Пояснительная записка к предложениям по внесению изменений

Межрегиональная общественная организация
«Ассоциация в поддержку детей и взрослых с отклонениями и нарушениями
в психическом и физическом развитии»
180002, Псков, ул.Яна Райниса, д.56, ИНН 3328445510, ОГРН 1063300005339,
БИК 044030811, тел/факс + 7 (8122)743524, e-mail:[email protected]
г. Псков
02 августа 2012 года.
Пояснительная записка к предложениям по внесению изменений и
дополнений в законопроект «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» (Версия – июль 2012)
1. Несоответствие взятого в качестве системообразующего, понятия «обслуживание»
целям законопроекта по предупреждению и максимальному разрешению трудных
жизненных ситуаций.
Одним из базовых предложений членов КС являлось
предложение о замене
системообразующего понятия «обслуживание» на понятие «сопровождение». Это предложение
носит концептуальный характер и основывается на базовых принципах, принятых в
международной практике, при определении социальной природы инвалидности. Совершенно
очевидно, что лица с инвалидностью, дети-инвалиды и их семьи являются по существу
наиболее широкой бенефициарной группой, в адрес которой регулируются нормы настоящего
законопроекта. Также очевидно, что факторы, определяющие трудную жизненную ситуацию
указанной бенефициарной группы,
являются наиболее комплексными, что позволяет
утверждать, что учет всех факторов , связанных с преодолением трудной жизненной ситуации в
связи с инвалидностью, делает достаточными нормы законопроекта
для всех других
бенефициарных групп.
Мы исходим из того, Российская Федерация ратифицировала
Конвенцию ООН о правах инвалидов, а предлагаемый законопроект декларирует принципы
соблюдение прав человека, уважение достоинства личности и соблюдение норм
международного права.
Лучшие международные практики в области инвалидности в своей идеологии , методологии
и методических решениях в работе опираются на понятие «ситуация инвалидности» при
понимании социального характера этого явления. Это значит, что для разрешения этой
ситуации важна работа с такими факторами, как: доступность инфраструктуры, обеспечение
качества различных услуг и их адресность, толерантность в обществе, устранение
инвалидизирующих факторов, получение услуг в привычной среде жизнедеятельности,
доступность образования, обеспечение права на труд и т.д. При этом важен принцип, что все
решения по такой работе должны максимально приниматься с учетом мнения самих людей,
находящихся в «ситуации инвалидности»: «Ничего для нас без нас».
Вся деятельность по разрешению «ситуации инвалидности» имеет конечную цель :
максимальную социальную интеграцию человека, находящегося в этой ситуации,
нормализацию его жизни.
Все указанные концептуальные положения , признаки , определяющие ситуацию
инвалидности, в полной мере относятся к более широкому (по бенефициарной группе)
понятию «трудная жизненная ситуация».
Ситуация определяется комплексом социальных трудностей человека (семьи), большая часть
которых связана с отношенческими и средовыми препятствиями на пути максимально
«полного и эффективного участия в жизни общества наравне с другими"
Соответственно, система услуг и различных мероприятий , направленная на разрешение
этого комплекса социальных трудностей,
должна быть способна устранить эти
отношенческие и средовые препятствия , а действия в ее рамках должны иметь
конечную цель : нормализацию жизнедеятельности , обеспечение образа жизни , принятого
обществом, и максимально полного и эффективного участия в жизни общества..
Обслуживание – это работа по удовлетворению чьих-то нужд, т.е. нацелена только на
индивидуальные проблемы человека, не учитывает факторы окружающей среды. Сложно
разрешить (преодолеть) трудную жизненную ситуацию, которая обслуживается. При этом,
само понятие обслуживание не закладывает целеполагания на системный конечный
результат, т.е. нужды можно удовлетворять бесконечно. Понятие переходит из старой
системы, где основные функции сводились к призрению и уходу. Это понятие не охватывает
