Раздел №4. Устав и система локальных актов образовательной
advertisement
Раздел. 3 Устав и система локальных актов образовательной организации Тема 1 Устав образовательной организации § 1.1. Устав как учредительный документ образовательной организации Устав образовательной организации представляет собой основной локальный акт, регулирующий организацию деятельности образовательной организации. Устав является учредительным документом образовательной организации, который утверждается учредителем при ее создании. Таким образом, устав – это обязательный локальный акт, без которого образовательная организация просто не может быть создана. Для государственных и муниципальных образовательных организаций, созданных в организационно-правовой форме учреждения, устав является единственным учредительным документом. Для образовательных организаций, создаваемых в иных организационно-правовых формах, например, автономной некоммерческой организации, возможно наличие второго учредительного документа – учредительного договора, заключенного учредителями (ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Следует отметить, что с января 2011 года утратил силу п. 3 ст. 11 Закона РФ «Об образовании», который предусматривал заключение между образовательной организацией и учредителем договора. Следует отметить, что данный договор не относился к учредительным документам образовательной организации и не являлся учредительным договором, поскольку заключался уже после создания и государственной регистрации образовательной организации и регулировал не отношения между учредителями, а между учредителем и учреждением. Заключение такого договора не было предусмотрено нормами гражданского законодательство и было излишним, поскольку отношения между образовательным учреждением и органом, выполняющим функции и полномочия учредителя, регулируются в полной мере уставом образовательного учреждения. В соответствии с ч. 2 ст. 52 Гражданского кодекса Российской Федерации в учредительных документах любого юридического лица – некоммерческой организации должны быть урегулированы ряд общих вопросов правового статуса: • наименование юридического лица; • место нахождения; • порядок управления деятельностью юридического лица; • предмет и цели деятельности юридического лица; • другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В данном случае в качестве вида юридических лиц понимается организационно-правовая форма, форма собственности юридического лица, отдельная сфера, в которой действует данное юридическое лицо. Таким образом, устав муниципального бюджетного образовательного учреждения должен соответствовать специальным требованиям, которые предъявляются к уставам некоммерческих организаций в форме учреждения, муниципальным учреждениям, бюджетным учреждениям и образовательным учреждениям (организациям). При этом несоответствии устава образовательной организации исключительно требованиям бюджетного законодательства не составляет нарушение законодательства об образовании и не может быть отражено в качестве нарушения, выявленного в результате проверки уполномоченным органами государственной власти, осуществляющими надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования. § 1.2. Специальные требования к уставам образовательных организаций Специальные требования к уставам образовательных организаций установлены ст. 13 Закона РФ «Об образовании», согласно которой в уставе образовательной организации в обязательном порядке указываются: • наименование, место нахождения (юридический, фактический адрес), статус образовательной организации; • учредитель; • организационно-правовая форма образовательной организации; • цели образовательного процесса, типы и виды реализуемых образовательных программ; • основные характеристики организации образовательного процесса, в том числе: • язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание; • правила приема обучающихся, воспитанников; • продолжительность обучения на каждом этапе обучения; • порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников; • система оценок при промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения; • режим занятий обучающихся, воспитанников; • наличие платных образовательных услуг и порядок их предоставления (на договорной основе); • порядок регламентации и оформления отношений образовательной организации и обучающихся, воспитанников и (или) их родителей (законных представителей); • структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательной организации, в том числе в части: • использования имущества, закрепленного за образовательной организацией; • финансирования и материально-технического обеспечения деятельности образовательной организации; • осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; • запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательной организации, за исключением случаев, если совершение таких сделок допускается федеральными законами; • порядка распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности; • открытия счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений и автономных учреждений); • порядок