20. К вопросу о совершенствовании избирательного

К вопросу о совершенствовании избирательного законодательства
Российской Федерации в современный период
Избирательное законодательство на протяжении уже довольно долгого
периода
продолжает
оставаться
одной
из
наиболее
динамично
развивающихся институтов российского законодательства.
Изменения в избирательном законодательстве России с момента
принятия Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" на протяжении практически 5 лет были направлены в
большей
степени
на
устранение
существовавших
пробелов
в
законодательстве о выборах.
В
последние
годы
изменения
в
российском
избирательном
законодательстве, в первую очередь, были вызваны политическими
причинами, стремлением руководства страны усилить "вертикаль власти",
увеличить роль общественных объединений в выборных процессах.
О характере и значимости этих изменений можно говорить на примере
выборов
депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской Федерации пятого созыва, проходивших 2 декабря 2007 года.
Эти выборы проходили в совершенно новых условиях. Невозможной
стала ситуация когда, политические партии, создавались только перед
выборами и могли также быстро исчезать с политической арены, как и
появлялись. Прекратили свое существование политические организации,
представлявшие интересы небольших групп людей или отдельных лиц,
зачастую исключительно коммерческие или даже криминальные. Чтобы
партии выражали интересы граждан всей страны законодателем было
введено требование об обязательном создании политической партией своих
региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской
Федерации, а также установлена минимальная необходимая численность
партий - не менее 50 тысяч членов.
2
Учитывая отрицательный опыт прошлых лет законодатель отменил
институт избирательных блоков, так как сразу после выборов при
распределении мандатов и постов такие политические союзы зачастую
распадались и избиратели, отдавшие им свои голоса, фактически не имели
своих представителей в законодательном органе.
Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации пятого созыва впервые проходили исключительно по
пропорциональной избирательной системе. На этих выборах впервые был
установлен семипроцентный барьер для прохождения политических партий в
нижнюю палату Федерального Собрания. Эта норма позволила партиям
создать достаточно представительные фракции и более активно отстаивать
интересы граждан, отдавших им свои голоса.
Для обеспечения прав граждан важным стало исключение из
избирательного бюллетеня графы "против всех". Ранее, при подведении
результатов выборов голоса, поданные против всех, все равно не
учитывались, так как в парламент проходили партии, набравшие меньше
голосов, чем позиция "против всех". Вместе с тем, при определении числа
мандатов, полагающихся политическим партиям, голоса, поданные против
всех, пропорционально распределялись между всеми прошедшими в
парламент
партиями.
Таким
образом,
складывалась
парадоксальная
ситуация, когда, отказывая в поддержке всем участникам выборов,
избиратель на деле способствовал укреплению позиций всех партий и в
большей степени лидеров.
В целом эти изменения стали очередным шагом, способствующим
формированию гражданских институтов в Российской Федерации.
Огромное влияние на изменения в российском избирательном
законодательстве оказало ноябрьское Послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 года.
3
Большинство изменений в законодательстве о выборах, произошедших
в 2009 году, были в основном направлены на реализацию тех задач, которые
были поставлены Президентом Российской Федерации в своем Послании.
Ярким доказательством этому стала поправка в Конституцию Российской
Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской
Федерации и Государственной Думы", в соответствии с которой был увеличен
срок, на который избирается Президент Российской Федерации с 4 до 6 лет, а
также
увеличен
срок, на
который
избирается
Государственная
Дума
Федерального Собрания Российской Федерации с 4 до 5 лет.
Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ "О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
отменой избирательного залога при проведении выборов" был исключен
институт избирательного залога как форма обеспечения выдвижения списков
кандидатов на выборах. Указанные изменения были направлены на обеспечение
равных возможностей кандидатов и политических партий, в том числе не
обладающих соответствующими финансовыми возможностями, на участие в
выборах.
Законодательно впервые денежный залог в Российской Федерации был
введен Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об
основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации"
в качестве страховочной меры, гарантирующей кандидатам и
избирательным объединениям, выдвинувшим списки, участие в выборах, на
случай, если количества достоверных подписей избирателей окажется
недостаточно для регистрации кандидата, списка кандидатов. Согласно нормам
названного закона кандидат или избирательное объединение могли представлять
в соответствующую избирательную комиссию как подписные листы, так и
вносить избирательный залог, при этом факт сбора, представления подписей
избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов для регистрации в
соответствующую избирательную комиссию не мог являться основанием для
4
отказа в регистрации в случае внесения кандидатом, избирательным
объединением избирательного залога.
Федеральным законом от 21 июня 2005 года № 93-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и
референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" были
изменены подходы к правовому регулированию избирательного залога, с этой
целью предложено отказаться от "страховочной функции" избирательного
залога. Согласно действовавшей до вступления в силу Федерального закона от
9 февраля 2009 года № 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации
в
связи
с
отменой
избирательного залога при проведении выборов" норме пункта 8 статьи 38
Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" при проведении выборов в федеральные органы государственной
власти, за исключением выборов Президента Российской Федерации, в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, в органы местного
самоуправления
по
решению
кандидата,
избирательного
объединения,
выдвинувшего список кандидатов, сбор подписей мог не проводиться, в этом
случае
регистрация
кандидата,
списка
кандидатов
осуществлялась
избирательной комиссией на основании избирательного залога, внесенного этим
кандидатом, избирательным объединением.
