- Выполнение государственных обязательств по

Тема доклада:
Обзор судебной практики по вопросам жилищного обеспечения граждан в
рамках федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы
Докладчик: Парамонова В.Г.
В новом бюллетене имеется статья «Анализ судебной практики по некоторым
вопросам жилищного обеспечения граждан», подготовленная начальником
управления реализации подпрограммы А.О. Маршаловым. В данной статье
приведена объемная подборка судебных актов с выводами и комментариями.
Если останется время, в данном докладе я тезисно прокомментирую основные
позиции данной статьи, если это не получится – с ней можно самостоятельно
ознакомиться, данный материал безусловно поможет в работе при разрешении
спорных вопросов в ходе реализации подпрограммы.
В данном выступлении будет дополнительно представлен небольшой обзор
судебной практики (с учетом ограничения во времени) по актуальным вопросам
реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по
обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным
законодательством» ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы, и в основном по
наиболее проблемным категориям граждан - это «северяне» и «чернобыльцы и
приравненные к ним лица».
Категория «чернобыльцы и приравненные к ним лица»
1. Право граждан, выехавших из зоны проживания с правом на отселение
(п. 11 части 1 ст. 13 Закона РФ № 1244-1), или зоны с правом на отселение, с
территорий Украины и Республики Беларусь, имеющих удостоверения
выданные органами РФ, подтверждающие право данных граждан на
льготы.
Апелляционными определениями СК по гражданским делам Брянского
областного суда от 25 марта 2014 г. и СК по гражданским делам Верховного Суда
Республики Татарстан от 19 мая 2014 г. оставлены без изменения обжалуемые
решения по искам граждан, относящимся к данной категории, которым было
отказано в предоставлении социальной выплаты в рамках указанного закона.
Решения Елабужского районного суда в отношении Сокоревых было обжаловано
в кассационном порядке в Президиум Верховного Суда Республики Татарстан.
Результатов рассмотрения пока в ФКУ не поступило.
Решение суда 1 инстанции по делу по иску Зубрейчука было обжаловано в
кассационном порядке в Верховный суд Российской Федерации, которым
принято определение от 3 сентября 2014 г. № 7-КФ14-175 об отказе ФКУ
«Объединенная дирекция» Госстроя в передаче кассационной жалобы для
рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам
1
Верховного Суда Российской Федерации.
Верховный Суд РФ определил, что доводы кассационной жалобы не могут
быть признаны основанием для отмены или изменения судебных постановлений,
принятых по данному делу,
поскольку существенных нарушений норм
материального или процессуального права, повлиявших на исход дела, без
устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав,
свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных
интересов, не допущено.
Таким образом, ФКУ «Объединенная дирекция» Минстроя России полагает,
что в настоящее время имеются основания для предоставления указанным
категориям граждан в установленном порядке мер социальной защиты,
предусматривающих обеспечение их жилыми помещениями, без обращений за
подтверждением данного права в судебные органы.
Категория «граждане, выезжающие (выехавшие) из районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей»
1.
В течение всего срока действия механизма обеспечения граждан
жильем посредством предоставления ГЖС, начиная с 2006 года, когда
данные категории граждан стали обеспечиваться жильем в рамках
подпрограммы «Выполнение государственных обязательств…», наиболее
проблемным вопросом был и остается вопрос о включении в стаж
работы в РКС периодов военной службы, службы в ОВД и других
федеральных органах исполнительной власти.
Большая часть судов РФ общей юрисдикции удовлетворяют требования
граждан о включении данных периодов в «северный» стаж. Примеры:
Кассационное определение СК по гражданским делам Мурманского обл.суда
от 02.03.2011 г. по жалобе Министерства строительства Мурманской области на
решение Октябрьского суда г. Мурманска по делу по иску Павлова. Данным
решением признано обоснованным включение в северный стаж Павлова периодов
службы Павлова в ОВД и ФССП в РКС. Решение оставлено в силе.
