Ю - Право и жизнь

Ю. НИКОЛАЕВА,
кандидат юридических наук,
заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин МИЭМП
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
На данном этапе развития России при постоянно меняющихся
экономических, политических социальных процессах более остро встает
вопрос обеспечения конституционных прав и свобод человека. Вполне
очевидно, что соблюдение прав человека начинается с соблюдения прав
ребенка.
Права детей являются частью общечеловеческих прав. Во «Всеобщей
декларации прав человека», принятой резолюцией 217 А (III) Генеральной
Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., отмечается особое положение детей в
обществе
и
подчеркивается,
что
на
них
распространяются
все
международные принципы прав человека1. Ребенка следует воспринимать
как индивида, обладающего теми же правами, что и другие люди.
Несовершеннолетние в силу своего возраста и зависимого от взрослых
положения не могут быть полностью защищены от нарушения их прав и
интересов в обществе. Поэтому защита их прав и законных интересов должна
быть одним из приоритетных направлений государственной политики любой
страны.
В последние десятилетия XX в. мировое сообщество обратило
внимание на необходимость особой правовой защиты несовершеннолетних.
Большим событием стало принятие 20 ноября 1989 г. на 44-й сессии
Всеобщая декларация прав человека. Принята 10 декабря 1948 г. резолюцией 217 А (III)
Генеральной Ассамблеи ООН // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст.
1865.
1
Генеральной Ассамблеи ООН Конвенции о правах ребенка 2, которая была
ратифицирована Постановлением ВС СССР от 13 июня 1990 г. № 1559-I3.
Присоединившись к конвенции, Россия взяла на себя обязательство привести
в соответствие свое законодательство и направить свою государственную
политику на путь повышения уровня защиты прав ребенка.
Конституция РФ в ст. 38 провозгласила, что материнство и детство,
семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание –
равные
право
и
обязанность
родителей.
Эти
общие
положения
конкретизированы в ряде федеральных законов и иных актах, которые
являются реализацией утвержденного Президентом Российской Федерации
Национального плана действий в интересах детей4.
Законодательно права несовершеннолетних были закреплены в
Семейном кодексе РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ5, Федеральном законе
от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации»6, письме Рособрнадзора от 24 июля 2006 г. № 01678/07-01 «О праве детей на образование
в Российской Федерации» 7,
«Модельном законе об основных гарантиях прав ребенка в государстве»,
принятом в г. Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14-9 на
14-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств –
Конвенция о правах ребенка. Принята 20 ноября 1989 г. Резолюцией 44/25 Генеральной
Ассамблеей ООН // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955.
3
См.: Постановление ВС СССР от 13 июня 1990 г. № 1559-I «О ратификации конвенции о
правах ребенка» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 26. Ст. 497.
4
См.: Основные направления государственной социальной политики по улучшению
положения детей в Российской Федерации до 2010 года (национальный план действий в
интересах детей) – проект // Решение участников «Круглого стола», обсудивших «План
действий в интересах детей до 2010 года: консолидация усилий общества». Совет при
Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам
человека // http://www.sovetpamfilova.ru/text/2362/
5
Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 03.06.2006, с изм. от
29.12.2006), ст. 62, 80 // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
6
См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802.
7
См.: Письмо Рособрнадзора от 24 июля 2006 г. № 01-678/07-01 «О праве детей на
образование в Российской Федерации» // Вестник образования. 2006. № 16.
2
участников СНГ8, письме Минобразования России от 9 июня 1999 г. №
244/26-5
«О
дополнительных
мерах
по
защите
жилищных
прав
несовершеннолетних»9 и др.
Признавая общей целью государственной социальной политики
улучшение
положения
тенденций,
стабилизацию
предпосылок
детей,
преодоление
положения
положительной
детей
дальнейшей
нарастания
и
негативных
создание
динамики
реальных
процессов
жизнеобеспечения детей10, государство еще в середине 90-х годов XX в.
