О проекте Постановления Правительства РФ

ОБЩЕРОССИЙСКОЕ
МЕЖОТРАСЛЕВОЕ ОБЪЕДИНЕНИЕ РАБОТОДАТЕЛЕЙ
«РОССИЙСКИЙ СОЮЗ СТРОИТЕЛЕЙ»
107031, Москва, Столешников переулок, дом 14, 3 этаж
Тел. (499) 270-52-51, (499) 500-88-98
интернет: www.omorrss.ru , e-mail: [email protected]
Исх. №______
От «___» октября 2013 г.
Министру экономического
развития Российской Федерации
А.В. Улюкаеву
О проекте Постановления Правительства РФ
«Об определении случаев заключения
контрактов жизненного цикла и применения
для оценки заявок участников закупки
критерия стоимости жизненного цикла товара
или созданного в результате выполнения работы объекта»
Уважаемый Алексей Валентинович!
Рассмотрев указанный проект постановления Правительства РФ ОМОР
«Российский союз строителей» и НП «Экспертное сообщество профессионалов госзаказа»
обращает Ваше внимание на следующее.
I. При обзоре настоящего проекта Постановления Правительства Российской
Федерации сразу сталкиваешься с целесообразностью применения наименования
нормативного акта как «Об определении случаев заключения контрактов жизненного
цикла и применения для оценки заявок участников закупки критерия стоимости
жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта».
Наименование является громоздким, трудно воспринимаемым.
Часть 3 ст. 32 Закона о контрактной системе устанавливает следующее: «…в
случаях, предусмотренных в соответствии с частью 16 статьи 34 Закона о контрактной
системе, а также в иных установленных Правительством Российской Федерации
случаях для оценки заявок участников закупки заказчик в документации о закупке вместо
критериев, указанных в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи, вправе устанавливать в
качестве критерия стоимость жизненного цикла товара или созданного в результате
выполнения работы объекта.
В тоже время ч. 16 ст. 34 Федерального закона «О контрактной системе в сфере
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
от 05.04.2013 №44-ФЗ (далее – Закон о контрактной системе) в случаях,
предусмотренных Правительством Российской Федерации, заключается контракт,
предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание,
эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию поставленного товара или
созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла).
Таким образом, виды работ и товаров на выполнение и поставку которых могут
быть заключены контракты жизненного цикла, так или иначе определяются в
соответствующем Постановлении Правительства РФ, и при размещении закупок на
поставку/выполнение именно этих видов товаров и работ Заказчик будет иметь право
установления в качестве критерия оценки заявки показатель «стоимость жизненного
цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта».
Следовательно, целесообразно наименование настоящего Постановления
Правительства РФ указать следующим образом: «Об определении случаев заключения
контрактов жизненного цикла поставленного товара или созданного в результате
выполнения работы объекта».
II. Часть 1 рассматриваемого проекта Постановления Правительства изложена в
следующей редакции: «Установить, что контракты жизненного цикла и применение для
оценки заявок участников закупки критерия стоимости жизненного цикла товара или
созданного в результате выполнения работы объекта могут применяться в случаях
осуществления…». Необходимо обратить внимание, что из буквального толкования
положений ч. 16 ст. 34 Закона о контрактной системе, следует, что в случаях,
предусмотренных Правительством Российской Федерации, заключается контракт
жизненного цикла. Т.е. указанная статья императивно устанавливает обязанность
заказчика в указанных случаях заключать контракт жизненного цикла. Однако положения
проекта Постановления Правительства РФ носят диспозитивный характер, так как прямо
прописано «могут заключаться…». В связи с вышеизложенным с целью устранения
выявленных противоречий считаем целесообразным изложить настоящий пункт
следующим образом: «Установить, что контракты жизненного цикла заключаются в
случаях осуществления….».
III. Пункт 1 рассматриваемого проекта Постановления Правительства изложен
следующим образом: «Закупки работ по проектированию, строительству,
реконструкции, ремонту».
Согласно части 16 статьи 34 Закона о контрактной системе контракты жизненного
цикла заключаются в отношении объектов, создаваемых при выполнении работы,
являющихся предметом закупки.
При этом, согласно ст. 48 Градостроительного кодекса РФ, результатом работ по
архитектурно-строительному проектированию является разработанная в соответствии с
требованиями технического задания и действующих стандартов проектная документация.
Однако возникает вопрос, если в силу ч. 16 ст. 34 Закона о контрактной системе под
жизненным циклом понимать выполнение работы (создание объекта)
его
последующее обслуживание
эксплуатацию в течение срока службы
ремонт
утилизацию объекта, насколько такое определение жизненного
цикла может быть применимо в отношении проектной документации?
