kozhabaev

О.С. Кожабаев,
Председатель Акмолинского
областного суда
О некоторых проблемных вопросах
административного судопроизводства
Уважаемые участники конференции!
Дамы и господа!
Темой
сегодняшней
конференции
являются
проблемы
правоприменительной практики при отправлении правосудия. Не будет
ошибкой сказать, что актуальность этой темы обусловлена прежде всего
глубокими процессами демократизации общества, вызвавшими бурное
развитие права в Казахстане.
Новое содержание получают принципы состязательности уголовного
процесса, диспозитивности гражданского судопроизводства. Но, несомненно,
наиболее быстрыми темпами развиваются административное право и
процесс. Это вызвано, в первую очередь, приведением общественных
отношений к общемировым стандартам, развитием конституционного
положения, декларировавшего человека, его жизнь, права и свободы
высшими ценностями нашего государства. Такое общественное устройство
предполагает наличие доступной и эффективной системы защиты прав
и свобод граждан от
любых незаконных проявлений со стороны
государства.
Выполнение этой функции
возложено на судебную систему
республики и, в частности, на действующие в ее рамках специализированные
административные суды.
Проблемы административного судопроизводства связаны, с одной
стороны, с вопросами совершенствования законодательства, с другой - с
необходимостью совершенствования судебной системы. В немаловажной
степени они связаны с повышением уровня отправления правосудия по
административным делам.
Государством предприняты серьезные шаги по этим направлениям,
которые требуют дальнейшего развития.
Так, созданы повсеместно специализированные административные
суды, идет разработка проекта Административного процессуального
кодекса, что позволит реализовать идеи ученых и практиков о
необходимости отграничения административного
судопроизводства от
иных видов судопроизводства, в том числе и гражданского. Действующий
Кодекс РК об административных правонарушениях постоянно претерпевает
изменения и дополнения. Мы с удовлетворением
отмечаем, что и
предложения судей-практиков находят свое применение. К примеру, на
Международной
научно-практической
конференции по
вопросам
административного судопроизводства, проведенной в июне 2005 года
Верховным Судом РК совместно с Немецким
обществом по
техническому сотрудничеству, ЮСАИД, Центром IRIS-Казахстан, фондом
имени Фридриха Эберта в Центральной Азии, Акмолинским областным
судом, наряду с другими, были обозначены конкретные вопросы - по
подведомственности дел об административных правонарушениях, по
применению мер административно-правового воздействия. Эти моменты
нашли реализацию в Законе Республики Казахстан от 20 января 2006 года,
исключившем альтернативную подведомственность
административных
дел,
а также ограничившем
основания
применения одной
из
принудительных мер воздействия - проверки знаний правил дорожного
движения.
Конечно,
никакие
законы
не
помогут
усовершенствовать
административное
производство,
если
они
будут приниматься
схоластически, без выработки единой концепции развития.
Не секрет, что в деятельности Казахстанских судов только утверждается
понимание административного права не только как деликтного права, но
и целой отрасли, регулирующей публично-правовые отношения. Идет
процесс
глобального разделения
правовой системы государства на
публичное
право,
защищающее государственные
и
общественные
интересы, и частное право, обеспечивающее удовлетворение и защиту
частных интересов, о чем отмечено в Концепции правовой политики,
утвержденной Указом Президента страны в сентябре 2002 года.
Этим обусловлено и наличие полярных мнений относительно
приемлемой для нас модели административного судопроизводства. К
примеру, если одна точка зрения состоит в необходимости отнесения к
подсудности административных судов всех споров публичного характера, с
одновременной
передачей судам общей
юрисдикции
дел
об
административных правонарушениях, то другое мнение заключается в том,
что административные суды призваны обеспечить законность именно при
привлечении лиц к ответственности, а также в сфере уголовного процесса,
путем санкционирования арестов.
Наши германские коллеги, коротко
говоря, предлагают уйти от модели «государство против гражданина» и
принять модель «гражданин против государства». Насколько это приемлемо
для нас, и есть вопрос концептуального характера.
К примеру, законодательство
Казахстана, регулирующее сферу
предпринимательства, построено на принципе пользования правами в
силу закона
или решения государственного органа. Последующее их
ограничение, как правило, производится в судебном порядке. В иной
модели государство и его органы обладают большими дискреционными
полномочиями. Законность распоряжения ими проверяется судом по
инициативе заинтересованного лица. В первом случае, деятельность суда
имеет в определенной степени пресекательный характер, тогда как в
другом заключается лишь в правовой оценке таких действий. Конечно,
для судебной системы, исходя из главной задачи по отправлению
правосудия, более прогрессивной и привлекательной представляется вторая
модель, исключающая или сводящая к минимуму «карательные» функции.
