О мерах по совершенствованию пенсионной системы

О МЕРАХ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
Докладчик – Афанасьев С.А.,
СОДЕРЖАНИЕ
1. Проблемы современного этапа развития пенсионной системы в
Российской Федерации ...................................................................................... 3
2. Цели и задачи совершенствования пенсионной системы ............................. 13
3. Институциональные меры по совершенствованию пенсионной
системы ............................................................................................................. 14
4. Меры по совершенствованию тарифной политики ....................................... 23
1. Проблемы современного этапа развития пенсионной системы
в Российской Федерации
В соответствии с решениями, принятыми при проведении пенсионной
реформы, с 2002 года реализована концепция трудовой пенсии, состоящей из
трех частей:
базовой, финансируемой за счет средств федерального бюджета и
предназначенной обеспечить определенный уровень жизни пенсионеров.
Данная часть пенсии индексируется по росту цен с тем, чтобы поддержать ее
покупательную способность, и сверх этого поэтапно должна быть приближена к прожиточному минимуму пенсионера;
страховой, размер которой полностью определяется суммой уплаченных взносов в системе обязательного пенсионного страхования на принципах
эквивалентности, и которая финансируется за счет этих средств на основе
распределительного метода. Данная часть пенсии должна индексироваться
по росту заработной платы, но не выше роста доходов Пенсионного фонда
Российской Федерации (далее - ПФР) в расчете на одного пенсионера;
накопительной, размер которой определяется суммой взносов,
направляемых на формирование пенсионных накоплений, и полученного дохода от их инвестирования на рынке ценных бумаг. Данная часть пенсии
должна индексироваться также с учетом получаемого инвестиционного дохода, и предоставляется с целью заместить в будущем часть страховой пенсии, которую по демографическим причинам будет затруднительно финансировать на основе распределительного метода без существенного увеличения страховой и налоговой нагрузки на работающее население.
Эти три части, объединенные в одну трудовую пенсию, но имеющие
различные цели предоставления, методы и источники финансирования порождают определенные проблемы в действующей смешанной пенсионной
системе в условиях сохранения единых налоговых подходов к формированию ее доходов.
4
Первая проблема – нарастание несбалансированности ПФР с учетом
ожидаемых перспектив увеличения обязательств по выплате пенсий.
По прогнозным оценкам (приложение 1) к 2020 году превышение расходов над доходами распределительной части пенсионной системы достигнет 1,64% от ВВП (32,6% от общего объема средств, направляемых на выплату пенсий). Источником покрытия указанной несбалансированности ПФР
являются средства федерального бюджета.
Существенный вклад в ее нарастание вносит фактор снижения доли отчислений на пенсионные цели с заработной платы, поскольку размер страховых взносов, основные параметры их начисления, включая предельную величину облагаемых выплат и шкалу регрессии, непосредственно увязаны с размером единого социального налога и с порядком его начисления. Объем
средств, поступающих в систему обязательного пенсионного страхования, по
мере роста заработной платы будет сокращаться по отношению фонду оплаты труда, в то время как обязательства по выплате страховой части трудовой
пенсии будут увеличиваться и накапливаться опережающими темпами по отношению к указанным объемам средств.
Определенный вклад в несбалансированность ПФР в сверхдолгосрочной перспективе вносят принятые решения по отвлечению сумм страховых
взносов от задачи обеспечения текущих выплат и их направления на формирование накоплений дифференцированно по возрастным группам. Так, в
2022-2027 году пенсия по старости будет назначена тем лицам, в отношении
которых обязательства по выплате ее страховой части накоплены за счет
уплаты страховых взносов по тарифу 14%. При этом все плательщики взносов в указанный период будут лицами 1967 года рождения и моложе, и тариф
взносов на страховую часть трудовой пенсии составит 8%. В этой связи ранее
принятые обязательства по выплате пенсий будут обеспечены текущими
взносами в 8/14 (=0,57) раза меньше против системы, не предусматривающей
отвлечение средств на накопление дифференцированно по возрастным группам. В этой связи можно говорить о заложенном в системе обязательного
5
пенсионного страхования «межпоколенческом» финансовом дефиците, усиливающем демографические проблемы.
Переходное поколение работников, в отношении которых обязательства по выплате страховой части трудовой пенсии накапливались за счет
взносов по тарифу 12%, а 2 процентных пункта отправлялось на накопление,
лишено такой возможности в 2005 году. Это решение осложнит исполнение
«завышенных» накопленных обязательств по выплате страховой части трудовой пенсии начиная с 2022-2027 годов. Одновременно следует обратить
внимание, что всякое решение по увеличению тарифа взносов на страховую
часть трудовой пенсии в настоящем усилит масштаб «межпоколенческого»
дефицита в будущем.