Кассационным определением СК по гражданским делам Суда Ненецкого
автономного округа от 26.07.2011 г. оставлено в силе решение Нарьян-Марского
горсуда НАО от 24.06.2011, которым были включены в северный стаж истца
Кожевина периоды его службы в ОВД в указанных районах.
Кассац. определением СК по гражданским делам Камчатского краевого суда
от 02.02.2012 г. было оставлено без изменения решение ПетропавловскКамчатского горсуда от 16.11.2011 по делу по иску Херувимова о включении в
северный стаж его службы в ОВД в данных районах.
Апелляц.определением СК по гражданским делам Иркутского облсуда от
18.07.2012 по апелляц.жалобе Минсоцразвития Иркутской области
было
оставлено в силе решение Зиминского горсуда Иркутской области от 15.05.2012 г.
о признании неправомерным отказа во включении Кобелеву в северный стаж
2
военной службы по контракту и по призыву. Суд указал, что доводы жалобы и
приведенные в ней правила применяются при назначении пенсии, «а по
настоящему делу право на получение социальных гарантий предусмотрено
Федеральным законом № 125-ФЗ».
Вместе с тем, имеют место и другие судебные постановления.
Так, касационным определением Пермского краевого суда от 11.01.2012 г.
были удовлетворены жалобы Минрегиона России и Министерства ЖКХ
Пермского края на решение Ленинского райсуда г. Перми от 28.09.2011 г.,
удовлетворившего иск Федосеева В.П. о предоставлении ему доплаты
недополученной жилищной субсидии как «северянину». Свои требования истец
обосновал на том, что в «северный» стаж ему не был зачтен период службы в
ОВД, вследствие чего для расчета размера соцвыплаты к нему был применен
норматив 80% размера субсидии, а не 100%, как он рассчитывал. Судом были
приведены доводы Минрегиона России о необоснованности включения периодов
службы в ОВД в северный стаж, данные доводы судом не опровергались. Однако
основным аргументом для суда послужило то, что в стаж была включена работа в
РКС до включения данных населенных пунктов и районов в перечень районов
РКС, утвержденный Указом Президента РФ от 16.09.1992 г. № 1085.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам
Самарского областного суда от 27.03.2012 г. было отказано в удовлетворении
апелляционной жалобы на решение Центрального райсуда г. Тольятти по иску
Васянова. Указанным судебным решением Васянову было отказано во включении
его в список получателей жилищного сертификата, поскольку гражданин не имел
требуемого стажа работы в РКС. Суд первой инстанции в своем решении признал
обоснованным отказ во включении периодов службы в армии в северный стаж.
Кассационная инстанция оставила в силе данное решение, придя к выводу:
Судебная коллегия не может признать убедительными доводы
апелляционной жалобы о том, что в стаж работы истца в районах Крайнего
Севера должен быть включен период прохождения им срочной военной
службы (службы по призыву), поскольку указанные доводы истца не
основаны на законе, между тем действующее пенсионное законодательство
возможности зачета периода прохождения срочной военной службы (службы
по призыву) в стаж работы в районах Крайнего Севера не предусматривает.
На эту тему можно привести еще один судебный акт, очень характерный,
поскольку выводы суда, на мой взгляд, не подтверждают позицию суда
относительно необходимости включения в северный стаж периодов военной и
иной службы, с целью чего они и были приведены, а, напротив, опровергают
данную позицию.
Апелляционное определение СК по гражданским делам Суда Ненецкого
автономного округа от 21 августа 2012 г. по делу по апелляционной жалобе
Управления строительства и ЖКХ Ненецкого автономного округа признало
3
обоснованным решение Нарьян-Марского городского суда Ненецкого
автономного округа от 04 июля 2012 года, которым удовлетворены исковые
требования Басай Н.Н. о признании незаконными действий ОИВ по отказу в
постановке его на учет по переселению из районов Крайнего Севера по причине не
включения в северный стаж 7 лет военной службы в РКС.
