МЕЖДУНАРОДНЫЙ НЕЗАВИСИМЫЙ ЭКОЛОГО
реклама
М Е ЖДУ Н АР ОДН ЫЙ Н Е З АВ И СИ М ЫЙ ЭК О Л О Г О П О Л И ТО Л О ГИ Ч Е СК И Й У Н И В ЕР СИ ТЕ Т ( М Н ЭП У ) МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПЕРЕПОДГОТОВКИ МНЭПУ ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Дипломная работа по государственному и муниципальному управлению в сфере охраны окружающей среды тема: Эффективность государственн ого и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования работа выполнена: Соколовой Людмилой Ивановной Научный руководитель: профессор, кандидат биологических наук Гурова Татьяна Федоровна Москва 2007 Оглавление Введение…………………………………………………………………………….3 Глава I. Общетеоретические проблемы эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования……………………………………………………………..…………..6 1.1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структура и принципы ………………………………………...............6 1.2. Критерии эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования...…………………………...9 1.3. Особенности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации ……………………………………..11 1.4. Особенности муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в современной России ……………………………………….….20 Глава II. Механизмы повышения эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования…………….………………………………………………………………….....26 2.1. Система государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования ………………………………………………...26 2.2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации ……………………………………………………………………………………………..34 2.3.Региональный аспект повышения эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования……………………………37 2.4. Целевая экологическая программа г.Реутова на 2007-2010 гг. как средство повышения эффективности управления в сфере охраны окружающей среды на муниципальном уровне……………………………………………………………..................41 Заключение ………………………………………………………………………57 Литература ……………………………………………………………………….61 2 Введение В современный период, в условиях рыночной экономики одной из актуальных проблем является совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Окружающая среда и природные ресурсы представляют собой основу для дальнейшего социально-экономического развития страны и ее отдельных регионов, гарантию нормальной жизнедеятельности настоящего и будущих поколений. Однако состояние окружающей среды в Российской Федерации, особенно в таких промышленных регионах, как Урал, Поволжье, Кузбасс, Северный Кавказ и другие, вызывает обеспокоенность. Имеющиеся запасы природных ресурсов, в частности недр, лесов, вод, используются недостаточно эффективно. Интересы государства как собственника природных ресурсов зачастую защищены не в полной мере, для пользователей природных ресурсов неопределенны четкие условия и стимулы к эффективному их использованию. Система природоохранного регулирования в России не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с развитой рыночной экономикой, и проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности. Неслучайно в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. №38-Р, обращается внимание на ухудшение экологической ситуации в стране и предусматриваются меры, направленные на ее улучшение. 3 Во-первых, это закрепление федеральной собственности на основные виды природных ресурсов, четкое разграничение полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами, создание эффективной системы контроля. Во-вторых, внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государством и пользователями ресурсов, законодательное закрепление права пользования природными ресурсами, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений. В-третьих, разработка технических регламентов природопользования и новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированной с международными правилами, усиление роли государства в регулировании и рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов в том числе. В связи с этим определены два направления модернизации системы природоохранного регулирования, которые связаны между собой: 1) совершенствование законодательства об охране окружающей среды и природопользования; 2) оптимизация системы государственного управления в природоохранной сфере. Правовые нормы, регулирующие государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования, содержатся в нормативных актах, относящихся к различным отраслям права (конституционного, административного, экологического, гражданского и т.д.). Это обусловливает 4 в отдельных случаях их проблемность, затрудняет применение на практике. Осложняет ситуацию то обстоятельство, что сегодня идет процесс передачи полномочий по управлению природными ресурсами с федерального уровня на уровень субъектов РФ. Эти и другие факторы и предопределили выбор темы настоящей работы. Цель работы: исследовать современные механизмы государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, оценить их эффективность и разработать предложения по их совершенствованию на примере г.Реутова Балашихинского района Московской области. Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи: исследовать понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структуру и принципы; проанализировать особенности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования; выявить составляющие эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования; оценить процесс формирования и факторы, влияющие на управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования на муниципальном уровне; 5 обозначить пути повышения эффективности государственного и муниципального управления и в сфере охраны окружающей среды и природопользования на примере г. Реутова Московской области. Объектом исследования является государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Предметом исследования является - особенности муниципального управления в сфере охраны окружающей среды как фактора бескризисного развития г. Реутова. При разработке данной проблемы использованы следующие методы: методы анализа, синтеза. Глава I. Общетеоретические проблемы эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования 1.1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структура и принципы Охрана окружающей среды и природопользование являются объектами регулирования различных отраслей права: конституционного, административного, экологического, финансового и др. Нормы Конституции РФ закрепляют основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, детализируются же эти основы законодательным и подзаконным регулированием. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования – это нормативно-определенная деятельность федеральных 6 органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правотворческой, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной формах в целях обеспечения прав каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов. Целями государственной политики в долгосрочной перспективе согласно Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006– 2008 годы) являются: 1) обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем России; 2) формирование экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью; 3) создание благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека. Среди важнейших задач государственной экологической политики в Программе названы противодействие ухудшению экологической ситуации, связанному с ростом отходов производства; реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, а также создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба. На достижение указанных целей и задач и должно быть направлено государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природо7 пользования. Государственное управление в рассматриваемой сфере развивается в рамках проходящей в России административной реформы. Приоритетные направления реформы установлены в указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» и конкретизированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г., Программе социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу(2006–2008 годы) и других. В частности, Концепция административной реформы содержит обзор мер, которые были приняты в 2003–2005 гг. по реализации указ Президента РФ от 23 июня 2003 г., а также определяет цели и задачи административной реформы, сроки и этапы ее реализации. Приложенный к Концепции План мероприятий включает такие разделы, как «Управление по результатам», «Стандартизация и регламентация», «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества», «Модернизация системы обеспечения органов исполнительной власти», «Обеспечение административной реформы». Принципами государственного управления в исследуемой сфере являются: 1) сочетание федеративного, административно-территориального, муниципального, отраслевого, производственного и природно-географического 8 факторов в управлении; 2) комплексный, системный подход в управлении; 3) разделение хозяйственных и контрольно-надзорных функций в деятельности органов управления; 4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в управлении. Таким образом, вопрос о целях, принципах государственного управления в сфере охраны окружающей среды является важнейшим при попытке создать систему эффективного государственного управления в данной сфере. 1.2. Критерии эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Перед рассмотрением механизмов повышения эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования следует определить критерии эффективности. В исследованиях, проводимых в области государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С такой точки зрения эффективность государственного управления должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства и работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов 9 населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата. Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования: - степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника; - законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления; - реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития; - глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей; - характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность; - авторитетность решений и действий управленческих структур и работников; 10 - правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками. Таким образом, критерии эффективности можно определить, как способность государственных структур на различном уровне успешно решать экономические, социальные, финансовые, организационные и другие задачи, достигать поставленных целей, согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных групп населения, действуя при этом в строго определенном правовом пространстве. И можно сделать печальный, но весьма честный и адекватный ситуации вывод - государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования в современной России является образцом невысокой эффективности. Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления. 1.3. Особенности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации Для цивилизованного человечества проблемы качества окружающей среды и рационального природопользования относятся к приоритетным, т. к. благоприятное качество окружающей среды является главенствующим компонентом его благополучия. В нашей стране эти проблемы отнесены к приоритетным, однако отсутствие четкой действенной государственной природоохранной политики создает реальные и очень существенные угрозы экономической и экологиче11 ской безопасности страны, является одной из главных причин затянувшегося экономического и демографического кризиса. Возрастание экологически обусловленных нарушений здоровья населения лишает Россию перспектив устойчивого социально-экономического развития и вхождения в мировую систему в качестве передовой постиндустриальной державы. Россия, как правовое государство, переживает сложный период становления. Экономическое положение страны не позволяет должным образом акцентировать внимание на решении природоохранных проблем. Однако это ни в коей мере не оправдывает нынешнюю регрессивную политику в сфере экологии и природопользования. На органы государственной власти субъектов РФ в основном возложены обязанности (на основе и в рамках федерального законодательства) определять направления деятельности, планировать охрану окружающей среды и обеспечивать реализацию природоохранных программ. Однако субъекты РФ ограничены в установлении полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием. Ст. 7 ФЗ устанавливает, что эти полномочия определяются в соответствии с федеральными законами. Если следовать этой позиции, то в законе субъекта РФ, регулирующем отношения в сфере экологии и природопользования на подведомственной территории с учетом географических, природных, социально-экономических, иных условий и особенностей, не может быть упоминания о правах и обязанностях органов местного самоуправления муниципальных образований. 12 За субъектами РФ оставлено право определять органы государственной власти субъектов, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды. Однако определение их полномочий, т. е. разграничение полномочий между федеральными органами и органами субъектов РФ, должно производиться на основе договоров, а затем (на его основе) соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Порядок разграничения полномочий определен ФЗ, но процедура подготовки и оформления такого договора столь сложна, трудоемка и длительна по времени, что достижение требуемого результата проблематично. Получается, что до оформления договора и соглашений субъекты РФ не обладают необходимыми полномочиями. Не определен порядок государственного экологического контроля. Ст. 65 ФЗ определено, что государственный экологический контроль осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. С момента вступления закона в силу требуемый порядок не установлен. Согласно указанной статье Правительство РФ устанавливает порядок государственного экологического контроля, осуществляемый также органами исполнительной власти субъектов РФ. Но осуществление государственного контроля, согласно статье 6 ФЗ, отнесено к полномочиям субъектов РФ. Если учитывать положение ст. 65 ФЗ, субъект РФ не вправе устанавливать порядок осуществления возложенного на него государственного контроля. Предусмотрено разграничение объектов, подлежащих федеральному контролю и контролю субъекта РФ. Перечень объектов, подлежащих феде13 ральному контролю, определяется Правительством РФ. Такой перечень утвержден постановлением Правительства РФ лишь 29.10.2002 г. В связи с ликвидацией Госкомэкологии России и перманентной реорганизацией Министерства природных ресурсов РФ говорить о действенном государственном экологическом контроле не приходится. Да и право Министерства природных ресурсов РФ осуществлять функции государственного контроля вызывает сомнение. Законом запрещено совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Следовательно, Министерство природных ресурсов РФ, занимающееся хозяйственной деятельностью, не может осуществлять контрольные функции. Соответственно, и субъекту РФ следует создавать независимый вневедомственный орган для осуществления государственного экологического контроля на территории субъекта. Особо следует выделить вопросы экономического регулирования природоохранной деятельности. Из перечисленных в Законе методов экономического регулирования необходимо остановиться на трех: установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; предоставление налоговых и других льгот; возмещение в установленном порядке вреда, нанесенного окружающей среде. В соответствии с утратившим силу Законом "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., плата за негативное воздействие на окружающую среду (экологические платежи) относилась к методам стимулирования при14 родоохранной деятельности на производственных предприятиях. Не исключая и не подменяя иные бюджетные ассигнования (назначения) для решения природоохранных задач, обеспечения реализации соответствующих программ, эти средства (экологические платежи) предназначались для решения неотложных экологических задач федерального, регионального и местного значения, связанных с предотвращением загрязнений и устранением их последствий, сосредотачивались во внебюджетных фондах и, главным образом, должны были возвращаться на сами предприятия для проведения согласованных мероприятий по экологизации производств. Затраты, произведенные на выполнение экологических мероприятий, учитывались в сумме экологических платежей, а также входили в себестоимость продукции. Хотя эти экологические платежи были не столь значительны (составляли первые проценты текущих затрат), они были определенным стимулом для проведения предприятиями природоохранных мероприятий. Однако в силу скудности наших бюджетов и неосознанности органами власти и управления приоритетов природоохранной деятельности, экологические платежи в скором времени превратились в единственный источник финансирования природоохранных задач и зачастую, как показывает практика, использовались не по целевому назначению. Сначала целевые внебюджетные фонды были преобразованы в целевые бюджетные, а затем вообще был ликвидирован Федеральный экологический фонд. Затем экологические платежи были превращены в экологический налог, который до настоящего времени не получил законного оформления. С большим трудом, при значи15 тельном сопротивлении исполнительной власти, по крайней мере в Московской области, удалось сохранить областной целевой бюджетный экологический фонд, причем на местном уровне в ряде случаев экологические фонды сохранить не удалось в силу несовершенства федерального законодательства. Необходимые изменения в действующий в то время закон "Об охране окружающей природной среды" не вносились, что вызывало двусмысленность правовых норм и приводило к конфликтным ситуациям. В новом Законе 2002 г. ст. 16 определено, что порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается законодательством РФ. Необходимое законодательство отсутствует. Таким образом, экологические платежи с 2002 г. (а есть основания полагать, что и с 1999 г.) оказались вне правового поля, что создало негативную правовую коллизию. Например, в Московской области по плану на 2002 г. объем поступлений в областной экологический фонд составлял 75 млн руб. Консолидировано, с учетом муниципальных образований Московской области около 230 млн руб. Как ни странно, экологические платежи поступают, план сбора платежей выполняется. Это объясняется неинформированностью плательщиков, инертностью мышления и нежеланием плательщиков ссориться с органами власти и управления. Возникшая ситуация использована Министерством финансов Московской области, которое приняло одностороннее решение об ограничении поступлений в областной экологический фонд по состоянию на 01.06.2002 г. (решение Верховного суда РФ на апелляцию Минфина РФ от 04.06.02), а это 16 около 37 млн руб. Остальные поступления экологических платежей направлены в доходы областного бюджета в качестве налоговых поступлений под предлогом возможной необходимости их возврата плательщикам. При этом расходуются эти средства не по целевому назначению. Законодателям необходимо принять ФЗ об исчислении, взимании и, что очень важно, о целевом использовании и распределении экологических платежей (экологического налога) в бюджеты всех уровней до конца текущего финансового года. В противном случае, если закон не вступит в силу с 01.01.2003 г., вся природоохранная деятельность в новом финансовом году будет парализована. Законодатели не смогли или не сумели убедить исполнительную власть, что регулирование платы за негативное воздействие на окружающую среду в полном объеме является предметом регулирования настоящего закона и уступили первоначально занятые позиции. Следует отметить, что в нашем законодательстве сложилась парадоксальная ситуация. Налоговый и Бюджетный кодексы РФ возведены де-факто в ранг конституционных законов. На самом деле это обслуживающие предметные законы. Один определяет перечень и порядок взимания налогов, сборов, платежей для накопления средств с целью решения задач, стоящих перед обществом и государством, выраженных в государственной политике. Второй закон определяет порядок распределения и расходования средств, опять же для решения задач, стоящих перед обществом и государством. А вот сами приоритетные задачи определяются предметными федеральными законами. 