Вместе с тем, масштабы проблемы несбалансированности ПФР сильно
преувеличены с точки зрения угрозы финансовой стабильности в стране. Так,
долгосрочный прогноз расходов на пенсионное обеспечение предусматривает рост этих расходов с 4,8% ВВП в 2007 году до 5,5% ВВП в 2010 году (в
пределах согласованных мер по повышению пенсий) и сохранение достигнутого показателя в период до 2020 года. В предыдущий период (1989-2006 годы) расходы на пенсионное обеспечение находились в пределах 4,5-6,5%
ВВП. Реальную угрозу для финансовой стабильности могло бы представлять
только существенное, ранее никогда не имевшее место в российской практике увеличение расходов на пенсии, например, до среднеевропейского уровня
12-12,5%.
Однако подобного существенного для экономики перераспределения
доходов групп населения не предвидится в рамках действующей пенсионной
системы. Значительный с точки зрения финансистов рост объема расходов
государственного бюджета на покрытие дефицита распределительной части
пенсионной системы объясняется снижением относительного объема страховых взносов, уплачиваемых работодателями, который должен являться основным источником доходов системы обязательного пенсионного страхования. Однако, за период до 2020 года сумма взносов на страховую и накопи-
6
тельную части трудовой пенсии сократится с 2,84% ВВП до 1,84% ВВП, в
том числе на страховую часть пенсии (на текущие выплаты) - с 2,48% ВВП
(52% расходов на пенсионное обеспечение) до 1,19% ВВП (24% расходов на
пенсионное обеспечение).
Таким образом, анализ причин несбалансированности ПФР, выявляет
более серьезную проблему - проблему замещения страховых источников доходов пенсионной системы бюджетными источниками, что, безусловно, деформирует обязательное пенсионное страхование в долгосрочной перспективе и угрожает его финансовым основам.
Названный выше фактор увязки страховых взносов с единым социальным налогом, влияющий на нарастание несбалансированности ПФР, также
увеличивает масштабы второй проблемы, связанной со снижением соотношения среднего размера пенсии со средней заработной платой в долгосрочной перспективе до 17-18% (против сегодняшнего и так невысокого показателя 24 - 25%, приложение 2). В практическом плане это означает, что
пенсионная система при сохранении действующих норм по формированию
ее доходной части будет воспроизводить и усиливать социальное неравенство по уровню и качеству жизни между работающим и нетрудоспособным
населением.
Обе из указанных проблем отражают противоречие между проводимой
государством политикой по укреплению страховых принципов в системе
обязательного пенсионного страхования (прежде всего - эквивалентности
страхового обеспечения уплаченным страховым взносам) с одной стороны, и
налоговой, а также бюджетной политикой с другой стороны. В двух последних направлениях политики основные усилия государства сосредоточены на
снижении налоговой нагрузки на товаропроизводителей в целях высокого
экономического роста и на сдерживании роста бюджетных расходов, в том
числе на социальную политику, в пределах роста российской экономики,
причем в части, не связанной с ростом мировых цен на углеводородное сырье.
7
Соотношение среднего размера пенсии со среднемесячной заработной
платой в стране не соответствует уровню минимального социального обеспечения, закрепленному в Конвенции №102 Международной организации труда (40% заработка за 30 лет стажа).
При этом целесообразно напомнить, что в распределительной части системы обязательного пенсионного страхования баланс доходов и расходов
описывается формулой:
ТАРИФэф × ЧР + ТРАНС(%ФОТ)= Кзамещ × ЧП
(1)
где
ТАРИФэф – эффективный тариф взносов на страховую часть трудовой пенсии;
ТРАНС(%ФОТ) – процентное соотношение объема бюджетных трансфертов на покрытие дефицита и фонда оплаты труда (ФОТ);
ЧР – численность работающих по найму;
ЧП – численность пенсионеров по труду;
Кзамещ – соотношение средней страховой части пенсии и средней зарплаты
(«макроэкономический» коэффициент замещения).
Соотношение (ЧП/ЧР) в зарубежных источниках называют коэффициентом системной нагрузки (на плательщиков взносов со стороны получателей выплат, system dependency ratio).
Исходя из приведенной формулы (1), бюджетные трансферты (в процентах ФОТ) равны произведению коэффициента замещения на коэффициент системной нагрузки за вычетом эффективного тарифа взносов:
ТРАНС(% ФОТ) = Кзамещ × (ЧП / ЧР) – ТАРИФэф (2)
На рисунке показан вид рассчитанной по формуле (2) теоретической
зависимости между желаемым коэффициентом замещения и бюджетными
трансфертами, требуемыми на покрытие дефицита по выплате страховой части трудовой пенсии в соответствующем желаемом размере, с учетом прогноза коэффициента системной нагрузки в 2010 – 2020 годах и эффективного
тарифа взносов на указанную часть пенсии.
