Президента,
постановления Совета Министров и иные акты органов исполнительной власти,
имеющие нормативный характер, вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Правовые акты государственных органов, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной
срок.
Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом,
как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до
его официального изменения или отмены.
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, суть которых излагалась в п.4.4. Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов может дать основания для признания их недействительными.
16
Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые другие варианты.
Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду
принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.
Наиболее серьезным является признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. В этом случае происходит отмена
акта в установленном порядке.
4. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Субъекты административного права – это обладатели прав и обязанностей, которыми они наделены с целью реализации полномочий, возложенных на
них административным правом.
Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.
Индивидуальные субъекты: граждане Республики Беларусь, иностранные
граждане и лица без гражданства.
Коллективные субъекты: государственные организации; органы исполнительной власти; государственные предприятия, учреждения, организации и их
объединения; структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией; негосударственные организации; общественные объединения; трудовые коллективы; коммерческие структуры; органы местного самоуправления.
4.1. Органы государственного управления как основные носители исполнительной власти
Органы государственного управления являются основными субъектами административного права.
Понятие «орган» является частью более широкого понятия – «организация».
Организация означает совокупность людей, их определенный коллектив. Вместе с
тем она предполагает деятельность этих людей, рассчитанную на достижение
определенных целей и совершаемую по определенным правилам.
Орган есть конкретная разновидность организации. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Следовательно, под органом
надо понимать ту ячейку организации, которая выступает по ее поручению. Каж17
дый государственный орган выступает по поручению государства и в его интересах.
Вся разнообразная практическая деятельность государства осуществляется
его многочисленными органами, составляющими в своей совокупности государственный аппарат. Орган государственного управления – это часть государственного аппарата. Он решает задачи и выполняет основные функции, присущие
нашему государству, наделен государственно-властными полномочиями, принимает правовые акты, проводит мероприятия, направленные на обеспечение выполнения этих актов.
Государственные органы обладают различной компетенцией. С юридической
точки зрения главным в ней являются властные полномочия. Тот или иной объем
деятельности, возложенный на данный орган, или круг вопросов, которые
данный орган правомочен разрешать, называется компетенцией органа.
Государственные органы различаются между собой и по своей организационной структуре. Внутренне построение органа зависит от тех задач, которые перед ним поставлены. Задачи, компетенция и структура органа государства получают юридическое закрепление в правовых актах, прежде всего в законах и положениях.
Таким образом, можно сделать вывод, что орган государственного управления – это такая политическая организация, которая от имени и по поручению
государства осуществляет повседневное, непрерывное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно
политического строительства.
4.2. Виды органов государственного управления
В зависимости от территориального масштаба деятельности органы
государственного управления подразделяются на центральные (республиканские)
и местные. Центральными (республиканскими) являются те органы, деятельность
которых распространяется на всю территорию республики. Центральным органом
является Совет Министров Республики Беларусь, республиканскими – министерства, государственные комитеты, иные республиканские органы управления.
Местные органы государственного управления охватывают своей деятельностью одну, а иногда несколько административно-территориальных единиц: область, район, город, поселок и т.д. К ним относятся, например, исполнительные
комитеты местных Советов депутатов, их отделы и управления, местные администрации, местные органы министерств и государственных комитетов.
В зависимости от занимаемого положения и места в системе органы
государственного управления делятся на вышестоящие и нижестоящие.
18
Каждый орган государственного управления осуществляет свои права и обязанности самостоятельно в пределах своей компетенции. Вышестоящие органы,
как правило, не вмешиваются в оперативную деятельность нижестоящих, но в то
же время они контролируют их и указывают на недостатки в работе. Акты, издаваемые нижестоящими органами, должны соответствовать актам вышестоящих
органов. В случае несоответствия они могут быть отменены или приостановлены
вышестоящими органами.
В зависимости от объема компетенции органы государственного управления делятся на три группы: органы общей, отраслевой и специальной компетенции.
Органы государственного управления общей компетенции ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или, по крайней мере,
многими отраслями управления. Их полномочия гораздо шире полномочий органов управления, обладающих отраслевой или специальной компетенцией, и они
осуществляют общее руководство и координацию деятельности последних. К органам управления общей компетенции относятся Совет Министров, местные исполкомы и местные администрации.
Органы государственного управления отраслевой компетенции участвуют в
осуществлении руководства определенной, порученной им отраслью управления.
Это – министерства, отделы и управления исполкомов и др. В своей деятельности
все они ответственны перед соответствующими органами общей компетенции и
им подотчетны.
Органы управления специальной или межотраслевой компетенции осуществляют руководство по вопросам, имеющим общий характер для всех или для
многих отраслей. К ним относятся различные комитеты и управления. В компетенцию таких органов входит координирование деятельности министерств, исполкомов и других органов по тем или иным вопросам (в области организации
труда, изобретательства и т.д.)