управления образовательной организацией, в том числе: • компетенция учредителя; • структура, порядок формирования органов управления образовательной организации, их компетенция и порядок организации деятельности; • порядок комплектования работников образовательной организации и условия оплаты их труда; • порядок изменения устава образовательной организации; • порядок реорганизации и ликвидации образовательной организации; • права и обязанности участников образовательного процесса; • перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательной организации. Отсутствие в уставе образовательной организации регулирование какого-либо из перечисленных вопросов следует рассматривать как нарушение законодательства об образовании. Закон РФ «Об образовании» содержит норму, согласно которой при необходимости регламентации сторон деятельности образовательной организации, которые должны быть урегулированы в уставе, иными локальными актами последние подлежат регистрации в качестве дополнений к уставу образовательной организации (п. 3 ст. 13). Данная норма означает, что если в уставе образовательной организации не урегулирован отдельный обязательный вопрос, например, порядок и основания отчисления обучающихся, воспитанников, то этот вопрос может быть отрегулирован в специальном приложении к уставу (например, Правилах отчисления обучающихся). Однако такие правила, будучи приложением к уставу, принимаются в том же порядке, что и изменения в устав, включая утверждение учредителем и регистрацию в уполномоченном органе по регистрации юридических лиц. Таким образом, если в ходе проверки выявлено, что вопрос, который должен быть урегулирован в уставе, регламентируется другим локальным актом, который не принят в порядке принятия устава (изменений в устав), то это тоже является нарушением законодательства об образовании и фиксируется в отчете и акте о проверке. Необходимо также остановиться еще на одном моменте, связанном с регламентацией в уставе системы локальных актов образовательной организации. В соответствии с подпунктом 9 п. 1 ст. 13 Закона РФ «Об образовании» в уставе образовательной организации необходимо указать «перечень видов локальных актов (приказов, решений и других актов), регламентирующих деятельность образовательной организации». Данная норма означает, что в уставе перечисляются именно виды локальных актов с указанием на органы управления (директор, ученый совет и т.д.), которые указанные акты издают. Перечислять «поименно» те локальные акты, которые издаются в образовательной организации, не требуется. К тому же, это абсолютно бессмысленно, так как перечень локальных актов подвергается постоянному изменению в процессе функционирования и развития образовательной организации. Закон РФ «Об образовании» требует, чтобы уставы государственных и муниципальных образовательных учреждений разрабатывались на основе типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов (п. 5 ст. 12). В настоящее время типовые положения утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (Министерством образования и науки РФ). Таким образом, текст устава государственных и муниципальных образовательных учреждений должен базироваться на соответствующем типовом положении, как по содержанию, так и по общей структуре изложения нормативного материала. § 1.3. Порядок принятия, утверждения и регистрации устава образовательной организации По Закону РФ «Об образовании» (п. 2 ст. 13) устав гражданской образовательной организации в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается и принимается образовательной организацией и утверждается ее учредителем. Порядок утверждения устава федерального государственного образовательного учреждения устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образовательного учреждения - органом местного самоуправления. Таким образом, в каждом муниципальном районе и городском округе должен быть принят нормативный правовой акт, определяющий порядок утверждения устава. Отсутствие такого нормативного правового акта является нарушения законодательства в области образовании со стороны соответствующего уполномоченного органа местного самоуправления. Следует отметить, что устав норма Закона РФ «Об образовании» об утверждении устава учредителем не означает, что устав утверждается одним органом власти, выполняющим функции учредителя. Так, в порядке утверждения устава может быть описана достаточно многоступенчатая процедура утверждения, предусматривающая участие в утверждении нескольких органов государственной власти или органов местного самоуправления, выполняющих функции учредителя в рамках различных процедур визирования, согласования и т.