8
25%
20%
Дефицит,
%ФОТ
2020
2015
2010
15%
10%
5%
0%
10%
Кзамещ
15%
20%
25%
30%
В предположении, что базовая часть трудовой пенсии в среднем замещает 10% средней зарплаты в стране, для достижения среднего коэффициента замещения на уровне 40%, потребовалось бы в 2010 увеличить объем
трансфертов до 15% ФОТ (или, например, повысить тариф отчислений более,
чем на 15 процентных пунктов), в 2020 году – до 25%ФОТ. И наоборот, сбалансировать взносы и выплаты по страховой части трудовой пенсии в 2010
году возможно ценой снижения коэффициента замещения до уровня ниже
20%, что, однако, в дальнейшем из-за роста системной нагрузки не освобождает от появления дефицита (5-10% ФОТ).
Таким образом, тарифная политика, направленная на увеличение отчислений на финансирование страховой части трудовой пенсии, может решить две задачи – снизить потребность в объемах трансфертов из федерального бюджета и предотвратить снижение среднего коэффициента замещения.
Вместе с тем, «восстановление» страхового тарифа на пенсионные цели на
уровне 29% выплат работнику, имевшем место до 2000 г., а тем более его повышение до требуемого (подтвержденного актуарными расчетами) уровня
40% не представляется реальным. В этой связи решения по допустимому изменению страхового тарифа должны быть подкреплены поиском дополни-
9
тельных способов направления финансовых ресурсов страны на цели пенсионного обеспечения.
Третья проблема - проблема низкого уровня пенсионного обеспечения - в значительной мере связна с внешними для пенсионной системы условиями, прежде всего с заработной платой застрахованных лиц, с которой
уплачиваются страховые взносы.
В настоящее время средний размер трудовой пенсии обеспечивает пенсионеру доход, немного выше прожиточного минимума пенсионера (ПМП).
В период до 2010 года средний размер трудовой пенсии за счет увеличения
ее базовой части предусматривается повысить до 1,4 ПМП и сохранить достигнутое в следующем десятилетии.
Вместе с тем для работников с различными уровнями заработка результаты участия в системе обязательного пенсионного страхования (по соотношению трудовой пенсии с ПМП и индивидуальным утраченным заработком) будут существенно различаться.
При этом следует обратить внимание на то, что распределение лиц, работающих по найму, по размерам заработка, с которого уплачены страховые
взносы, по данным системы персонифицированного учета ПФР имеет отличие от распределения работников по начисленной заработной плате. В качестве последнего обычно рассматриваются результаты выборочного обследования Росстата.
Так, например, обследование, проведенное в апреле 2005 года и охватившее 68 тысяч (23%) организаций всех видов экономической деятельности
и всех форм собственности, без предприятий, относящихся к субъектам малого предпринимательства, показало размер средней месячной зарплаты 7816
руб., заработки менее которой получают 2/3 работников.
Реальное распределение работников (по данным СПУ ПФР за 2005 год,
охватывающее лиц занятых на малых предприятиях) еще более смещено в
сторону низких заработков:
10
Доля наемных работников,
в %% к общей численности
Интервал дохода
в месяц
до 0,72* тыс. руб.
0,72 - 2,6 тыс. руб.
2,6 - 5,0 тыс. руб.
5,0 - 7,4 тыс. руб.
7,4 - 13,8 тыс. руб.
13,8 - 23,3 тыс. руб.
23,3 - 50,0 тыс. руб.
свыше 50,0 тыс. руб.
по начисленной
зарплате
(Росстат)
1,6
19
25,3
18,2
23,3
9,3
2,7
0,6
Справочно:
нарастающим итогом
1,6
20,6
45,9
64,1
87,4
96,7
99,4
100,0
по заработку, с
которого
уплачены
страховые
взносы (СПУ
ПФР)
Справочно:
нарастающим итогом
16,1
24,6
20,0
12,9
16,3
6,6
2,8
0,7
16,1
40,7
60,7
73,6
89,9
96,6
99,3
100,0
* минимальный размер оплаты труда (МРОТ) по состоянию на апрель 2005 г.
В этой связи можно выделить, по меньшей мере, три категории работников, результаты участия в пенсионной системе для которых будут отличаться от средних показателей:
Категория
Сверхнизкооплачиваемые
«зарплата» в размере МРОТ и ниже
около 16% лиц, работающих по найму
Низкооплачиваемые
зарплата выше МРОТ, но менее половины средней зарплаты в стране
около 45% лиц, работающих по найму
Средне и высокооплачиваемые
зарплата не менее средней в стране около 15% лиц, работающих по найму
За 30 лет стажа получат пенсию:
свыше 100% утраченного заработка
ниже 45%
ПМП
свыше 40% утраченного заработка
ниже 80%
ПМП
ниже 30% утраченного заработка
свыше 140%
ПМП
Таким образом, около 60% работников вследствие невысоких легальных заработков находятся в «зоне риска», имея ввиду низкий, не обеспечивающий прожиточный минимум размер пенсии, на которую они могут рассчитывать. 15-25% работников будут иметь пенсию, превышающую ПМП,
однако соотношение ее размера с утраченным заработком не соответствует
минимальным международным стандартам.