17 По важности предмета регулирования - взаимоотношений общества и природы, являющейся основой жизни на Земле, определяющей жизнедеятельность и здоровье населения, ФЗ "Об охране окружающей среды" как деюре, так де-факто, должен быть отнесен к категории конституционных законов, требования которого должны неукоснительно соблюдаться, а их нарушения - строго и неотвратимо наказываться. К сожалению, в течение последних 10-15 лет мы наблюдаем обратную картину. Проблемы охраны природы и природопользования остаются на задворках нашей государственной политики. Необходимо конкретизировать и уточнить провозглашенную норму о предоставлении налоговых и иных льгот при экологизации производства, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды. В новом законе эта норма не определена. Также не определена норма о возмещении в установленном порядке вреда окружающей среде. Если этот порядок установлен, то почему им никто не пользуется? Отсутствуют методики расчета оценки вреда и механизмы его компенсации. Недостатки ФЗ "Об охране окружающей среды" крайне осложняют формирование нормативной правовой базы на уровне субъекта РФ. Не лучшим образом обстоят дела с федеральными природоресурсными законами. До настоящего времени не устранены явные противоречия между отдельными нормами Водного кодекса РФ и ФЗ "О плате за пользование водными объектами". Нуждается в корректировке ФЗ "О недрах" в связи с 18 принятием главы Налогового кодекса РФ о налоге на добычу полезных ископаемых, в которой устранено даже упоминание о необходимости выделения средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы, а ведь мы еще пока ресурсодобывающая страна. Отсутствуют решения о рентных платежах, а ведь недра - это достояние всего народа, а не частных компаний, которым переданы недра в пользование. Не определена возможность влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации на регулирование пользования месторождениями общераспространенных полезных ископаемых. Бесконтрольность действий органов местного самоуправления только в Московской области привела к тому, что на ее территории в настоящее время имеется около 1200 брошенных карьеров. Новый Административный кодекс РФ по существу лишает как субъекты РФ, так и муниципальные образования возможности применять меры административного воздействия к нарушителям норм законодательства РФ. Практически все отдано на откуп федеральным специально уполномоченным органом. Ст. 46 Бюджетного кодекса РФ, регулирующая порядок взимания и направления штрафов в бюджетную систему, сформулирована так, что все штрафы поступают в бюджет по месту нахождения органа, наложившего штраф. Для Московской области это чревато тем, что все штрафы за нарушения, произведенные в Московской области, могут быть перечислены в бюджет г. Москвы. 19 Из вышеизложенного напрашивается вывод: нормативное правовое обеспечение природоохранной деятельности субъекта РФ в определяющей степени зависит от полноты регулирования на федеральном уровне. Дело не в дальнейшем совершенствовании законодательного регулирования, а в необходимости его радикального изменения в направлении конкретизации и предоставления субъектам РФ возможности на основе федерального законодательства развития правового регулирования природоохранной деятельности с учетом специфических условий и особенностей подведомственных территорий. 1.4. Особенности муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в современной России Муниципальный фактор в управлении проявляется в полномочиях органов местного самоуправления на создание своих органов по управлению в области охраны окружающей среды и природопользования. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (в редакции 1991г.) предоставлял ранее органам местного самоуправления следующие права в области охраны окружающей среды: координацию деятельности экологических служб предприятий и организаций; организацию экологической экспертизы проектов и экологического контроля; выдачу разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ; 20 планирование, финансирование и материальное обеспечение природоохранных мероприятий; экологическое воспитание и образование, обеспечение населения экологической информацией и т. п. Декларированные в вышеуказанном законе от 1991 г. принципы, так и не нашли своего применения на практике. Реальные механизмы управления природоохранной деятельностью (нормирование выбросов и сбросов вредных веществ, проведение экологической экспертизы, проведение экологического контроля и т. п.) более поздними федеральными законами и нормативными правительственными актами были отнесены к компетенции федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Закон «Об охране окружающей природной среды» (в редакции 1991 г.) ранее предоставлял органам местного самоуправления право иметь возможность управлять средствами внебюджетного городского экологического фонда. Расходование средств фонда производилось через государственный природоохранный орган. Расходы экологического фонда контролировались на муниципальном уровне. За счет средств городского экологического фонда была возможность осуществления неотложных муниципальных природоохранных мероприятий, таких как захоронение промышленных отходов, реабилитация загрязненных территорий, создание системы мониторинга загрязнения окружающей среды, выделение грантов общественным экологическим организациям и т. п. 21 К сожалению, с 1 января 2001 г. федеральным законом местные экологические фонды были ликвидированы. Платежи предприятий за выбросы, сбросы, размещение отходов с 2001 г. стали поступать в федеральный бюджет (18 % от объема поступающих средств) и бюджет субъекта Федерации (81 %). С 2006 г. часть платежей предприятий за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 40 %) будет зачисляться в местные бюджеты. По федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти. В этой связи администрацией города должны организовываться и проводиться различные мероприятия с общественными экологическими организациями, представляющими наиболее активную часть населения в вопросах экологии. Ежегодно совместно с общественными экологическими организациями возможно проведение совместных мероприятий в рамках «Дней защиты от экологической опасности». Для анализа и оценки эффективности муниципальных природоохранных программ и планов при администрации города может быть создан орган по проблемам охраны окружающей среды, на заседаниях которого рассматривать те или иные экологические проблемы с приглашением специалистов государственных природоохранных органов, ученых, руководителей общественных организаций. Таким образом, поддерживая и участвуя в мероприятиях общественных экологических организаций, администрация города напрямую воспринимает 22 озабоченность населения и пытается, ориентируюсь на мнение ученых и общественности, решить те или иные экологические проблемы, что будет способствовать более эффективному управлению в сфере охраны окружающей среды на муниципальном уровне. Большим подспорьем для решения вопросов в области природопользования и охраны окружающей среды на территории субъекта Федерации является создание Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды, который согласно федерального закона «Об охране окружающей среды» и Указа Губернатора региона имеет все права по организации экологических мероприятий и проведению государственного экологического контроля на территории области. В условиях реорганизации федеральных природоохранных структур Департамент природных ресурсов может сыграть существенную роль в повышении эффективности деятельности власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Характерным примером повышения эффективности управления может служить разработка проекта областной целевой программы «Обеспечение экологической безопасности окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления». В рамках данной программы из областного бюджета возможно выделение средств на проведение мероприятий администрации города по строительству нового полигона бытовых отходов, строительству биотермического утилизатора (скотомогильника) и проведению рекультивации закрытых свалок. 