В зависимости от характера компетенции органы управления делятся на
органы управления хозяйственным комплексом, органы управления социальнокультурным строительством, органы управления в области административнополитической деятельности государства.
В зависимости от порядка разрешения подведомственных вопросов органы государственного управления подразделяются на органы коллегиального и органы единоначального управления.
Во главе коллегиального органа стоит группа лиц, образующих коллегию.
Основные вопросы, относящиеся к компетенции такого органа, обсуждаются и
решаются на ее заседаниях коллективно. Для вынесения решения по обсуждаемо19
му вопросу необходим кворум. Обычно в коллегиальных органах решения принимаются большинством голосов, когда за данное решение проголосовало больше
половины присутствующих членов органа. Таким образом, коллегиальность органов управления выражается как в их построении, так и в их деятельности. Она
обусловлена объемом их компетенции и широкими задачами руководства. Эти
органы, как правило, призваны решать вопросы, касающиеся одновременно многих отраслей государственного управления. К коллегиальным органам относятся,
прежде всего, органы общей компетенции (Совет Министров, исполкомы).
Во главе единоначального органа стоит одно лицо – руководитель. Он руководит данным органом, а также осуществляет общее руководство нижестоящими
органами государственного управления, предприятиями и организациями. Единолично, под свою ответственность, принимает решения, которые обязательны не
только для должностных лиц, ответственных за определенный участок работы
внутри аппарата данного органа, но и для всех его работников, а также для нижестоящих органов, предприятий и организаций. В руках руководителя единоначального органа управления сосредоточиваются все основные нити руководства.
К органам единоначального управления относятся министерства, отделы и
управления исполкомов, администрация предприятий.
В зависимости от источника финансирования и способа распоряжения
имуществом, находящимся в ведении органа, органы государственного управления можно подразделить на бюджетные и хозрасчетные. Первые содержатся за
счет бюджета, а вторые – за счет отчислений от подведомственных предприятий.
Все органы государственного управления взаимосвязаны и образуют единую
систему. Основным принципом построения и функционирования этой системы
является централизм, который означает подчинение всех нижестоящих органов
вышестоящим, но он сочетается с началами демократического характера. Они
проявляются в максимальном учете местных условий и особенностей.
5. ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ
5.1. Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь
Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь составляет
важнейшую и органичную часть их общего правового статуса, установленного
Конституцией Республики Беларусь, Законом «О гражданстве Республики Беларусь», другими законодательными актами Республики Беларусь.
20
Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном
производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.
Содержание административно-правового статуса граждан составляет:
а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;
б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государственной власти.
Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его
конституционного правового статуса. Немало и таких, которые находятся за пределами такого статуса и устанавливаются конкретными нормативными актами.
Например, права и обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия и т.д.
В правовых актах не отождествляется правовой статус личности (человека) и
гражданина Республики Беларусь. Гражданин обладает большим объемом прав и
обязанностей, чем личность. Лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам.
Например, доступ к государственным должностям имеют только граждане Республики Беларусь.
Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего,
объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.
Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.
Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.
Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема
или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта
правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством (например, в связи с совершением уголовного или
административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции
в виде лишения свободы, лишения специальных прав и другие правоограничения).
Конституцией Республики Беларусь обозначены виды прав и свобод, не подлежащих ограничению (право на жизнь, на неприкосновенность частной жизни,
свобода совести и др.). Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интере-
21
сов каждого гражданина с интересами других граждан, с их определенными обязанностями перед обществом в целом.
Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой
правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.
Административная дееспособность гражданина – признанная за ним способность своими личными действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные обязанности административно-правового характера. Момент
возникновения административной дееспособности единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает, как правило, по достижении гражданином 18-летнего возраста. Однако в различных сферах частичная дееспособность может возникать ранее. Так, субъектами административных
правонарушений признаются лица, достигшие 16 (в некоторых случаях – 14) лет;
определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из
школы, могут применяться к учащимся общеобразовательных учреждений, возраст которых не уточняется и не ограничивается.
По общему правилу, все граждане Республики Беларусь обладают равной
административной дееспособностью. Однако некоторые из них, по состоянию
здоровья, могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие). Так, согласно Кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях, не являются субъектами административных
проступков лица, совершившие их в состоянии невменяемости.
5.2. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без
гражданства, находящихся на территории Республики Беларусь
Иностранные граждане, независимо от того, проживают ли они в Республике
Беларусь постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам. Изъятия из
этого правила устанавливаются законодательством Республики Беларусь и заключаемыми международными договорами.
Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в
Республике Беларусь, имеют право:
 заниматься трудовой или хозяйственной деятельностью, если это совместимо с целями их пребывания;
 на получение образования в Республике Беларусь;
 вступать на общих основаниях с гражданами Республики Беларусь в профессиональные союзы и другие общественные объединения;
22
 заключать или расторгать брак с гражданами Республики Беларусь и иными лицами.
Иностранные граждане и лица без гражданства не могут:
 избирать и быть избранными в выборные государственные органы Республики Беларусь, а также принимать участие в референдумах;
 занимать должности, назначение на которые в соответствии с законодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.
Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике
Беларусь, не исполняют всеобщей воинской обязанности.
Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории
Республики Беларусь, обязаны соблюдать законы, уважать Конституцию Республики Беларусь, традиции и обычаи белорусского народа.
5.3. Административно-правовой статус общественных объединений
Под общественным объединением понимается добровольное объединение
граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе
общности интересов для совместной реализации гражданских, социальных, культурных и иных прав.
Добровольность формирования – важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения государственных органов, а также право вступать в такие объединения на условиях соблюдения норм
их уставов.
Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке и приобретать права юридического лица.
Общественные объединения имеют фиксированное членство.
Членами общественных объединений могут быть граждане, достигшие шестнадцатилетнего возраста. В случаях, предусмотренных уставом общественного
объединения, его членами могут быть граждане, не достигшие шестнадцатилетнего возраста, при наличии соответствующего письменного согласия своих законных представителей.
Основными видами общественных объединений являются: политические
партии; массовые движения; профессиональные союзы; женские, молодежные,
ветеранские организации; организации инвалидов; научные, технические и иные
добровольные общества, творческие союзы; землячества; ассоциации. К ним отнесены различные по целям, принципам организации, сферам функционирования
и составу участников общественные формирования.
23
Исходным в определении статуса общественных объединений является запрет на создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление
деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и
охраняемые законом интересы граждан.
За деятельностью общественных объединений осуществляется государственный контроль: финансовые органы контролируют источники доходов этих объединений, размеры получаемых ими средств, уплату налогов; орган, зарегистрировавший устав, – соблюдение устава относительно целей деятельности общественного объединения. Он может вынести ему предупреждение за совершение
действий, выходящих за пределы целей и задач устава или нарушающих закон.
Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов общественными объединениями. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществлять экологические, пожарные, эпидемиологические и иные органы государственного надзора и
контроля.
6. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
6.1. Понятие государственной службы
Государственная служба представляет собой вид трудовой деятельности,
осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства.
Для осуществления своих функций государство создает государственный аппарат: органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы
судебной власти, органы контроля и надзора. Внутри каждого из этих органов создается своя система. Каждый орган в системе имеет свою структуру. В каждой
структуре определяются должности, составляющие штатное расписание.
Государственной службой завершается создание аппарата государства и
начинается его функционирование. Содержанием этой деятельности является реализация задач и функций государства.
Совокупность правовых норм, регулирующих государственную службу,
включает в себя нормы административного, трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, которыми регулируются весьма своеобразные по своему содержанию государственно-служебные отношения. Наибольший удельный
вес в этом правовом институте принадлежит нормам административного права,
которые имеют организационный характер. Ими устанавливаются: порядок поступления на службу, увольнения со службы, должностные обязанности и права,
24
поощрения и ответственность государственных служащих. К трудовому праву относятся, например, нормы о продолжительности рабочего дня, об отпусках, о социальном обеспечении; нормами финансового права регулируются должностные
оклады государственных служащих, порядок начисления и взимания налогов.
6.2. Понятие государственного служащего и основы его правового положения
Под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную
должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского
или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.
К служащим государственного аппарата относятся лица, которые в установленном законодательством порядке занимают государственные должности в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики
Беларусь и их секретариатах; Правительстве и его аппарате; Конституционном
Суде и его секретариате, Верховном Суде, иных судах и их аппаратах; Администрации Президента Республики Беларусь и др.
К служащим государственного аппарата не относятся лица, осуществляющие
техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственного аппарата. Это, например, работники общего отдела, хозяйственной части,
архива, канцелярии, машинописного бюро, библиотеки, автохозяйства, обслуживающего государственный орган и т.д.
6.3. Классификация государственных служащих
Государственные служащие в зависимости от характера полномочий делятся
на должностных лиц и оперативный состав.
Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие
право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие
юридические последствия (издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и вправе предъявлять к ним обязательные для исполнения требования.
Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры ад25
министративного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, работники милиции). Законодательством установлена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность лиц, покушающихся на их деятельность.
Оперативный состав (функциональные работники) – государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного
органа, в качестве специалистов (экономисты, юристы и т.п.).
Среди работников государственного аппарата выделяют еще вспомогательный состав. Это лица, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание
решений данного органа. Они создают условия для выполнения должностными
лицами и оперативным составом своих служебных функций (например, технические секретари, лаборанты, делопроизводители).
