Василевич, Г.А. Потенциал прокуратуры – в организации работы

Потенциал прокуратуры – в организации работы и профессионализме
прокурорских работников
Журнал "Законность и правопорядок". 2009. №4. С. 3-8.
Прокуратура
в
Республике
Беларусь
обладает
широкими
полномочиями. Настолько широкими, что даже некоторое их
перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и
ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и
единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных
правовых актов республиканскими органами государственного управления и
иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров
Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и
распорядительными
органами,
общественными
объединениями,
организациями, должностными лицами и гражданами.
Известно, насколько загружены прокурорские работники в течение
рабочего дня, многие “прихватывают” выходные дни, вечернее время. Труд
добросовестных работников достоин похвалы, уважения со стороны граждан
и общества. В адрес руководителей органов прокуратуры нередко приходят
письма от граждан с благодарностью. Прокуроры и следователи — активные
участники телевизионных программ по правовой тематике, часто выступают
в других средствах массовой информации.
Проверка работы органов прокуратуры, проведенная летом 2009 года,
выявила ряд недостатков в нашей деятельности. Надо постараться в будущем
их не допускать. Однако в целом система органов прокуратуры сработала в
2008-2009 годах значительно лучше, чем в предшествующий период. Тому
есть неопровержимые доказательства, против которых даже самые
предвзятые оппоненты не найдут убедительных возражений (“Законность и
правопорядок”, 2009, № 3, с. 4).
Каждый разумно мыслящий человек понимает, что жизнь не стоит на
месте, так как новые проблемы требуют соответствующих подходов к их
решению. От позитивного опыта, разумеется, отказываться нельзя. Но мы не
можем именно в силу статуса прокуратуры ограничивать свою деятельность
традиционными рамками: предварительное следствие, надзор за
исполнением законов при производстве следствия и дознания, соответствием
закону судебных постановлений, поддержание государственного обвинения,
рассмотрение обращений граждан и т.п. Пожалуй, отдельно выделю
противодействие коррупции. Содержание работы в области борьбы с ней
больше сводится к анализу вклада каждого правоохранительного органа в
выявление такого рода правонарушений и доведение уголовных дел до
судебного разбирательства.
Но этого сегодня недостаточно. Мы должны за частными
проявлениями видеть общее. Выявляя причины и условия, способствовавшие
совершению преступлений и иных правонарушений, нам необходимо на них
воздействовать, используя полученную информацию в масштабах отдельного
района, города, области, республики, т.е., образно говоря, системно влиять на
корни преступности.
Дальнейшее повышение эффективности нашей деятельности возможно,
если каждая прокуратура района, города и области реально, а не на бумаге,
возьмет на себя роль организующего центра по координации работы
территориальных правоохранительных органов, активному вовлечению
органов местного управления и самоуправления в работу по
противодействию, выявлению и искоренению преступлений и иных
правонарушений.
Все органы государственного управления и иные государственные
организации должны быть настроены на решение задач укрепления
законности и правопорядка, а значит, на защиту национальных интересов,
прав и свобод граждан. Авторитет руководителей органов местного
управления и самоуправления первичного уровня может быть еще выше,
если, решая вопрос о привлечении местного жителя к уголовной или иной
ответственности, прокуратура, орган внутренних дел, суд будут запрашивать
мнение
председателя
сельсовета
(иного
руководителя
органа
соответствующего уровня), который, конечно же, лучше знает обвиняемого,
чем следователь или орган дознания. Это позволит более точно
спрогнозировать последствия при выборе меры уголовной ответственности.
Обращаю внимание на то, что не суды, а органы прокуратуры отвечают за
состояние преступности, поэтому допускаемые ошибки при назначении
наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, если
такие “адекватно” наказанные лица в дальнейшем уклоняются от отбывания
наказания, ложатся грузом ответственности на правоохранительные органы,
к коим суды себя не причисляют.
Именно прокуратура должна инициировать рассмотрение
вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка, на
заседаниях исполкомов, местных администраций. Причем речь идет о
законности в широком смысле слова и не сводится только к проблеме
преступности. Разумеется, время от времени эти вопросы рассматриваются
на таких заседаниях, однако принятые решения зачастую не отличаются
конкретикой: не ставятся задачи и не предлагаются пути решения проблемы,
не назначаются должностные лица, ответственные за выполнение
мероприятий, не устанавливаются сроки исполнения. Но отпечатанные и
подшитые решения без их реализации — это лишь документы для
“парадных” проверяющих, толку от них мало.
