Специфика функционирования неправительственных

Специфика функционирования неправительственных
организаций в Европейском Союзе: специализация,
проблемное поле, перспективы развития
Кондаурова Виктория
Главной особенностью региона Европы и активности в нем «третьего
сектора» - НПО – является, прежде всего, его история, которая и обеспечила
теоретическую, а затем и практическую базу основ демократического
общества в действии. Возникновение третьего сектора в Европе тесно
связано с теоретическими философскими моделями гражданского общества.
Становление определения гражданского общества, его потенциала и
функций, во многом предопределило функции третьего сектора в нем.
Теоретические основания
Рассматривая
главные
тенденции
образования
философии
гражданского общества в Европе, можно выделить следующих авторов, для
которых концепция гражданского общества определялась несколько
различными составляющими. Так, Г. Гегель выделял в гражданском
обществе, прежде всего, его моральные качества, считал его главной
функцией основу морального облика правительства и государства в целом.
Для К. Маркса гражданское общество составляло основу поддержки
буржуазии. В определении же А. Грамского (Antonio Gramsci), гражданское
общество – это «этическое содержание государства», арена защиты обществ
против рынка и государства.1 Противопоставляя государство и общество
друг другу, он в некоторой мере воспитал взаимное недоверие, в особенности
у общества и политических партий друг к другу.
В некотором плане, гражданское общество с его последующим
усилением, развитием и тенденциями к глобальному расширению (до
международных масштабов) стало де-факто восприниматься как место
проектирования альтернативного социального мирового порядка.
Однако, на национальном уровне (в особенности в Восточной и
Центральной Европе после падения коммунистических режимов в регионе),
минус его воспринимался еще и в том, что гражданское общество либо
дополняло государственные идеи, либо противоречило им, но не давало
альтернативного пути понимания и решения проблем.
С развитием неолиберализма, третий сектор стал инструментом
сокращения полномочий государства, что привело к его расширению во всех
сферах жизни общества Европы. В Западной Европе процесс происходил
значительно быстрее, чем в Центральной и Восточной ее частях ввиду не
«Гражданское общество и негражданское общество», (“Civil and un-civil society”), G.
Piotrowski, Interface: a journal for and about social movements Article
Volume 1 (2): 166 - 189 (November 2009)
1
только существования в этих регионах коммунистических реалий вплоть до
1990 года, но и по причине наличия в Западной Европе большей историкофилософской базы – основ мыслей Ж. Руссо, Дж. Лока.
Историческая справка
Старт в увеличении численности НПО в Европе пришелся на 19601970-е годы. Финансирование НПО в эти годы повысилось, государственные
программы в Западной Европе стали включать НПО в основной список
участников формирования гражданского морального облика государств.
Данный период также характеризовался сильной турбулентностью в
мировых политических процессах. Роль НПО здесь проявилась в некоторой
мере в смягчении понимания понятия «войны», распространение
пацифистских настроений НПО сыграло свою роль в годы окончания
Холодной Войны. Бум НПО, однако, пришелся на следующую декаду – 1980е. Главная причина – падение коммунистических режимов в Европе. НПО
послужили своего рода подушкой для дальнейшего социального развития
государств в период кризиса власти. Идеи, продвигаемые НПО в сферах
окружающей среды, торговых отношений, морали общества, и т.д.
определили вектор развития стран Восточной и Центральной Европы в
сторону демократии. Это в некоторой степени укрепило дух общества,
потерявшего все социально-экономические гарантии, безопасность, надежду
на будущее. Усиливал пессимистичные настроения и факт потери веры в
правительства. Таким образом, оказавшись нужным элементом социальной
системы в нужное время (во время мирового политического и регионального
(Европейского) кризиса), НПО Европы завоевали статус полноправного,
необходимого, полезного, не обремененного официальными нуждами
бюрократии, члена гражданского общества Европы.
