Раздел 7 - Подготовка Национальной стратегии и Плана
advertisement
Раздел 7. Основные положения предыдущего НСПДСБ и процесс подготовки нового. Согласно статьи 6 Конвенции о биологическом разнообразии «Каждая Договаривающаяся Сторона в соответствии с ее конкретными условиями и возможностями разрабатывает национальные стратегии, планы и программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия или адаптирует с этой целью существующие стратегии, планы или программы, которые отражают, в частности, изложенные в настоящей Конвенции меры, относящиеся к соответствующей Договаривающейся Стороне;». В соответствии с «Руководством по Конвенции о биологическом разнообразии» (Гловка и др., 1994) указанные в статье 6 Конвенции «стратегии, планы, программы» не имеют ограничений по содержанию. Рекомендуется единственно рассматривать их как часть более широкого циклического процесса, который включает собственно разработанную стратегию, ее реализацию на основе соответствующих планов и программ, оценку результатов и снова пересмотр стратегии и ее корректировку в соответствии с полученными результатами. Национальная стратегия сохранения биоразнообразия России разрабатывалась при поддержке проекта ГЭФ/Всемирный банк «Сохранение биоразнообразия в России», контроль и координацию которого на национальном уровне осуществляло бывшее Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Обсуждение материалов Стратегии проводилось путем широкой рассылки и сбора предложений от всех заинтересованных сторон: государственных органов управления, неправительственных организаций, частного сектора и научных организаций. Ведущую роль в формировании Стратегии сыграл Институт проблем экологии и эволюции им.А.Н.Северцова РАН, один из головных профильных научных учреждений Российской академии наук. Национальная стратегия сохранения биоразнообразия России была принята в июне 2001 г. на Национальном форуме по сохранению биоразнообразия и воспринята по итогам года ответственным за эти вопросы министерством – МПР России (в настоящее время Минприроды России) как гибкая основа государственной политики в области сохранения биоразнообразия на долгосрочный период. Стратегия поэтому сформирована с одной стороны как документ, который мог быть использован для долгосрочного планирования, а с другой – как рамочный документ, в соответствии с которым каждый сектор общества мог разрабатывать и реализовывать свои программные документы и мероприятия. Таким образом, Стратегия отражала стремление общества к сохранению биоразнообразия, открывая возможности для эффективного присоединения к этому процессу всех заинтересованных сторон. Вместе с тем, данная Стратегия является рекомендательным документом, так как не была принята в установленном порядке в форме государственного документа, что отдельными общественными организациями воспринималось как ее существенный недостаток. Однако на тот период выбранный формат принятия Стратегии был наиболее оптимальный, так как еще не сложились объективные законодательные, институциональные и финансовые условия для ее изложения в ином виде. Цель Стратегии сформулирована следующим образом – «Сохранение биоразнообразия природных биосистем на уровне, обеспечивающем их устойчивое существование и неистощительное использование, а также сохранение разнообразия одомашненных и культивируемых форм живых организмов и созданных человеком экологически сбалансированных природно-культурных комплексов на уровне, обеспечивающем развитие эффективного хозяйства и формирования оптимальной среды для жизни человека». Стратегия базировалась на биологических принципах сохранения биоразнообразия в рамках двух концептуальных подходов: - популяционно-видовом (организм, популяция, вид); - экосистемном (сообщества организмов, экосистема, территориальносопряженный комплекс экосистем), таким образом, охватывая основные уровни организации биологических систем. В Стратегии определены приоритетные виды, экосистемы и регионы с особыми условиями сохранения биоразнообразия и намечены направления их сохранения с учетом имеющихся угроз биоразнообразию, в общем виде раскрыт социально-экономический механизм реализации Стратегии. На 2001 г. Стратегия представлялась достаточно полным и всеобъемлющим документом, учитывающем приоритеты и социально-экономические особенности России. При этом она опиралась на глубокие научные традиции исследований живой природы России. Одновременно со Стратегией были разработаны и приняты на Форуме Приоритетные направления Национального плана действий по сохранению биоразнообразия России. Это достаточно детальный документ выдержан в соответствии с основными положениями Стратегии и который предполагает координацию существующих программ и проектов, разработку новых проектов и пополнение ими основных направлений плана действий. Реализация Национального плана действий предполагалась за счет партнерского взаимодействия всех субъектов Стратегии, т.е. всех секторов гражданского общества и государственных органов. Принятие Стратегии и Приоритетных направлений плана действий не создавала абсолютно новой области деятельности для России. Охрана живой природы имеет в России глубокую научную базу и практику. Поэтому появление Стратегии явилось своеобразным итогом ранее осуществлявшейся деятельности и положительным стимулом для развития многих направлений природоохранной деятельности. Особо следует отметить, что положения упомянутых Стратегий и Приоритетных направлений действий полностью отвечало новой идеологии, заложенной Конвенцией о биологическом разнообразии. Основные принципы и их развитие в положениях Стратегии соответствовали принятым Конвенцией важным концептуальным документам: Принципам экоситемного подхода (решение V/6), Аддис-Абебским принципам по устойчивому использованию биоразнообразия (решение VII/12) Боннским руководящим принципам по обеспечению доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения (решение VI/24). Таким образом, охватывали все цели Конвенции. Кроме того, сравнение положений Стратегии с действовавшей на тот период Временной системой целей и целевых задач к Стратегическому плану Конвенции о биологическом разнообразии (решение VII/30) также показывает их хорошую корреспонденцию между собой, за исключением специальных положений в Стратегии, направленных на сохранение социально-культурного разнообразия коренных и местных общин. Конвенция о биологическом разнообразии представляет Сторонам Конвенции широкий коридор для развития и реализации мер по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия на национальном уровне, исходя из национальных возможностей, приоритетов и