СМИРНОВ
advertisement
Гречнева Е.Ф. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: теория и современная практика. 1. Долгое время в отношениях государства и общества господствовал принцип «анархия + констебль». Этот принцип, сформулированный в идеологии либерализма, воплощал в себе идею индивидуальной свободы. В сфере отношений государства и общества он проявлялся в том, что гражданское общество со своими проблемами было практически свободно от вмешательства государства. Свободна от вмешательства государства была и сфера экономики. Государство также не имело практически никаких социальных функций. Во второй половины ХIХ века в целой группе европейских стран и США произошел взрыв в научно-техническом развитии, появились новые отрасли производства, углублялось общественное разделение труда. Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур – трестов, картелей, синдикатов. В этих условиях произошло изменение отношения к функциям государства, изменилось представление о его роли в экономических процессах. Для обеспечения конкуренции стали жизненно необходимы выработка антимонопольного законодательства и его применение органами государства. Усиление государственного регулирования диктовалось целями подготовки к войнам, необходимостью поддержания обороноспособности. Формировались военно-промышленные комплексы, тесно связанные с правительствами. Вмешательство государства становилось необходимым для осуществления социальной политики, ибо здравоохранение, образование, поддержка неимущих невозможны вне вмешательства государства. Государство стало все больше рассматриваться как институт, который не только может, но и обязан защищать интересы общества. Эта тенденция воплотилась в законодательстве многих европейских стран и в США. На примере США можно рассмотреть, как нарастало вмешательство государства в социально - экономические процессы. Вначале под государственный контроль были взяты предприятия коммунального обслуживания и железные дороги. Следующим этапом стали антитрестовские законы, на основе которых впоследствии стало формироваться антимонопольное законодательство. Затем государство решило установить контроль над финансовыми ресурсами. С этой целью в 1913 году была создана Государственная резервная система США, а в 1929 году был принят закон, устанавливающий контроль над всеми финансовыми операциями в стране. В начале XX века государство взяло на себя контроль над производством и реализацией лекарств и продовольственной продукции. Далее, под контроль государства попало регулирование женского и детского труда, затем появились законы об обязательном страховании. Вскоре появилось законодательство об ограничении продолжительности рабочего дня и об установлении минимальной 1 заработной платы, а также закон о заключении коллективных договоров между нанимателями и наемными рабочими. Анализируя возрастание роли государства, можно отчетливо увидеть в этом процессе три главные тенденции: усиление государственного регулирования всей экономической системы общества, возрастание роли макроэкономической политики государства; формирование государственного или общественного сектора в экономике, которая проявляется в том, что современное государство все больше напоминает совокупного коллективного капиталиста, производящего те блага, которые потребляются обществом совместно; нарастание объема общесоциальных функций государства, тенденция, которая воплощалась в возрастании роли программ общественных расходов в деятельности государства [13. С. 13–14]. Эти тенденции стали результатом естественных экономических процессов. По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках и многие другие проблемы привели к возникновению государственного регулирования экономики и появлению социальной политики как важнейшей сферы деятельности государства. В современных условиях жизнь общества вне вмешательства государства в социально-экономические процессы практически невозможна. Многие современные ученые подчеркивают, что экономическая политика содержит множество целей, которые между собой находятся в определенных отношениях и имеют определенную иерархию, которую называют «пирамидой целей» (рис.). 2 Рис. цели экономической политики. [5. С. 35]. Современный этап развития общества многочисленными примерами подтверждает, что проблемы формирования и реализации экономической политики включают в себя и деятельность государства в социальной сфере. Во многих государствах цели и задачи экономической политики в первую очередь подчинены целям социальным. В общественном сознании социальная политика всегда связывается с социальной справедливостью как мерой равенства и неравенства в жизненном положении людей, классов и социальных групп. Социальная политика государства теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества, господствующим типом общественного сознания, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем социальном развитии. Социальная политика формируется с учетом конкретных экономических и социальных условий страны. Основные направления социальной политики