6.4. Комплектование должностей государственных служащих
Право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям,
установленным законодательными актами о государственной службе.
При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении
не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от
пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, а также принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям, за исключением случаев,
предусмотренных Конституцией.
Квалификационными требованиями, предъявляемыми при поступлении на
государственную службу, являются:
 соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия
государственной должности наличие определенного образования не требуется;
 необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности они не установлены;
 владение государственными языками Республики Беларусь;
 знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Поступление на государственную службу осуществляется путем назначения,
утверждения либо избрания.
26
Поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности, а также устанавливаться
предварительное испытание.
Гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях:
 признания его в установленном законом порядке недееспособным или
ограниченно дееспособным;
 наличия подтвержденного медицинским заключением заболевания, препятствующего исполнению служебных обязанностей;
 отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты, если исполнение служебных обязанностей
по государственной должности, на занятие которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
 несоответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей;
 близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, родные братья,
сестры, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов) с государственным служащим, если их служебная деятельность будет связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
 отсутствия гражданства Республики Беларусь;
 представления заведомо недостоверных сведений, необходимых для занятия государственной должности;
 непредставления декларации о доходах и имуществе или умышленного
внесения в нее неполных либо недостоверных сведений;
 наличия судимости;
 увольнения государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей без уважительных причин, появление на работе в
состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, а также за
распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических
средств на рабочем месте и в рабочее время до истечения двух лет со дня увольнения за такие действия.
6.5. Прохождение службы государственными служащими
Лицо, принятое на государственную службу, приобретает особый правовой
статус. В частности, государственный служащий не имеет права:
 заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
27
 принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией;
 занимать другие государственные должности;
 принимать участие в забастовках;
 заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью),
кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством;
 выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях;
 использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы и т.п.
Установленные ограничения не преследуют ущемления гражданских прав
государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности, против коррупции, на создание нормальных условий для
работы государственного аппарата.
6.6. Прекращение государственной службы
Государственная служба прекращается в случаях:
 достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе (65 лет);
 истечения срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности;
 несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
 разглашения сведений, составляющих государственные секреты;
 отказа от принесения присяги;
 нарушения требований законодательства при приеме на государственную
службу;
 отставки;
 грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка,
несовместимого с нахождением на государственной службе;
 прекращения гражданства Республики Беларусь вследствие выхода из
гражданства или его утраты;
 неудовлетворительного результата предварительного испытания;
 вступления в законную силу обвинительного приговора суда.
28
Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.
Основаниями для отставки государственного служащего являются:
 наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин – не
менее 25 лет, в том числе стажа государственной службы не менее 20 лет;
 состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей (при наличии медицинского заключения).
Право на отставку может быть реализовано только один раз.
6.7. Стимулы деятельности государственных служащих
Стимулы деятельности государственных служащих можно подразделить на 3
группы: а) льготы, б) меры поощрения, в) меры ответственности.
Льготы весьма различны и, как правило, устанавливаются применительно к
тем или иным категориям государственных служащих. Например, оплата стоимости проезда к месту отдыха и обратно, медицинское обслуживание, льготы по
налогообложению, предоставление государственного служебного жилья и т.п.
Предусмотрены надбавки к должностным окладам за особые условия службы,
выслугу лет, классный чин, а также денежные выплаты по итогам службы за
квартал, год и др.
Под поощрением понимается применение государственными, общественными органами и должностными лицами специальных форм положительной
оценки и одобрения достигнутых успехов в работе и поведении отдельных граждан и коллективов. Поощрения государственных служащих предназначены для
стимулирования их служебной деятельности, укрепления порядка и государственной дисциплины.
Меры поощрения делятся на общие и специальные. Общие меры поощрения
установлены законодательством о труде, специальные – правовыми актами,
предусматривающими особенности правового статуса конкретных категорий государственных служащих.
Общими мерами поощрения являются: денежная премия, объявление благодарности, награждение ценным подарком и др.
К служащим могут быть применены также меры поощрения в виде награждения орденами и медалями, присвоения почетных званий, присуждения государственных премий.
Специальные меры поощрения также разнообразны: досрочное присвоение
специального звания, классного чина, повышение в классе и т.п.
29
Ответственность государственных служащих – применение к ним государственными органами и должностными лицами установленных государством мер
воздействия за плохую работу, нарушение государственной дисциплины и законности.
В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, они могут привлекаться к дисциплинарной, административной,
материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности.
7. ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В ОБЛАСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
7.1. Административно-правовой статус Президента Республики Беларусь
Президент является высшим должностным лицом Республики Беларусь, олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с
другими государствами и международными организациями. Президент принимает
меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной
власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти,
однако организационно не входит в систему какой-либо ветви государственной
власти.
Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями по отношению к исполнительной власти. Данные полномочия относятся как к формированию ее организационной системы, так и к направлениям ее функционирования.
К исключительной компетенции Президента в сфере исполнительной власти
относится:
1) назначение республиканских референдумов;
2) образование, упразднение и реорганизация Администрации Президента
Республики Беларусь, других органов государственного управления;
3) с согласия Палаты представителей назначение на должность Премьерминистра Республики Беларусь;
4) определение структуры Правительства Республики Беларусь, назначение
на должность и освобождение от должности заместителей Премьер-министра,
30
министров и других членов Правительства, принятие решения об отставке Правительства или его членов;
5) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь;
6) право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Беларусь;
7) назначение руководителей республиканских органов государственного
управления и определение их статуса; присвоение классных чинов и званий;
8) решение вопросов, связанных с приемом в гражданство Республики Беларусь, его прекращением и предоставлением убежища;
9) в установленных законом случаях введение на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения с внесением в
трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики;
10) право отменять акты Правительства Республики Беларусь;
11) непосредственное или через создаваемые им органы осуществление контроля за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления;
12) право отменять решения местных исполнительных и распорядительных
органов в случае несоответствия их законодательству;
13) формирование Совета Безопасности Республики Беларусь;
14) назначение на должности и освобождение от должностей высшего командования Вооруженных Сил Республики Беларусь и др.
Глава государства на основе и в соответствии с Конституцией Республики
Беларусь издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на
всей территории Республики Беларусь.
7.2. Правовой статус Администрации Президента
Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации
его полномочий создана Администрация Президента Республики Беларусь.
Администрация Президента Республики Беларусь:
 является республиканским органом государственного управления;
 обеспечивает проведение государственной кадровой политики и идеологии;
 координирует деятельность подотчетных президенту государственных органов;
 обеспечивает взаимодействие Президента с органами законодательной,
исполнительной и судебной властей;
31
 осуществляет организационное, информационно-аналитическое и правовое
обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.
8. СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
8.1. Понятие и назначение Совета Министров
Совет Министров Республики Беларусь является коллегиальным центральным органом государственного управления, осуществляющим в соответствии с
Конституцией исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления
и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов.
Совет Министров в своей деятельности подотчетен Президенту Республики
Беларусь и ответствен перед Национальным собранием Республики Беларусь.
Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение
Конституции, законов, актов Президента, осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, а также местными исполнительными и распорядительными органами, физическими лицами и организациями.
8.2. Состав и структура Совета Министров
В состав Совета Министров входят Премьер-министр, Глава Администрации
Президента, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель
Правления Национального банка, заместители Премьер-министра, министры,
председатели государственных комитетов, Руководитель Аппарата Совета Министров, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ и иные должностные лица по решению Президента Республики Беларусь.
Премьер-министр Республики Беларусь назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.
Заместители Премьер-министра Республики Беларусь, министры, председатели государственных комитетов назначаются Президентом Республики Беларусь.
Совет Министров действует на протяжении срока полномочий Президента и
слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, если Президентом
в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, не принято решение об от32
ставке Совета Министров. В случае сложения полномочий Совет Министров по
поручению Президента продолжает осуществлять свои полномочия до сформирования нового Совета Министров.
Совет Министров в полном составе, Премьер-министр, каждый член Совета
Министров отдельно имеют право заявить Президенту о своей отставке, если сочтут невозможным исполнять возложенные на них обязанности. Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Совета Министров и
освободить от должности любого члена Совета Министров. Отставка Премьерминистра не влечет за собой сложения полномочий Советом Министров в полном
составе.
Компетенция Совета Министров и иные вопросы его деятельности закреплены в Законе от 23 июля 2008 г. «О Совете Министров Республики Беларусь».
8.3. Правовое положение Премьер-министра и его заместителей
Премьер-министр в соответствии с Конституцией, законами, актами Президента:
 осуществляет непосредственное руководство деятельностью Совета Министров и несет персональную ответственность за его работу;
 организует работу Совета Министров, руководит его заседаниями;
 подписывает постановления Совета Министров;
 издает распоряжения;
 в двухмесячный срок после своего назначения представляет Палате представителей Национального собрания программу деятельности Совета Министров;
 информирует Президента об основных направлениях деятельности Совета
Министров и о всех важнейших его решениях;
 распределяет обязанности между заместителями Премьер-министра, координирует их деятельность;
 представляет без дополнительных полномочий Совет Министров в международных отношениях, в установленном порядке проводит переговоры и подписывает международные договоры;
 осуществляет полномочия Президента в случае вакансии должности Президента или невозможности исполнения им своих обязанностей по основаниям,
предусмотренным Конституцией, до принесения Присяги вновь избранным Президентом;
 выполняет другие функции, связанные с организацией и деятельностью
Совета Министров.
