при рассмотрении арбитражным судом дел об аннулировании

Некоторые проблемы применения законодательства РФ о лицензировании (при
рассмотрении арбитражным судом дел об аннулировании лицензии)
Практическая деятельность
В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на
свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не
запрещенной законом экономической деятельности.
Коммерческие организации и предприниматели, за исключением унитарных предприятий и иных
видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести
гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не
запрещенных законом.
По общему правилу общая правоспособность юридического лица возникает в момент его создания
и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра
юридических лиц. Правоспособность индивидуального предпринимателя как субъекта
предпринимательской деятельности возникает с момента его государственной регистрации в
качестве такового, прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого
государственного реестра индивидуальных предпринимателей.
В то же время отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом,
юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)
(часть 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
Согласно части 3 статьи 49 ГК РФ право юридического лица осуществлять деятельность, на
занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии
или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не
установлено законом или иными правовыми актами. В данном случае речь идет о специальной
правоспособности.
Специальное разрешение (лицензия) не является ограничением прав и свобод юридического лица
или предпринимателя. В данном случае лицензия является разрешением государства на
осуществление деятельности, которая может повлечь нанесение ущерба правам, законным
интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию
народов Российской Федерации, регулирование которой не может осуществляться иными
методами, кроме как лицензированием. Государство в лице компетентных органов таким образом
осуществляет предварительный контроль за деятельностью, которая является потенциально
опасной для общества.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании) лицензия - специальное
разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении
лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или
индивидуальному предпринимателю, лицензирующие органы - федеральные органы
исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Пунктом 1 статьи 6 Закона о лицензировании полномочия по предоставлению лицензий, а также
по инициированию процедуры аннулирования лицензий возложены на соответствующие
лицензирующие органы.
Порядок аннулирования лицензии регламентируется статьей 13 Закона о лицензировании.
До 1 июня 2006 года законодатель представлял соответствующим лицензирующим органам
значительную степень самостоятельности. Так, лицензирующие органы были вправе по
собственному усмотрению приостанавливать действие лицензии в случае выявления
неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и
условий. Лицензирующий орган устанавливал срок устранения лицензиатом нарушений,
повлекших за собой приостановление действия лицензии (до шести месяцев). В случае если в
установленный срок лицензиат не устранял указанные нарушения, лицензирующий орган
обращался в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Федеральным законом от 02.07.2005 № 80-ФЗ в статью 13 Закона о лицензировании внесены
существенные изменения (вступившие в силу с 1 июня 2006 г.)
Статья 13 Закона о лицензировании в новой редакции связала право лицензирующего органа
приостановить действие лицензии и, соответственно, обратиться в суд с заявлением об
аннулировании лицензии (в случае неустранения лицензиатом нарушений) с предшествующим
привлечением лицензиата на основании судебного решения к административной ответственности в
виде административного приостановления деятельности. Такой порядок существенно ограничивает
возможность усмотрения лицензирующего органа.
Вместе с тем при применении приведенных норм на практике возникают некоторые проблемы.
Так, Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в результате
проверки деятельности общества выявлен факт нарушения лицензионных требований и условий,
зафиксированный в акте проверки от 27.10.2004 № 279-крю, а именно: лицензиат не
проинформировал лицензирующий орган в установленный срок об изменении адреса.
Решением лицензионной комиссии от 21.02.2005 ответчику вынесено предупреждение с указанием
необходимости устранения нарушений в срок до 28.02.2005. По факту неустранения указанного
нарушения составлен акт от 22.04.2005.
Решением лицензионной комиссии от 14.06.2005 действие лицензии приостановлено до 20.10.2005.
Неустранение в установленный срок обстоятельств, послуживших основанием для
приостановления действия лицензии, явилось основанием для обращения заявителя 23.03.2007 в
Арбитражный суд Красноярского края с заявлением об аннулировании лицензии, выданной
ответчику.
Решением арбитражного суда от 15.05.2007 (дело № А33-4473/2007) в удовлетворении требований
лицензирующего органа отказано. При принятии решения суд исходил из нижеследующего.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской
Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»
и Федеральным конституционным законом «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,
Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с
ними другими федеральными законами.
По смыслу части 2 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации право
на обращение в арбитражный суд безусловно относится к сфере судопроизводства, является
правом процессуальным.
В силу части 4 статьи 3 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации
судопроизводство в арбитражных судах осуществляется в соответствии с федеральными законами,
действующими во время разрешения спора и рассмотрения дела, совершения отдельного
процессуального действия или исполнения судебного акта.