определило в качестве одного из основных направлений в своей
деятельности укрепление правовой защиты детей.
Актуальность исследования государственной политики в сфере защиты
прав и законных интересов несовершеннолетних вызвана важностью и
масштабностью задач по охране жизни и здоровья подрастающего поколения
и формированием в этой связи самой государственной политики по защите
прав и законных интересов детей как самостоятельного направления
деятельности государственных органов и общества в целом. Актуальность
данного вопроса обусловлена негативными тенденциями в сфере защиты
прав детей, проблемами в создании условий для надлежащего воспитания
детей и обеспечения их благополучия. К таким негативным факторам,
характерным
для
развития
российского
общества,
следует
отнести
следующие. В последнее десятилетие увеличивается численность ежегодно
См.: Модельный закон об основных гарантиях прав ребенка в государстве (принят в г.
Санкт-Петербурге 16 октября 1999 г. Постановлением 14-9 на 14-м пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) // Информационный
бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества
Независимых Государств. 2000. № 23. С. 134–154.
9
См.: Письмо Минобразования России от 9 июня 1999 г. № 244/26-5 «О дополнительных
мерах по защите жилищных прав несовершеннолетних» // Вестник образования. № 8.
1999.
10
См.: Основные направления государственной социальной политики по улучшению
положения детей в Российской Федерации до 2010 года (национальный план действий в
интересах детей) – проект // Решение участников «Круглого стола», обсудивших «План
действий в интересах детей до 2010 года: консолидация усилий общества». Совет при
Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам
человека// http://www.sovetpamfilova.ru/text/2362/
8
выявляемых детей-сирот и детей, лишившихся родительского попечения
(социальное сиротство)11. По приблизительным подсчетам, в России более
700 тысяч детей-сирот, 2 миллиона подростков неграмотны, более 6
миллионов несовершеннолетних находятся в социально неблагоприятных
условиях12.
Растет
число
случаев
жестокого
обращения
с
детьми,
увеличивается преступность несовершеннолетних. Множится количество
неполных семей13. Вызывает серьезную тревогу состояние здоровья
несовершеннолетних, неблагоприятной остается динамика развития таких
социально опасных явлений, как наркомания, алкоголизм, туберкулез, ВИЧинфекция14.
Причинами
создавшегося
положения
являются
изъяны
государственной политики в отношении детей, отсутствие комплексного
подхода,
недостаточность
финансовых
ресурсов,
направляемых
на
осуществление государственной поддержки детства. Немаловажным и во
См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменения в
статью 115 Семейного кодекса Российской Федерации (в части увеличения размера
неустойки, уплачиваемой получателю алиментов) // Интернет-портал «Законодательная
деятельность»,
http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/932E4213384FB25D432571BB005AB025?OpenD
ocument.
12
См.: Совместное обращение Министра внутренних дел России Рашида Нургалиева и
Председателя Общественного совета при МВД России поэта Ильи Резника по поддержке
принятия федерального закона по защите прав несовершеннолетних «О приоритетной
защите
прав
ребенка»
//
Официальный
сайт
МВД
России,
http://www.mvdinform.ru/news/11675/, 14 июня 2007 г.
13
По данным Федеральной службы государственной статистики, в январе-феврале 2006 г.
в России было заключено 118 тыс. браков, что на 6,5 тыс. меньше, чем за этот же период
2005 г. Разводов же, наоборот, стало больше – 86,9 тыс. (в январе-феврале 2005 г. – 83,3
тыс.). Растет количество гражданских браков, а следовательно, и внебрачных детей. Около
трети детей в нашей стране ежегодно рождается вне зарегистрированных браков.
По данным Всероссийской переписи населения, в 2002 г. в браке состояло 67,9 млн.
человек, а «средняя» россиянка имела лишь 1,34 ребенка. При этом современная
российская семья в 27 случаях из 100 является неполной (около 20% детей воспитывает
только мать) // 15 мая – Международный день семьи // Псковская Лента Новостей,
http://pln-pskov.ru/print.php?id=30551, 15.05.2006 г.