23 Федеральные законы «Об охране окружающей среды» (в редакции 2002 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделили с 2006 г. органы местного самоуправления следующими полномочиями: организация мероприятий по охране окружающей среды; осуществление муниципального экологического контроля. Муниципальные инспекторы по охране окружающей среды по закону имеют те же полномочия, что и государственные инспекторы, т. е. право посещать предприятия, проверять их природоохранную деятельность и соблюдение ими лимитов и нормативов, выдавать предписания об устранении выявленных нарушений и т. п. К сожалению, дав муниципальным инспекторам по охране окружающей среды многие права, законодательство не предоставило им прав по наложению административного взыскания за выявленные нарушения природоохранного законодательства. Данная схема экологического контроля предполагает, видимо, обязательное взаимодействие муниципальных и государственных инспекторов по охране окружающей среды и федеральных природоохранных органов. Хотя никаких законодательных, нормативных или других методических ссылок на порядок этого взаимодействия пока не выработано. Нормативами также не оговорен перечень объектов, подлежащих экологическому контролю со стороны федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти. Подобное об- 24 стоятельство может привести к отсутствию действенных мер по контролю за состоянием природоохранного законодательства. Комплекс проблем муниципальных образований регионов Износ технической базы Низкая конкурентоспособность промышленности и транспорта Снижение трудовой и социальной активности населения Падение кадрового потенциала Ухудшение экологической ситуации Рост частоты и масштабов чрезвычайных ситуации Дефицит финансовых ресурсов, отсутствие перспектив роста доходной части бюджета Финансовоэкономические кризисы и чрезвычайные ситуации Социальные кризисы и чрезвычайные ситуации Техногенные и чрезвычайные ситуации Схема 1. Проблемы муниципальных образований в регионах России в настоящее время. 25 Глава II. Механизмы повышения эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования 2.1. Система государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования При рассмотрении функционирования системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации следует отметить, что успешное ее функционирование, как и любой системы управления, возможно только при наличии следующих составляющих: эффективной административной структуры органов управления; качественной нормативной правовой базы, регулирующей отношения в данной области; действенных механизмов обеспечения качества окружающей среды: оценки воздействия на окружающую среду; экологического контроля и надзора; экологической экспертизы, экологического аудита, сертификации, лицензирования; экономического механизма регулирования деятельности в данной области. Рассматривая каждый из этих показателей, можно отметить следующее: 1. Структура органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования, начиная с начала 90-х годов прошлого века, претерпевала постоянные изменения. Изменялось как количество органов исполни26 тельной власти в области охраны окружающей среды, так и их полномочия. Крупные и незначительные реорганизации проходили с периодичностью от одного до четырех лет. В 2004 году в ходе административной реформы, проводимой с целью упорядочения системы управления и сокращения управленческого аппарата, вместо одного органа - МПР России было создано три - МПР России, Ростехнадзор и Росприроднадзор, каждый из которых имел свои территориальные органы в каждом субъекте Российский Федерации. Кроме того, полномочиями по регулированию природопользования и контроля за состоянием окружающей среды наделены и другие федеральные органы (Россельхознадзор, Роспотребнадзор). При этом полномочия этих органов не были четко определены, в результате чего произошло их дублирование, а, следовательно, общее увеличение численности аппарата при недостатке его в каждом конкретном органе. Например, контроль и надзор за водными биологическими ресурсами и средой их обитания возложены на Росприроднадзор и Россельхознадзор. В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Для выполнения этого положения Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 31 декабря 2005 года № 199 целый ряд полно27 мочий федеральных органов государственной власти был передан органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако передача данных полномочий не была подкреплена соответствующими правовыми актами, определяющими порядок их передачи, и достаточным финансированием. Это относится, прежде всего, к государственной экологической экспертизе и государственному экологическому контролю. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза должна организовываться и проводиться одним федеральным органом исполнительной власти. Однако в настоящее время ее проводят два федеральных органа - Ростехнадзор и Росприроднадзор, причем, практически по одним и тем же объектам государственной экологической экспертизы, перечисленным в статьях 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Все попытки разграничить объекты экологической экспертизы не увенчались успехом в связи с невозможностью установить обоснованные критерии данного разграничения. Принятые в постановлениях Правительства Российской Федерации критерии - объекты, оказывающие воздействие на окружающую среду и объекты, оказывающие воздействие на природные ресурсы, неправомерны, так как природные ресурсы - это часть компонентов окружающей среды и воздействовав на часть целого, не воздействуя при этом на целое, невозможно. При отсутствии урегулирования данной проблемы, Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199 полномочия по проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня были делеги28 рованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С 1 января 2007 года экспертные подразделения территориальных органов Росприроднадора и Ростехнадзора, организующие и проводящие государственную экологическую экспертизу, должны прекратить свое существование, но соответствующие подзаконные правовые акты не приняты до настоящего времени. В связи с нерешенностью вопроса финансирования экспертных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вызывает сомнение и возможность проведения в 2007 году государственной экологической экспертизы субъектами Российской Федерации. Таким образом, возникает ситуация, когда государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня в 2007 году проводиться не будет. Кроме того, до настоящего времени не создана единая сеть государственного мониторинга окружающей среды, не конкретизированы полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по участию в проведении государственного мониторинга окружающей среды. Не разграничены полномочия и в области экологического контроля, Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 777 не позволяет четко установить конкретные объекты, подлежащие федеральному экологическому контролю, и, следовательно, также создает 29 основу для дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Практически ликвидирован муниципальный экологический контроль, который, при наличии качественной правовой базы, мог бы обеспечить соблюдение природоохранного законодательства на объектах местного значения. Учитывая, что большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными и иметь большие штаты государственных инспекторов по охране природы не могут, можно предположить, что какой-либо экологический контроль на указанных объектах проводиться не будет. Учитывая изложенное, структуру органов управления в области охраны окружающей среды и природопользования можно признать несовершенной и неэффективной. Нестабильность государственной стратегии в области охраны окружающей среды и природопользования, неопределенность властных полномочий органов исполнительной власти порождает серьезные проблемы при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и обеспечения ее благоприятного качества. 2. Существующее природоохранное законодательство также нельзя признать достаточным для обеспечения охраны окружающей среды. Оно характеризуется недостаточной проработанностью и противоречивостью. Так, Правительством Российской Федерации не приняты подзаконные акты, требования о разработке которых содержатся в законах, принятых еще в 1995 году. Правительство Российской Федерации за последние годы не 30 внесло в Государственную Думу ни одного законопроекта в этой области. В проекте Лесного кодекса Российской Федерации акцент сделан на природопользование, а не на охрану экологических систем. Ряд законопроектов, внесенных депутатами в Государственную Думу «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О зонах экологического бедствия», «Об экологическом контроле» и некоторые другие, не поддерживаются Правительством Российской Федерации. Наряду с этим, принятый в первом чтении проект федерального закона № 317064-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации" формально сохраняя такой важный инструмент охраны окружающей среды, как экологическая экспертиза, практически ее ликвидирует. Вслед за принятым в 2005 году Градостроительным кодексом Российской Федерации, исключившим из перечня объектов экологической экспертизы проектную документацию, указанный выше законопроект ликвидирует такие важные объекты экологической экспертизы, как проекты градостроительной документации, предпроектную документацию, материалы перевода лесных земель в нелесные. Список объектов экологической экспертизы из открытого становится закрытым. Таким образом, основные объекты, реализация которых может оказать непосредственное негативное воздействие на окружающую среду, на экологическую экспертизу представляться не будут. 