11
Четвертая проблема связана с низкой доходностью инвестирования
средств обязательных пенсионных накоплений, а также чрезмерных, способных в среднесрочной перспективе превысить предельный объем государственного внутреннего долга, объемах этих средств, направляемых в государственные ценные бумаги. При этом за первые пять лет реформы средства
пенсионных накоплений, несмотря на большой потенциал их использования
в качестве «длинных денег» для реализации долгосрочных инвестиционных
проектов и развития экономики, фактически не востребованы в ее реальном
секторе.
При введении накопительного компонента пенсионной системы были
приняты прогнозные оценки, которые исходили из того, что размер накопительной части трудовой пенсии (при условии сохранения доходности размещения средств на рынке ценных бумаг, сложившейся в среднем в предшествующее десятилетие, на уровне 5-7% в год сверх роста цен) будет замещать
до половины доходов пенсионера. Предполагалось, что это сможет также
привести к увеличению средств, направляемых на пенсионное обеспечение, с
5 – 6% ВВП в начале реформы до 9% ВВП к 2050 году за счет использования
рыночного механизма перераспределения средств между работающим и неработающим населением.
В настоящее время такой прогноз не подтверждается вследствие того,
что 95% участников пенсионной системы, в отношении которых формируются обязательные пенсионные накопления, используют выбор способа размещения средств «по умолчанию». Эти средства направляются через государственную управляющую компанию в государственные ценные бумаги, доходность по которым не обеспечивает рост средств пенсионных накоплений
выше уровня инфляции, что ведет к их постепенному обесцениванию и невозможности в перспективе эффективно решить проблему поддержания
уровня пенсионного обеспечения в условиях негативных демографических
изменений.
12
При этом по данным социологического исследования ВЦИОМ «Отношение населения к системе пенсионного обеспечения и ходу ее модернизации», проведенного в августе 2006 года, 67% опрошенных считают, что передали свои накопления в управление государственному пенсионному фонду, более 20% не знают, в каком именно фонде – государственном или частном – находятся их пенсионные накопления. Вместе с тем свыше 80% опрошенных не планируют менять организацию, управляющую пенсионными
накоплениями.
Кроме того, по данным того же опроса более 40% россиян устраивает
прежний распределительный вариант пенсионной системы, а новый
-
накопительный - устраивает менее 30% опрошенных. Таким образом, за первые 5 лет пенсионной реформы только каждый шестой сторонник формирования накоплений на будущую пенсию решился на активный выбор способа
управления средствами пенсионных накоплений и принятие связанных с
этим выбором рисков. В то же время 2/3 застрахованных вполне осознанно
отказываются от инвестиционных рисков, доверяя управление средствами
обязательных пенсионных накоплений государству.
Определенное влияние на сдержанное отношение застрахованных лиц
к выбору способа размещения накопленных средств оказывает принятое в
2005 году решение по снижению единого социального налога на пенсионные
цели, увязанное с прекращением направления части средств на формирование пенсионных накоплений в пользу лиц 1966 года рождения и старше, вне
зависимости от их волеизъявления. В то же время оставлен нерешенным вопрос о дальнейшей судьбе соответствующих пенсионных накоплений, сформированных в 2002 - 2004 годах в объеме более 80 млрд. руб. (по состоянию
на 1 января 2007 года с учетом дохода от их инвестирования в 2005-2006 годах - около 95 млрд. руб.).
За прошедший с 2002 года период выявлены существенные правовые
проблемы, возникшие вследствие включения накопительного компонента
пенсионной системы, который представляет собой разновидность граждан-
13
ско-правового страхования, в формат обязательного пенсионного страхования. В силу публично-правового характера отношений по обязательному социальному, в том числе пенсионному страхованию, которые регулируются
законом, не могут быть в полном объеме реализованы преимущества накопительного компонента для застрахованных лиц в рамках свободы договорных
отношений со страховщиком по условиям и нормам страхования. Кроме того, должным образом не могут быть решены вопросы охвата его действием
всех граждан (независимо от возраста), а также вопросы права собственности
на пенсионные накопления и их наследования.
Информирование населения о результатах деятельности негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний по инвестированию
средств пенсионных накоплений, обеспечивающее доступность гражданам
объективных сведений о результатах деятельности пенсионных институтов,
позволяющих им принимать осознанные решения о распоряжении этими
средствами, в должной мере не осуществляется государственными органами,
уполномоченными на осуществление контроля и надзора в этой сфере. Фактически несвойственные государственному учреждению функции по раскрытию информации об инвестировании средств пенсионных накоплений профессиональными участниками рынка ценных бумаг переложены на ПФР, в
компетенцию которого такие вопросы входить не должны. Этот подход влечет за собой недостаточную степень информированности граждан и негативно влияет на выбор способа управления средствами пенсионных накоплений.