14
См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменения в
статью 115 Семейного кодекса Российской Федерации (в части увеличения размера
неустойки, уплачиваемой получателю алиментов) // Интернет-портал «Законодательная
деятельность»,
http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/932E4213384FB25D432571BB005AB025?OpenD
ocument.
11
многом определяющим фактором является ослабление роли семьи как
гаранта экономической безопасности и развития детей и в целом как
социального института, влияющего на процессы воспитания и социализации
подрастающего поколения15. Поэтому особенно важно проблему защиты
прав
и
интересов
несовершеннолетних
ставить
как
приоритетное
направление государственной политики Российской Федерации.
Государственная политика Российской Федерации в сфере защиты прав
и законных интересов несовершеннолетних может рассматриваться с разных
точек зрения. Государственная политика до середины XX в. понималась как
управление государством, а политическая власть ограничивалась сферой
государственных институтов и правительственных учреждений. Однако
данная концепция несостоятельна, так как за пределами государственных
структур на принятие государственных решений оказывают влияние
политические лидеры, руководители политических партий, групп давления и
др., добивающихся политических результатов без непосредственного участия
в государственном управлении. Большинство современных политологов
(например,
В.Г.
Ледяев)
ассоциируют
политику
с
политическими
проблемами и обязательными решениями16. Он считает, что «политика – это
процесс формулирования, принятия и реализации этих решений; она касается
проблем, влияющих на жизнь всего общества, и выражает отношения
конфликта
и
сотрудничества
между
политическими
факторами»17.
Государственная политика в данном случае выступает как консенсуальный
фактор, как механизм выбора между соревнующимися альтернативами,
сохраняющий целостность общества. В данном русле выделяется теория Д.
Истона (хотя и она полностью не охватывает объем понятия), в соответствии
с которой политические явления имеют место в тех социальных процессах,
Там же.
См.: Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. М.: Российская политическая
энциклопедия (РОССПЭН), 2001. С. 331.
17
Там же. С. 332.
15
16
которые связаны с авторитарным распределением ценностей в социальной
общности (обществе)18.
В духе выраженных концепций следует рассматривать и понятие
государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов
несовершеннолетних, несмотря на то, что законодательно оно не закреплено,
а при обращении к аналогичному законодательству иностранных государств
(особенно государств ближнего зарубежья) государственная политика
воспринимается законодателем как система управленческих решений и
действий органов государственной власти19. Но политика хоть и связана с
функционированием
государства
и
осуществлением
государственного
управления, тем не менее, включает в себя все основные общественные
проблемы, события и отношения, которые оказывают существенное
воздействие на жизнь социума в целом и влияют на интересы больших групп
людей20. Поэтому государственную политику в сфере защиты прав и
законных
интересов
систематическую,
государственных
общественных
несовершеннолетних
специально
органов
и
организаций,
следует
рассматривать
организованную
органов
местного
образовательных
как
деятельность
самоуправления
учреждений,
и
различных
институтов гражданского общества, направленную на совершенствование
механизма
реализации
прав
несовершеннолетних
и
обеспечение
эффективной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних21.
В рамках данного определения необходимо отметить обозначенные
Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» цели
государственной политики в интересах несовершеннолетних: осуществление
См.: Easton D. The Political System. New York: Knopf, 1953.
В этом плане показателен Закон Республики Армения от 17 декабря 2001 г. № ЗР-264
«Об экологическом образовании и воспитании населения», а также ряд других
нормативных актов стран ближнего зарубежья.
20
См.: Ледяев В.Г. Указ. соч. С. 331.
21
См.: Марковичева Е.В. Приоритеты ювенальной уголовно-правовой политики //
Publishing
house
Education
and
Science
s.r.o.
//
http://www.rusnauka.com/TIP/All/Pravo/20.html.