31 Отменяется и требование о разработке в предпроектной и проектной документации материалов оценки воздействия на окружающую среду. Вместо этого в проектной документации предусмотрена разработка перечня мероприятий по охране окружающей среды. Отсутствие процедуры оценки воздействия на окружающую среду противоречит общепринятым нормам международного права. Учитывая изложенное, даже если в нормативных и инструктивных документах о порядке проведения единой государственной экспертизы будет предусмотрено требование о рассмотрении в проектной документации экологических аспектов, выполнить его в связи с отсутствием материалов для такого рассмотрения, будет невозможно. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требовалось разработать нормативы качества окружающей среды, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иные нормативы в области охраны окружающей среды, а также государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды. Однако до настоящего времени они не разработаны. Отсутствуют и какие-либо технические регламенты в области охраны окружающей среды. 3. Наличие перечисленных факторов - постоянная реорганизация органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, несогласованность действий органов управления, отсутствие нормативной правовой и нормативной технической базы не позволяют осуществлять эффективный 32 экологический контроль, как предупредительный (экологическая экспертиза), так и текущий. На эффективности проводимого экологического контроля негативно сказывается недостаточная численность государственных инспекторов по охране природы и низкая оснащенность органов контроля соответствующими приборами контроля. Экологический аудит, являющийся во многих странах одним из основных механизмов охраны окружающей среды, не требующим средств из бюджетов всех уровней, в Российской Федерации находится в стадии становления. К факторам, препятствующим его развитию, можно отнести отсутствие законодательного обеспечения его осуществления. В настоящее время кроме ГОСТ Р ИСО 14000 и ГОСТ Р ИСО 19011 единственным упоминанием о нем в правовых актах является определение, данное в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». 4. Отрицательное воздействие на систему управления в области охраны окружающей среды и природопользования оказывает неурегулированность вопросов платы за негативное воздействие на окружающую среду и, прежде всего, отсутствие соответствующей правовой базы, кроме того, многие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации отмечают как недостаток действующей системы то, что администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является только Федеральная служба по экологическому технологическому и атомному надзору. Субъекгы Российской Федерации, в бюджеты которых поступает 80% указанной платы, 33 осуществляют лишь контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю. Учитывая, что вышеуказанный порядок контроля платы на федеральном уровне до настоящего времени не утвержден, субъекты Российской Федерации не могут исполнять установленные полномочия и не имеют реальных рычагов воздействия на поступление данных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод о том, что действующая в настоящее время в Российской Федерации система управления в области охраны окружающей среды и природопользования не может быть признана эффективной. Сохранение такого состояния системы может привести к ухудшению качества окружающей среды, и, как следствие, ухудшение состояния здоровья населения, что не позволит обеспечить конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Кроме того, создается прямая угроза экологической безопасности Российской Федерации и, следовательно, национальной безопасности. 2.2. Совершенствование системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в Российской Федерации Исходя из вышесказанного, предметом особого внимания государства является регулирование отношений в области использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды, которые представляют собой не 34 только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешних и будущих поколений. Как отмечалось, на сегодняшний день природные ресурсы используются неэффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника защищены не в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для их эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования. В целях совершенствования и повышения эффективности системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования предлагается: 1. Разработать и принять законопроекты, позволяющие обеспечить качественное управление охраной окружающей среды и природопользованием в Российской Федерации, в том числе Экологический кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», "Об охране почв", «О зонах экологического бедствия», «Об экологическом контроле», "Об экологическом аудите" и другие. 2. Ускорить принятие проекта федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». 3. Провести анализ законодательства Российской Федерации для выявления и устранения противоречий в части вопросов охраны окружающей среды и природопользования, в том числе разграничения полномочий федеральных 35 органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 4. Внести изменения в действующие федеральные законы в части восстановления полномочий органов местного самоуправления в области организации и проведения муниципального экологического контроля за объектами местного значения. 5. Необходимо рассмотреть возможность: - включения в Уголовный кодекс Российской Федерации отдельной статьи об ответственности за нарушение законодательства об экологической экспертизе; - ужесточения санкций статьи 8.4 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации за указанное правонарушение, дополнив ее нормой о возможности назначения наказания в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток. 6. Создать единый независимый от других министерств, "отдельный" орган исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды, подчинив его непосредственно Правительству Российской Федерации и наделив полномочиями по исполнению правоустанавливающих, контрольных функций, в том числе по организации и проведению государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля, а также иными необходимыми функциями. 7. Принять административные регламенты, регулирующие деятельность всех федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление 36 в сфере охраны окружающей среды, а также административные регламенты выполнения ими отдельных государственных функций и оказания ими государственных услуг. 8. Принять подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие: - разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - порядок проведения государственного экологического контроля; - методику расчета ущерба, нанесенного окружающей среде и ее компонентам в результате неправомерных действий природопользователей. 9. Разработать методики расчета субвенций для осуществления переданных полномочий в области охраны животного мира и биоресурсов и осуществить начиная с 2007 года финансирование указанных полномочий. 2.3. Региональный аспект повышения эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Одним из направлений повышения эффективности государственного управления в рассматриваемой сфере может стать укрепление ее региональной составляющей. Делегировать полномочия в работе с регионами можно по следующей схеме: - Приоритетность - все проекты делятся на три категории: а. Важнейшие. 37 б. Насущные. в. Второстепенные. - Структура решения вопросов. - Промежуточные " летучки " (коррекция позиций). - Точная дата решения вопросов. - Личная ответственность в проекте. Правильно делегируя полномочия, можно создать безупречный механизм, который будет поражать своей эффективностью. Тем не менее, нельзя говорить об универсальности данной схемы ведь между регионами существуют различия и нужно разработать такие схемы с определенными нюансами пропорционально количеству регионов. В данной ситуации представляется один выход - укрепление экономической и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получает возможность формировать нормальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней вопросы, не выпрашивая деньги у Федерального "центра". Такие подходы могут быть реализованы на практике применительно к депрессивным регионам. Им важно дать помощь на старте, предоставить на целевой основе капитал для запуска экономики, оживления производства. Но для этого нужны хорошо проработанные программы с четко поставленными целями и задачами. На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований принимаются попытки принятия нормативно-правовых актов, направленных на 38 повышение эффективности природоохранной деятельности. Органами местного самоуправления городов Екатеринбурга, Перми, Волгограда, Снежинска, Бронницы, Ульяновска, Курска, Калуги и многих других накоплен положительный опыт по созданию муниципальной нормативно - правовой базы по вопросам управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Однако отсутствие правых актов на общегосударственном уровне мешает успешному развитию вышеуказанных инициатив. Хотя, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством к ведению органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, природопользования и обеспечения экологической безопасности относятся: участие в охране окружающей среды на территории города; определение основных направлений охраны окружающей природной среды города, разработка и реализация экологических местных программ; планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий; координация деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций независимо от их форм собственности и подчинения; организация экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля (мониторинга) за состоянием окружающей природной среды; выдача разрешений на отдельные виды природопользования; 39 принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности; право