д. Подпункт 12 пункта 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании» уточняет, что к компетенции образовательной организации относится «разработка и принятие устава коллективом образовательной организации для внесения его на утверждение». Под коллективом, по нашему мнению, следует понимать не только работников образовательной организации, но и других участников образовательного процесса: обучающихся, родителей (законных представителей). Устав может быть принят на общем собрании участников образовательного процесса или на их конференции. Несколько сложнее дело обстоит с утверждением устава при создании образовательной организации. Устав является необходимым условием для государственной регистрации создания образовательной организации как юридического лица, в связи с этим он должен быть утвержден до формирования коллектива образовательной организации. Отдельные типовые положения содержат норму, регулирующую данную ситуацию. Так, в соответствии с п. 34 Типового положения об образовательном учреждении начального профессионального образования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 521, закрепляется, что в создаваемом образовательном учреждении устав утверждается учредителем на срок не более 1 года. Представляется, что во вновь создаваемых образовательных организациях иных типов и видов (например, школах) до формирования коллектива устав может утверждаться учредителем на срок не более года. Целесообразно, чтобы такая норма присутствовала в акте органа местного самоуправления, устанавливающем порядок утверждения уставов, а затем и в самом уставе. Любые изменения и дополнения в устав образовательной организации принимаются в том же порядке, что и сам устав. Разработанный, принятый и утвержденный учредителем устав (изменения в устав) подлежат государственной регистрации. Порядок государственной регистрации изменений в учредительные документы юридических лиц урегулирован Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). В отношении регистрации изменений в учредительные документы государственных и муниципальных образовательных учреждений действуют регистрационные формы и порядок регистрации, предусмотренный для коммерческих организаций, а сама регистрация осуществляется в территориальных органах Федеральной налоговой службы (налоговых инспекциях) (пункты 4.1., 4.2., 5 ст. 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Уставы негосударственных (частных) образовательных организаций регистрируются в специальном порядке, предусмотренном для некоммерческих организаций в органах Министерства юстиции Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона «О некоммерческих организациях») Контрольные вопросы к теме 1 1. Перечислите признаки устава как основного локального акта образовательного учреждения 2. Перечислите специальные требования к содержанию устава образовательного учреждения 3. Опишите алгоритм внесения изменений в устав образовательного учреждения Тема 2 Понятие, признаки и виды локальных актов § 2.1. Понятие локального акта Система локальных актов образовательной организации является предметом надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, который является одной из основных функций органов государственной власти, осуществляющих контроль и надзор в сфере образования. При проведении мероприятий по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, лица, осуществляющие надзор, проверяют, прежде всего, содержание нормативной правовой базы образовательной организации, разработанной и принятой на локальном уровне, а затем непосредственную деятельность организации, т.е. как данные локальные акты реализуются на практике. Локальный акт образовательной организации представляет собой основанный на законодательстве официальный правовой документ, принятый в установленном порядке компетентным органом управления образовательной организации и регулирующий отношения в рамках данной образовательной организации. § 2.2. Признаки локального акта Рассмотрим подробно признаки, которым должны соответствовать все локальные акты образовательной организации. 1. Локальный акт образовательной организации – это официальный правовой документ, изданный в письменной форме и содержащий необходимые реквизиты: (а) наименование, отражающее форму акта и его краткое содержание (например, Правила поведения обучающихся); (б) дату издания; (в) порядковый (регистрационный) номер (г) подпись уполномоченного должностного лица (д) в необходимых случаях визы согласования и печать общеобразовательной организации (например, локальный акт, определяющий годовой календарный учебный график, должен иметь визу согласования с органом местного самоуправления, подпункт 8 п. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании»). При этом следует отметить, что в настоящее время нет обязательных требований к оформлению локальных актов. Требования ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» являются рекомендуемыми. 2. Локальный акт образовательной организации основан на законодательстве в широком смысле этого слова, т.