вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой

Принято на заседании Совета
29 октября 2012 г.
(протокол № 111)
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту Федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты в части регулирования вопросов возмещения
(ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с
прошлой хозяйственной деятельностью»
Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные
акты
в
части
регулирования
вопросов
возмещения
(ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой
хозяйственной деятельностью» (далее – Законопроект, Проект), разработанный
Минприроды России, поступил на рассмотрение Совета при Президенте
Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского
законодательства (далее – Совет) из Государственно-правового управления
Президента РФ (письмо от 11 октября 2012 г. № А6-7499).
Проект ранее уже рассматривался Советом и был признан не отвечающим
поставленным задачам. На заседании Совета 26 сентября 2011 года по проекту
было утверждено отрицательное экспертное заключение (протокол № 99).
За прошедший год Законопроект не претерпел никаких концептуальных
изменений.
Замечания,
высказанные
в
вышеупомянутом
экспертном
Заключении Совета, авторами учтены не были. Все изменения новой редакции
Законопроекта сводятся к следующему:
1.
Изменен порядок статей Законопроекта.
2.
Понятие
«экологический
ущерб»
заменено
понятием
«вред
окружающей среде» (каковое теперь не раскрывается).
3.
Исключены положения, регрегулировавшие «плату за негативное
воздействие на окружающую среду».
4.
Введен срок административного утверждения проектов работ по
экологическому восстановлению, а также предусмотрена административная
процедура приемки таких работ уполномоченными органами исполнительной
власти (п.5 ст.5 Проекта)
2
5.
Срок исковой давности по
«искам
о
возмещении
вреда,
причиненного окружающей среде» уменьшен с 30 до 20 лет (п.5 ст.5 Проекта).
6.
Внесены
несущественные
редакционные
изменения
в
ряд
формулировок Законопроекта.
Приведенные изменения, как следует из сопроводительных материалов
Законопроекта, внесены в порядке учета поступивших замечаний. При этом
учтены замечания: Минэкономразвития России, Минюста России, Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Замечания, высказанные Советом, не учтены.
В связи с этим Совет считает необходимым подчеркнуть неизменность
своей позиции по представленному Законопроекту:
Законопроект
устанавливает
принципиальные
различия
между
последствиями экологического вреда применительно к землям, находящимся в
частной собственности, и к землям, находящимся в собственности публичной.
Текст
Проекта позволяет придти к выводу о
том, что органы
государственной власти и местного самоуправления, предъявляющие
в суд
требования о возмещении экологического вреда, причиненного принадлежащим
им землям или имуществу, действуют не как органы власти, не с властных
позиций, а как субъекты гражданского права, то есть как собственники
соответствующей недвижимости. Устанавливаемая Проектом специфика такого
возмещения, состоящая в порядке исчисления размеров вреда (в соответствии с
утвержденными
таксами
Законопроекта
на
и
методиками),
соответствующие
как
органы
и
возлагаемая
обязанность
авторами
проведения
восстановительных работ, не влияет на основание искового требования и
порядок возмещения, которые подпадают под формулу пункта 1 статьи 1064 ГК:
«Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред,
причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном
объеме лицом, причинившим вред».
3
Такой подход не имеет под собой оснований.
Фактически
вводимое
Проектом дублирование положений ГК в Законе об охране окружающей среды,
который относится к системе публично-правовых актов, неоправдано и может
оказаться вредным. Ситуация, когда собственник имущества (физическое,
юридическое лицо, государственное или муниципальное образование) требует
от лица, причинившего вред его имуществу, возмещения причиненного вреда,
будь этот вред экологическим или иным, охватывается положениями ГК о
гражданско-правовой ответственности вообще и о деликтной ответственности, в
частности.
Закон об охране окружающей среды, а равно и другие законодательные
акты в области экологии не должны и не могут в этом случае включать в себя
нормы, регулирующие отношения, входящие в предмет гражданского права
(статья 2 ГК). При необходимости такие акты могут содержать отсылку к
гражданскому
законодательству.
По
этой
же
причине
упомянутые
законодательные акты не могут без недопустимого вторжения в область
частного права оперировать гражданско-правовым понятием упущенной выгоды
(в Законопроекте пп. 1 и 5 ст.5) – этот вопрос относится к сфере гражданского
законодательства и урегулирован частью 2 статьи 15 ГК РФ.
Законодательство в области экологии может содержать гражданскоправовые нормы, устанавливающие порядок исчисления размера вреда
окружающей среде, но вряд ли есть основания при этом проводить различие
между причинением вреда частным лицам и государству или муниципальным
образованиям. Нормы этого законодательства, закрепляющие обязанности
органов публичной власти в отношении установления, оценки ущерба,
утверждения проектов ликвидации и проведения самих работ по ликвидации
экологического ущерба на государственных и муниципальных землях, а также в
отношении взыскания с лиц, виновных в нанесении вреда окружающей среде,
компенсации (штрафа), возлагают на органы государственной власти или
местного самоуправления обязанности действовать, используя свои публичновластные полномочия, а не в качестве субъектовгражданских правоотношений.