Суд приводит в подтверждение своих выводов положения части 5 статьи 23
Федерального
закона
«О
статусе
военнослужащих»,
которая
предусматривает зачет времени военной службы в непрерывный стаж работы
в соответствии со статьей 10 данного Федерального закона, учитываемый
при выплате единовременного вознаграждения за выслугу лет, процентной
надбавки к оплате труда, предоставлении социальных гарантий, связанных
со стажем работы, если перерыв между днем увольнения с военной службы и
днем приема на работу (поступления в образовательное учреждение) не
превысил одного года. Гражданам, проходившим военную службу в районах
Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с
неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том
числе отдаленных, где установлены районный коэффициент и процентные
надбавки к оплате труда, при поступлении на работу в этих районах и
местностях после увольнения с военной службы по достижении ими
предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья, в
связи с организационно-штатными мероприятиями или окончанием срока
военной службы независимо от продолжительности перерыва срок военной
службы в календарном исчислении в указанных районах и местностях время
военной службы засчитывается в стаж работы для получения процентных
надбавок к оплате труда
в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона «О статусе
военнослужащих» и в целях обеспечения социальной защиты граждан, уволенных
с военной службы, было принято Постановление Правительства РФ от 26
июня 1999 г. № 692 «О порядке зачета срока военной службы в местностях с
неблагоприятными климатическими или экологическими условиями в стаж
работы для получения процентной надбавки к оплате труда".
Именно в таком порядке может решиться вопрос о включении периодов
военной и иной службы в стаж работы, дающий право на получение жилищной
субсидии (социальной выплаты) гражданам, выезжающим (выехавшим) из
районов Крайнего Севера. В первую очередь должны быть внесены изменения в
Закон 125-ФЗ - о возможности включения в такой стаж иных периодов в
порядке, определяемом Правительством РФ. Действующая редакция Закона
125-ФЗ
не позволяет включать иные периоды в «северный стаж»
ни
Правительству Российской Федерации, ни тем более органам исполнительной
власти. Очень жаль, что выше апелляционной инстанции подобного рода
судебные решения никем не обжаловались.
4
2. Федеральным законом от 17 июля 2011 г. N 212-ФЗ статья 1 Федерального
закона от 25 октября 2002 г. N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам,
выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"
изложена в новой редакции. В частности, в статье 1 появилась норма о том, что в
случае смерти гражданина, состоявшего на учете в качестве имеющего право на
получение жилищной субсидии, право на ее получение (с учетом даты постановки
на учет такого гражданина и очередности предоставления жилищной субсидии)
сохраняется за членами его семьи. В этом случае получателем жилищной
субсидии является один из членов семьи такого гражданина, действующий на
основании нотариально заверенной доверенности, выданной ему другими
совершеннолетними членами семьи.
Федеральный закон от 17 июля 2011 г. N 212-ФЗ вступил в действие с 1 января
2012 г. (статья 2 данного Закона).
До внесения указанных изменений Федеральным законом от 25 октября 2002
г. N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" возможность сохранения за
членами семьи умершего гражданина, состоявшего на учете в качестве имеющего
право на получение жилищной субсидии, права на ее получение, предусмотрена не
была.
Гр-ка П. обратилась в суд с иском к администрации муниципального
образования о признании права на получение социальной выплаты на
переселение из районов Крайнего Севера, о возложении обязанности восстановить
в списках граждан, имеющих право на получение социальной выплаты на
приобретение жилья.
В обоснование заявленных требований истец указала, что является дочерью
гр-на Н., умершего 04.08.2002. Н. 06.08.1999 принят на учет граждан, имеющих
право на получение жилищной субсидии на переселение из РКС с составом семьи
два человека, в том числе дочь. 22.04.2005 П. снят с указанного учета в связи со
смертью, также с учета снята П. Решением Интинского городского суда
Республики Коми от 18 декабря 2013 года за гражданкой П. было признано
право на получение социальной выплаты на переселение из районов
Крайнего Севера после смерти отца П. с датой постановки на учет 06.08.1999 г.