е. не только на федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации, но и на подзаконных нормативных актах. Прежде всего, любой локальный акт должен соответствовать Закону РФ «Об образовании», а также типовому положению об образовательной организации соответствующего типа и вида. Кроме того, необходимо помнить, что правовое обеспечение деятельности образовательной организации носит многоуровневый характер. Деятельность образовательной организации регулируется федеральными нормативными актами и нормативными актами органов власти субъектов РФ. Кроме того, некоторые вопросы деятельности муниципальных образовательных учреждений могут быть урегулированы на местном уровне, в соответствии с компетенцией органов местного самоуправления. Перечисленные нормативные правовые акты находятся в иерархическом соподчинении, причем, как между уровнями (законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам), так и внутри каждого уровня (нормативные акты регионального органа управления образованием не могут противоречить закону субъекта РФ, регулирующему сферу образования). Локальные акты образовательной организации образуют некий четвертый, низший уровень правового регулирования деятельности образовательной организации. При этом, изменение правового регулирования вопросов образования, например, на федеральном уровне влечет за собой цепную реакцию изменений на всех других уровнях, в том числе, и на уровне образовательной организации. Законодательство не устанавливает четкий срок, в течение которого администрация образовательной организации обязана внести необходимые изменения в локальные акты при изменении законодательства. На наш взгляд, тут необходимо руководствоваться принципом «разумного срока», который не может превышать одного – двух месяцев с момента опубликования нормативного правового акта, который требует внесения изменений в локальные акты образовательной организации. Кроме того, следует иметь в виду, что в ряде случаев, при осуществлении надзора за деятельностью образовательной организации могут быть выявлены факты превышения компетенции его учредителем либо органами управления образованием, которые издавали нормативные акты, выходящие за рамки их полномочий. 3. Чтобы быть правомочным, локальный акт образовательной организации должен быть не только официальным правовым актом, соответствующим (не противоречащим) законодательству, но и актом, принятым компетентным органом управления образовательной организации. Разграничение полномочий между руководителем образовательной организации и органами самоуправления определяется уставом образовательной организации. 4. Локальные акты образовательной организации действуют только в пределах самой образовательной организации и не могут регулировать отношения, складывающиеся вне организации. Так, администрация образовательной организации не вправе регулировать любые аспекты поведения обучающихся образовательной организации, складывающиеся дома, в учреждениях дополнительного образования детей и т.д. Документы, у которых отсутствуют какие-либо признаки из числа перечисленных выше (документы без официальных реквизитов, принятые некомпетентным должностным лицом учреждения либо с нарушением предусмотренного порядка, противоречащие законодательству, регулирующие отношения, складывающиеся вне образовательной организации), не могут считаться локальными актами, не влекут каких-либо правовых последствий и подлежат отмене. § 2.3. Нормативные и индивидуальные локальные акты Локальные правовые акты образовательной организации могут быть нормативными и индивидуальными. Схема 1. Виды локальных актов Локальный нормативный акт представляет собой правовой документ, содержащий общеобязательные правила поведения для всех или некоторых работников учреждения и (или) обучающихся (их законных представителей), рассчитанный на неоднократное применение. Например, устав, правила внутреннего трудового распорядка, должностная инструкция работника. Функция локального нормативного акта - детализация, конкретизация, дополнение, а иногда и восполнение общей, законодательной (в широком смысле) правовой нормы применительно к условиям данной образовательной организации, с учетом имеющихся особенностей, специфики образовательного процесса в данном образовательной организации, иных условий существования коллектива. Индивидуальные (ненормативные, распорядительные, правоприменительные) локальные акты используются для юридического оформления конкретного управленческого решения и не рассчитаны на неоднократное применение. Например, приказ о зачислении в первый класс, о приеме на работу, об отчисления. § 2.4. Формы локальных актов Локальные акты издаются в форме постановлений, приказов, решений, положений, инструкций и правил. Схема 2. Формы локальных актов Постановление – локальный нормативный или индивидуальный (распорядительный) правовой акт, содержащий решение коллегиального органа управления образовательной организацией. Разграничение полномочий между советом образовательной организации и руководителем образовательной организации определяется уставом образовательной организации (п. 5 ст. 35 Закона РФ «Об образовании») Приказ - локальный нормативный или индивидуальный (распорядительный) правовой акт, издаваемый руководителем образовательной организации для решения основных и оперативных задач, стоящих перед общеобразовательным учреждением. Например, приказ о зачислении в образовательную организацию, об изменении фамилии обучающегося, об утверждении правил поведения обучающихся. Решение - локальный правовой акт, принимаемый общим собранием работников (обучающихся, их законных представителей) для реализации права на участие в управлении образовательной организацией. Например, устав образовательной организации принимается решением общего собрания коллектива образовательной организации. Кроме того, в образовательных организациях возможно издание такого вида локальных актов как распоряжение. Распоряжения издаются заместителями руководителя образовательной организации по вопросам информационно-методического и организационного характера, входящим в их компетенцию. § 2.5. Виды нормативных локальных актов Постановлениями и приказами органов управления утверждаются и вводятся в действие локальные нормативные акты, принимаемые в виде положений, инструкций и правил. Положение – локальный нормативный правовой акт, устанавливающий правовой статус органа управления образовательной организации, структурного подразделения или основные правила (порядок, процедуру) реализации образовательной организацией какого-либо из своих правомочий. В качестве примера можно привести положение о библиотеке образовательной организации, положение о промежуточной аттестации и переводе обучающихся. Инструкция (от лат. instructio – наставление) - локальный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и способ осуществления, выполнения чего-либо. Инструкцией определяют правовой статус (права, обязанности, ответственность) работника по занимаемой должности (должностная инструкция, сленг - «функционал»), безопасные приемы работы (инструкция по безопасности для отдельных травмоопасных рабочих мест и учебных кабинетов), правила ведения делопроизводства (инструкция по делопроизводству). Для инструкции характерны императивные (повелительные, не допускающие выбора) нормативные предписания. Правила – локальный нормативный правовой акт, регламентирующий организационные, дисциплинарные, хозяйственные и иные специальные стороны деятельности образовательной организации и его работников, обучающихся и их законных представителей. Типичным примером этого вида локальных актов могут служить правила внутреннего трудового распорядка, правила поведения обучающихся, правила о поощрениях и взысканиях обучающихся. § 2.6. Классификация локальных актов по содержанию Правила, инструкции, положения могут регламентировать самые разные стороны жизни образовательной организации. Следует отметить, что законодательного разграничения форм локальных актов не существует и многие локальные акты могут издаваться как в одной, так и другой форме (например, правила ведения делопроизводства / инструкция по делопроизводству). Локальные акты, как нормативные, так и индивидуальные, являются средствами правового обеспечения деятельности образовательной организации и осуществляются в пределах их компетенции, определенной п. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании». В соответствии с компетенцией образовательной организации можно выделить следующие направления локального правового обеспечения его основной деятельности: (1) правовое оформление статуса образовательной организации, формирование структуры учреждения и органов управления; (2) правовое обеспечение образовательного процесса (процесса обучения и воспитания) и его методического сопровождения; (3) правовое обеспечение финансово-экономической деятельности; (4) правовое обеспечение безопасных условий учебы и труда в образовательной организации; (5) правовое обеспечение делопроизводства (документального сопровождения); (6) правовое обеспечение трудовых отношений (работа с кадрами); (7) правовое обеспечение материально-технического снабжения. Предметом проверок со стороны органов по надзору в сфере образования является не весь массив локальных актов образовательной организации, а в основном два первых направления деятельности и частично направления (4) и (5), например, в части реализации требований ст. 51 Закона РФ «Об образовании» и регулирования порядка хранения и заполнения документов об образовании государственного образца. Контрольные задания к теме 2 1. Назовите основные признаки, характеризующие локальные акты образовательных учреждений 2. Перечислите виды локальных актов образовательных учреждений, укажите их отличительные признаки 3. Назовите примеры локальных актов, которые являются предметом проверок со стороны органов государственной власти по надзору в сфере образования Нормативные источники к модулю «Устав и система локальных актов образовательной организации» 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года); 2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); 3. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями); 4. Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); 5. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); 6. Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями); 7. Типовое положения об образовательном учреждении начального профессионального образования. Утверждено постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 521; 8. ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», утвержденного Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 3 марта 2003 года № 65-ст.