Но не следует забывать, что в конечном итоге, обе модели призваны
обеспечить судебную оценку правомерности ограничения лица в правах. В
условиях
сложившегося законодательства, особенностей правосознания
граждан постсоветского пространства, возможно именно первая модель
наиболее полно позволит реализовать идею защиты частных интересов.
Ведь в
административном судопроизводстве
бремя доказывания
в
большей степени ложится на инициатора судебного разбирательства.
Соответственно, государство в лице своих органов будет вынуждено,
инициируя административный процесс, доказывать виновность частного
лица, а не лицо, выступая против государства, доказывать незаконность
его действий.
Казахстанская модель административного судопроизводства должна
представлять собой разумный баланс интересов государства и общества и
обеспечить эффективную защиту частных прав в реальных условиях, с
учетом специфики сложившихся правоотношений и законодательства.
Поэтому мы полагаем преждевременными идеи как о передаче
судам общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, так
и о включении порядка рассмотрения этих дел в уголовный процесс.
На наш взгляд, как рассмотрение дел об административных проступках,
так и жалоб на административные акты и действия, следует отнести к
прерогативе административных судов, исходя из общности целей этих
видов производства. К компетенции административных судов могут быть
отнесены не только дела особого искового производства, но часть дел
особого производства. Следует предусмотреть процессуальный порядок
направления лиц на принудительное лечение (от туберкулеза, СПИДа и
т.д.), на помещение несовершеннолетних в специализированные учреждения
образования.
Кодекс
РК
об
административных
правонарушениях
предусматривает в качестве мер административно-правового воздействия,
при совершении правонарушения, направление на принудительное лечение
только от алкоголизма, наркомании, токсикомании. Однако, не совсем
оправданно отрицать ограничение прав и ссылаться на отсутствие спора о
праве в других случаях административного принуждения.
Процедура привлечения к административной ответственности должна
быть максимально отрегулированной.
В сегодняшнем административном законодательстве не заложены
механизмы
защиты
лиц,
привлекаемых
к административной
ответственности, от неправомерных процессуальных действий должностных
лиц. Административный кодекс предусматривает
лишь возможность
обжалования акта о привлечении к административной ответственности.
Полагаем, что оспаривание и проверка законности любых действий,
предпринятых административным органом (в том числе задержание, привод,
досмотр и другие) должны быть регламентированы в административном
праве, исходя из свойственных ему принципов и общих положений. Само
возбуждение административного производства должно стать предметом
отдельного рассмотрения при наличии соответствующей жалобы.
Полагаем
необходимым
предусмотреть
в
административном
законодательстве более широко процессуальное положение органов
(должностных лиц), возбудивших административное производство: отразить
основания их участия в судебном разбирательстве, права и обязанности, в
том числе права на обжалование определений о возврате протокола,
постановления суда и другие. Это позволит обеспечить состязательность
процесса, поскольку органы прокуратуры физически не в состоянии
осуществлять
представительство
публичных
интересов в каждом
административном процессе, как это предусмотрено в уголовном.
Вообще, вопросы, связанные с ролью и местом в административном
судопроизводстве органов прокуратуры, требуют серьезного изучения,
поскольку вызывают проблемы правоприменительного характера. К
примеру, на практике имеет место возбуждение административных
производств в отношении субъектов предпринимательской деятельности, по
результатам
проверок
деятельности государственных
органов
и
должностных лиц. Здесь возникают вопросы о сроках обнаружения
правонарушения (ранее известного уполномоченному государственному
органу), о соблюдении прав предпринимателя на периодичность проверок.
Вызывает неоднозначное восприятие практическая реализация нормы
о пересмотре дел в сторону, ухудшающую положение привлекаемого к
ответственности лица, только по протесту прокурора или жалобе
потерпевшего. При отсутствии у органа, возбудившего административное
производство, полномочий на обжалование постановления по делу об
административном
правонарушении,
местный
прокурор
становится
единственным
лицом, от усмотрения которого зависит вопрос
неотвратимости и соразмерности ответственности в случае судебной
ошибки. Не создает ли такая ситуация в законодательстве поле для
коррупционных проявлений в административном производстве?
Аналогичная ситуация имеет место при решении вопроса о
переквалификации правонарушения. Здесь, к тому же, не совсем логична
позиция законодателя, предусмотревшего право вышестоящего суда на
переквалификацию действий, при отсутствии такого права у суда,
рассматривающего дело по первой инстанции.
В приведенных выше
вопросах полномочий прокуратуры и
административных государственных органов усматривается
аналогия с
уголовным процессуальным законом. Однако, не стоит забывать, что в
уголовном
судопроизводстве
прокурор
выполняет
функцию
государственного
обвинения,
тогда
как
в
административном
судопроизводстве такой обязанности у него нет, и роль его заключается
сугубо в осуществлении надзорных функций.