18
19
прав
детей,
предусмотренных
Конституцией
Российской
Федерации,
недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и
законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях
нарушений;
формирование
правовых
основ
гарантий
прав
ребенка;
содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и
нравственному
развитию
детей,
воспитанию
в
них
патриотизма
и
гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах
общества и в соответствии с не противоречащими Конституции Российской
Федерации
и
федеральному
законодательству
традициями
народов
Российской Федерации, достижениями российской и мировой культуры22.
Установление
данных
целей
определяет
социальную
природу
государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов
несовершеннолетних. Однако достижение этих целей является далекой
перспективой, хотя, несомненно, продвижения в этом направлении имеются.
Во-первых, соблюдение прав детей обеспечивается все большей их
информированностью
об
их
правах23,
созданием
государственных
учреждений и институтов в целях оказания помощи при осуществлении
несовершеннолетними их прав, например: института Уполномоченного по
правам
ребенка,
комитета
по
делам
женщин,
семьи
и
молодежи
Государственной Думы Федерального Собрания РФ, межведомственного
департамента медико-социальных проблем семьи, материнства и детства
См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», ст. 4 // СЗ РФ. 1998. № 31.
Ст. 3802.
23
В информировании детей об их правах лидируют родители, взрослые родственники и
школьные учителя. На третьем условном месте телевидение. Подростки сообщили, что не
знают своих прав. Характерно, что факты отказа в предоставлении интересующих их
сведений в сознании подростков связаны со взрослыми. Информация, которую желают
получить и не получают подростки, касается простых житейских ситуаций,
затрагивающих подростков лично. Нежелание взрослых дать те или иные сведения
подростки воспринимают как недоверие к себе, отношение взрослых к ним как к
маленьким. Подростки болезненно переживают нежелание взрослых принять их как
равных и разделить с ними ответственность за происходящее. Нарушение прав на
информацию отмечают в среднем 27% подростков. См.: Цымбаленко С.Б., Шариков А.В.,
Щеглова С.Н. Российские подростки в информационном мире. М.: Юнпресс, 1999. С. 45.
22
Министерства здравоохранения и социального развития РФ; в Министерстве
образования и науки РФ – Управления по делам молодежи, Департамента по
государственной молодежной политике, воспитанию и социальной защите
детей, Федерального агентства по образованию; Государственного НИИ
семьи и воспитания РАО и министерства здравоохранения и социального
развития РФ; Российского детского фонда и его Института24.
Органами, направленными на защиту прав несовершеннолетних в РФ,
следует назвать суд, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав и институт социальных работников. Указанные комиссии занимают
особое место среди субъектов системы профилактики безнадзорности и
правонарушений несовершеннолетних. Именно они – головной орган,
координирующий и контролирующий деятельность всех других органов и
учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних25. Что касается социальных работников, то они
оказывают социальную, психологическую, юридическую и прочую помощь
несовершеннолетнему правонарушителю в рамках проводимого в отношении
последних судопроизводства.
Во-вторых, в последние годы произошел спад в реализации гарантий
осуществления детьми их прав. В качестве примера можно привести
уменьшение
количества
бюджетных
мест
в
государственных
образовательных учреждениях высшего профессионального образования,
необеспеченность учебной литературой, что нарушает право ребенка на
образование26.
Один из важнейших способов контроля над соблюдением прав несовершеннолетних –
общественное наблюдение за соблюдением прав детей. Привлечение внимания
общественности, повышение правосознания является одной из важнейших гарантий
обеспечения реализации прав и законных интересов несовершеннолетних.
25
См.: Лагошина Т., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних // Юридический
портал http:www.lawmix, http://www.lawmix.ru/comm.php?id=8943.
26
См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о
соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2004 году // Новая
газета. 2005. № 31.