Жизненный цикл проектной документации (проекта) частично совпадает с
жизненным циклом объектом капитального строительства:
- момент рождения идеи;
- выполнения работ по разработке проектной документации;
– ввод в эксплуатацию построенного, реконструируемого по результатам
проектной документации объекта капитального строительства;
использование
объекта
капитального
строительства
(внедрение,
техобслуживание, эксплуатация);
- ликвидация (демонтаж, утилизация) объекта капитального строительства.
Однако жизненный цикл проектной документации сам по себе (без создания
объекта капитального строительства) не подпадает под понятие жизненного цикла
приведенного в части 16 статьи 34 Закона о контрактной системе.
Таким образом, заключение контрактов жизненного цикла на выполнение работы
по проектированию возможно лишь в рамках размещения закупок на строительство
объектов «под ключ».
Под методом строительства объектов "под ключ" предусматривается обеспечение
сооружения объектов, подготовленных к эксплуатации или оказанию услуг, на основе
сосредоточения функций управления всеми стадиями инвестиционного процесса в одной
организационной структуре и осуществляется как единый непрерывный комплексный
процесс создания готовой строительной продукции (проектирование - выполнение
строительных и монтажных работ, включая комплектацию строек технологическим
и инженерным оборудованием - ввод в эксплуатацию). Договор подряда на
строительство объекта "под ключ", заключаемый между заказчиком и
генподрядчиком, предусматривает выполнение последним цикла - "проектирование
- строительные, монтажные и специальные строительные работы, предусмотренные
СНиП 3.01.04-87, - сдача объекта в эксплуатацию" (Положение об организации
строительства объектов «Под ключ» утверждено Постановлением Госстроя СССР от
10 ноября 1989 г. N147.)
Однако заключение договоров строительства «под ключ» в рамках контрактов
жизненного цикла может привести к участию в торгах исключительно крупных компаний,
при этом компании малого и среднего предпринимательства будут весьма ограничены в
возможности участия в торгах. В виду существенной длительности реализации контрактов
жизненного цикла заключение договоров «под ключ» может привести к монополизации
рынка.
С
учетом изложенного предлагаем исключить из пункта 1 работы по
проектированию.
Аналогичная ситуация складывается с вопросом о целесообразности включения в
устанавливаемый в проекте Постановления Правительства РФ перечень, работ по
ремонту.
Под ремонтными работами понимаются как работы по текущему ремонту, так и
работы по капитальному ремонту.
При этом согласно пп. 14.2 ч.1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под
капитальным ремонтом понимается - замена и (или) восстановление строительных
конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за
исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем
инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения
объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных
элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие
показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.
Под капитальным ремонт линейных объектов понимается изменение параметров
линейных объектов или их участков (частей), которое не влечет за собой изменение
класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования
таких объектов и при котором не требуется изменение границ полос отвода и (или)
охранных зон таких объектов
Под текущим ремонтом понимаются
работы по систематическому и
своевременному предохранению частей зданий и сооружений и инженерного
оборудования от преждевременного износа путем проведения профилактических
мероприятий и устранения мелких повреждений и неисправностей. Такой ремонт
осуществляется регулярно в течение года по графикам, составляемым соответствующим
подразделением Заказчика (ВСН 58-88, МДС 13-1.99, МДС 13-3.2000).
В ходе осуществления ремонтных работ не создаются объекты капитального
строительства. Более того, предоставление ремонтным организациям возможности
осуществления последующих работ по обслуживанию, эксплуатации, ремонту и
утилизации объекта также может привести к монополизации рынка в связи с длительным
действием во времени контрактов жизненного цикла.
Вместе с тем с реконструкцией объектов капитального строительства
складывается иная, нежели с ремонтом ситуация. Так, согласно, п.п. 14 ч.1 ст. 1
Градостроительного кодекса РФ под реконструкцией
объектов капитального
строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров
объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей,
площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта
капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих
строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением
замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие
показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.
Под реконструкцией линейных объектов понимается изменение параметров линейных
объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса,
категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования
таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется
изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.
Таким образом, при реконструкции формально не происходит создания объекта
капитального строительства, однако при этом происходит существенное изменение
параметров здания и/или его назначения. Кроме того согласно ст. 51, 55
Градостроительного кодекса РФ до начала работ по реконструкции (аналогично со
строительством) требуется получение Разрешения на строительство, а по завершении
работ по реконструкции (аналогично со строительством) требуется получение разрешения
на ввод объекта в эксплуатацию.
С учетом вышеизложенного предлагаем изложить п.1 проекта Постановления
Правительства в следующей редакции: «1) Закупки работ по строительству и
реконструкции объектов капитального строительства».