33
8.4. Организация и порядок деятельности Совета Министров
Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже
одного раза в три месяца. Заседание Совета Министров считается правомочным,
если в нем принимает участие не менее половины членов Совета Министров.
Заседания Совета Министров Республики Беларусь проходят под председательством Премьер-министра. При отсутствии Премьер-министра заседания проводит Первый заместитель Премьер-министра, а при отсутствии Премьерминистра и Первого заместителя Премьер-министра – Заместитель Премьерминистра, в ведении которого находятся вопросы экономики.
Президент имеет право председательствовать на заседаниях Совета Министров.
Решения Совета Министров принимаются большинством голосов членов Совета Министров, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.
На заседаниях Совета Министров решаются наиболее важные вопросы, относящиеся к его компетенции.
Исключительно на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь рассматриваются:
 вопросы подготовки проекта бюджета Республики Беларусь на очередной
финансовый год, исполнения бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов;
 проекты программ экономического и социального развития Республики
Беларусь;
 основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь;
 вопросы подготовки отчета о деятельности Совета Министров перед Президентом.
Совет Министров на основании и во исполнение Конституции, законов, актов
Президента принимает постановления и контролирует их исполнение. Он обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений непосредственно или через
подчиненные ему республиканские органы государственного управления и иные
государственные организации, а также местные исполнительные и распорядительные органы и Аппарат Совета Министров.
Постановления Совета Министров могут быть отменены актами Президента.
34
9. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА РЕСПУБЛИКАНСКОМ
УРОВНЕ
Систему подчиненных Совету Министров Республики Беларусь республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций определяет Президент.
В систему республиканских органов государственного управления и иных
государственных организаций, подчиненных Совету Министров, входят:
 министерства, государственные комитеты, которые являются республиканскими органами государственного управления (функциональными или отраслевыми), проводящими государственную политику, осуществляющими регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) и координирующими деятельность в данной отрасли (сфере деятельности) других республиканских органов государственного управления;
 объединения юридических лиц, иные государственные организации, подчиненные Совету Министров.
Республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету
Министров, по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту.
В целях реализации полномочий республиканских органов государственного
управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться
территориальные органы этих республиканских органов государственного управления.
В процессе осуществления руководства подчиненными ему республиканскими органами государственного управления, Совет Министров:
 принимает меры по обеспечению реализации предоставленных им полномочий в целях выполнения возложенных на них задач и осуществления ими своих
функций, самостоятельного решения отнесенных к их компетенции вопросов;
 утверждает в установленном порядке положения о них;
 определяет их структуру, количество их территориальных органов и перечень подчиненных им (входящих в их систему, состав) государственных организаций;
 утверждает положения об их департаментах;
 утверждает в установленном порядке состав коллегий этих органов;
 передает при необходимости решение им отдельных вопросов, входящих в
компетенцию Совета Министров, за исключением вопросов, решение которых
относится к исключительной компетенции Совета Министров, либо принимает к
35
решению вопросы, входящие в компетенцию республиканских органов государственного управления, за исключением случаев, когда компетенция указанных
органов определена Президентом Республики Беларусь;
 отменяет правовые акты республиканских органов государственного
управления, если они противоречат Конституции, законам Республики Беларусь,
актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьерминистра, за исключением решений, которые могут быть отменены только Президентом;
 налагает в установленном порядке на руководителей республиканских органов государственного управления и их заместителей, а также руководителей департаментов республиканских органов государственного управления, дисциплинарные взыскания, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь.
10. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Местными органами управления называют такие органы, которые функционируют в границах одной или нескольких административно-территориальных
единиц (область, город, район, поселок) или в иных локальных территориальных
пределах.
Местное управление – это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
Система органов местного управления состоит из трех территориальных
уровней: областного, базового и первичного и включает областные, городские,
районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты (исполкомы) и местные администрации районов в городах (местные администрации).
К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской исполкомы. Исполкомы областного уровня являются вышестоящими по
отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней.
К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные исполкомы. Исполкомы базового уровня являются
вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам
первичного территориального уровня.
Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового
уровня.
36
К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские исполкомы, местные администрации.
Основным исполнительным и распорядительным органом на территории административно-территориальной единицы является местный исполком. Это орган управления общей компетенции. Он обеспечивает решение всех вопросов
управления. В состав исполнительного комитета входят: председатель исполкома,
его заместители, управляющий делами (или секретарь) и члены исполнительного
комитета. Они назначаются и освобождаются от должности (за исключением
председателя) председателем исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполкомом.