На сегодняшний день НПО являются одним из наиболее
распространенных инструментов гражданского общества, выражения воли
граждан в мире. Однако специфика их разнится от региона к региону.
Отличается степень активности, процент финансовых средств, проходящий
через третий сектор, и т. д. Все это имеет под собой исторические основания,
а также реалии нового времени, тенденции последних десятилетий, такие,
например, как глобализация, которая превратила гражданское общество по
своей сути в международный механизм. Повестка дня для этого механизма
сегодня включает в себя наиболее актуальные международные и
национальные проблемы, такие как глобальное потепление и изменения
окружающей среды, проблемы мультикультурного развития обществ,
вопросы глобального мира и прав человека. Список довольно обширный.
При этом характеристики третьего сектора в Европе выдвигают на
первый план такие его преимущества по сравнению с государственными
структурами (для решения аналогичных задач общества) как: большую
открытость, меньшую бюрократизацию, прочную основу в отношениях с
частным сектором с одновременным «некоммерческим» статусом НПО.
2
Соответственно факты выполнения «заказов» частного бизнеса НПО
являются частым явлением в Европе и в мире. Дж. Сорос в данном контексте
является ярким представителем продвижения своих политических идей
посредством НПО.
Кроме того, одной из главных функций НПО в Европе (чего нельзя
утверждать о других регионах мира, так как они имеют отличный от Европы
политический строй) является расширение гражданского общества и таким
образом укрепление демократических ценностей в нем, что в свою очередь,
дает новые инициативы для развития стран. Так, НПО являются
альтернативой
для
немобильных,
обремененных
бюрократией,
государственных структур.
Также на НПО Восточной и Центральной Европы значительное
влияние, в том числе и на развитие в этих странах в последствии
демократических ценностей и демократических политических систем,
оказали исследовательские институты Западной Европы, что явилось
дополнением влияния западных стран наряду с бизнес сообществом и
укреплением НПО в сотрудничестве с частным сектором Европы.
Структура финансирования
НПО в Европе очень плотно связаны с частным сектором. Так,
например, вливания денежных средств в НПО из частного сектора в 1996
году составили около 5.6 миллиардов долларов США, в то время как
вливания от, так называемых, Официальных организаций/ассоциаций по
развитию (Official Development Associations – ODA) составили всего 1
миллиард долларов США в том же 1996 году.
Однако следуя долгосрочной статистике, НПО Европы ориентируются
в основном на доходы из государственных структур, что ставит иногда под
сомнение саму структуру НПО как «неправительственной» организации.
Принятые в существующих исследованиях по НПО в Европе источники
дохода НПО включают в себя следующие:
- Официальные (полученные от правительственных структур);
- Частные (волонтерские пожертвования и т.д.);
- Самофинансирование (доход, получаемый за счет обмена товарами и
услугами, осуществления консультаций). Единственная страна в регионе
Европы, которая ориентирована практически исключительно на данный
источник дохода – Турция.
Но с другой стороны баланс между этими тремя типами дохода НПО
относительно сохраняется, с некоторыми отклонениями в сторону того или
иного европейского государства. Это обусловлено, прежде всего, политикой
стран, которая за время укрепления НПО на арене европейского
гражданского общества претерпевала значительные колебания и кризисы.
Одним из таких кризисов был отход стран Восточной и Центральной Европы
от авторитарных моделей правительства. В Польше, всегда преобладали
сильные антиправительственные настроения, сильное деление всех структур
3
по принципу «мы» (граждане) и «они» (правительство и элита). В результате
таких явных разломов внутри общества на сегодняшний день в Польше
наблюдается явное отклонение по типу доходов НПО в сторону частной
ветви дохода. Хотя недоверие к правительству создало проблемы для
общества по всей Европе, в Венгрии это процесс был смягчен за счет
достаточно лояльного к происходящим в стране изменениям правительства и
последующего его постепенного сливания с секторами гражданского
общества после 1989 года. Таким образом, в Венгрии мы можем наблюдать в
настоящий момент сильный перевес в сторону официального типа доходов
НПО. Ниже приведена таблица Центра Развития ориентации доходов НПО
Европы по странам в процентном соотношении (Организация
Экономического Сотрудничества и Развития – OECD, 1993 г.):
* Главные типы дохода
Ресурс: Центр Развития, ОЭСР
Первый столбец в таблице показывает процент доходов от
официальных ресурсов, второй – от частных, и третий столбец
демонстрирует процент самофинансирования.