24
Государственная политика в сфере защиты прав детей является
приоритетной в Российской Федерации. Она основана на следующих
принципах:
- «законодательное обеспечение прав ребенка;
- поддержка семьи в целях обеспечения воспитания, отдыха и
оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в
обществе;
- ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и
законных интересов ребенка, причинение ему вреда;
- поддержка общественных объединений и иных организаций,
осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов
ребенка»27.
Права
ребенка
в
Российской
Федерации
закреплены
в
ряде
нормативных правовых актах и в целом законодательно обеспечены.
Конституция РФ закрепляет и гарантирует права ребенка в сферах
образования, жилья, здоровья, труда и т.д., отвечая требованиям Конвенции о
правах ребенка. Проблема заключается в том, что они носят декларативный
характер. В последние пять лет было внесено множество ухудшающих
положение детей поправок в нормативные акты, регулирующие эту сферу28.
См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (ред. от 30.06.2007) «Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», ст. 4 // СЗ РФ. 1998. № 31.
Ст. 3802.
28
Много государственных гарантий, которые сейчас есть и действуют на федеральном
уровне, перекладывается на плечи субъектов РФ, и каждый субъект сам устанавливает,
что он может предоставить той или иной категории детей, исходя из своих финансовых
возможностей. Принят новый Жилищный кодекс РФ, где установлены категории
очередников, льготников. Одновременно все эти нормы были изъяты из других
федеральных законов, например, из Федерального закона «Об основных гарантиях прав
ребенка в Российской Федерации». Но весьма непонятна технология предоставления
жилья, кто финансирует данную норму. Ведь многие регионы не в состоянии
поддерживать уровень строительства для предоставления жилья, а старый фонд
преимущественно является частным сектором. См.: Жилищный кодекс РФ от 29 декабря
2004 г. № 189-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14. Неудовлетворительное
финансирование является одной из основных причин кризисных ситуаций в системе
образования. Смущает и норма о предоставлении компенсации за содержание ребенка в
дошкольных учреждениях, финансирование которой также «повешено» на субъекты РФ.
В соответствии с этой нормой компенсации подлежит только 20% (50% и 70% при двух и
27
За
последние
три
года
Правительство
Российской
Федерации
«не
подготовило ни одного законопроекта по защите прав и интересов детей, за
исключением законопроектов о материнском (семейном) капитале и
пособиях гражданам, имеющим детей, в связи с реализацией положений
ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации в 2006 году»29.
В настоящее время лоббирование интересов детей осуществляется на
федеральном уровне – через участие заинтересованных лиц и организаций в
парламентских слушаниях по вопросам законодательства, участие в
конференциях, форумах и других межрегиональных и федеральных
мероприятиях, где обсуждаются проблемы защиты и обеспечения прав детей;
на региональном уровне – через систему взаимодействия с законодательной
властью региона, работу с администрацией региона и с органами местного
самоуправления, а также правоохранительными органами и учреждениями и
организациями различной ведомственной подчиненности. В различных
ведомствах проводится аналитическая работа, показывается статистика,
отражающая положение детей30. Современная же ситуация с положением
несовершеннолетних в Российской Федерации требует новых подходов к
анализу и разрешению проблем детства, семьи31.
трех детях соответственно) понесенных затрат, а порядок компенсации еще более
непонятен. См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (ред. 26.06.2007) «Об образовании»
// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.
29
Цит. по: Постановление Московской городской Думы от 18 апреля 2007 г. № 62 «О
Докладе о деятельности уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о
соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2006 году» //
Тверская, 13. 2007. № 58, 59.
30
Данная статистика отражается по большей части в докладах о деятельности
соответствующего ведомства, института. Основными документами, освещающими
положение детей, являются Послание Президента Федеральному Собранию РФ, Доклад
Уполномоченного по правам человека в РФ, доклады Уполномоченных по правам ребенка
в регионах, ежемесячные и ежегодные статистические вестники федеральных служб и
ведомств и др.