При
этом
предполагалось,
что
регистрация
списка
кандидатов,
выдвинутых политической партией, федеральный список кандидатов которой на
основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих
выборов депутатов Государственной Думы допущен к распределению
депутатских мандатов, осуществляется без сбора подписей избирателей и
внесения избирательного залога и регистрация такого списка кандидатов
осуществляется на основании решения, принятого политической партией.
Безусловно, в новых условиях необходимость сбора подписей избирателей
в поддержку кандидатов или списка кандидатов вынудит участников
5
избирательных кампаний активизировать деятельность по пропаганде своих
взглядов на самом раннем этапе избирательной кампании, что благотворным
образом скажется на политической просвещенности избирателей. Это в свою
очередь, несомненно, скажется на результатах голосования.
Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ "О внесении
изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" определил порядок
участия
общественных
объединений
в
выборах
в
органы
местного
самоуправления, установил новые формы участия общественных объединений,
не являющихся политическими партиями, в выдвижении кандидатов на
муниципальных выборах. Этот закон, по мнению законодателя, должен
полной
мере
обеспечить
гарантии
представительства
в
общественных
объединений в органах местного самоуправления и способствовать повышению
качества работы органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 94-ФЗ "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением
представительства
избирателей
в
Государственной
Думе
Федерального
Собрания Российской Федерации" также направлен на реализацию положений
Послания
Президента
Российской
Федерации
Федеральному Собранию
Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, касающихся обеспечения
представительства в Государственной Думе Федерального Собрания Российской
Федерации избирателей, проголосовавших за политические партии, федеральные
списки кандидатов которых не допущены к распределению депутатских
мандатов. Концептуальной новацией закона является норма, согласно которой по
результатам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации до распределения депутатских мандатов между
федеральными списками кандидатов, допущенных к их распределению,
осуществляется передача депутатских мандатов указанным выше федеральным
спискам кандидатов с таким расчетом, что списку, получившему менее 7, но не
6
менее 6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не
допущенному к распределению депутатских мандатов, передаются два
депутатских мандата, а списку, получившему менее 6, но не менее 5 процентов передается один депутатский мандат.
Такие депутаты не смогут входить ни в одну фракцию в Государственной
Думе Федерального Собрания Российской Федерации и могут быть членами
только той политической партии, в составе федерального списка которой они
избраны
депутатами
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской Федерации, за исключением случая, когда политическая партия
прекращает свою деятельность.
Согласно изменениям, внесенным указанным законом в Федеральный
закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях", в период
между выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации такая партия, как и другие представленные в
Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации партии,
не может быть ликвидирована в связи с отсутствием необходимого общего числа
ее членов или отсутствием региональных отделений политической партии с
необходимой минимальной численностью ее членов в более чем половине
субъектов Российской Федерации. Еще одной новеллой является норма,
предоставляющая политической партии, федеральному списку кандидатов
которой передан депутатский мандат, право регистрации кандидатов, списков
кандидатов на выборах разного уровня без сбора подписей избирателей. Кроме
того, таким политическим партиям теперь предоставлены те же права, что и
политическим партиям, представленным в Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации, по формированию избирательных комиссий.
Полагается, что нормами данного закона в достаточной мере смогут
обеспечить условия для более полной реализации гражданами Российской
Федерации конституционного права, закрепленного в статье 32 Конституции
Российской Федерации,
на участие в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей.
7
Еще одним федеральным законом, направленным на реализацию
положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года, стал Федеральный
закон от 3 июня 2009 года № 108-ФЗ "О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества
подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков
кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации
кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и
органы местного самоуправления".
Согласно внесенным изменениям регистрация кандидатов (списков
кандидатов), выдвинутых политическими партиями, списки кандидатов которых
были допущены к распределению депутатских мандатов, на основании
действующих на день официального опубликования (публикации) решений о
назначении
выборов
законодательных
(представительных)
органов
государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Российской
Федерации, а также региональные отделения и иные структурные подразделения
этих политических партий, осуществляется без сбора подписей. Регистрация
таких кандидатов (списков кандидатов) на выборах всех уровней осуществляется
на основании решения о выдвижении кандидатов, (списка кандидатов),
принятого
политической
партией,
ее
региональным
отделением
или
структурным подразделением.
Кроме
того,
предусматривается,
что
на
выборах
депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого
созыва политическая партия, которая осуществляет сбор подписей избирателей в
поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов, обязана собрать не
менее 150 тысяч подписей. На выборах депутатов Государственной Думы
следующих созывов такая политическая партия обязана собрать не менее 120
тысяч подписей избирателей. При сборе подписей на выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как
8
шестого, так и их следующих созывов на один субъект Российской Федерации
должно приходиться не более 5 тысяч подписей избирателей, место жительства
которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.
Принятые изменения в виде снижения количества подписей избирателей в
ходе избирательных кампаний направлены на дальнейшее развитие демократии в
гражданском обществе, а также укрепление партийной системы в нашей стране.
Количественный и качественный анализ законопроектов, находящихся в
настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе Федерального
Собрания
Российской
Федерации,
касающихся
внесения
изменений
в
законодательство о выборах, показывает, что интерес субъектов, обладающих
правом внесения законодательных инициатив в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации, неизменно растет, что,
безусловно, свидетельствует об огромном интересе к институту выборов в
России и путях его совершенствования, а также дальнейшей позитивной
тенденции по формированию демократических институтов и гражданского
общества, в развитии российской демократии и государственности в целом.