На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры постоянно
обращается внимание прокуроров и их заместителей на проблемные вопросы
прокурорской практики. В этом направлении по линии Генеральной
прокуратуры сделано много, хотя и не все: направляются аналитические
записки, рекомендации, методические пособия, указывается на упущения в
отдельных регионах во избежание их повторения в других. Нет стремления
налагать взыскания. Это самая простая мера реагирования, но эффективная
ли? Прокурорский работник должен трудиться так, чтобы испытывать
удовлетворение от сделанного. Руководители обязаны поощрять
добросовестно работающих, в том числе и продвижением по службе. Ведь в
систему органов прокуратуры приходят лучшие выпускники вузов.
Сейчас самое главное — создать все необходимые условия для
активной, наступательной и результативной работы в основном звене —
прокуратурах районов и городов. Весьма огорчен, что в свое время не был
решен вопрос о создании в судах приемлемых условий для работы
государственных обвинителей. Небольшие сдвиги есть, но не такие, с
которыми можно согласиться.
Коль затронута тема взаимоотношений с судами, отмечу еще одну
важную и давнюю проблему исполнения судебных постановлений. Очень
рассчитываю, что опытный и высокопрофессиональный заместитель
Генерального прокурора А.К. Стук добьется надлежащего выполнения
обязанностей судебными исполнителями и соответствующего контроля со
стороны судей. У прокурорских работников слишком много обязанностей, и
они не могут быть няньками судебных исполнителей, а заодно и судей.
Следует помнить, что не всё и не всегда зависит от прокурора района,
города. В таких случаях должен надежно срабатывать принцип
централизации прокуратуры, это значит подчинение нижестоящих
прокуроров вышестоящим прокурорам, при котором все звенья обязаны
подключаться для решения поставленных задач. Прокуратуры областей, если
они желают сохранить свою штатную численность, должны перейти к
серьезной аналитической работе и оказанию действенной помощи
прокуратурам районов и городов. Именно здесь нереализованные
возможности для инициативы.
Недавно участвовал в заседании координационного совещания по
борьбе с коррупцией и преступностью в Минской области, в связи с чем
встал вопрос: разве в конце 2009 года мы должны начинать работу по
исполнению Закона “Об основах деятельности по профилактике
правонарушений” и знакомить с этой работой руководителей органов
исполнительной власти? Разве на заседаниях коллегии Генеральной
прокуратуры уже со второй половины 2008 года и в 2009 году не
поднимались вопросы предупреждения преступлений? Почему Минская
область является лидером по количеству убийств и тяжких телесных
повреждений, нераскрытых убийств? Что происходит в Витебской области в
этих сферах? Две эти области оставили далеко позади себя другие регионы
по уровню убийств и тяжких телесных повреждений.
В свою очередь данные о совершении особо тяжких преступлений
отражают эффективность проводимой профилактической работы, в том
числе и местными органами власти, по формированию законопослушного
поведения граждан. Формы и методы работы могут быть самыми разными.
Это и использование ресурса депутатского корпуса, формирование
общественного актива, организовывать который должны председатель
местного органа власти и участковые инспекторы милиции. Нам не следует
подменять непосредственных исполнителей, но “нажать”, используя
прокурорские методы, обязаны. Но разве возможно это сделать, если
прокуратура в некоторых регионах была низведена до уровня отделов
райисполкомов? Не менее важно избавить прокуратуры районов и городов от
мелочной опеки, бесчисленных заданий и поручений, планирования работы
сверху.
Добиваясь сокращения преступности, нам тем самым остается больше
времени для решения иных важных вопросов.
Другой пример нашей “организованности”. Много надежд возлагалось
на решение проблемы, связанной с экономией времени при получении
прокурорами права не поддерживать государственное обвинение по делам
ускоренного производства. Противодействие соответствующему проекту
Закона было велико, однако он был принят благодаря настойчивости
Генеральной прокуратуры и при поддержке Главы государства. Закон
действует с августа 2009 года, но на областном и районном уровняx к его
реализации оказались не готовы, в частности не было обращено внимание
органов дознания на необходимость его соблюдения. Ведь Закон принят в
помощь государственным обвинителям, работающим в районном звене, с
целью снижения нагрузки и увеличения возможности подготовиться к
поддержанию государственного обвинения по более сложным делам. Если
ситуация с организацией работы в данном направлении не изменится, то
обязанность по поддержанию государственного обвинения по таким делам
будет возложена на руководителей прокуратур. Заместителю Генерального
прокурора А.М. Лашину следовало еще в июле 2009 года взять на особый
контроль работу органов дознания с целью соблюдения ими
предусмотренного УПК порядка ускоренного производства. Это позволит в
конечном итоге уменьшить нагрузку государственных обвинителей.