31
См.: Лисицина Н.А. Основные направления деятельности уполномоченного по правам
ребенка // Защита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской
Федерации. Информационно-методическое издание. Ижевск: Ижевская городская
общественная организация «Центр социальных и образовательных инициатив», 2003.
Существующая ситуация вызывает тревогу государства и общества, так
как наблюдается тенденция к снижению рождаемости, растет уровень
заболеваемости
несовершеннолетних,
идет
процесс
увеличения
алкоголизации и наркотизации среди несовершеннолетних, отмечается
большой уровень правонарушений и преступлений как со стороны
несовершеннолетних, так и по отношению к ним. Усиливаются такие
явления, как бродяжничество, социальное сиротство, безнадзорность. По
словам главы МВД России, ежегодно органами внутренних дел выявляется
более 160
тысяч детей, которые уходят из дома, бродяжничают,
приобщаются к употреблению спиртных напитков и наркотических веществ,
становятся участниками, а часто и жертвами преступлений32.
Ухудшение
социально-экономического
положения
большинства
российских семей, безработица, резко возросшая миграция населения –
данные
негативные
факторы
отражаются
на
положении
детей
и,
следовательно, диктуют государственную политику в сфере защиты прав и
законных интересов несовершеннолетних.
Другим важным фактором, влияющим на определение направления
государственной политики, является демографический кризис. По оценке
Росстата, численность постоянного населения Российской Федерации на 1
января 2007 г. составила 142,2 млн. человек и с начала года уменьшилась на
561,2 тыс. человек, или на 0,39% (за 2005 г. – на 720,7 тыс. человек, или на
0,5%). Согласно рассматриваемому среднему прогнозу Росстата, численность
населения страны с 2006 по 2026 гг. должна сократиться на 6,6 млн. человек
и составить к 1 января 2026 г. 135,6 млн. человек33.
Высокий
рост
детской
смертности
также
обусловливает
государственную политику в сфере защиты прав детей. Рост смертности
происходит на фоне резкого ухудшения здоровья и роста инвалидизации
Цит. по: В России зарегистрировано более 730 тысяч безнадзорных детей // РИА
Новости. 2007. 11 мая.
33
См.: Защита прав детей в Российской Федерации //Аналитический вестник Совета
Федерации ФС РФ. 2007. № 7 (324).
32
несовершеннолетних. Здоровье и благополучие детей – главная забота семьи,
государства и общества в целом. Дети в недалеком будущем будут
определять благополучие, уровень экономического и духовного развития,
состояние культуры и науки России34.
По данным Госкомстата, в 1990 г. в России насчитывалось 44,2 млн.
детей до 18 лет, при этом из года в год общий коэффициент рождаемости
неуклонно снижался – с 13,4 промилле в 1990 г. до 8,6 промилле в 1997 г.
(это самый низкий показатель за последние тридцать лет). В 2006 г. этот
коэффициент составлял 10,4 промилле. В 1990 г. в России родилось 1,99 млн.
детей, а в 2000 г. – 1,27 млн. (это самый низкий показатель за последние
тридцать пять лет), в 2006 г. – 1, 48 млн. В последние годы возросла
заболеваемость детей психопатиями и реактивными психозами. Несмотря на
крайнюю актуальность и высочайшую общественную значимость охраны
нервно-психического здоровья детей, она отнесена к разряду второстепенных
задач35.
Крайне
отрицательно
сказалось
на
геополитическом
балансе
уменьшение численности населения. Оценка геополитического фактора и
анализ
геополитического
положения
позволяют
сделать
вывод
о
геополитических интересах государства, которые, в свою очередь, являются
важнейшей составной частью национально-государственных интересов.
Национально-государственные интересы находят свое воплощение в основах
внешней и внутренней политики, концепции национальной безопасности.
Поэтому в основе определения внешней и внутренней политики государства,
концепции
его
национальной
безопасности
и
в
целом
стратегии
национального развития должна лежать оценка реального геополитического
положения государства36.