заключения с природопользователями договоров на комплексное природопользование, затрагивающее интересы подведомственной территории; учет и оценка состояния окружающей природной среды и природных ресурсов подведомственной территории; учет и оценка объемов бытовых и промышленных отходов на объектах, расположенных на подведомственной территории, организация утилизации и переработки бытовых отходов; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социальноэкономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; организация и проведение работ по восстановлению и охране водных объектов на подведомственной территории; утверждение проектов и установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос на этих водных объектах по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по Московской области в сфере управления использованием природных ресурсов и охраны окружающей природной среды и Администрацией г. Реутова; 40 объявление природных объектов местного значения, представляющих экологическую и историческую ценность, памятниками природы, организация их охраны; повышение качества эндоэкологического здоровья населения; экологическое воспитание, образование, просвещение; обеспечение населения необходимой экологической информацией. Органы местного самоуправления могут осуществлять и иные полномочия в области охраны окружающей природной среды и использовании природных ресурсов, отнесенные к их ведению в рамках федерального и областного законодательства. Реализация этих основных возможностей органов местного самоуправления и положена в основу настоящей целевой экологической программы города Реутова на 2007-2010гг. (далее - Программа). 2.4. Целевая экологическая программа г. Реутова на 2007-2010 гг. как средство повышения эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды на муниципальном уровне Проблемы экологии города и его рекреационных зон тесно связаны с важнейшими задачами создания достойной человека природной среды, сохранения качества эндоэкологического здоровья, а их решение - необходимое условие устойчивого социально-экологического развития. Сложность проблемы состоит в том, что в рамках исследований по экологии города и его рекреационных зон необходима интеграция широкой системы научных знаний с непосредственным решением практических задач, что требует поиска 41 новых форм организации природоохранной работы, разработки и финансирования региональных и локальных экологических программ, а их реализация - тесного взаимодействия местных органов самоуправления с государственными природоохранными службами и населением города. На усложнение экологической ситуации влияет комплекс процессов, связанных с инфраструктурой или планировочными характеристиками города, жилищно-коммунальным хозяйством, образом жизни горожан; иными словами, города - это сложные системы с соответствующими им законами функционирования. 1. Экологическая обстановка в г. Реутове и обоснование необходимости решения городских экологических проблем: Проблемы устойчивого социально-экологического развития и существования г. Реутова на современном этапе тесно взаимосвязаны с решением вопросов охраны и реконструкции окружающей среды. Рассмотрение этих вопросов не является самоцелью – без их решения сегодня дальнейшее устойчивое существование и развитие города выглядит проблематичным. Сложность заключается в том, что эти проблемы затрагивают практически все сферы городской жизни и требуют к своему решению междисциплинарного подхода с использованием широкого спектра знаний в экологии, экономике, организации и управлении, производстве, психологии, медицине, архитектуре, образовании, культуре и других дисциплинах. Город является одновременно и самой крупной единицей, способной приступить к решению многих разрушительных для современного мира про42 блем (в том числе и экологической), и самой мелкой единицей, только на уровне которой можно сознательно решать проблемы самым полным, комплексным и разумным образом в интересах не только ныне живущих людей, но и будущих поколений. Все это ведет к выработке нового видения и подхода к взаимодействию городского сообщества, органов управления и природопользователей. Город Реутов – муниципальное образование, входящее в состав Московской области. Его территория занимает 900 гектаров. Численность населения составляет 72,5 тыс. человек. Средний возраст жителей – около 40 лет, из них трудоспособного возраста – 60 процентов. Благодаря положительной миграции численность населения города не уменьшается. За 60 с лишним лет город Реутов сформировался как город науки. Развитие г. Реутова как наукограда началось в 1950-е годы, после размещения в нем ОКБ-52, которое было создано академиком В.Н.Челомеем в целях разработки новой ракетной техники оборонного назначения, а в настоящее время является федеральным государственным унитарным предприятием «НПО машиностроения» (далее именуется – ФГУП «НПО машиностроения»). К 2003 году в г. Реутове зарегистрировано более 1500 организаций различной организационно-правовой формы, из которых более 100 осуществляют свою деятельность в научно-технической сфере. В городе создан ряд структур поддержки инновационной деятельности: Реутовская Торгово- промышленная палата, общество с ограниченной ответственностью «Социально-деловой центр «Инициатива», автономная некоммерческая организа43 ция «Научный центр системных технологий», автономная некоммерческая организация «Центр «Бизнес-развитие». Опыт инновационной и коммерческой деятельности, кооперационные связи и авторитет на мировых и региональных рынках создают благоприятные предпосылки для включения г. Реутова в национальную инновационную систему. Одновременно город можно использовать как полигон для отработки новых методов государственной поддержки отдельных территорий при создании эффективной инновационной инфраструктуры, которая обеспечит организацию новых высокотехнологичных производств, коммерциализацию научно-технических разработок. Реутов примыкает с востока и юга непосредственно к г. Москве. С запада город ограничен Московской кольцевой автодорогой, с юга и севера Носовихинским шоссе и федеральной автомагистралью «Волга», т.е. практически город окружен автодорогами, где постоянно наблюдается большой поток автотранспорта. Следовательно, основным источником загрязнения атмосферного воздуха в городе является: автотранспорт. При этом стационарные посты наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха в городе отсутствуют. Необходимо провести работу по оценке загрязнения атмосферного воздуха в городе и выявить основные источники выбросов загрязняющих веществ. Автотранспорт вносит существенный вклад в формирование приземных концентраций таких опасных примесей, как окись углерода, двуокись азота, углеводороды, сажа, бенз(а)пирен и др. Для получения более полной 44 характеристики воздействия автотранспорта на воздушный бассейн необходимо проведение постоянного мониторинга и дополнительного анализа. За последние годы токсическая нагрузка значительно превысила ту, в которой эволюционно формировался организм человека. Значительно возрос удельный вес эколого-зависимых заболеваний, ухудшились показатели здоровья детей. Потребительской отношение к своему здоровью и окружающей среде не способствует улучшению здоровья у подрастающего поколения. Все это заставляет начинать образовательные программы по экологии и эндоэкологии с дошкольно-школьных учреждений, с активного привлечения семьи к оздоровительным и образовательным программам, постепенно формируя у детей и семьи осознанного и бережного отношения к своему здоровью и окружающей среде. Ежегодно в г.Реутове образуется около 7800 тонн отходов, основную долю из которых составляют отходы потребления (5200 тонн). Природный радиационный фон города характеризуется относительно низким содержанием естественных радионуклидов. Радиоактивное загрязнение окружающей среды в городе Гидрометслужбой не определяется. При выборочном контроле территории города Роспотребнадзором радиационных аномалий и загрязнений не обнаружено. Вся территория города не обследовалась. Анализ состояния окружающей среды г.Реутова показывает, что проведение локальных природоохранных мероприятий не позволяет эффективно решать проблемы экологической реабилитации территории и охраны здоро45 вья населения. Назрела необходимость системного рассмотрения указанных проблем с осуществлением комплекса мероприятий, направленных на коренное улучшение состояния окружающей среды и сохранение здоровья населения города. Решение этих проблем возможно в рамках городской целевой Программы. Тем более, что программа развития г. Реутова как наукограда Российской Федерации на 2003 – 2007 годы не предусматривала подобных мероприятий. 2. Паспорт целевой экологической программы города Реутова на 20072010 гг.: Показатели Наименование Содержание показателей Целевая экологическая программа города Реутова на 20062009 гг. Основание для Решение депутатской экологической комиссии Совета де- разработки путатов г. Реутова от 18 января 2007г. Заказчик Администрация г.Реутова. Разработчики Отдел по экологии и природопользованию администрации Программы г.