Статья 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в обеих
редакциях), предусматривая право лицензирующего органа на обращение в суд, с учетом
приведенных норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определяет в
названной части порядок судопроизводства в арбитражных судах, является нормой
процессуальной.
Следовательно, при рассмотрении настоящего дела в арбитражном суде подлежит применению
редакция статьи 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»,
действовавшая на дату фактического обращения лицензирующего органа в арбитражный суд –
23.03.2007.
При таких обстоятельствах надлежащие правовые основания обращения заявителя в арбитражный
суд с соответствующим требованием об аннулировании лицензии ответчика отсутствовали.
Довод лицензирующего органа о том, что новая редакция статьи 13 Федерального закона «О
лицензировании отдельных видов деятельности» не подлежит применению, поскольку она
ухудшает положение лицензиата (предусматривая необходимость привлечения его к
административной ответственности), является необоснованным.
Обратная сила закона предполагает распространение его действия на правоотношения, возникшие
до вступления закона в силу. Однако процессуальное право на обращение в арбитражный суд
реализовано заявителем в период действия новой редакции процессуального закона (статьи 13
Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»).
Следовательно, применение в данном случае рассматриваемой нормы в указанной редакции не
означает придание ей обратной силы.
Кроме того, из материалов дела следует, что установленный лицензирующим органом срок
приостановления лицензии ответчика (соответственно, и срок устранения недостатков) истек
20.10.2005. В арбитражный суд лицензирующий орган обратился только 23.03.2007, то есть через
1 год и 5 месяцев после истечения названного срока.
При этом Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не
устанавливает срока исполнения лицензирующим органом обязанности по обращению в
арбитражный суд.
Вместе с тем, как следует из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации,
содержащихся в Определениях от 20.12.2005 № 459-О, от 17.10.2006 № 411-О (с учетом правовой
позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в
Постановлении от 24.01.2006 № 10353/05), отсутствие соответствующей нормы, устанавливающей
срок исполнения публично-правовой обязанности государственного органа, не предполагает
предоставление государственному органу возможности неопределенно долго произвольно не
исполнять данную обязанность.
При таких обстоятельствах, учитывая сформулированный Европейским Судом по правам человека
(в том числе в Постановлениях от 08.11.2005 по делу «Худоеров (Khudoyorov) против Российской
Федерации», от 28.10.2003 по делу «Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации», от
08.06.2006 по делу «Корчуганова (Korchuganova) против Российской Федерации») принцип
«предсказуемости» действий государственных органов, обращение заявителя в арбитражный суд
через столь значительный промежуток времени после истечения вышеуказанного срока является
существенным нарушением основополагающих принципов российского права: законности,
приоритета прав и свобод человека.
Также из материалов дела следует, что уведомление о проведении проверки, акты и решения
лицензирующего органа фактически лицензиатом получены не были.
При этом согласно статье 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов
деятельности» (в редакции, действовавшей с 15.07.2005) лицензионный контроль проводится
лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе
лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах,
возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о
лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении
лицензируемого вида деятельности. Проверка лицензирующим органом указанных в пункте 1
настоящей статьи сведений проводится путем сопоставления таких сведений со сведениями из
единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра
индивидуальных предпринимателей. Лицензирующий орган получает соответствующую
информацию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, от федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Заявитель не исполнил требования приведенной нормы законодательства (при совершении
действий по лицензионному контролю после 15.07.2005), что привело к тому, что лицензиат
фактически не был поставлен в известность об осуществляемых в отношении его мероприятий
лицензионного контроля, при том, что у лицензирующего органа имелась возможность обратиться
за соответствующей информацией (о местонахождении ответчика) в регистрирующий орган.
Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении заявителем предусмотренного частью 2
статьи 45 Конституции Российской Федерации права ответчика защищать свои права и свободы
всеми способами, не запрещенными законом, а также несоблюдении заявителем закрепленной
статьей 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»
обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении
мероприятий по контролю знакомить должностных лиц юридического лица либо его
представителей с результатами мероприятий по контролю.
Противоположная позиция по вопросу обращения лицензирующего органа в суд с требованиями об
аннулировании лицензии была высказана Арбитражным судом Новосибирской области по делу
№А45-18562/05-36/560, Арбитражным судом Алтайского края по делам № АОЗ-11131/20031/06-10,
АОЗ-5566/06-26,АОЗ-15305/06-2, которые при аналогичных обстоятельствах дела приняли
противоположное решение, удовлетворив требования лицензирующего органа об аннулировании
лицензии.
Евгений ШАЙХУТДИНОВ