Председатель областного и Минского городского исполнительного комитета
назначается Президентом и утверждается соответствующим Советом. Председатель районного и городского исполнительного комитета назначается председателем областного исполкома и утверждается соответствующим Советом.
Председатель исполнительного комитета назначается на пять лет и имеет
право занимать эту должность не более двух сроков подряд.
Исполнительный комитет подотчетен и подконтролен вышестоящему исполкому, а также соответствующему местному Совету депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции Совета, то есть он находится в «двойном» подчинении.
Исполком в пределах своих полномочий принимает решения и издает распоряжения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов и подписываются председателем исполкома и управляющим делами (секретарем).
Заседания исполнительного комитета созываются по мере необходимости, но
не реже одного раза в месяц и правомочны при наличии не менее двух третей от
установленного состава исполнительного комитета.
Исполнительный комитет не реже одного раза в год отчитывается перед соответствующим Советом.
Исполнительный комитет непосредственно руководит деятельностью всех
своих управлений, отделов, иных органов. Непосредственно и через подчиненные
ему органы исполком направляет и контролирует деятельность объектов местного
хозяйства. В некоторых случаях исполкомы областных и Минского городского
Советов могут устанавливать нормы поведения, обязательные для всех должностных лиц и граждан, находящихся на подведомственной территории.
37
11. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
11.1. Контроль как способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении
Контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.
Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены
ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и дисциплины.
Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.
Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.
Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого.
Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения
для каждой конкретной ситуации, отсюда – необходимость строгого контроля не
только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.
В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения
контролируемого.
В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные
нарушения.
Формы контрольной деятельности весьма разнообразны: заслушивание
отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации,
лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов
на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рас38
смотрение жалоб и т.д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных
правовых актов по проверяемым вопросам.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со
стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним, а осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы – внутренним.
11.2. Виды и принципы контроля
Исходя из установленного Конституцией разделения власти на самостоятельные ветви, различаются следующие виды государственного контроля: 1) президентский контроль; 2) контроль органов законодательной (представительной)
власти; 3) контроль органов исполнительной власти; 4) судебный контроль. Основные цели контроля – соблюдение органами исполнительной власти и их
должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного
устройства, повышение эффективности государственного регулирования.
Основные принципы контроля: законность, объективность, независимость,
гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной
охраняемой законом тайны.
11.3. Президентский контроль
Контрольные полномочия Президента Республики Беларусь довольно широкие и определяются Конституцией, Законом Республики Беларусь «О Президенте
Республики Беларусь» и иными нормативно-правовыми актами.
Основные направления контрольной деятельности Президента Республики
Беларусь:
 контроль в процессе формирования органов управления;
 контроль за содержанием деятельности аппарата государственного управления, фактическими результатами, за качеством руководства;
 контроль за системой, численностью и структурой аппарата государственного управления, организационно-правовыми формами, методами и стилем его
работы;
 контроль за исполнением законов, декретов и указов Президента, соблюдением государственной дисциплины;
39
 контроль за обеспечением и охраной прав граждан и общественных организаций в области государственного управления.
Наиболее четко урегулирован контроль, проводимый непосредственно Президентом за Правительством (о нем говорилось при рассмотрении субъектов исполнительной власти). Контроль Президента через создаваемые им органы, так
называемый опосредованный контроль, осуществляется с помощью Администрации Президента, Управления делами Президента, Совета Безопасности Республики Беларусь и специально предназначенного для контроля Комитета государственного контроля. Данные органы осуществляют свои задачи и полномочия,
обеспечивая Президента необходимой информацией.
11.4. Контроль Парламента и местных Советов депутатов
Палата представителей дает согласие Президенту Республики Беларусь на
назначение Премьер-министра; заслуживает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу; рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству;
по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей
выражает недоверие Правительству.
Палата представителей осуществляет контроль за деятельностью Правительства по разработке республиканского бюджета, рассматривает проекты законов об
утверждении республиканского бюджета и отчет о его исполнении, об основах
социальной защиты, о принципах регулирования труда и занятости, об охране
окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, о принципах осуществления отношений собственности и др.
Совет Республики дает согласие на назначение Президентом Председателя
и членов Правления Национального банка.
Одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства.
Депутат Палаты Представителей, член Совета Республики вправе обратиться
с запросом к Премьер-министру, членам Правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Парламентом.
Местные Советы депутатов осуществляют значительный объем контрольных полномочий в области государственного управления. Исполнительные комитеты подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным
к их компетенции.
Совет депутатов не реже одного раза в год заслушивает отчет исполкома.