всех необходимых параметров той работы, которая должна проводиться в обществе (на
разных уровнях) для минимизации или устранения социальных факторов , определяющих
различные трудные жизненные ситуации. Обслуживание является лишь необходимой
частью этой работы. Использование данного понятия в очередной редакции законопроекта
делает по сути декларативными утверждения о профилактической направленности,
ограничивает развитие важных форм, механизмов и инструментов по самоорганизации и
кооперации на уровне местных сообществ, социальной ответственности, общественного
контроля, волонтерства и благотворительности.
Очередная версия законопроекта, по прежнему, не учитывает этих важных базовых
концептуальных различий.
Отношенческие и средовые препятствия не могут разрешаться в системе «обслуживания», они
требуют дополнительных целевых мероприятий и программ , в первую очередь на уровне
муниципалитетов и субъекта, например: по созданию инфраструктурной доступности,
общественных усилий по профилактике социального сиротства, нетерпимости к асоциальным
проявлениям, развитию толерантности в обществе, улучшению качества работы
правоохранительных органов, развитию форм общественного договора, самоуправления
граждан и т.д. То есть мероприятий , направленных на разрешение социально-экономических
причин, обусловливающих во многом создание и наличие «трудных жизненных ситуаций».
В этой связи в законопроекте постоянно возникают правовые коллизии , на которые мы уже
неоднократно указывали, но базовая заключена сразу в определении «трудная жизненная
ситуация»:
- отсутствие признаков в определении трудной жизненной ситуации: « нарушения нормальной
жизнедеятельности гражданина, образа жизни , принятого обществом» приводит к отсутствию
понимания цели деятельности всей системы и ее ожидаемых результатов , что , в свою
очередь,
делает абсолютно декларативными, ошибочными целый ряд положений
законопроекта, либо вообще не учитывает и не регламентирует инструментов, необходимых
для разрешения трудных жизненных ситуаций.
СИТУАЦИЯ – ЭТО ПРОЦЕСС, ПОЭТОМУ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ В
РАЗРАБОТКЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ПО РАЗРЕШЕНИЮ СПЕЦИФИЧЕСКОГО
ПРОЦЕССА ТРУДНОЙ ЖИЗНЕННОЙ СИТУАЦИИ ДОЛЖНЫ , В ТОМ ЧИСЛЕ,
ПРЕДЛАГАТЬ СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ В УПРАВЛЕНИИ .
В предлагаемой версии законопроекта устаревшие представления о природе трудных
жизненных ситуаций определяют и ошибочность в постановке задач, форм , методов и
инструментов управления, т.к. неправильно оценены субъекты и объекты процесса, механизмы
их взаимодействия.
1. Законопроект, по сути, игнорирует предложения о необходимости разграничения функций
исполнителя и заказчика услуг (необходимость создания вневедомственных социальных
комиссий, которые бы обеспечивали межведомственное/межсекторное взаимодействие,
целевое планирование бюджета и т.д.) .
2. Ограничивает развитие системы помощи на уровне муниципалитетов
3. Не определяет достаточных и необходимых условий для развития
механизмов
самоуправления
4. Противоречит принципам формирования реального рынка
социальных услуг. Статья 12,
пункт 23 почему-то определяет необходимость формирования и развития рынка только среди
негосударственных поставщиков. Что, на наш взгляд, вообще является абсурдом.
5. Следствием пункта 4 является статья 36, часть 4 , которая сводит финансирование
негосударственных организаций только к субвенциям.
Введение понятия «социальное сопровождение» - объединяет все указанные выше
условия (разные по характеристикам) и инструменты , обеспечивает концептуальные
параметры новых подходов в понимании приоритета социальной природы «трудных
жизненных ситуаций», делает понятными и необходимыми соинтегрированные усилия в
формах управления, взаимодействия различных участников, применении современных
профессиональных подходов и т.д.
Система социального сопровождения ( в связи с компонентом общественного участия через
самоуправление и самоорганизацию) дает реальные возможности и основания для