2. Цели и задачи совершенствования пенсионной системы
Целью совершенствования пенсионной системы является повышение
уровня пенсионного обеспечения населения на основе создания условий,
обеспечивающих достойную жизнь нетрудоспособных граждан, равные права застрахованных лиц и равные возможности для их реализации, а также на
основе поощрения дополнительных форм пенсионного обеспечения.
14
Для достижения указанной цели совершенствования пенсионной системы необходимо решить следующие задачи:
- ликвидировать в среднесрочной перспективе бедность среди пенсионеров за счет предоставления государственных гарантий минимального
уровня материального обеспечения пенсионера не ниже прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации;
- обеспечить активное участие работающего населения в формировании пенсионных накоплений, создать механизмы укрепления накопительной
составляющей пенсионной системы в части повышения эффективности использования накапливаемых средств и государственных гарантий их сохранности в реальном выражении;
- создать условия для обеспечения замещения утраченного заработка
пенсией на уровне не ниже рекомендуемого международными организациями, в качестве целевого ориентира с учетом приемлемой налоговой нагрузки
на фонд оплаты труда;
- провести необходимые инфраструктурные изменения пенсионной системы для гармонизации и оптимального функционирования ее частей: государственного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования, а также личного страхования, негосударственного пенсионного обеспечения и дополнительных форм пенсионного обеспечения.
Для решения поставленных задач предлагается следующий комплекс
институциональных мер и вытекающих из них мер по совершенствованию тарифной политики в системе обязательного пенсионного страхования.
3. Институциональные меры
по совершенствованию пенсионной системы
Во-первых, в целях ликвидации бедности среди пенсионеров предлагается перевести базовую часть трудовой пенсии в систему государственного пенсионного обеспечения и придать ей характер адресной социальной выплаты с тем, чтобы возможно было повысить ее размер именно тем
15
пенсионерам, у которых совокупный размер выплаты не обеспечивает пенсионеру прожиточного минимума. В состав совокупной выплаты должны
включаться базовая и страховая части трудовой пенсии, ежемесячная денежная выплата и иные денежные выплаты из ПФР.
Данное решение направлено на реализацию позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 15 февраля
2005 г. № 17-О, исходя из которой, минимальный размер выплаты пенсионеру должен обеспечивать прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации.
Реализация этих мер должна осуществляться в два этапа.
На первом этапе (в период до 2010 года) с учетом положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) предполагается довести средний
размер социальной пенсии до прожиточного минимума пенсионера к концу
2009 года. Для этого необходимо ежегодно в течение 2007-2009 гг. производить увеличение базовой части трудовой пенсии и соответствующее увеличение социальных пенсий сверх роста цен на 13,2-18,2%. Решение этой задачи создаст основу для институционального изменения базовой части трудовой пенсии с 1 января 2010 года.
На втором этапе (с 1 января 2010 года) необходимо изменение правового статуса базовой части трудовой пенсии, путем ее перевода в систему
государственного пенсионного обеспечения и установления принципа ее адресного повышения - доплаты до прожиточного минимума тем пенсионерам,
у которых совокупная выплата из ПФР оказывается ниже прожиточного минимума. Аналогичный подход должен быть применен к социальным и другим видам пенсий по государственному пенсионному обеспечению, поскольку Определение Конституционного Суда не предусматривает никаких исключений в определении минимального уровня пенсионного обеспечения.
Эта мера коснется 5,2 млн. получателей трудовых пенсий (14% общего
их числа) и почти 0,7 млн. получателей социальных пенсий (30% общего их
16
числа), которым размер выплат будет повышен до прожиточного минимума в
Российской Федерации.
Данные решения потребуют увеличения расходов федерального бюджета на выплату базовых и социальных пенсий на 5,5% от расчетного объема
средств на их выплату в 2010 году. Финансирование этих выплат должно
осуществляться так же, как и остальных пенсий по государственному пенсионному обеспечению - за счет средств федерального бюджета и вне связи с
единым социальным налогом, зачисляемым в федеральный бюджет.
Доведение минимального размера совокупной выплаты пенсионеру до
регионального прожиточного минимума можно осуществлять в рамках решений субъектов Российской Федерации по финансированию такой доплаты
сверх федерального прожиточного минимума за счет средств бюджетов соответствующего уровня при софинансировании половины расходов из федерального бюджета. Дополнительные совместные расходы оцениваются в
размере до 0,8% расчетного объема расходов федерального бюджета на выплату базовых и социальных пенсий в 2010 году.