40
Местные советы депутатов осуществляют контроль за исполнительными комитетами. При этом сфера этого контроля более широкая, по сравнению с контролем Национального собрания. Так, они утверждают не только местные бюджеты и отчеты об их исполнении, но и программы экономического и социального
развития, устанавливают местные налоги и сборы, определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью (ст. 121 Конституции Республики Беларусь). В соответствии со ст. 41 Закона Республики Беларусь «О местном
управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г., исполнительные комитеты разрабатывают и вносят для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан.
Особым методом контроля представительных органов государственной власти за субъектами административного права являются запросы депутатов, которые рассматриваются на сессиях Советов и по которым принимаются соответствующие решения.
11.5. Контроль органов исполнительной власти
К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся: Правительство, министерства, иные республиканские органы государственного управления, местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы, местные администрации администрации).
В системе исполнительной власти осуществляется общий, ведомственный,
надведомственный контроль (некоторые авторы выделяют еще и внутренний контроль).
Общий контроль осуществляется в связи с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции. Так, Совет Министров Республики Беларусь
объединяет и направляет работу подведомственных министерств, госкомитетов,
комитетов, местных органов управления; в порядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере.
Правительство Республики Беларусь имеет право отменять акты министерств, других республиканских органов государственного управления, ему подчиненных. За неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров,
распоряжений премьер-министра, служебных обязанностей, Совет Министров
налагает в установленном порядке на министров, руководителей других республиканских органов государственного управления, а также на их заместителей
дисциплинарные взыскания.
41
Исполнительные комитеты осуществляют контроль за деятельностью нижестоящих исполкомов, а также за деятельностью подчиненных им отраслевых
управлений (например, управлений торговли, образования).
Ведомственный контроль осуществляется органами единой системы в пределах подведомственности. Иными словами, данный вид контроля осуществляется руководителями отраслевых органов государственного управления, а также
учреждений и предприятий внутри этих органов собственными силами, обычно в
форме проверок и ревизий. Контрольные полномочия соответствующих органов и
должностных лиц, как правило, регламентируются в актах, определяющих компетенцию органа.
Формы и методы контроля зависят от масштаба деятельности каждого министерства. В зависимости от этого складывается система внутриведомственного
контроля в системе министерств и их структурных подразделений и распределяются контрольные полномочия между звеньями их аппарата.
Ведомственный контроль позволяет органу, проводящему проверку, вмешиваться в деятельность подконтрольного объекта и оперативно устранять причины
недостатков.
Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. Данный вид контроля осуществляют, например, Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров и т.д.
Все эти органы, осуществляющие надведомственный контроль, наделены соответствующими полномочиями и вправе производить проверки и обследования
предприятий и организаций по вопросам, относящимся к их компетенции. По результатам проверок, органы надведомственного контроля могут давать подконтрольным органам, предприятиям, учреждениям и организациям обязательные
указания об устранении обнаруженных нарушений.
11.6. Судебный контроль за субъектами административного права
Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Оно осуществляется субъектами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.
42
Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией
судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другую функцию, в
частности – функцию судебного контроля законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.
Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности,
прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций,
условий и причин их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.
Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и хозяйственные суды.
Деятельность Конституционного Суда призвана служить укреплению основ
конституционного строя Республики Беларусь, защите основных прав и свобод
человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на
всей территории страны.
В соответствии со ст. 116 Конституции, Конституционный Суд дает заключения о соответствии законов, декретов, указов Президента, постановлений Совета Министров, актов любого другого государственного органа Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам,
декретам и указам.
Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Формы контроля судов за деятельностью органов исполнительной власти
имеют свои особенности. Понятно, основной задачей судов является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же
функция ими осуществляется не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.
При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях,
суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За
совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным
нарушениям и преступлению должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа на факты нарушения
закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное опре43
деление, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых
мерах.
При рассмотрении гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. По гражданским делам суды выносят
решения, определения или постановления. При необходимости в них указывается,
что суд, признавая акты управления незаконными, отменяет или изменяет их. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа
исполнительной власти, суд выносит частное определение.
По делам об административных правонарушениях (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной
власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет
одну из возможных мер воздействия. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные
нарушения (например, прекращает административный процесс) и т.д.
11.7. Понятие и виды надзора
Надзор – одна из форм деятельности различных государственных органов по
обеспечению законности. Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее
осуществляющих, подразделяется на два вида.
Первый вид надзора – административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правил дорожного движения, норм санитарии и др.).
Второй вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор прокуратуры).
Прокурорский надзор в сфере управления – деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры по надзору за исполнением министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами
местного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции
Республики Беларусь и законов, а также за соответствием законам издаваемых
ими правовых актов. Его сущность отражена в Законе Республики Беларусь «О
Прокуратуре Республики Беларусь» от 8 мая 2007 г. (с изм. и доп.).
44