http://www.humanities.edu.ru/db/msg/13717 Государственное и

http://www.humanities.edu.ru/db/msg/13717
Государственное и муниципальное управление
Аналитические обзоры
ГОРОДСКАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕСТЬ ЛИ АЛЬТЕРНАТИВА
КОНФЛИКТУ?
В.В. Вагин
консультант Председателя ГТК России по вопросам региональной политики
кандидат философских наук
Тема отношений между государственными властями субъектов Федерации и властями
крупных, "столичных" городов приобрела особенную актуальность после принятия новой
российской Конституции в декабре 1993 года. С этого времени скрытые, латентные
конфликты между городскими, муниципальными властями и властями субъектов
Федерации стали обретать видимые очертания.
Истоки этих конфликтов - в регулятивной роли государственной власти субъектов
Федерации, стремлении к перераспределению ресурсов, произведенных в городах в
пользу преимущественно сельских районов. Ресурсная база крупных городов
самодостаточна, что позволяет им вести самостоятельную по отношению к субъекту
Федерации политику.
Кадровый потенциал областных центров практически не уступает человеческому
потенциалу исполнительной власти субъектов Федерации. Именно крупные города
отчетливо демонстрируют все потенциальные возможности, заложенные в местном
самоуправлении.
Относительное благополучие городской экономики - постоянный раздражитель
областных, краевых и республиканских властей. Желание раздать всем "сестрам по
серьгам" понятно. Однако последствием реализации этой политики может стать
окончательный подрыв "точек роста" экономики в городах и разрушение основ еще
достаточно слабой российской городской цивилизации.
Сегодня, в большинстве своем, отношения "города и области" характеризуются разной
степенью конфликтности между властями. В "повести о том, как поссорились Иван
Иванович с Иваном Никифоровичем” очень сложно найти зачинщика конфликта. Однако
следует особо указать, что у этого конфликта есть сущностная, объективная природа. Этот
конфликт появляется не из-за дурного характера одного из участников противостояния, а
из-за стремления вышестоящего органа власти вмешаться в распределение доходов
городов. При этом вмешаться не однократно, а "на постоянной основе". Более того, год от
года это вмешательство становится все более настойчивым и изощренным.
Председатель горисполкома - будучи руководителем коллегиального органа городского
совета народных депутатов - не нес всей полноты ответственности за принимаемые
решения. Бюро горкома, а, в отдельных случаях, обкома КПСС выполняли функции
конечных арбитров, нивелируя разницу интересов между различными уровнями власти.
1
Тем самым, партийное руководство позволяло сглаживать очень разные территориальные
интересы административными методами.
Сегодня изменилась сама основа городского развития. В совсем недавнем прошлом
большинство российских городов развивалось за счет ресурсов министерств и ведомств,
имевших свои производства на городской территории. Исчезновение ведомственного
характера городского развития привело к кардинальному изменению его природы.
Сегодня городские власти оказались практически единственной силой, способной
обеспечить городское развитие. Однако, основываясь на мировом опыте изучения
развития городов, можно сделать предположение о том, что в скором времени городскую
динамику начнут задавать совсем иные силы.
Стержнем этих сил являются финансовые, информационные и транспортные потоки,
создающие обслуживающие их сервисы. Роль городских властей изменяется от
доминирования к обслуживанию. “Производства”, от которых некогда зависела судьба
городов, все чаще уходят из городов и “прописываются” в пригородах.
Эта ситуация представляется для России далеким будущим, однако кризис российской
экономики начала 90-х годов привел к свертыванию городской экспансии крупных
машиностроительных, электронных и электротехнических производств. Лишь
экспортоориентированные металлургические, нефтеперерабатывающие и
нефтехимические производства продолжают оказывать определяющее влияние на
развитие близлежащих городов. Это влияние сказывается и при формировании городского
бюджета, и в претензиях на большую часть городской территории, и в стремлении играть
все большую роль в городской политике.
Как это не парадоксально, но представляется, что сегодня "городская власть" в России
переживает свой "золотой век". Города получили самостоятельность, появилась
профессиональная городская политика, проявились яркие фигуры лидеров. Суть этого
периода можно свести к формуле - городские власти где-то могут, где-то пытаются, а гдето и задают ориентиры городского развития, следуя при этом собственной
менеджеральной логике о содержании городского развития.