Указанные меры, безусловно, должны применяться к получателям пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, составляющим более
половины общего числа получателей трудовых пенсий, совокупная выплата
которым не обеспечит прожиточный минимум в 2010 году. Лицам, реализовавшим право на трудовую пенсию по старости следует также обеспечить гарантию минимального уровня пенсионного обеспечения.
Вместе с тем, чтобы в долгосрочной перспективе институт доведения
совокупной выплаты до прожиточного минимума пенсионера за счет повышения базовой пенсии не создавал отрицательной мотивации к зарабатыванию страховой пенсии по старости в размере, который в совокупности с базовой пенсией был бы достаточен для обеспечения этого минимума, доплату
следует предоставлять пенсионерам по старости при тех же условиях, что и
получателям социальных пенсий - гражданам, не имеющим права на трудо-
17
вую пенсию (мужчинам по достижении возраста 65 лет, женщинам по достижении возраста 60 лет).
Лицам, получающим трудовую пенсию по старости до достижения указанного возраста, повышение совокупной выплаты может производиться при
соблюдении условия определенного периода участия в системе обязательного пенсионного страхования (страхового стажа) – не менее 25 лет. В страховой стаж должны включаться периоды, за которые уплачен страховой взнос в
размере не ниже минимальной стоимости страхового года (будет рассмотрено ниже в рамках совершенствования тарифной политики).
В целях гармонизации условий назначения трудовых пенсий по старости и условий предоставления гарантий их минимального размера требуемый
для назначения пенсии по старости страховой стаж также должен быть поэтапно в срок до 2020 года увеличен с 5 до 25 лет.
При реализации таких решений может быть полностью ликвидирована
бедность среди пенсионеров в Российской Федерации, а доля бедного населения в целом сокращена на 4 процентных пункта.
Во-вторых, предлагается обособить институт пенсионных накоплений от института обязательного пенсионного страхования.
Для повышения эффективности использования средств пенсионных
накоплений, активного участия застрахованных лиц в управлении этими
средствами предлагается системно и организационно обособить накопительный компонент от обязательного пенсионного страхования. Также необходимо поэтапно прекратить деятельность государственного учреждения - ПФР
- по обеспечению функционировании этого компонента не позднее 2013 года
- года завершения переходного периода по реформированию пенсионной системы, определенного действующим законодательством. Для этого необходимо реализовать следующие меры.
1. Ввести не позднее 2013 года правовой институт накопительного
пенсионного страхования, законодательно закрепив права и обязанности
18
субъектов этого вида страхования, а также необходимые государственные
гарантии.
Необходимо законодательно определить, что накопительное пенсионное страхование является видом личного страхования, регулируемого нормами гражданского права, но не частью обязательного социального страхования.
Застрахованными по данному виду страхования могут являться лица,
застрахованные в системе обязательного пенсионного страхования, и изъявившие желание часть сумм страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию (не более 6 процентных пунктов) перечислять на формирование пенсионных накоплений в рамках накопительного пенсионного
страхования.
Страховщиками по накопительному пенсионному страхованию должны являться негосударственные пенсионные фонды. Учитывая желание значительной части населения формировать накопления в государственной
структуре, возможно учредить Государственный накопительный пенсионный
фонд (далее - ГНПФ), действующий на основе скорректированного законодательства о негосударственных пенсионных фондах. В высший орган управления ГНПФ (наблюдательный совет) могут входить представители органов
государственной власти по должности, а также представители объединений
работодателей и работников.
Застрахованные лица вправе осуществлять выбор между страховщиками по собственному усмотрению, а также в рамках ГНПФ могут осуществлять выбор между инвестиционными портфелями управляющих компаний,
отобранных по результатам конкурса.
Следует максимально упростить вступление в правоотношения по
накопительному пенсионному страхованию для застрахованных лиц. Оно
должно оформляться простым письменным заявлением страхователю (работодателю) о перечислении установленной законом части сумм взносов по
обязательному пенсионному страхованию выбранному страховщику. Рабо-
19
тодатель должен осуществлять уплату указанных взносов непосредственно
страховщику (но не в ПФР) одновременно с уплатой взносов по обязательному пенсионному страхованию. Ежегодно в рамках предоставления сведений индивидуального (персонифицированного) учета работодатель должен
информировать ПФР о произведенном вычете из сумм страховых взносов по
обязательному пенсионному страхованию.
Инвестирование средств накопительного пенсионного страхования
может осуществляться в порядке, установленном в настоящее время для инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой
пенсии.