4
К случаям, когда возмещение вреда окружающей
среде
в
рамках
гражданского правоотношения невозможно, могут быть отнесены те ситуации,
когда вред окружающей среде причинен, но конкретное лицо, вред личности или
имуществу которого был бы причинен, с очевидностью не может быть выявлено
(в Законопроекте упоминаются такие ситуации:
загрязнение атмосферного
воздуха, загрязнение подземных вод, загрязнение поверхностных вод, когда сбор
и удаление загрязняющих веществ невозможны, безвозвратное изъятие
поверхностных и подземных вод).
Законопроект обоснованно возлагает в подобных случаях на органы
государственной
власти
или
местного
самоуправления
обязанность
по
организации и проведению равноценных работ по охране окружающей среды.
Аналогичный характер имеет и не упомянутая ни в действующем
законодательстве, ни в Законопроекте ситуация, в которой экологический урон
земельному участку нанес его собственник. Уполномоченный орган в таком
случае может предъявлять не требование о возмещении причиненного вреда
(глава 59 ГК), а требование об уплате штрафа как санкции за допущенное
экологическое правонарушение, действуя при этом в рамках властных
полномочий, которыми его и должен наделить предлагаемый закон. Проблема
причинения вреда окружающей среде собственниками частных земель, как и
вопрос об обязанностях государственных органов в этом случае, заслуживает
внимания и отдельного рассмотрения. Законопроект обходит ее молчанием.
Предприняв попытку решить задачу повышения ответственности за
причинение экологического вреда, разработчики Законопроекта допустили
необоснованное
смешение
гражданско-правовых
и административно-
правовых институтов и конструкций.
Между тем решение такой задачи требует тщательного предварительного
уяснения
природы
и
существа
механизмов,
имеющихся
в
арсенале
отечественного права. Как известно, возмещение причиненного вреда имеет
целью восстановление нарушенного субъективного права. По этой причине
прибегнуть к такому способу может лицо, которому такой вред причинен (в том
5
числе и публично-правовое образование). При
этом
размер
взыскания
с
правонарушителя определяется исходя из принципа полного возмещения
убытков (см. статьи 1082, 15 ГК). Штрафы и иные административно-правовые
санкции (которые могут носить различные наименования, в том числе могут
называться компенсациями) преследуют цели наказания виновного лица и
предупреждения новых правонарушений. Вместе с тем привязка размера штрафа
или
иной
административно-правовой
правонарушения
в
большей
степени
санкции
к
стимулирует
объему
и
характеру
правонарушителя
к
правомерному поведению.
С учетом различной правовой природы и многообразия отношений,
охватываемых общим понятием «возмещение вреда окружающей среде», а
также разнообразия правовых механизмов и конструкций, которые имеются в
арсенале права и могут быть использованы для решения задачи такого
возмещения и для связанной с ним задачи восстановления природной среды, а
также принимая во внимание большое социально-экономическое значение этих
проблем и вопросов, следует рекомендовать до разработки предлагаемого
Законопроекта тщательно продумать и разработать его концепцию и вынести ее
на общественное обсуждение.
Кроме того, не может быть поддержано положение Проекта о 20-летнем
сроке давности по требованиям о компенсации вреда окружающей среде.
Предусмотренный в действующем законодательстве 20-летний срок исковой
давности (п.3 ст.78 Закона об охране окружающей среды) требует внимания
законодателя, но только на предмет его корректировки в сторону уменьшения до
размеров, принятых в международном праве в области охраны окружающей
среды.
В соответствии с пунктом 2 статьи 82 Закона об охране окружающей среды
правила международных договоров Российской Федерации в области охраны
окружающей среды имеют приоритет над национальным законодательством.
Однако международные нормы в этой области не знают ни 30-летних, ни даже
20-летних сроков давности.
6
Так Международная конвенция о гражданской
ответственности
за
ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года, в которой Россия
участвует с 2005 года, в статье 8 предусматривает: «права на компенсацию на
основании настоящей Конвенции погашаются, если иск не будет предъявлен…в
течение трех лет с того дня, когда был причинен ущерб. Однако ни в коем
случае иск не может быть предъявлен по истечении шести лет со дня, когда
произошел инцидент, вызвавший ущерб».
Таким
образом,
нормы
международного
права
предоставляют
потерпевшему три года на подачу иска. Многократное увеличение срока
исковой давности по сравнению со сроками, принятыми в международном
праве, не нашло обоснования или даже минимального комментария в
пояснительной записке к Законопроекту.
Вывод: Законопроект не решает поставленных перед ним задач и вместо
систематизации положений природоохранного законодательства в сфере
ответственности за экологический вред вносит в него путаницу. По этой
причине, а также с учетом низкого качества юридической техники
исполнения, законопроект не может быть рекомендован к принятию.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев
его