В начале ноября 2009 года в Генеральной прокуратуре состоялось
Республиканское координационное совещание по борьбе с преступностью и
коррупцией. Несмотря на почти 20-процентное увеличение числа
выявленных коррупционных преступлений, можно отметить позитивные
результаты работы прокуратуры и других правоохранительных органов в
области борьбы с коррупцией. Но нельзя останавливаться на достигнутом.
Выявлять и наказывать надо, но как мы добиваемся системного
противодействия этому явлению? Сделано много, а предстоит сделать еще
больше, если мы желаем качественных сдвигов в этом направлении
деятельности.
В данную работу должно активно включиться Правительство. В его
адрес недавно внесена обстоятельная информация с указанием
первоочередных мероприятий по предупреждению прежде всего
коррупционных преступлений в подведомственных отраслях. Акцент сделан
на необходимости принятия как дополнительных организационных, так и
правовых мер.
Нужно уйти от “любительского” подхода к профессиональному
искоренению коррупционных проявлений. Уповать только на работу
антикоррупционных комиссий на общественных началах я бы не стал, но
пока им не найдено альтернативы, от их участия в такой работе отказываться
преждевременно. Помимо руководителя, например, министерства или
государственного комитета ответственность за организацию работы по
противодействию коррупционным правонарушениям должен нести, по
меньшей мере, его заместитель, курирующий вопросы экономики.
Желательно таким же образом выстроить работу и на региональном уровне.
Кроме председателя исполкома (главы администрации) за организацию
соответствующей работы должен отвечать заместитель, который курирует
вопросы экономики. Почему они, а не те, кто курирует вопросы
юриспруденции? Да потому, что только они в силу подготовки и опыта
обязаны знать, где в хозяйственном механизме есть прорехи для совершения
хищений, подлогов, иных злоупотреблений.
Вместе с тем на всех уровнях — от республиканского до районного —
прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов
чиновниками при решении вопросов о приватизации, сдаче объектов в
аренду, предоставлении земли в собственность (пользование). На
республиканском уровне должна быть усилена проверка нормативных
правовых актов на коррупциогенность. Необоснованное установление
требований получения разрешений (лицензий), искусственное создание
очередей (что сейчас имеет место с получением земельных участков)
является поводом для анализа ситуации. Генеральной прокуратуре
необходимо проанализировать, почему, выполняя поручение о проверке
соблюдения законодательства о земле при предоставлении гражданам
земельных участков в 2008—2009 годах, прокуратуры областей и районов не
обратили внимания на многотысячные очереди желающих получить
земельные участки (причем с целью улучшения жилищных условий) и
волокиту с рассмотрением этих заявлений.
Антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении
всей совокупности нормативных правовых актов. К тому же, с учетом ранее
высказанного мнения, первую скрипку здесь обязаны играть не только
юристы, но и экономисты, специалисты в области финансов, банковской
сферы, хозяйственного управления. Лакмусовой бумажкой может стать,
например, анализ проекта нормативного правового акта, проведенный
бизнес-сообществом,
на
предмет
коррупционных
рисков.
Ведь
предприниматели часто сталкиваются с вымогательством у них
материальных благ за решение того или иного вопроса и именно они могут
помочь выявить слабые места в законодательстве, применяемом в тех
случаях, когда чиновник не обязан, а “вправе” решить вопрос, с которым к
нему обратился гражданин (предприниматель).
В свою очередь и общественные объединения предпринимателей
должны отвечать за свою систему, добиваться соблюдения законодательства
(налогового, антикоррупционного и др.) предпринимателями. С их помощью
или без таковой нам нужно найти противоядие созданию так называемых
фирм-однодневок.
Уверен, что решение есть.
Нередко профессионалы-практики весьма снисходительно относятся к
признанию того факта, что уровень правовой культуры населения, юристов,
занимающихся нормотворческой и правоприменительной деятельностью,
самым непосредственным образом влияет на состояние преступности.
Больше уповают на силовые методы воздействия. В этом тоже есть своя
правда, так как цель уголовного или иного наказания состоит в том, чтобы не
только покарать правонарушителя, но и посредством этой кары как средства
устрашения удержать иных лиц от совершения наказуемых деяний, изменить
их мышление в сторону правопослушания.
Прокурорские работники, сотрудники других правоохранительных
органов в 2008—2009 годах добились существенных результатов в деле
дальнейшего укрепления законности и правопорядка. Но существует, как уже
отмечалось, еще много недостатков, обусловленных как прежним
негативным опытом, так и упущениями современного периода.