Страховщики должны осуществлять индивидуальный учет платежей по
накопительному пенсионному страхованию, а также учет инвестиционного
дохода от размещения средств пенсионных накоплений и предоставлять
накопительную пенсию в качестве страхового обеспечения по накопительному пенсионному страхованию по достижении застрахованным лицом возраста 60 лет – мужчины, 55 лет – женщины при условии минимального периода уплаты взносов в течение не менее 5 лет, а также осуществлять выплаты
средств пенсионных накоплений наследникам умерших до назначения накопительной пенсии застрахованных лиц. При этом выплаты накопительной
пенсии в форме аннуитетов могут осуществляться компаниями по страхованию жизни по выбору застрахованного лица.
В целях повышения гарантий выплаты накопительной пенсии по аналогии со страхованием банковских вкладов должно быть введено страхование минимального уровня выплат. Этим уровнем целесообразно признать
размер накопительной пенсии, исчисленный из сумм взносов (в пределах
установленного максимального размера взносов) без учета инвестиционного
дохода.
Контроль за деятельностью страховщиков по накопительному пенсионному страхованию, включая ГНПФ, должен осуществлять уполномоченный орган исполнительной власти (ФСФР), а Российская Федерация должна
20
нести субсидиарную ответственность по обязательствам страховщиков по
накопительному пенсионному страхованию в части выплаты накопительной
пенсии.
Введение накопительного пенсионного страхования с либеральными
условиями участия в нем - за счет части сумм обязательных платежей работодателя по выбору застрахованного лица - позволит 20% застрахованных
лиц 1967 года рождения и моложе, безразлично относящихся к накоплению
средств, отказаться от такого выбора в пользу формирования прав на страховую пенсию (выбор по умолчанию). При этом не исключается возможность
со временем вернуть к активному выбору страховщика - негосударственного
или государственного. Снижение проблемы достаточности сумм страховых
взносов на текущую выплату пенсий, позволит вернуться к рассмотрению
вопроса о «восстановлении» права на формирование пенсионных накоплений
лиц старше 1967 года рождения.
В-третьих, следует предпринять меры для развития дополнительных
форм пенсионного обеспечения и страхования за счет средств работодателя и работника.
1. Для достижения минимальных стандартов социального обеспечения,
предусматривающих замещение пенсий не менее 40% утраченного заработка,
в отношении всех работников, включая высокооплачиваемых и квалифицированных, занятых в базовых отраслях промышленности, предприятиях
транспорта, связи и строительства необходимо развитие института дополнительного социального обеспечения, предоставляющего доплаты к
трудовой пенсии с учетом прежнего утраченного заработка за счет средств
работодателей, в том числе за счет дополнительных страховых взносов, сверх
установленного тарифа взносов по обязательному пенсионному страхованию.
Основой развития такого вида обеспечения могут являться отраслевые
(межотраслевые) соглашения между представителями работодателей и ра-
21
ботников соответствующей отрасли (отраслей) в части установления гарантий, компенсаций и льгот работникам отрасли (отраслей).
Учитывая ограниченный срок действия отраслевых соглашений и ограниченный круг работодателей, на которых распространяются эти соглашения, государство при определенных условиях может взять на себя обязанность закреплять законом положения таких соглашений в части дополнительного социального обеспечения, распространяя предоставление соответствующих доплат на всех работников отрасли, которые были заняты на оговоренных в соглашениях должностях, профессиях, видах деятельности, организациях, условиях труда и т.п., а также членов их семей, и обязанность по
уплате взносов на всех работодателей отрасли, использующих труд указанных работников. Указанными условиями могут являться охват соответствующим отраслевым соглашением не менее 2/3 работодателей или работников
отрасли, а также необходимость возложения на государственное учреждение
(ПФР) функций по осуществлению выплаты работникам отрасли, которым
установлены трудовые пенсии по старости (аналогично действующему в
настоящее время порядку в отношении летного состава гражданской авиации
и работников ядерного оружейного комплекса).
Устанавливаемые законом суммы взносов работодателей на цели дополнительного социального обеспечения работников отрасли должны относиться к экономически обоснованным расходам на производство (расходам
на оплату труда) при определении базы по налогу на прибыль организаций в
полном объеме, независимо от суммы платежей (взносов) работодателей, выплачиваемой по договорам долгосрочного страхования жизни работников,
добровольного пенсионного страхования и (или) негосударственного пенсионного обеспечения работников, которая согласно действующему налоговому законодательству учитывается в целях налогообложения в размере, не
превышающем 12 процентов от суммы расходов на оплату труда.
В целях избежать роста налоговой нагрузки на товаропроизводителей
(в связи с увеличением добавленной стоимости произведенных товаров и
22
оказанных услуг на сумму расходов на дополнительное социальное обеспечение работников отрасли) целесообразно рассмотреть вопрос о вычете соответствующих сумм взносов из сумм налога на добавленную стоимость
(НДС), но не свыше 3 процентных пунктов ставки НДС, подлежащей уплате
в федеральный бюджет.
Администрирование уплаты дополнительных страховых взносов и
применение вычета из сумм НДС, включая применение санкций, необходимо
возложить на налоговые органы.