IV. пп.. «а» п.1 проекта Постановления Правительства РФ изложен в следующей
редакции: «а) автомобильных дорог (участков автомобильных дорог), защитных
дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений, объектов дорожного
сервиса (элементы обустройства автомобильных дорог)».
Деятельность, связанная с использованием автомобильных дорог, в том числе на
платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации
регулируется Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных
дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон о дорожной
деятельности).
Согласно ст. 3 Закона о дорожной деятельности под автомобильной дорогой
понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения
транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы
отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними
конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные
элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения,
производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
При этом под защитными дорожными сооружениями понимаются сооружения, к
которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы;
устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин;
шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения. При таком
подходе к определению понятия дорожных сооружений целесообразно заключать
контракты жизненного цикла на строительство и реконструкцию автомобильной дороги, в
рамках которого будет осуществляться также обслуживание, ремонт и. т.д. защитных
дорожных сооружений, являющихся неотъемлемой частью автомобильной дороги.
Под искусственными дорожными сооружениями понимаются в силу Закона о
дорожной деятельности сооружения, предназначенные для движения транспортных
средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог
иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются
препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду,
путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады и иные подобные сооружения).
Строительство, реконструкция и последующее обслуживание, эксплуатация,
ремонт и утилизация может осуществляться как в составе самой автомобильной дороги,
так и отдельно. Возможное исключение могут составить такие сооружения как зимники и
ледовые переправы, имеющие короткий жизненный цикл, в связи с сезонностью таких
сооружений. На устройство таких сооружений целесообразнее заключать контракты
простой юридической конструкции.
Под объектами дорожного сервиса понимаются в силу Закона о дорожной
деятельности здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для
обслуживания
участников
дорожного
движения
по
пути
следования
(автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги,
мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания,
подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и
стоянки транспортных средств). Указанные объекты не являются составной частью
автомобильной дороги, и их строительство осуществляется в рамках развития
территории как за счет бюджетных средств, так и за счет привлеченных средств.
На основании вышеизложенного пп «а» пункта 1 предлагаем изложить в
следующей редакции: «…автомобильных дорог (участков автомобильных дорог),
искусственных дорожных сооружений, за исключением зимников, переправ по льду и
иных сооружений, носящих сезонный характер».
V. пп. «б» пункта 1 проекта Постановления Правительства РФ изложен в
следующей редакции: «б) морских и речных портов, в том числе искусственных
земельных
участков,
гидротехнических сооружений, портов,
объектов
их
производственной и инженерной инфраструктур».
В виду того, что под гидротехническими сооружениями могут пониматься помимо
гидротехнических сооружений портов (причалы, набережные, пирсы и.т.д) также иные
гидротехнические сооружения во избежание возможных правовых коллизий
целесообразно либо изложить вышеназванный пункт в следующей редакции: «морских и
речных портов, в том числе искусственных земельных участков портов, постоянных
основных гидротехнических сооружений портов, объектов производственной и
инженерной инфраструктур портов», либо изложить данный пункт так: «морских и
речных портов, в том числе искусственных земельных участков портов, объектов
производственной и инженерной инфраструктур портов», а возможность заключение
контрактов жизненного цикла на осуществление работ по строительству и реконструкции
гидротехнических сооружений закрепить в отдельном пункте, что приведет к
возможности заключения контрактов жизненного цикла на строительство/реконструкцию
всех видов гидротехнических сооружений. Однако необходимо учитывать, что
гидротехнические сооружения в соответствии со СНиП 33-01-2003 бывают постоянными
и временными. К временным относятся сооружения, используемые только в период
строительства и ремонта постоянных сооружений – следовательно, заключение
контрактов жизненного цикла в отношении таких гидротехнических сооружений не
представляется целесообразным.
Кроме того, постоянные гидротехнические сооружения в зависимости от их
назначения подразделяют на основные и второстепенные.
К основным следует относить гидротехнические сооружения, повреждение или
разрушение которых приводит к нарушению или прекращению нормальной работы
электростанций; прекращению или уменьшению подачи воды для водоснабжения и
орошения; затоплению и подтоплению защищаемой территории; прекращению или
сокращению судоходства, деятельности речного и морского портов, судостроительных и
судоремонтных предприятий; может привести к прекращению добычи или к выбросу
нефти и газа из морских скважин, хранилищ, трубопроводов.
К второстепенным следует относить гидротехнические сооружения, разрушение
или повреждение которых не влечет за собой указанных последствий.