отражают ее специфику: политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние); политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения и др.); 3 социальная поддержка и защита нетрудоспособных и малоимущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, социальные гарантии и др.); основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культура и спорт); социоэкологическая политика; политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание); политика в отношении отдельных категорий населения (семейная, молодежная политика, политика в отношении пожилых и инвалидов, а также миграционная политика [12. С. 6]. Социальная политика тесно взаимосвязана с социальной защитой населения, которая предусматривает систему законодательных, экономических, социальных, социально-психологических гарантий населению и обеспечивает социальную справедливость различным его категориям с учетом их социального положения и социальнопсихологических свойств. Социальная политика в современном мире осуществляется различными субъектами и, прежде всего, государством. Среди других субъектов социальной политики выделяются партии, общественные движения и объединения, а также сами граждане (гражданские инициативы). С появлением массовых политических партий социальная политика стала важнейшей частью их программ, играя важную роль в развитии стран, ведь демократия позволяет массам через выборы самим определять характер и содержание социальной политики на период полномочий правительства и правящих партий. Понятие социальной политики относится к числу таких понятий, которые используются в системе государственного управления, широко употребляется в официальных документах. Однако эта категория служит предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. На современном этапе социальная политика это не только особая сфера деятельности государства, но и наука, которая представляет собой систему научных концепций, теорий, понятий и методик. Они позволяют провести анализ происходящих процессов и явлений, понять их причины, предсказать возможные сценарии развития событий в будущем, выработать стратегию развития общества по решению наиболее актуальных для него проблем. Определяют с о ц и а л ь н у ю п о л и т и к у по-разному. Чаще всего социальная политика определяется как проводимая государственными 4 структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также администрациями частных предприятий систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостояния, улучшением качества жизни всего общества, на обеспечение социально-политической стабильности, формирование отношений социального партнерства в обществе. В зарубежной и отечественной науке накопился достаточно большой спектр подходов и определений социальной политики. Все эти подходы можно разбить на группы, в которые объединяются схожие концепции. П е р в а я, и наиболее обширная, группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество. Цель социальной политики – способствовать достижению целей общества. В т о р а я группа исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала. Т р е т ь я группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои – нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, – чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей. Ч е т в е р т а я группа концепций рассматривает социальную политику, прежде всего как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему редистрибутивных (перераспределительных) мероприятий, главным инструментом ее реализации выступает налоговая политика. П я т а я группа исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства [12. С. 16]. Каждый из этих подходов указывает на те или иные стороны социальной политики, реализуемой большинством современных развитых государств и содержащей в себе элементы каждой их этих концепций. Широко распространенный как за рубежом, так и в последние годы в нашей стране «Словарь социальной работы» Р. Баркера дает следующее определение социальной политики: Социальная политика – деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и в большой степени определяют распределение ресурсов и уровень благосостояния людей [1. С. 38]. 5 Все ученые в той или иной мере подчеркивают, что социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения. Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношения государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства – забота о своих гражданах. Платон утверждал, что всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого-либо иного, а тех, кто ей подвластен, а Аристотель указывал, что государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо, что государство – это союз в целях оказания помощи. Мыслители Нового времени, среди них Т.Гоббс, И.Кант, Г.Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью. Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства [11. С. 11–12]. При рассмотрении содержания социальной политики ученые ориентируются и на широкий подход, когда к социальному относится все, что не является природным, что выработано в процессе человеческой социальной практики, и на узкий, выделяя социальную сферу как особую сферу жизни общества. Последовательная деятельность по изучению и истолкованию социальной политики как специфической функции государства и общества относится к тому времени, когда закладываются основы социального государства. Предпосылки того государства, которое в современных условиях мы называем "социальным", начали складываться еще в конце 19 века. Именно тогда в ряде европейских стран стали появляться первые институты страхования. Первой страной, которая ввела элементы социального страхования, стала Германия в годы правления Бисмарка. Был принят ряд законов, закрепивших систему обязательного страхования на случай болезни (1883), от несчастных случаев на предприятиях (1884), а также по инвалидности и по старости (1889). Затем подобные законы были приняты в других странах. Само понятие "социальное государство" ввел в научный оборот в конце 19 века известный немецкий ученый Людвиг фон Штайн. Он считал, что 6 социальное государство обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития всех и именно в этом смысле можно говорить о социальном государстве…………….. Широкое распространение этот термин получил после того, как получил юридическое закрепление в Конституции ФРГ в 1949 году. В Конституции ФРГ появился термин социально-правовое государство………………. Социально-правовое государство - это государство, которое в своей деятельности подчиняется принципу социальности, что означает обязанность правительства проводить политику, направленную на обеспечение достойного уровня жизни всех граждан, на удовлетворение основных жизненных потребностей всех социальных групп. Именно данный принцип лег в основу концепции социального государства. Концепция социального государства не ставила своей задачей реализацию принципа социального равенства и социальной справедливости, главную роль социального государства она видела в создании условий для максимального обеспечения социальных гарантий. В последующие годы понятие социальной политики исследовалось в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств, равно как и их идеологические основы, отличаются друг от друга, постольку и понимание социальной политики в значительной степени разнится у представителей различных школ общественной мысли. Хотя термин социальное государство чаще всего употребляется по отношению к таким европейским странам, как Швеция, Германия, Дания, остальные современные демократические государства также несут в себе те или иные признаки социальности. В них также проводится целенаправленная государственная социальная политика, укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными процессами, зарождаются социальные технологии. Качества «социальности» присущи сегодня очень многим государствам, население которых разделяет современные гуманистические ценности. Такие государства признают наличие у себя обязательств перед гражданами, необходимость перераспределения доходов через налоги и социальные программы. Сегодня основными параметрами социального государства любого типа считаются: развитая система страховых социальных отчислений и высокий уровень налогов, формирующих бюджет и размеры бюджетных отчислений на социальную сферу; развитая система услуг и социальных служб для всех групп населения; развитая правовая система, где осуществлено разделение властей, отработана нормативно-правовая база социальной работы, взаимодействие государственных органов, гражданского общества и частных инициатив. 7 Социальное государство – это государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На современном этапе в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества: инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств и т.д., – до обеспечения функционирования и развития общества в целом. При этом целью общественного развития является само общество, нарастание функций и показателей социальности, возрастание возможностей социального функционирования для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Социальная политика современного общества направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития. Различие подходов к определению содержания социальной политики отражается в разнообразии показателей социальной статистики: они дают ту совокупность индикаторов социального развития общества, которая является целью социальной политики. Например, в США в статистику социальной сферы, которая фиксируется на общефедеральном уровне и на уровне штатов, входят здравоохранение, социальное обеспечение, образование, занятость, доходы, жилищные условия, свободное время и развлечения, демографические характеристики населения. Существует также схема показателей социальной статистики, разработанная Организаций объединенных наций, которая включает такие разделы как: население; социальная структура общества; семья и быт; доходы и семейные сбережения; уровень жизни; здравоохранение; потребление продуктов питания; жилищные условия; образование и культура; условия труда и занятость; условия жизни сельского населения; социальное обеспечение; содержание и воспитание детей; инвалиды; престарелые и пенсионеры; моральная статистика; 8 общественные фонды [12. С. 21]. Опыт многих государств показывает, что социальная политика не может быть одинаковой. Не могут быть одинаковыми и оценки социальной политики, ибо это та область политики государства, которая связана с самыми насущными нуждами и потребностями людей. Сравнительный анализ социальной политики позволяет правительствам и иным субъектам ответить на вопросы, что делать или не делать, почему делать или не делать, как делать, как решить конкретные проблемы, которые в разных странах имеют общий характер и общие основания, такие как безработица, бедность, детская смертность, преступность и т.