Кадры
Состав сотрудников европейских НПО, однако, не выглядит таким
сбалансированным, как типы доходов. Так, большинство сотрудников
европейских НПО являются добровольно задействованными в них лицами –
волонтерами (91%). Наемные оплачиваемые работники при этом составляют
4
лишь 9% от всех сотрудников, занятых в работе европейских НПО. Лишь 4
страны
(Австрия,
Швейцария,
Норвегия,
Ирландия)
из
22
проанализированных имеют меньше половины своих сотрудников –
волонтеров (то есть большая часть в них составляет оплачиваемых
работников).
В Европе развитая культура волонтерства с самого начала истории
НПО в регионе продолжает занимать позиции одной из главных
положительных особенностей функционирования гражданского общества.
При этом как сами НПО, так и сотрудничающие с ними государственные
структуры делают много для поощрения и дальнейшего расширения
культуры добровольчества. Причин этому достаточно. Одна из самых веских
– это процент ВВП экономик стран Европы, который достигается за счет
деятельности НПО с подавляющим числом волонтеров в своих рядах.
Данный показатель составляет по некоторым данным от 4 до 8 процентов.2
Так, например, в 2001 году в Норвегии на добровольцев приходилось около
6% ВВП страны.3 Это также говорит о том, какой высокий вклад вносят НПО
Европы в социальное и культурно-образовательное развитие региона.
Показателем этого, от части, также может служить и статистика сфер, в
которых в основной своей деятельности задействованы НПО Европы.
Специфика основных сфер деятельности НПО Европы, распределение
по регионам
Поскольку
социальная
экономика
является
для
Европы
основополагающим принципом и лежит в основе, так называемого,
«социального государства»4, основными направлениями деятельности НПО
являются: образование, здравоохранение, развитие сельских районов, (далее
в
порядке
убывания
по
нижеследующей
таблице),
семейные
вопросы/вопросы женщин, гендерные вопросы, демократия и права человека,
отправка волонтеров (в другие регионы мира), развитие малого
предпринимательства, помощь при чрезвычайных обстоятельствах,
окружающая среда, городское развитие, другое, планирование семьи.
«Добровольчество в разных странах мира», «Невский Ангел», Благотворительное
общество, http://www.kdobru.ru/understand/countries/
3
Там же.
4
«Происхождение социального государства», Владимир Козловский, «Кстати»
(США), 30.01.2012, http://rus.ruvr.ru/2012/01/30/64941714.html
2
5
Такой порядок распределения основной деятельности наиболее
активных акторов социальной жизни – НПО, имеет как свои плюсы, так и
минусы, на взгляд автора. Очевидно то, что размещение позади очереди
приоритетов деятельности такой важный для любого общества его элемент,
как «Планирование семьи», подтверждает социальную ситуацию в Европе в
данной сфере. Имеется ввиду, невнимательное отношение к планированию
семьи и, как следствие (хотя и те только этой причины) – увеличение
однополых браков, других отклонений от традиционно моральных
принципов семейных отношений. В контрасте можно поставить в пример
Китайскую Народную Республику, где планирование семьи стоит на первом
месте в приоритетах социально-экономического развития государства.
Плакаты с соответствующим содержанием наличествуют на многих
основных загородных трассах, городских проспектах.
Очевидный положительный эффект от расположения таких
приоритетов, как образование, здравоохранение и развитие сельской
местности, наглядно замечается в европейском образе жизни, высокой
образованности населения, высоком уровне жизни. Несмотря на
экономический кризис, Европа еще долгое время буде иметь ту материальнотехническую базу, которую она обеспечила себе за счет экономического
развития.