Существенное практическое значение имеет вопрос о сроках
опротестования
постановлений. Закрепленное в статье 657 Кодекса
Республики Казахстан об административных правонарушениях право
опротестования постановления в течение 10 дней с момента вручения,
создает абсурдную ситуацию, когда
вступление в законную силу
судебного акта зависит от инициативы и расторопности прокурора при
получении копии постановления.
Между тем, из статей 652, 657, 599 Кодекса Республики Казахстан
об административных правонарушениях усматривается, что
датой вручения копии постановления является дата его вынесения;
прокурор не относится к числу участников производства, которые в
случае рассмотрения дела без их участия, вправе подать жалобу по
истечении 10 дней со дня получения постановления;
обязательное извещение прокурора предусмотрено только по делам в
отношении
несовершеннолетних
и
по
делам,
влекущим
административный арест;
обязанность по
направлению прокурору копии постановления
предусмотрена только
в случае применения административного
ареста.
Кроме того, ведомственными актами о прокуратуре предусмотрена
прямая обязанность прокурора проверять законность судебных актов
до
вступления их в законную силу и при выявлении их незаконности
принимать меры к своевременному опротестованию.
Исходя из этих норм, полагаем неоправданными действия органов
прокуратуры по опротестованию постановлений об административных
правонарушениях, как не вступивших в законную силу, по истечении 10
дней со дня их вынесения.
Нет сегодня единообразия в процедуре пересмотра постановлений о
привлечении лиц к административной ответственности. Суды первой
инстанции рассматривают дела об оспаривании постановлений в гражданском
судопроизводстве, жалобы на постановления судов рассматриваются по
административному кодексу. Требуют обсуждения вопросы преюдиции
судебных актов, вынесенных при рассмотрении жалоб на постановления
административных органов, их исполнения.
К примеру, если вынесено определение об изменении размера штрафа,
взысканного постановлением государственного органа, то подлежит ли
обращению к
исполнению
определение
суда, путем направления
исполнительного листа? Либо, исходя из единообразного порядка взыскания
штрафов, орган, вынесший постановление, в общем порядке должен
обратиться в суд за постановлением о принудительном взыскании штрафа
в порядке статьи 708 Кодекса Республики Казахстан об административных
правонарушениях?
По этим и ряду других вопросов, возникающих в правоприменительной
практике судов, мы можем выработать общую позицию уже сегодня, так
как действующее законодательство позволяет это.
Требует усовершенствования и материальное административное право.
Не избавлен
действующий
Кодекс от недоработок, логических
несоответствий. К примеру, статья 214 предусматривает ответственность за
нарушение установленного законодательством порядка
и правил
маркировки товаров акцизными и (или) учетно-контрольными марками.
Учетно-контрольные
марки,
как
известно,
призваны
обеспечить
прозрачность сведений о месте происхождения товара. Поэтому этот
состав правонарушения, на наш взгляд, связан с нарушениями в сфере
предпринимательской деятельности, а не в сфере налогообложения. Кроме
того, учетно-контрольные марки применяются при маркировке алкогольной
продукции, нарушения при реализации которой образуют состав
правонарушения, предусмотренный статьей 163 Кодекса РК об АП.
Имеют место случаи, когда квалифицированные
составы
правонарушений предусматривают возможность более мягкого взыскания,
чем простые составы. К примеру,
частью 1 статьи 467 Кодекса
предусмотрена ответственность за управление транспортным средством в
состоянии алкогольного опьянения, а частью 3 - за такое же действие,
повлекшее причинение вреда. При этом срок лишения специального права
по части первой составляет от 6 месяцев до 1 года, тогда как по части
третьей минимальный срок лишения не предусмотрен, что позволяет при
более тяжком правонарушении налагать менее суровое взыскание.
В такой ситуации особое значение имеют вопросы квалификации
судейских кадров, постоянная работа над повышением ее уровня. Этой
работе большое внимание уделяется в Акмолинском областном суде, как
и в других областных судах.
Устранению проблем в разграничении составов правонарушений, в
правильной
квалификации
действий,
применению соразмерных и
справедливых взысканий содействовали бы высококвалифицированные
научно-практические комментарии к Кодексу об административных
правонарушениях. Между тем, таких комментариев на сегодня нет, что в
определенной степени компенсируется рекомендациями
Верховного Суда
по тем или иным вопросам, а также разрозненными выступлениями в
печати судей и других практиков. В таких условиях огромное значение
приобретают проводимые под эгидой Верховного Суда семинары, научнопрактические конференции, где мы имеем возможность максимального
обмена мнениями, опытом, выработки единых позиций в толковании и
применении закона.
Пользуясь случаем, хотелось бы пожелать участникам конференции
плодотворной работы, эффективного сотрудничества на благо развития и
укрепления
судебной защиты как граждан, так и, в конечном счете,
самого государства!
Спасибо за внимание.