Основными противниками “городской власти” в городском политическом пространстве
выступают чиновники государственной власти субъектов Федерации. Государственная
власть обладает значительными преимуществами в этой борьбе. Она в состоянии менять и
условия, и правила взаимоотношений, обладает существенно большими ресурсами
влияния на правительство и общественное мнение.
Однако и на стороне городских властей - немало преимуществ. Едва ли не основное - в
близости этой власти к горожанам. В споре города с субъектом Федерации горожане, как
правило, выступают на стороне мэров. И часто именно благодаря этой поддержке
городские власти переигрывают гораздо более сильного противника.
Следует указать и на тот факт, что большинство действующих мэров - выходцы из среды
городских управленцев. И даже в том случае, когда их карьера до муниципалитетов не
была связана с городским управлением, они быстро усвоили его идеологию.
Однако “золотому веку” городского менеджериализма угрожает не только
государственная власть. “Новыми варварами” становятся представители внешних
политических сил и предпринимательских кругов, создавших более эффективные
“политические машины”. Более жесткая система их организации, большие финансовые
2
ресурсы и возможность привлечения профессиональных организаторов выборных
кампаний приводят к вторжению в городскую власть неофитов. Их политические и
экономические интересы зачастую далеки от городских нужд. Городские финансы служат
для них скорее ресурсом для дальнейшего участия в политике и развития собственного
бизнеса.
Сказанное отнюдь не означает, что любой предприниматель несет угрозу развития того
или иного города. Эта угроза распространяется, прежде всего, на “городскую
менеджеральную власть” интересы которой локализуются в удовлетворении интересов
социальной сферы, городской инфраструктуры и, конечно же, своих собственных
интересов.
Объективная основа современных конфликтов местной и региональной властей лежит в
борьбе за доминирование и самостоятельность в трех сферах:
бюджетном процессе;
возможности предоставления преференций;
иерархической соподчиненности.
Характеризуя более подробно конфликты в различных сферах, следует указать на то, что в
ходе бюджетного процесса происходит борьба вокруг пересмотра долей налогов
поступающих в местные бюджеты, включения в состав налогооблагаемой базы городов
проблемных налогов, исключения из расходных частей областных бюджетов городских
программ, налоговых льгот.
Практически каждый год городские бюджеты теряют часть своих доходов, в результате
пересмотра доли налогов, зачисляемых в городской бюджет. Отсутствие стабильного и
долговременного норматива отчислений делает невозможным перспективное городское
планирование, приводит к ежегодному “сезонному” обострению противостояния властей
в период утверждения бюджетов.
Не секрет, что степень собираемости различных налогов различается существенным
образом. Причислив к городскому бюджету ряд проблемных налогов и рассчитав их
собираемость по максимальному уровню, можно подвести под городской бюджет мину
замедленного действия.
Несмотря на сокращение бюджетов субъектов Федерации, уменьшение “строчек”
расходов в составе этих бюджетов, по-прежнему, определенная часть средств республик,
краев и областей расходуется в целях развития. Это - программы развития общественного
транспорта, поддержки местной промышленности, строительства различных социальных
объектов. Город можно наказать, исключив из областного бюджета объекты,
запланированные к строительству или эксплуатации на территории города, а можно
поощрить, оставив их.
Другим объективным источником конфликтов властей различных уровней является
предоставление различных преимуществ хозяйствующим субъектам и муниципальным
образованиям. Вероятно, нет нужды специально говорить о таком мощном оружие
влияния на хозяйствующих субъектов, как предоставление им освобождения от уплаты
тех или иных местных налогов.
Однако сегодня не меньшее значение имеет не только освобождение, но и отсрочка и
рассрочка платежей. Попустительство низкой платежной дисциплине, возможность
3
избежать санкций за несвоевременные платежи в местные бюджеты являются важным
ресурсом влияния.
Еще один способ важный ресурс властных полномочий - преимущества в выделении
земельных участков и контроль за сделками с недвижимостью. Постоянным источником
властных противоречий является и возможность предоставления гарантий для инвесторов.
Разрушение соподчиненности в рамках единой советской властной вертикали привело к
становлению новых принципов разделения власти. После 1993 года, в числе прочего,
разрушилась и вертикаль советских органов. Сегодня именно законодательные органы
субъектов Федерации сумели создать эффективные и прочные самоуправляющиеся
ассоциации. Так, едва ли не единственными структурами в рамках ассоциаций
регионального взаимодействия являются законодательные секции. Их создание вызвано
необходимостью обмена опытом законодателей.