Апелляционным определением СК по гражданским делам Верховного Суда
Республики Коми от 27 февраля 2014 г. по данному делу отказано в
удовлетворении
жалоб
Министерства
архитектуры,
строительства
и
коммунального хозяйства Республики Коми, администрации МО ГО "Инта" на
вышеуказанное судебное решение. Судебная коллегия в данном определении
приходит к следующему выводу:
Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции
исходил из того, что по смыслу подлежащих применению к спорным отношениям
вышеназванных норм материального права члены семей граждан, состоявших на
учете в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий для
приобретения жилых помещений в связи с переселением из районов Крайнего
5
Севера, но умерших до введения в действие Федерального закона № 212-ФЗ,
то есть до 1 января 2012 г., так же как и члены семей граждан, состоявших на
учете на получение жилищных субсидий, но умерших после 1 января 2012 г.,
сохраняют право на получение жилищной субсидии на приобретение или
строительство жилого помещения, поскольку иное толкование указанных
нормативных положений привело бы к неоправданным различиям в объеме
прав граждан, относящихся к одной и той же категории (член семьи
гражданина, состоявшего на учете в качестве имеющего право на получение
жилищной субсидии), в зависимости от даты смерти гражданина,
состоявшего на учете в качестве имеющего право на получение жилищной
субсидии.
Судебная коллегия с указанным выводом суда первой инстанции соглашается,
находит его правильным.
Такой вывод суда апелляционной инстанции можно считать спорным. Однако
даже признавая его обоснованным, представляется неправильным каким либо
иным органам, кроме суда, уравнивать в правах членов семьи участников
подпрограммы данной категории, умерших до вступления в силу нормы закона, и
членов семьи граждан,
умерших после данной даты. Органы местного
самоуправления и органы исполнительной власти, осуществляя действия по
реализации Закона № 125-ФЗ и подпрограммы, должны руководствоваться
действующим законодательством, в том числе требованиям законодательства о
том, что действие закона распространяется на правоотношения, возникшие после
вступления его в силу, если иное не установлено данным законодательным актом.
3.
Определением СК по гражданским делам Верховного суда Республики Коми
от 28 июня 2012 г. по результатам рассмотрения апелляционной жалобы
администрации МО ГО "Инта" было отменено решение Интинского городского
суда Республики Коми от 25 апреля 2012 года по делу по иску Шуваевой об
обязании принять на учет как выезжающую из РКС. Решением администрации
МО ГО "Инта" заявителю было отказано в принятии на жилищный учёт по
основаниям, установленным ст. 1 Федерального закона N 125-ФЗ, а точнее как
не соответствующей требованиям ст. 1 Закона 125-ФЗ о прибытии в РКС
не позднее 01.01.1992 г.
Интинским горсудом требования Шуваевой были удовлетворены.
Удовлетворяя заявленные Шуваевой Е.Н. требования, суд пришёл к выводу о
временном характере выезда истца за пределы РКС в связи с обучением и
осуществлением ухода за больными родственниками.
Не соглашаясь с выводами суда первой инстанции, судебная коллегия
принимает во внимание следующее. Окончив учёбу за пределами РКС, и имея
право на свободу трудоустройства, истец не вернулась на прежнее место
жительства в РКС, проживала в другом регионе, не относящимся к РКС и
приравненным местностям, там устроилась на постоянное место работы, дважды
вступала в брак, родила двоих детей, т.е. устраивала свою личную жизнь на
6
постоянном месте жительства, имея регистрацию сначала в квартире дедушки, а
затем мужа. В дополнении к исковому заявлению истец указывает на то, что
вернулась в г. Инту по семейным обстоятельствам.
Анализ вышеуказанных фактов о временном характере пребывания
Шуваевой Е.Н. в г. Инту не свидетельствует.
Кроме того, до выбытия из г. Инта Шуваева Е.Н. стажа работы в РКС и
приравненных к ним местностях не имела. Исходя из изложенного, принимая во
внимание, что факт временного выбытия истца из РКС своего подтверждения
не нашёл, в силу чего она не может быть отнесена к гражданам, прибывшим
в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее
01.01.1992 года, право быть принятой на учёт на переселение из РКС у
Шуваевой Е.Н. не возникло. Отказ органа исполнительной власти в постановке
на жилищный учёт является правомерным.