профилактики трудных жизненных ситуаций, является по определению «межведомственным
и междисциплинарным инструментом» ( в отличие от понятия «обслуживание»)
Понятие «сопровождение» дает четкую ориентацию на преемственность (от службы к службе,
из одной возрастной группы в другую…).
ВАЖНО разделять в понятии «сопровождение» два уровня значений.
1. Социальное сопровождение – как комплексная взаимоувязанная система правовых,
общественных, профессиональных отношений по разрешению трудных жизненных ситуаций
(см. выше).
2. Сопровождение – как междисциплинарный профессиональный подход для составления и
реализации индивидуального плана сопровождения .
В современном европейском опыте
комплексный подход ( а «ситуация» - комплексное
понятие) для разрешения сложных ситуаций в жизни человека опирается на:
◊. Междисциплинарную модель (работа проходит на основе командного взаимодействия в
общей координации и взаимной интеграции деятельности), что предполагает совместные
встречи и обсуждения специалистов :
- на этапе оценки трудной жизненной ситуации
- при разработке и реализации индивидуальной программы сопровождения
- при оценке эффективности программы и ее возможной модификации
◊. Трансдисциплинарную модель, которая предполагает:
- пересечение профессиональных границ, взаимозаменяемость профессионалов,
- возможность обучения друг друга,
- передачу информации, знаний и навыков,
Большинство процедур выполняется командой специалистов:
- первичный прием
- планирование и выполнение углубленной междисциплинарной оценки
- создание и выполнение программы сопровождения
- оценка достижений
Командная работа специалистов различных профилей направлена на нормализацию жизни
человека, группы людей, оказавшихся в «трудной жизненной ситуации».
Непременные условия нормализации:
- возможность самостоятельно изменять что-то,
- выражать собственное желание,
- право знать, что собираются сделать.
В этой связи встает вопрос о правомерности использования еще одного термина: «получатель».
Это пассивный термин, который не дает оснований для вовлечения в совместную работу по
преодолению трудной жизненной ситуации самого человека (семьи) тогда, когда это возможно
и необходимо. Представляется целесообразным вернуться к термину «клиент».
Данные технологии не только обеспечивают качество услуги, но и дают прозрачные критерии
оценки их результативности, что практически отсутствует в системе социальных услуг в РФ.
Вместе с тем, в последние годы различные российские НКО успешно работают с применением
указанных технологий, и мы считаем важным рекомендовать Министерству здравоохранения и
социального развития при подготовке методических материалов, привлекать лучшие из этих
практик.
Принципы сопровождения и определяющие их
междисциплинарные
подходы и
межведомственная/межсекторная координация позволят достигать результатов, которые в
значительной степени снизят риски рецидивов
«трудных жизненных ситуаций» и,
соответственно, повысят качество жизни людей, будут развивать формы социальной
солидарности в сообществах, снижать как социальное напряжение, так и бюджетную нагрузку.
То есть позволят достичь результатов, ожидание которых закладывается обсуждаемым
законопроектом.
Базовые предложения для решения модернизации системы социального
обслуживания с учетом уже имеющейся.
Организационные решения.
Сохранение принципов формирования учреждений «до 18», «18+»
Вертикально/горизонтальная
система центров /служб обеспечивает прием клиентов своей
категории с применением технологий междисциплинарной модели. Основной задачей команды
является выявление запроса, комплексная оценка проблемы и составление индивидуальной
программы сопровождения (ИПС) с учетом запроса клиента с последующим сопровождением.
Прием клиентов и оказание услуг по сопровождению могут осуществлять профильные НКО,
другие юридические лица, вошедшие в региональный реестр поставщиков услуг. =
Общая база данных – (региональный) муниципальный заказ
Формирование рынка услуг (с постепенным выходом на равные условия поставщиков
государственных и негосударственных организаций)