Традиционно руководителям отраслевых управлений и заместителям глав областных
исполкомов, подчинялись все муниципальные отраслевые службы и их руководители. В
то время как сегодня, кроме своих аппаратов, им стало некем командовать. Вызов на
совещание работников органов местного самоуправления - это уже не предписание
нижестоящим подчиненным явиться для получения указаний. Это не может нравиться
руководителям, воспитанным в старой системе управления.
Общая культура и личные особенности руководителей вносят лишь оттенки в
одинаковые, по сути, конфликты. Развитость регионального информационного
пространства и вовлеченность региональных политиков в общефедеральный процесс
придают противостоянию локальный или обширный характер.
Невозможность для губернаторов добиться безусловного доминирования в вопросах
регионального управления подталкивает их к постановке вопроса о восстановлении
“единой вертикали власти”. Именно единая, назначаемая вертикаль может, по их мнению,
обеспечить “восстановление управляемости”, выступая “панацеей от большинства бед”.
Опасность предлагаемой схемы состоит в следующем.
В свертывании имеющихся наработок местного самоуправления, первого опыта реальной
демократии.
В нарастании абсолютизации исполнительной власти субъектов Федерации, при
отсутствии соответствующего контроля над ними. Фактически, сегодня возможность
контроля над губернаторами имеет лишь законодательное Собрание. Администрация и
полномочные представители Президента РФ деморализованы. Прокуратура не всегда
способна добиться исполнения собственных предписаний по вопиющим фактам
нарушения законности. Правительство не в состоянии противостоять давлению на свои
структуры на местах со стороны субъектов Федерации. Руководители федеральных
органов на местах практически не получают поддержки от собственных министерств и
ведомств в попытках отстоять интересы Центра.
Перекладывание ответственности за местные дела на вышестоящий уровень подрывает
эффективность власти в целом, возвращая времена “мудрого” руководства свыше.
Отход от избираемости руководителей нанесет ощутимый урон вере российских граждан
в собственные возможности влияния на власть. До сих пор одна из аксиом восприятия
постсоветской власти и основной способ для населения выказать свое отношение к
руководству - выборность властей. Нельзя прививкой научить “правильно” выбирать,
нельзя этому научиться за неделю, месяц и даже за год. “Детской болезнью неверного
выбора” российским избирателям необходимо переболеть.
4
Нарушение Конституции РФ, отказ от норм Совета Европы в очередной раз выведет
Россию из правового пространства цивилизованного мира. Понятно, что Европа нам не
указ, поэтому этот пункт назван последним. Однако это отнюдь не означает, что он не
важен. Во-первых, эти нормы - квинтэссенция мирового опыта. Во-вторых, имеющегося
опыта позволит нам ускорить процесс становления эффективного устройства власти, а не
плутать в поисках своего особого пути.
Условно, упреки губернаторов в адрес муниципальных властей можно сгруппировать в
нескольких пунктах.
Излишняя самостоятельность органов местной власти и отсутствие пиетета перед
“государственной” властью.
Неэффективность решений, принимаемых органами муниципальной власти.
Низкий уровень исполнительской дисциплины в структурах местного самоуправления.
Чрезмерная расточительность и нецелесообразность наличия муниципальных структур в
условиях жесточайшего финансового дефицита.
Характеризуя каждый из определенных выше упреков, можно попытаться дать некоторые
- самые общие - рецепты их преодоления. Часто, как одна, так и другая власти
злоупотребляют своим положением. Это проявляется в мелочах: кто кого и как пригласил
для участия в мероприятии, кто и как охарактеризовал действия другой стороны.
Вероятно, региональным и местным властям имеет смысл задуматься о выработке
“дипломатической культуры” взаимоотношений. Только следование определенным,
взаимоприемлемым ритуалам позволит обойти острые углы в отношениях сторон.
Строгое следование протоколу отношений - приглашения, встреча гостей и прочие мелочи
- должны стать нормой взаимодействия. Помимо прочего, это нейтрализует конфликт в
глазах населения.
Взаимные упреки в неэффективности деятельности властей - одна из излюбленных тем
обвинений. Причем эти обвинения носят не столько субъективный, сколько объективный
характер. Более того, в отношении целого ряда субъектов Федерации можно говорить об
ограниченности их административного ресурса. Недостаточный уровень образования
руководителей, отсутствие опытных и квалифицированных кадров, чрезмерное число
государственных структур в отдельных субъектах Федерации, новизна поставленных
перед субъектом Федерации функций - большая проблема, возникшая перед страной
после 1993 года.