См.: Защита прав детей в Российской Федерации //Аналитический вестник Совета
Федерации ФС РФ. 2007. № 7 (324).
35
Там же.
36
См.: Жириновский В.В. Стратегия национального развития России. М.: Либеральнодемократическая партия России, 2003. С. 5.
34
В
целом
же
государственная
политика
отвечает
стратегии
национального развития России, которая, в свою очередь, основывается на
национальных и геополитических интересах.
Для реализации государственной политики в сфере защиты прав и
законных интересов несовершеннолетних как деятельности государственных
органов, общественных организаций и иных структур по обеспечению и
защите прав ребенка первая облекается в различные формы. Это, прежде
всего, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, доклады о
положении детей в России, различные концепции и доктрины в этой сфере,
утверждаемые целевые программы, деятельность и программы партий, их
лидеров.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является
своеобразным диалогом, на котором выносятся на обсуждение проблемы и
приоритеты государственной политики. В очередном Послании Президента
РФ 2007 г. был поднят такой важный вопрос как преемственность
государственной политики, от которой зависит исполнение стратегических
планов: становление гражданского общества, безопасность и достойная
жизнь людей, укрепление роли России в международных отношениях и
другое37.
Защита
прав
детей
является
приоритетным
направлением
государственной политики, и задача руководящих органов государства –
продолжить эту линию независимо от смены своего состава.
В Послании Президент РФ отметил правильность избранного пути
относительно демографии: снизилась смертность, и увеличился показатель
рождаемости. Было внесено предложение об объявлении 2008 г. годом семьи
в целях укрепления института семьи и семейных ценностей. В рамках
данного предложения, возможно, будет усилена борьба с безнадзорностью и
беспризорностью, преступлениями, совершенными подростками38. Однако
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. //
Парламентская газета. 2007. № 60.
38
Там же.
37
текст Послания обошел стороной состояние дел в сфере защиты прав
несовершеннолетних, не было отмечено никаких достижений в этой области.
Можно заключить, что политика в данной области неэффективна. Однако,
несмотря на то, что положение в сфере защиты прав и законных интересов
несовершеннолетних достаточно тяжелое, какие-то улучшения все-таки
имеются. Поэтому необходима преемственность государственной политики.
Государственная политика в сфере защиты прав и законных интересов
несовершеннолетних выражается и в форме докладов. Прежде всего, это
Доклад Совета Федерации РФ от 2 июня 2006 г. «О положении детей в
Российской Федерации»39, в основу которого легли материалы субъектов РФ,
Генеральной прокуратуры РФ, МВД России и многих других федеральных
министерств
и
ведомств.
Данный
Доклад
формируется
на
основе
статистических данных и показывает существующее положение детей в
России. Но не следует забывать и о латентной стороне. Данные
Минздравсоцразвития России, МВД России и других министерств, агентств и
служб являются официально зарегистрированной статистикой, однако
остается множество не учтенных случаев беспризорности, безнадзорности,
заболеваемости несовершеннолетних. Доклад о положении детей отражает
ситуацию далеко не в полной мере, реальное положение хуже. Но, даже
основываясь на цифрах официальной статистики, Доклад о положении детей
очерчивает основные проблемы в сфере детства, материнства и семьи. Это,
прежде всего, сокращение детского населения, резкое снижение здоровья
детей, нарушение прав детей и рост алкоголизации и наркотизации среди
несовершеннолетних граждан40.
Недостаток указанного Доклада о положении детей заключается в том,
что он основан только на данных статистики государственных министерств,
агентств и служб, не учитывая данные иных участников политики в сфере
См.: Доклад Совета Федерации «О положении детей в Российской Федерации»
(изложение) // Парламентская газета. 2006. 2 июня.
40
Там же.
39
защиты прав детей (напр., различных общественных организаций41,
работающих в этой сфере), которые могут быть значительно богаче. Опыт
общественных организаций и иных институтов позволяет им более адекватно
воспринимать
сложившуюся
ситуацию
и
предлагать
реально
воздействующие меры на улучшение ситуации в области защиты прав детей.