Что же касается распределения НПО Европы по регионам мира с
поддержкой их инициатив, ситуация определяет 3 региона, пользующиеся
наибольшей поддержкой социальных инициатив Европейского Союза,
6
европейских НПО: Африка (Сахара), Латинская Америка и Карибский
бассейн, Центральная и Южная Азия. Регионы расположены в порядке
убывания их значимости для НПО Европы.
Следующая таблица по данным OECD демонстрирует раскладку
приоритетов по регионам в национальном формате Европейского региона:
В столбцы включены по три-четыре основных приоритета НПО
Европы по регионам мира. Первый столбец – получение поддержки от
наибольшего количества НПО указанной европейской страны, второй
столбец – меньший приоритет в оказании поддержки, и третий столбец –
замыкает тройку основных региональных приоритетов для НПО конкретной
европейской страны.
Из приведенных данных видно, что регион Центральной Азии
пользуется поддержкой сотрудничества таких стран как: Дания, Финляндия,
Германия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция. В основной своей
массе – это страны Северной Европы.
Однако с учетом настоящих данных (политики государств
Европейского Союза в отношении региона Центральной Азии с 2000 года и
далее), сегодня можно наблюдать повышение интереса к Центральной Азии
таких стран Европы
как Франция, Испания, некоторых государств
Восточной Европы. Германия также остается одним из основных партнеров
Центрально-азиатских стран. Но в целом, ЕС, Европейская Экономическая
7
Комиссия ООН, а также ряд НПО сегодня активно сотрудничают с
государствами региона ЦА. Однако это сотрудничество требует поощрения,
доработки и детализированного анализа. Такой анализ могли бы дать
некоторые результаты конференций на схожие тематики.
Перспективы европейских НПО
Представление о европейском секторе НПО, которое обеспечил данный
материал, свидетельствует о богатых перспективах европейских НПО, как в
самой Европе, так и с учетом внешнеполитических ориентиров европейских
стран в других частях мира. Кроме того, необходимо еще раз отметить
способность европейского третьего сектора адаптироваться и служить на
пользу социальным ориентирам устойчивого развития в условиях кризисов,
социально-культурных и социально-экономических трансформаций. Это
доказал опыт НПО Европы в период последней крупной перекройки
политической карты Европы с распадом коммунистических режимов. Что
примечательно, сегодня тяжелый груз коммунистического прошлого не
мешает странам ЕС и европейским НПО сотрудничать с Россией по всем
возможным направлениям социально-экономического развития.
На сегодняшний день Россия является одним из основных партнеров в
сотрудничестве с европейскими НПО. Создан ряд диалоговых площадок,
таких, например, как «Гражданский Форум ЕС-Россия»5, который объединил
в себе НПО Европы и России. Частично опыт в сфере рекомендаций по
развитию гражданского общества постепенно передается и Казахстану.
Однако, необходимо заметить, что исторические особенности и
географические условия региона, а также культурный формат, не позволяют
так легко и прямо импортировать европейский опыт в регион ЦА.
Необходима дальнейшая работа по адаптации возможных (но не всех)
рекомендаций европейских социальных стандартов жизни. Здесь также
играет роль, какие НПО преобладают в регионе Центральной Азии. Это в
основной своей массе – декларативный тип НПО, ориентированный больше
на тематики вопросов, но не на поиск решений и их имплементацию.
Примечание:
В исследовании использованы в основном материалы европейской статистики от 1993 г.
Организации Экономического Сотрудничества и Развития (OECD), так как они
являются одними из немногих в своем роде статистических данных об НПО Европы.
«Рождение Гражданского форума ЕС - Россия: новые перспективы не только для
НПО», Глеб Гаврик, Deutsche Welle, 28.03.2011,
http://www.dw.de/dw/article/0,,14950280,00.html
5
8