К второстепенным гидротехническим сооружениям могут, например, относятся:
ледозащитные сооружения; разделительные стенки; отдельно стоящие служебновспомогательные причалы; устои и подпорные стены, не входящие в состав напорного
фронта; берегоукрепительные сооружения портов; рыбозащитные сооружения;
сооружения лесосплава (бревноспуски, запани, плотоходы) и другие, не перечисленные в
составе основных, гидротехнические сооружения.
По нашему мнению контракты жизненного цикла экономически целесообразно и
выгодно заключать именно на строительство/реконструкцию постоянных основных
гидротехнических сооружений.
VI. пп. «ж» пункта 1 проекта Постановления Правительства РФ изложен в
следующей редакции: «объектов здравоохранения, в том числе объектов,
предназначенных для санаторно-курортного лечения». На наш взгляд в данном пункте
необходимо дать указание на Приказ Министерства здравоохранения и социального
развития РФ от 7 октября 2005 г. N 627 "Об утверждении Единой номенклатуры
государственных и муниципальных учреждений здравоохранения". Таким образом,
данный пункт можно изложить в следующей редакции: «объектов здравоохранения в
соответствии с Единой номенклатурой государственных и муниципальных учреждений
здравоохранения…».
VII. пп. «л» пункта 1 проекта Постановления Правительства РФ: «…объектов,
выполнение которых оказывает влияние на безопасность объектов капитального
строительства», по всей видимости, пункт в данной редакции является технической
ошибкой.
VIII. пп. «м» пункта 1 проекта Постановления Правительства Российской
Федерации изложен следующим образом: «..объектов использования атомной энергии (в
том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных
веществ, пунктов хранения радиоактивных отходов), опасных производственных
объектов, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, определяемых в
соответствии с законодательством Российской Федерации».
При этом согласно ч.1 ст. 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации
к особо опасным и технически сложным объектам относятся:
1) объекты использования атомной энергии (в том числе ядерные установки,
пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения
радиоактивных отходов);
2) гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в
соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений;
3) сооружения связи, являющиеся особо опасными, технически сложными в
соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи;
4) линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением
330 киловольт и более;
5) объекты космической инфраструктуры;
6) объекты авиационной инфраструктуры;
7) объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;
8) метрополитены;
9) морские порты, за исключением морских специализированных портов,
предназначенных для обслуживания спортивных и прогулочных судов;
10.1) тепловые электростанции мощностью 150 мегаватт и выше;
11) опасные производственные объекты, подлежащие регистрации в
государственном реестре в соответствии с законодательством Российской Федерации о
промышленной безопасности опасных производственных объектов:
а) опасные производственные объекты I и II классов опасности, на которых
получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются,
уничтожаются опасные вещества;
б) опасные производственные объекты, на которых получаются, транспортируются,
используются расплавы черных и цветных металлов, сплавы на основе этих расплавов с
применением оборудования, рассчитанного на максимальное количество расплава 500
килограммов и более;
в) опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (за
исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки
россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом
без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых.
Таким образом, сам по себе термин «особо опасные и технически сложные
объекты» включает в себя большую часть раннее отдельно перечисленных объектов
капитального строительства.
Следовательно, считаем необходимым более четко определить перечень объектов,
в отношении которых будет выполняться работа по контрактам жизненного цикла.
Принятие данного нормативного акта в имеющейся редакции приведет к
возникновению ряда противоречий при толковании и применении норм действующего
законодательства и необратимых экономических и иных последствий, связанных с
осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд
(федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд.
IX. Что касается пунктов 2, 4 проекта Постановления Правительства РФ, то
необходимо отметить, что для эффективной реализации, закрепленных норм необходимо
разработать дефиницию понятию «технически сложные системы железнодорожного
транспорта» или указать перечень таких систем и утвердить Перечень товаров и работ для
нужд оборонного заказа, закупка которых осуществляется на основании заключения
контракта жизненного цикла.
X. По нашему мнению в проект Постановления Правительства Российской
Федерации необходимо включить следующий раздел: «Установить, что для оценки заявок
участников закупки, в случаях, предусмотренных частью 1 настоящего Постановления,
заказчик вправе устанавливать в качестве критерия стоимость жизненного цикла о товара
или созданного в результате выполнения работы объекта».
С учетом вышеизложенных замечаний предлагаем возможную редакцию
Постановления Правительства Российской Федерации (Приложение № 1 к настоящему
анализу).
С уважением,
Руководитель Комитета по государственным
и корпоративным закупкам
ОМОР «Российский союз строителей»
Е.В. Лезина
Председатель Комитета
по нормативному обеспечению
государственных и регулируемых закупок
НП «Экспертное сообщество
профессионалов госзаказа»
М.А. Изварина