Реутова; Улучшение экологической обстановки в городе, сохране- Цели Программы ние и реабилитация природы города для обеспечения здоровья и благоприятных условий жизнедеятельности населения Создание научно-обоснованной системы управления природопользованием и экологической безопасностью города; Задачи Разработка механизмов регулирования (правовых, эконо- Программы мических, административных), функционирования и развития предприятий города с учетом негативного воздействия их на окружающую природную среду; 46 Оказание поддержки в совершенствовании (в экологическом плане) существующих и новых технологий промышленных предприятий города; Снижение вредных выбросов в атмосферу; Оптимизация деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления; Сохранение и восстановление городских лесов и почв; Создание условий для развития экотуризма; Создание системы экологического мониторинга; Создание эндоэкологического мониторинга здоровья населения. Разработка основных лечебных мероприятий, направленных на восстановление внутренней среды организма; Организация экологического воспитания подрастающего поколения. Сроки реализации Программы 2007-2010 гг. Правовое обеспечение программы; Экологизация промышленности города; Экологизация городского хозяйства; Основные про- Мониторинг окружающей природной среды; граммные меро- Подпрограмма "Защита, воспроизводство и использова- приятия и под- ние городских парков и зон отдыха"; программы Подпрограмма «Экотуризм» Подпрограмма «Экологическое воспитание подрастающего поколения» Подпрограмма «Экология-эндоэкология» Отделы администрации г.Реутова в пределах своей ком- Исполнители петенции; Предприятия и организации города независимо от форм 47 собственности Объемы и источники финансирования Объем финансирования определяется ежегодно. Источники - областной, городской бюджеты, городской экологический фонд, средства предприятий и привлеченные средства. Снижение воздействия негативных факторов на окружающую природную среду города. Предотвращение ущер- Ожидаемые ре- ба окружающей среде и потерь природных ресурсов. По- зультаты вышение эффективности природоохранной деятельности в г.Реутове. Развитие экологии личности и повышение качества эндоэкологического здоровья. Контроль за реализацией программы возлагается на за- Система органи- казчика программы. зации контроля Текущее управление осуществляет отдел экологии и природопользования администрации г.Реутова. 3. Цели, принципы, задачи и сроки реализации Программы: Основными целями настоящей Программы являются: - улучшение экологической обстановки в городе; - сохранение и реабилитация природы города для обеспечения здоровья и благоприятных условий жизнедеятельности населения; - создание условий для развития туризма и рекреационной политики города; - организация экологического воспитания подрастающего поколения. Основными принципами Программы являются: - целенаправленность (целевая ориентация - достижение поставленных выше основных целей Программы и достижение максимально возможного социально-экономического эффекта); 48 - системность (реализуется через систему механизмов достижения конечных целей Программы и научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов города); - комплексность (взаимная увязанность отдельных мероприятий Программы и координация деятельности всех ветвей городской власти); - приоритетность (приоритеты сохранения жизни и здоровья населения города, решения городских экологических проблем перед ведомственными интересами и определение основных приоритетов системы экологических мероприятий в городе); - рациональность (рациональное природопользование на подведомственной территории и личная ответственность за бережное отношение к окружающей природной среде). Основными задачами Программы являются: - оздоровление экологической обстановки в городе, в т.ч.: - снижение вредных выбросов в атмосферу и сброса загрязненных вод в водоемы города; - оптимизация деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления; - сохранение и восстановление городских лесов и почв; - развитие экотуризма; - создание научно-обоснованной системы управления природопользованием и экологической безопасностью города; 49 - разработка механизмов регулирования (правовых, экономических административных), функционирования и развития предприятий города с учетом негативного воздействия их на окружающую природную среду; - оказание поддержки в совершенствовании (в экологическом плане) существующих и новых технологий промышленных предприятий города; - формирование системы экологического мониторинга; - развитие системы экологического воспитания подрастающего поколения. Реализация Программы предусматривается в период с 2007 по 2010 годы. Заказчиком Целевой экологической программы города Реутова 2007-2010 гг. является администрация г.Реутова. Текущее управление Программой осуществляет отдел экологии и природопользования администрации г.Реутова. 4. Обоснование системы программных мероприятий: При разработке настоящей Программы были использованы основные положения: - Конституции Российской Федерации; - Закона РФ "Об охране окружающей природной среды"; - Указов Президента РФ "О государственной стратегии России по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" (04.02.94 г., N 236) и "Об утверждении концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (01.04.96 г., N 440); - Федеральных целевых программ "Отходы". 50 При необходимости в качестве нормативно-правовой базы Программы могут быть привлечены иные законодательные и нормативно-правовые акты международного, федерального, регионального и муниципального (г. Реутов) уровней. В целях реализации Программы предусматривается осуществить следующую систему основных технологических и природоохранных мероприятий: - создание нормативно-технической базы по охране окружающей природной среды в городе; - способствование развитию экологически безопасного промышленного производства (в первую очередь, за счет внедрения малоотходных, безотходных и ресурсосберегающих технологий), технического перевооружения и реконструкции экологически опасных производств; - создание условий для переработки и утилизации отходов производства и потребления; - создание условий для снижения выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; - создание условий для сохранения и воспроизводства городских лесов; - создание системы комплексного экологического мониторинга; - создание системы непрерывного экологического воспитания и образования подрастающего поколения. Для экономического обоснования системы программных мероприятий можно оценить величину ущерба от загрязнения окружающей среды в г. Ре51 утове. Величина ликвидированного ущерба в результате реализации мероприятий Программы может быть оценена в 50-60% от суммы полного ущерба. Изменение структуры промышленного производства в процессе его экологизации должно привести к снижению объемов выбросов и сбросов (загрязнение атмосферы углеводородами и окислами азота - на 30-40%, выбросами пыли - на 30%). В то же время обновление фондов, модернизация технологий требуют значительных объемов инвестиций, которыми сегодня предприятия не располагают. 5. Механизмы и пути реализации программы: Реализация мероприятий, предусмотренных Программой осуществляется путём распределения ежегодно выделяемых средств среди исполнителей в соответствии с планом. Основой осуществления Программы является экономический механизм природопользования, действующий на территории Московской области, который регулируется решениями представительных и исполнительных органов власти. Орган по управлению реализацией Программой заключает договора с учётом выделенных лимитов с администрацией Московской области и предприятиями. Мероприятия Программы, связанные с осуществлением капитального строительства или введением уже в строй готовых объектов, реализуются 52 только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. На основании показателей Программы и анализа выполнения программных мероприятий заказчик ежегодно подготавливает бюджетные заявки и направляет их по назначению. 6. Ресурсное обеспечение Программы: Финансирование Программы осуществляется за счет средств областного и городского бюджетов, областного и городского бюджетных экологических фондов, привлекаемых других источников финансирования, средств предприятий, частных инвестиций, международной финансовой, технической и гуманитарной помощи и пр. Предполагаемый объем финансирования по Программе на 2007-2010 гг. составит 2 млн. руб. Объемы финансирования Программы определяются ежегодно в рамках городского бюджета и экологического фонда для реализации конкретных мероприятий. Расходуемые средства на осуществление Программ уточняются исходя из возможностей бюджетного финансирования, поступления средств в бюджетные экологические фонды и целевые выделения собственных средств предприятий в городской экофонд. Первый год выполнения программы 2007 г. финансируется в объеме уже определенных статей бюджета и бюджетного экологического фонда г.Реутова на 2007 г. - 256руб. (в текущих ценах), в том числе за счет средств: - областного бюджета - руб.; 53 - городского бюджетного экологического фонда – 256 тыс. руб.; - средств предприятий – 880 тыс. руб.; Распределение финансирования: - внедрение новых экологически допустимых технологий на предприятиях города – 680 тыс. руб.; - поддержание экологически благоприятной обстановки в селитебной зоне города – 50 тыс.руб.; - содержание зеленой зоны города – 25 тыс.руб.; - мониторинг окружающей среды – 100 тыс.руб.; - экологическое воспитание, образование и просвещение, охрана здоровья населения города – 48 тыс.