финансовых ресурсов. На необходимость формирования гибкой структуры для осуществления Конвенции, в рамках которой могут разрабатываться национальные целевые задачи в соответствии с национальными приоритетами и возможностями, отмечена также в решении VII/30 по вопросу Стратегического плана Конвенции о биологическом разнообразии. В этой связи следует положительно оценить степень адекватности цели, задач и приоритетов Стратегии целям, концептуальным документам, программам работ, иным решениям, принятым в рамках Конвенции о биологическом разнообразии на тот период времени. Вместе с тем, Стратеги не содержит в необходимом объеме соответствующих показателей для оценки эффективности ее реализации. Раздел 6 Стратегии, касающийся механизмов ее выполнения, предусматривает только направления их формирования: а) формирование Плана действий по сохранению биоразнообразия; б) контроль и критерии оценки эффективности выполнения Стратегии, В этой части рекомендуется, что оценка результатов выполнения Стратегии осуществляется в ходе ее реализации и после завершения отдельных проектов на основании следующих критериев: - показатели, характеризующие качественные и количественные изменения состояния объектов биоразнообразия разных иерархических уровней: популяций, видов,сообществ, экосистем; - изменения в области общественного сознания, права и экономики, влияющие на биоразнообразие; - изменение концепций и технологий использования природных ресурсов; - развитие системы особо охраняемых природных территорий; - критерии эффективности мероприятий Стратегии: оценка экономического эффекта на единицу затраченных ресурсов. Состав показателей и методы их расчета для изложенных критериев, тем не менее, с момента принятия Стратегии не были разработаны. Поэтому количественная оценка эффективности реализации Стратегии не проводилась и в настоящее время в связи с необходимостью пересмотра принятой Стратегии возможна лишь качественная характеристика этого процесса. С этой точки зрения выполнение Стратегии отражалось в представленных Россией после 2001 г. национальных докладах, представленных в соответствии с запросами Конвенции. Кусок из соответствующего раздела Нацдоклада (Тишков ?). Учитывая изложенное, следует отметить следующие наиболее важные для целей пересмотра Стратегии оценки: (предварительные наброски – уточнить по итогам разделов Нацдоклада) 1. Стратегия и Приоритетные направления плана действий оказались полностью востребованы при разработке Экологической доктрины Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской \Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р. В сфере сохранения и восстановления природной среды, одного из трех направлений государственной политики в области экологии, признаны задачи по сохранению и восстановлению ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности, где необходимые действия в агрегированном виде повторяют положения Стратегии. Такое опосредованное влияние Стратегии в последующем имело концептуальное воздействие на целый ряд иных политикообразующих документов, принятых Правительством Российской Федерации и соответствующими министерствами и ведомствами, а также на формирование законотворчества в последующие годы. 2. Учитывая, что Стратегия охватывала широкий спектр вопросов сохранения биоразнообразия, стала понятной целесообразность более подробного изложения отдельных ее положений в системе иных подчиненных природоохранных стратегий, тем самым формируя определенную системную иерархию, а также, что наиболее важно, использования ее отдельных положений в других секторальных документах государственного долгосрочного планирования. С 2001 г. был принят целый ряд таких документов, где в части вопросов сохранения биоразнообразия сохранялась преемственность и идеология Стратегии, несмотря на то, что самостоятельная задача использования ее положений разработчиками не ставилась. Поэтому за прошедший с 2001 г. период, видимо, главным достижением Стратегии можно считать внедрение и восприятие в экологической политике новой идеологии, заложенной Конвенцией о биологическом разнообразии, как важной для решения проблем устойчивого будущего. 3. Принимая во внимание разнообразие природных и социальноэкономических условий на огромной территории России, была подтверждена необходимость постоянного учета регионального контекста принимаемых и планируемых мер по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. 4. Стратегия логично вписалась в объективно существовавшие в стране процессы и перспективы в природоохранной деятельности и имела положительное влияние на сохранение и устойчивое использование биоразнообразие России. 5. Вместе с тем, главным недостатком Стратегии явилось то, что в стратегию не были включены программно-целевые элементы в привязке к временным рамкам, отсутствовала система соответствующих целевых прогнозных показателей, количественные и четко очерченные качественные показатели достижения цели. В связи с этим Стратегия больше соответствовала формату описания необходимой и желательной политики в сфере сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на долгосрочный период или соответствующей «доктрины». К слову сказать, что и процессы в рамках самой Конвенции не давали ясных ориентиров в этом поле. Существенным образом ситуация изменилась в связи с принятием Стратегического плана в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 годы и целевых задач по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия, принятых в Айти (решение Х/2) Этот план расчитан на определенный временной отрезок и включает 20 ключевых задач, отнесенных к пяти стратегическим целям. Цели и целевые задачи плана дают хорошую и гибкую основу для подготовки национальных целевых задач и пересмотра на этой базе национальных стратегий и планов действий в этой области. Поэтому одной из целевых задач указанного плана определена необходимость к 2015 году разработать и принять обновленную национальную стратегию и план действий по сохранению биоразнообразия. Следует также отметить, что в России за период с 2001 г. также наработана практика государственного стратегического планирования, которая в концентрированном виде изложена в проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании, представленном Правительством Российской Федерации на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В связи с этим, в настоящее время с учетом международной практики сформирован формат и понимание содержания таких документов как «стратегия». В совокупности указанные документы дают новую основу для подготовки обновленной Национальной стратегии сохранения биоразнообразия.