2. Необходимо предоставить всем застрахованным лицам право на
добровольное формирование дополнительных пенсионных накоплений,
разрешив выплачивать от 4% своего заработка на эти цели, независимо от
отчислений части сумм взносов по обязательному пенсионному страхованию, уплачиваемых страхователем. При этом соответствующие средства могут направляться в выбранные застрахованными лицами негосударственные
пенсионные фонды или ГНПФ, по правилам выбора для других средств пенсионных накоплений и в таком же заявительном порядке.
Государство должно стимулировать такие платежи застрахованных
лиц, целью которых является увеличение будущего размера своей пенсии и
повышение общего уровня доходов в старости. Государство может на паритетной основе и за счет средств федерального бюджета увеличивать размер
страховой части трудовой пенсии, исходя из дополнительного пенсионного
капитала в размере до половины суммы платежей, направленных застрахованными лицами на формирование пенсионных накоплений, а также предоставлять освобождение от уплаты налога на доходы физических лиц в части
перечисленных сумм.
Более перспективным в плане мотивации застрахованных лиц к участию в системе дополнительных добровольных пенсионных накоплений
представляется прямая уплата государственных соплатежей на накопительные счета застрахованных лиц, например, за счет средств дохода от размещения средств Фонда будущих поколений.
23
4. Меры по совершенствованию тарифной политики
Для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР на долгосрочную
перспективу необходимо провести изменение тарифной политики.
В этом направлении предлагаются следующие меры:
- повысить с 2008 года размер страхового взноса на обязательное
пенсионное страхование с 14 до 19 процентов и с 2017 года с 19 до 20 процентов, и установить его одинаковым для всех страхователей. С тем,
чтобы увеличенный тариф страхового взноса не вызывал в долгосрочной
перспективе роста обязательств по выплате страховых пенсий, необеспеченных поступлениями страховых платежей, в его составе выделяется целевой
тариф (с 2008 года 3 процентных пункта и с 2017 года 4 процентных пункта)
на обязательное пенсионное страхование по инвалидности и по досрочной утрате трудоспособности. Соответствующие средства должны
направляться исключительно на финансирование выплаты страховой пенсии
по инвалидности (в 2008 году - 4,37 млн. получателей) и досрочно назначаемой страховой пенсии по старости, до момента достижения застрахованным
лицом общеустановленного пенсионного возраста (в 2008 году - 3,28 млн.
получателей). Данная мера позволит полностью сбалансировать распределительную часть бюджета ПФР на период до 2013 года и сократит несбалансированность ПФР в период до 2020 года более, чем на две трети;
- отменить шкалу регрессии для уплаты страхового взноса на обязательное пенсионное страхование, сохранив в 2008 году максимум для их
начисления на уровне 600 тыс. рублей. Прирост поступления средств в
бюджет ПФР в 2008 году составит около 3% от годовой суммы доходов;
- предусмотреть ежегодное повышение максимума для начисления
страховых взносов на период до 2020 года с учетом роста заработной
платы в стране, что позволит ежегодно, начиная с 2009 года, дополнительно увеличивать доходы бюджета ПФР на 1,5%. В совокупности эти две меры
позволят сократить несбалансированность бюджета ПФР к 2020 году еще на
14-15%.
24
Наконец, важной мерой представляется полноценное введение минимальной стоимости страхового года в системе обязательного пенсионного
страхования. В настоящее время - это сумма, исчисляемая как 14% от минимального размера оплаты труда, умноженная на 12 месяцев, и используемая
для определения размера средств федерального бюджета на оплату отдельных нестраховых периодов, засчитываемых в страховой стаж (службы в армии по призыву и ухода за ребенком в возрасте до полутора лет, имевших
место, начиная с 2002 года).
Необходимо введение минимального размера страхового взноса, обязательного к уплате для всех страхователей. Его годовой размер (стоимость
страхового года) может исчисляться как размер тарифа, умноженный на величину прожиточного минимума трудоспособного населения (ПМ) и на 12
месяцев. Если начисляемый работнику заработок ниже ПМ, то по закону
страхователь будет обязан уплатить не сумму, исчисленную по установленному тарифу и указанного заработка, а сумму, исчисленную из тарифа,
умноженного на величину ПМ. Данная мера позволит увеличить доходы
страховой части пенсионной системы на 4,5-5% (по данным Росстата о распределении работников по начисленной зарплате) при неизменном тарифе. С
учетом данных СПУ ПФР рост может оказаться вдвое выше. Одновременно
работники со сверхнизкими заработками, характерными для малых предприятий, в своих пенсионных правах будет уравнены, по крайней мере, с низкооплачиваемыми работниками (например, занятыми в сельском хозяйстве и в
бюджетной сфере).
Реализация предлагаемых мер позволит по завершении переходного
периода перейти к стабильному развитию пенсионной системы.