руб. 7. Социально-экономический эффект Программы. Контроль за ходом реализации программы: Эффективность достижения к 2010 г. целей и решения задач настоящей Программы с точки зрения социально-экономического эффекта должны обеспечить: - снижение воздействия негативных факторов на окружающую природную среду; - улучшение условий жизни и сохранение здоровья населения (экологическая составляющая); - сокращение экономических потерь, которые несет общество при изъятии природных ресурсов и загрязнении окружающей природной среды; 54 - экологически безопасное и устойчивое развитие города, предотвращение деградации и реабилитация окружающей природной среды города. В результате реализации предусмотренных Программой мероприятий должна быть создана гибкая система, регламентирующая хозяйственную деятельность на территории города, достигнуто улучшение экологической обстановки в городе, создана городская система мониторинга окружающей природной среды, позволяющая принимать оперативные и долговременные меры по обеспечению экологической безопасности и устойчивого развития города. Эффективность затрат, направляемых на реализацию целевой экологической программы города Реутова на 2007-2010гг., выражается в стоимостной оценке предотвращаемых потерь здоровья населения и ресурсов (природных, трудовых, материальных и финансовых, потерь качества продукции), а также предотвращенного ущерба окружающей природной среде города, достигаемых путем осознанного улучшения качества окружающей природной среды. Как отмечалось выше, такая стоимостная оценка социальноэкономической эффективности настоящей Программы может составить 5060% от величины экологического ущерба, т.е. около 2 млн. руб. Координация и оперативный контроль выполнения Программы возлагается на заместителя главы города, курирующего вопросы экологии. Отдел экологии и природопользования администрации г.Реутова ежегодно представляет отчёт о выполнении мероприятий Программы в Совет депутатов г.Реутова. 55 8. Примерный комплекс приоритетных программных мероприятий: Правовое обеспечение 1. Разработка нормативно-технической документации по вопросам охраны окружающей природной среды в городе. 2. Участие в совершенствовании системы экологического нормирования антропогенной нагрузки на окружающую природную среду. 3. Создание единой информационной экологической и эндоэкологической базы данных. Промышленность города 1. Совершенствование (реконструкция) существующих технологических процессов, внедрение ресурсосберегающих и малоотходных технологий. 2. Снижение выбросов от автотранспорта. 3. Организация учета и оптимизация промышленного и хозяйственного водопользования; исключение сброса неочищенных ливневых, промышленных сточных вод. 4. Оптимизация деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления (снижение образования, переработка, вторичное использование, безопасное захоронение отходов и пр.). Городское хозяйство 1. Разработка и реализация программы по утилизации и переработке отходов потребления; создание эффективной системы селективного сбора отходов потребления. 2. Озеленение территории города. 56 3. Разработка и внедрение системы учета водопользования населением города. Лесное хозяйство Мероприятия в рамках целевой программы "Защита, воспроизводство и использование городских лесов, зон отдыха" (подпрограмма настоящей Программы). Мониторинг окружающей природной среды 1. Разработка и внедрение (совершенствование) автоматизированной системы контроля атмосферного воздуха в черте города. 2. Создание городского экологического информационно-аналитического центра (возможно, в рамках общегородского информационно-аналитического центра) для обобщения экологической информации, прогнозирования развития экологической ситуации, разработки рекомендаций для принятия экологически оптимальных решений. Охрана здоровья населения Мероприятия в рамках целевой программы «Экология-эндоэкологияздоровье» " (подпрограмма настоящей Программы). Экологическое воспитание подрастающего поколения города Мероприятия в рамках целевой программы "Экологическое воспитание подрастающего поколения г. Реутова на 2007-2010гг." (подпрограмма настоящей Программы). 57 Заключение 1) На фоне ухудшения экологической ситуации в России возрастает необходимость скорейшего создания эффективной системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Для создания такой системы необходима консолидация усилий органов государственного и регионального управления, органов местного самоуправления, научных и деловых кругов, общественности, средств массовой информации. Только в этом случае можно ожидать успешной реализации национальных проектов в области демографии и укрепления здоровья нации. Для решения указанных задач необходимо: усиление роли государства в регулировании охраны окружающей среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля; совершенствование нормативной базы в области введения экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными ресурсами; разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, соответствующей международным правилам; расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопользователей. 58 Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О недрах". В области управления водным и лесным хозяйством следует: выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений; повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда. Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта. В целях повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры: создание нормативно-правовой базы для введения платы за негативное воздействие на окружающую среду; упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне; 59 введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля; создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды. 2) Совершенствование государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в современной России требует восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. 3) Муниципальный фактор в управлении проявляется в полномочиях органов местного самоуправления на создание своих органов по управлению в области охраны окружающей среды и природопользования и разработке и принятии Программ, направленных на повышение эффективности государственного управления в сфере охраны окружающей среды. 4) Успешное экономическое и социальное развитие регионов - это центральный аспект повышения эффективности государственного управления. Именно на этой почве региональные структуры власти смогут обрести уверен60 ность, устойчивость и необходимую динамику. А это главные составляющие эффективности государственного управления. 5) Регулярное проведение общероссийских форумов по обсуждению региональных и муниципальных проблем с целью обмена опытом и выработки общей стратегии по созданию эффективной системы управления антропогенным воздействием на окружающую среду и обеспечения экологической безопасности способствует повышению эффективности государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в нашей стране. Литература 1. Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность.М.: 1995 2. Атаманчук Г.В. Государственное управление (Организационно- функциональные вопросы). Учебное пособие. М.: ОАО НПО «Экономика», 2000 – 302 с. 3. Власов В. А. Понятие управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования и его структуры// Проблемы реформирования российской государственности: Материалы конференции. Екатеринбург, 2007. 4. Эффективность государственного управления под ред. С.А Батчикова и С.Ю Глазьева. - М.: 1998 (пер. с англ.) 5. Государственное и муниципальное управление под ред. А.Я. Понамарева.- СПб.: 1997 6. Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России ред. В.Г. Игнатова. - Р-на-Дону: 1998. 7. Кочетков А. Эффективность системы государственной власти //Власть. 1997 № 5 61 8. Положение о федеральной государственной службе 22 декабря 1993. 9. Аганбегян А.Г. Управление и эффективность М.: 1981 10.Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы под ред. Бессонова Б.Н. - М.: 1997 11.Токтыбеков А.А. Теоретические основы механизма государственного управления. М.: 1996 12.Тихонов Р.Е Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления М.:1994 Выпуск 6 13.Дупак В.Я. Проблемы нормативно-правового обеспечения природоохранной деятельности субъектов РФ //статья http://dpr.ru/pravo/pravo_about.htm 14.Р.Р. Валитов Электронный научный журнал «Вестник Омского государственного педагогического университета» Выпуск 2006 www.omsk.edu 15. Институты самоуправления: историко-правовое исследование /Отв. ред. Л.С. Мамут. М.: 1995. –84 с. 16.Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении //Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы междунар. симп. -М.: 1996. –54 с. 17.Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- М.: Норма, 2002.- 272 с. 18. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история. М.: 1996.- 155 с. 19.Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М.: 2000.- 285 с. 20.Правовые основы деятельности субъектов РФ.- М.: Дело, 2003.- 78 с. 21. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. - 1999. - № 9. - С. 1320 22.Уткин Э.А. Государственное и муниципальное управление.- М.: Норма, 2001.- 155 с. 62 23. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Статут», 2000. – 912 с. 24. Кормишова А.В. Исследование систем управления. Учебное пособие. М.: Изд-во МНЭПУ, 2000 – 48 с. 25. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник под ред. Ю.А.Дмитриева. М.: Профобразование, 2000 – 800 с. 26. Выскребенцев И.К., Сенокосов Л.Н. Все о налогах за пользование земельными, водными, минерально-сырьевыми ресурсами и имуществом. М.: «Налоговый вестник», 1998 – 416 с. 27. Сизов А.П. Мониторинг городских земель с элементами их охраны. Учебное пособие. М., 2000 – 156 с 28. Местное самоуправление: проблемы методологии и организации / Под ред. доктора экономических наук, доктора философских наук, проф. В.Я. Ельмеева, доктора экономических наук, проф. В.Н. Ивановой. – СПб: Изд-во СПбГУ, 1997. – 352 с. 29. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России / Сборник методических материалов по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». – СПб.: Вести, 1995. 30. Барашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: МГУ, 1996. 63