Очень важными для решения спорных вопросов по категории «северяне»
представляются выводы Определения Конституционного Суда РФ от 22
апреля 2014 г. № 916-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы
гражданина Рустамбекова С.К. на нарушение его конституционных прав абзацем
вторым части первой статьи 1 Федерального закона "О жилищных субсидиях
гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним
местностей".
4.
Решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судом
кассационной инстанции, гражданину С.К. Рустамбекову - инвалиду II группы
вследствие трудового увечья было отказано в удовлетворении исковых
требований, предъявленных к государственным органам субъекта Российской
Федерации и связанных с предоставлением ему жилищной субсидии на
приобретение или строительство жилого помещения как лицу, выезжающему из
районов Крайнего Севера. Как указали суды, С.К.Рустамбеков не имеет права на
получение данной субсидии, поскольку прибыл в районы Крайнего Севера
после 1 января 1992 года.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации
С.К. Рустамбеков оспаривает конституционность абзаца второго части
первой статьи 1 Федерального закона от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ "О
жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера
и приравненных к ним местностей", устанавливающего, что право на
получение жилищной субсидии имеют инвалиды I и II групп, инвалидность
которых наступила вследствие трудового увечья и стаж работы которых
составляет менее пятнадцати календарных лет.
По мнению заявителя, эта норма не соответствует Конституции
Российской Федерации, в том числе ее статьям 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и
40, поскольку в силу своей неопределенности лишает возможности граждан,
отвечающих указанным в ней критериям, получить жилищную субсидию и
7
защитить свои права в суде.
Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные
заявителем материалы, не находит оснований для принятия его жалобы к
рассмотрению.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях,
требование о предоставлении такой выплаты, как безвозмездная жилищная
субсидия, которая является мерой социальной поддержки в жилищной сфере,
непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает.
Федеральный законодатель, закрепляя право граждан, выезжающих из районов
Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на получение за счет средств
федерального бюджета жилищной субсидии и определяя условия его
возникновения, а также порядок реализации данного права, вправе, как это следует
из статей 40 и 71 (пункты "в", "е", "з") Конституции Российской Федерации,
учитывая финансовые возможности государства и иные факторы, в том числе
бюджетные средства, которые могут быть выделены для решения проблемы
переселения, предусмотреть и специальные правила действия таких правовых
норм во времени и по кругу лиц, что нельзя расценивать как нарушение
конституционных прав граждан.
Оспариваемая заявителем норма, как это следует из ее содержания,
находится в нормативном единстве с абзацем первым части первой статьи 1
Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из
районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей",
предусматривающим, что право на получение жилищной субсидии имеют
граждане, отвечающие следующим требованиям: прибывшие в районы
Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 1 января
1992 года; имеющие общую продолжительность стажа работы в районах
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати
календарных лет; не имеющие других жилых помещений на территории
Российской Федерации за пределами районов Крайнего Севера и
приравненных к ним местностей или нуждающиеся в улучшении жилищных
условий; не получавшие субсидий на эти цели.
Соответственно,
оспариваемая
норма,
предусматривающая
возможность получения жилищной субсидии дополнительно инвалидами I и
II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья,
посредством отмены для них ограничения по стажу работы, закрепленного в
качестве одного из требований в абзаце первом части первой статьи 1
Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из
районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», сама по себе
какие-либо конституционные права заявителя не нарушает.
Разрешение же фактически поставленного в жалобе вопроса о расширении
круга лиц, имеющих право на жилищные субсидии, посредством изменения такого
требования абзаца первого части первой статьи 1 Закона 125-ФЗ как прибытие
этих лиц в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 1
8
января 1992 года, предполагающее внесение соответствующих изменений в
действующее законодательство, относится к компетенции законодателя и не
входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они
определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3
Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации».
9