Индивидуальная программа сопровождения
ИПС строится на проектном подходе (соинтегрирована с ИПР и рекомендациями ПМПК
при наличии – разработка единой электронной карты) :
оценка проблем ТЖС – постановка задач
деятельность для решения задач
оценка ресурсов (инфраструктура, кадры, финансы и т.д.) , необходимых для реализации
видов деятельности
= межведомственное ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ планирование бюджета.

Управление, координация.
Вневедомственная региональная социальная комиссия по ТЖС
(межведомственная/межсекторная)

+
Муниципальные (волостные) социальные комиссии по ТЖС

=
анализ, оценка, разработка мероприятий по профилактике ТЖС, создание условий для частногосударственного и общественно-государственного партнерства, планирование, мониторинг
деятельности и расходования средств
Реестр социальных учреждений различных форм собственности
Региональное (муниципальное) формирование задания по результатам оценки объема ИПС
 Разработка поставщиком ИПС с учетом финансирования из различных источников :
государственное финансирование (федеральный стандарт + региональный компонент) +
благотворительность + платные услуги + гранты + волонтерский труд
 Оценка качества и результативности ИПС + наличие выбора поставщика обеспечивают
реальные механизмы развития рынка услуг

Ожидаемые результаты.
Работа социальных комиссий позволит осуществлять гибкую схему распределения зон
ответственности и будет формировать механизмы взаимодействия различных участников для
достижения общего результата.
Формирование инструментов управления и принятия решений на муниципальном уровне с
привлечением общественности позволит осуществлять работу по профилактике ТЖС,
осуществлять семейно-ориентированную и адресную поддержку людей в ТЖС, активизирует
местные сообщества для решения социальных проблем, обеспечит развитие инструментов
общественного контроля
Горизонтальная и вертикальная координация позволят обеспечить комплексное
(согласованное на начальном этапе возникновения проблемы) решение по каждому случаю.
Сочетание междисциплинарного подхода и межведомственной/межсекторной координации
позволят достигать результатов, которые в значительной степени снизят риски рецидивов
«трудных жизненных ситуаций» и, соответственно, будут снижать как социальное напряжение,
так и бюджетную нагрузку.

Подобная организация и подходы дают возможность формирования реальной статистической
базы по различным категориям клиентов, что, в свою очередь, позволяет:
1. оценить количество и профессиональную компетенцию необходимых специалистов
2. систематизировать и оптимизировать рынок социальных услуг, сделать его личностно и
семейно-ориентированным
3. оценить финансовые потребности
4. формировать бюджетную стратегию в социальной сфере, планируя различные источники
(федеральный, региональный, благотворительный, грантовый и т.д ) – применение проектных
(ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ) подходов в формировании бюджета
5. планировать развитие региональной инфраструктуры в сфере социального сопровождения с
учетом запроса

ВЫВОДЫ
Предлагаемый законопроект «Об основах социального обслуживания» не соответствует
современным запросам и требованиям.
Любые поправки, связанные с расширением форм услуг, основанных на принципах
сопровождения (сопровождаемое проживание, сопровождаемое трудоустройство и т.д.) не
могут быть обеспечены настоящим законопроектом в силу совершенно иных концептуальных
подходов, а в случае формального включения, повлекут за собой неподъемные бюджетные
обязательства без обеспечения инструментов для качественных результатов.
Необходима идеологически новая концепция законопроекта , которая позволит развивать
современные решения в профессиональной области, институциональном развитии, что , в свою
очередь, обеспечит качественно иные результаты даже без серьезного дополнительного
бюджетного финансирования.

В связи с вышеизложенным , мы, по-прежнему, настаиваем на принципиальном
решении об отказе от понятия «социальное обслуживание», как системообразующего, и
введении понятия «социальное сопровождение.
Исполнительный директор
МОО «Ассоциация в поддержку детей
и взрослых с отклонениями и нарушениями
в психическом и физическом развитии»
Марьяна Соколова.