Доклад о положении детей в России является сводкой сухих статистических
данных, которая не предполагает предоставления каких-либо способов
решения поставленных проблем. Доклад разрабатывается, как отметил
политолог А.В. Макаров, «в целях обеспечения органов государственной
власти
Российской
Федерации
систематизированной
аналитической
информацией о положении детей в Российской Федерации и тенденциях его
изменения»42. Встает вопрос: насколько верен такой подход, так как при
существующем положении вещей требуются не только общие сводки, но и
предложения о разрешении проблемных вопросов?
Об ином виде докладов следует сказать, остановившись на институте
Уполномоченного по правам ребенка. Данный институт в рамках пилотного
проекта появился в 1998 г. и действует только в регионах Российской
К таким организациям следует отнести Общероссийский Союз общественных
объединений «Гражданское общество – детям России», Межрегиональная детскоюношеская общественная организация «Молодое поколение», Общероссийский
общественный благотворительный Фонд содействия защите материнства и детства
«МАМА», Межрегиональная благотворительная общественная организация – Российский
комитет «Детские деревни –SOS», Фонд «За нравственное здоровье детей», Региональная
благотворительная общественная организация «Дети – наше будущее», Региональный
благотворительный общественный фонд содействия охране материнства и детства
«Здоровое поколение», Общероссийский общественный благотворительный фонд
«Российский благотворительный фонд «Нет алкоголизму и наркомании» (РБФ НАН) и
другие.
42
Цит. по: Макаров А.В. Государственная политика в сфере зашиты прав и законных
интересов несовершеннолетних и некоторые аспекты ее обеспечения // Адвокатская
практика. 2001. № 5. С. 24. Были отмечены такие негативные факторы: сегодня в России
детей меньше, чем трудоспособного населения; 52% детей имеют функциональные
отклонения, 16% – хронические заболевания; ухудшение организации детского питания,
вдвое по России сократилось количество школьников, питающихся в учебных заведениях;
детский алкоголизм и наркомания в детской среде становятся причинами детской
преступности; статистика по количеству безнадзорных и беспризорных детей отсутствует,
как и программа профилактических мероприятий. См.: Доклад Совета Федерации о
положении детей в России направлен главе государства // Официальный сайт Совета
Федерации, http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/parlisurvey/2006/06/40/item1271.html.
41
Федерации. Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка
показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами
(учреждениями),
призванными
обеспечивать
права
детей,
а
также
ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей,
стоит очень остро. В этой связи учреждение на своей территории должности
Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти
субъектов Российской Федерации как необходимый шаг к созданию
качественно новой формы правовой защиты детей43.
Ежегодные доклады о деятельности Уполномоченных по правам
ребенка в различных регионах России являются качественным показателем
положения детей. Эти доклады освещают независимый вневедомственный
анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов
детей.
В
докладах
государственную
Уполномоченные
политику
в
сфере
по
правам
защиты
прав
ребенка,
ребенка,
проводя
вносят
предложения органам государственной власти об улучшении положения
детей,
реализации
их
прав
в
соответствии
с
действующим
законодательством, а также предложения субъектам РФ использовать право
законодательной инициативы по совершенствованию законодательства в
интересах детей44.
На федеральном уровне институт Уполномоченного по правам ребенка
не закреплен, он является составляющей института Уполномоченного по
правам человека. И в рамках освещения форм выражения государственной
политики в сфере защиты прав несовершеннолетних отмечается ежегодный
доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека.
См.: Куприянова Е.И. Начало становления института Уполномоченных по правам
ребенка в субъектах Российской Федерации // Защита детства: институт Уполномоченного
по правам ребенка в Российской Федерации. Информационно-методическое издание.
Ижевск: Ижевская городская общественная организация «Центр социальных и
образовательных инициатив», 2003. С. 15.
44
Там же.
43