Преодолеть эти упреки помогут лишь одинаковые формы контроля за деятельностью
властей. Администрация Омской области инициировала обсуждение законопроекта о
контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Практически одновременно
с этим Законодательное Собрание Калининградской области приступило к обсуждению
законопроекта о контроле за деятельностью Главы Администрации. Этот опыт
необходимо объединить и расширить на всю страну. Лишь введение одновременного
контроля за всей вертикалью региональной власти позволит достигнуть искомого
паритета
Идеалом исполнительской дисциплины, в восприятии многих высших должностных лиц
субъектов Федерации, является коммунистическая партийная дисциплина, основанная на
страхе утраты партийного билета. Эту систему ни вернуть, ни воссоздать невозможно.
Она является продуктом конкретного исторического строя. Актуальной проблемой
новейшей российской истории является создание такой системы, при которой каждый
руководитель отвечает за свой участок работы, что находит свое закрепление в договорах
5
и соглашениях. Принцип субсидиарности, основой которого является закрепление прав и
ответственности за различными “этажами” власти, имеет своим результатом повышение
эффективности функционирования власти в целом. Этот принцип, ставший аксиомой
государственного устройства большинства стран Европы, по-прежнему, оспаривается
отечественными идеологами “единой вертикали власти”.
Конфликт, существующий между городской и региональной властью, будучи
объективным, по своей природе, не может быть устранен административными способами.
Он может быть замещен конфликтом между личностями, может, за счет сильного
авторитарного вмешательства, как в партийные времена, уйти в глубину. Но без
ликвидации его основ он не может быть преодолен. Основы же его - во вмешательстве
государственных властей в дела местного самоуправления. Поэтому преодолеть конфликт
позволят лишь договорной процесс и последовательное заключение соглашений по всему
спектру взаимоотношений.
Сегодня многие руководители надеются на то, что им удастся выиграть в этом конфликте
с помощью PR-методов. Представляется, что это мнение - иллюзия. С помощью
эффективных технологий организации связей с общественностью его можно сгладить,
придать ему цивилизованные формы, убрать излишнюю субъективированность, привести
к позиционному перевесу одной из сторон. Сегодня это задачи, вполне посильные для PRконсультантов. Но сам конфликт от этого не рассосется.
Общее правило в отношении профилактики обострения конфликта - внимание к
законодательной власти местного самоуправления. Общая ситуация: там, где городская
Дума борется с мэрией и наоборот, город проигрывает области.
Городское законодательство обязано лидировать в процессе внесения законодательных
инициатив в областной представительный орган. Задача городской законодательной
власти делегировать из своей среды лучших представителей для работы в областном
законодательном собрании. Цель городских законодателей осуществить ассоциирование
законодательных органов местного самоуправления для координации их деятельности вне
управленческой вертикали.
Для профессионализации управления городами важно Создание профессиональных
гильдий и союзов. Назначения на должности отраслевых руководителей городского
хозяйства не должны быть политическими. Но не политическими и не клановыми их
может сделать только принцип выдвижения от профессиональных сообществ.
Важность политической составляющей в деятельности городских властей увеличивается.
Мэры превращаются в политические фигуры. Их образ хозяйственников может обмануть
лишь несведущее население. На самом деле это не более чем “кепка”, за которой
скрывается холодный и взвешенный политический расчет.
Одна из бед современной российской политики в том, что до сих пор большинство
профессионалов предпочитают отраслевые карьеры партийно-политическим.
Соответственно, политиками часто становятся никем не признанные маргиналы. Нужно
отдавать себе отчет в том, что политический процесс идет по пути возрастания его
партийно-политической составляющей. Она характеризуется наличием системы взглядов,
за которые можно спросить и выполнение которых можно контролировать. При
отсутствии твердой платформы, депутат уподобляется флюгеру. Спросить с него за
выполнение предвыборных обещаний невозможно.
6
Каждая партия вырабатывает свою платформу и взгляд на развитие территории и обязано
иметь профессионалов в своей среде, способных эту программу сформировать и отвечать
за ее реализацию.
Никогда в истории города не получали свободу без борьбы. Лишь в условиях кризиса
власти 1993 года, сопровождавшегося демократическим реформаторством, города России
получили волю. Сегодня ясно, что за свободу нужно бороться, ее необходимо отстаивать.
7