Понимание функций и стоящих перед нами задач дает основание
говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на
складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от
качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться
на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть
рациональными.
При
соблюдении
этого
условия
нет
нужды
противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила),
содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными — в этом
их рациональность.
Конечно,
прокуратура
не
занимается
непосредственно
нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее
задача — обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов
законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на
нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются
несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий,
неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и
обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его
конечный результат — акт законодательства.
Законность и обоснованность (например, в рамках УПК)
недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и
ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было
приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была
присуща оценка конституционности нормативного правового акта.
Противопоставление
законности
и
обоснованности
сродни
противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно
напомнить известное изречение о правильности по форме и об
издевательстве по существу.
Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а
своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к
вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно
прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при
получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров
аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть
озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их
ответственность можно повысить, если исполнение важнейших
(системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов
будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие.
Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о
том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и
забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая,
когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики
дефектного нормативного правового акта.
Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы,
позволяющие должностным лицам принимать решения по своему
субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется
якобы интересами государства, а на самом деле — корыстными интересами
лица, принимающего решение.
Законодательством должны быть предусмотрены механизмы защиты
национальных интересов.
Старшему поколению памятен лозунг: “Экономика должна быть
экономной”. Применительно к теме статьи замечу, что репрессивное
законодательство (имеется в виду то, которым предусматривается
уголовная или иная ответственность) должно быть экономным. Надо
исключить расточительство государственных ресурсов при назначении
наказания. Если проанализировать прокурорско-следственную и судебную
практику, можно увидеть, что последствиями назначения мер уголовной, да и
административной ответственности особенно никто не занимался.
Научно-практическому центру проблем укрепления законности и
правопорядка Генеральной прокуратуры было поручено изучить
эффективность мер уголовной ответственности, проанализировать,
насколько адекватно наказание за совершение первого преступления,
особенно не представляющего большой общественной опасности, или менее
тяжкого. Однако курирующие это направление должностные лица пока еще
не осознали назревшей необходимости более рационального и эффективного
использования возможных мер наказания как с точки зрения перевоспитания,
так и превенции. “Кормить” в местах лишения свободы за счет государства,
т.е. налогоплательщиков, лиц, которых можно перевоспитывать, не лишая
свободы, — это расточительство. Не каждое государство себе это позволит.
Только за счет разумной практики назначения наказания государство реально
может сэкономить миллиарды.
Многократно говорилось о восстановительном правосудии, но эта
идея не была воплощена в законопроект. Предложение о социальной
компенсации оказалось в определенной степени дискредитированным тем,
что ее изначально предложили применять по отношению к лицам,
совершившим тяжкое преступление, а следовало — в отношении лиц,
совершивших преступление, не представляющее большой общественной
опасности, или менее тяжкое преступление. Доводы о том, что введение
нормы о социальной компенсации ухудшит положение таких лиц, не
убедительны, поскольку можно ввести ее в действие с учетом принципа о
непридании акту обратной силы. Разве будет считаться ухудшением
положения предоставление возможности осужденному остаться на свободе,
уплатив социальную компенсацию? Тем более что условия отбывания
наказания еще надо приводить к соответствующим стандартам. Именно
прокуратура должна возражать против практики совместного содержания в
исправительных колониях лиц, которым определены различные режимы.
Хороший воспитательный эффект может дать публичность действий.
Во всех направлениях деятельности по предупреждению правонарушений
публичность играет весьма позитивную роль: от воздействия на нерадивых
родителей до искоренения коррупции. Но и здесь требуется искать новые, а
возможно и забытые, формы проведения такой работы. В отношении лиц,
нарушающих закон, было бы полезно организовать посещение ими
исправительной колонии. Публичное признание вины и раскаяние
преступника, а не только информирование о совершенном преступлении,
сроке наказания за совершенное преступление, должны доводиться до
сведения населения, в том числе и средствами массовой информации. Это
имеет свой превентивный эффект.
В статье не ставилась цель ответить на все вопросы, возникающие в
прокурорской деятельности. Все зависит от самой проблемы. Сейчас, когда
есть явная тенденция к сокращению количества преступлений, наглядно
видно, как сочетание организационных, правовых и воспитательных мер дает
реальные результаты. Каждому прокурорскому работнику необходимо
проанализировать свою работу, определить резервы для улучшения ее
организации и реализовать намеченное в ближайшее время.