д. В современных сравнительных исследованиях социальной политики ученые особо подчеркивают такой важный аспект, как ее зависимость от идеологической ориентации властвующих партий и от характера партийных систем. Социальная политика в странах с социал-демократическими правящими партиями строилась и строится на следующих позициях. Государство осуществляет социальную политику в пользу трудящихся масс: заботится о максимальной занятости населения, правах человека, создает высококачественную и общедоступную систему образования и здравоохранения, социального обеспечения, поддержки малоимущих, или как их часто называют, слабых слоев общества, борется с преступностью и т.д. Государство берет на себя обязательство «заботиться о каждом от рождения до смерти», добиваясь равенства людей. Социал-демократическая модель социального государства ориентирована на то, что частная собственность не может использоваться в целях, не соответствующих всеобщим интересам: государство регулирует ее использование. Для этого широко используются полномочия профсоюзов, местных органов самоуправления, контроль производственных советов над хозяйственной деятельностью. Примерами реализации социал-демократического варианта социальной политики и справедливости были такие страны, как Австрия, Германия, Норвегия, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция и другие развитые европейские государства. Однако определенная часть общества: предприниматели, менеджеры, высококвалифицированные работники считали несправедливыми политику жесткого контроля государства над их деятельностью, высоких ставок прогрессивного налогообложения. Они считали, что необходимо повысить разрыв в оплате высококвалифицированного и низкоквалифицированного труда, бороться с иждивинчеством. Ими критиковалась и неизбежная в случае высокой роли государства в жизни общества бюрократизация всех сфер жизни. В 80-е годы XX века по Западной Европе и Северной Америке усилились позиции неоконсерватизма, к власти пришли партии с иными 9 критериями социальной справедливости. Главной чертой их политики стала свобода рыночных отношений. Н е о к о н с е р в а т о р ы, придя к власти, стали проводить в своей социальной политике следующие преобразования. Они пересмотрели задачи и функции социального государства. По их мнению, конкуренция за рабочие места полезнее для общества, чем полная занятость, ведь безработица стимулирует повышение производительности труда, заинтересованность в его результатах, порождает новые стимулы к труду и искореняет иждивенчество. Поэтому неоконсерваторы значительно урезали многие социальные программы, которые осуществлялись за счет бюджета. В образование, медицину, социальное страхование и другие сферы жизнедеятельности был допущен частный бизнес, на том основании, что конкуренция необходима и в этих сферах, она подстегивает их развитие и совершенствование. Были ограничены в правах профсоюзы, служившие социалдемократам мощнейшим рычагом воздействия на государство для проведения социальной политики в пользу трудящихся. Но при этом не исчезла ориентация на трудящиеся слои общества. Неоконсервативные правительства осуществили широкую приватизацию, проводилось акционирование предприятий. В больших масштабах проводилась приватизация квартир, ширились льготы для строительства нового жилья (коттеджей, домов). Таким образом, и работники наемного труда получили возможность иметь несколько источников дохода: заработная плата, дивиденды по акциям, доходы от операций с жильем и пр. В рамках неоконсервативной политики осуществлялось расширение сферы бизнеса, он рассматривался как условие достижения личного успеха. Поэтому поощрялся мелкий и средний бизнес, в этих целях появились льготные кредиты и льготы по налогообложению, бизнес освобождался от давления «верхов» (государства) и «низов» (профсоюзов, трудящихся). Проводилась политика превращения максимального числа лиц в собственников. Так складывалась ситуация для мобилизации новых стимулов к труду. Эта политика была направлена на устранение проявлений уравниловки в получении и распределении доходов, на то чтобы успех жизни каждого человека все больше зависел от его образования и квалификации, личных качеств. Но при этом следует отметить, что в обществе социальная политика неоконсерваторов вызывала неприятие многих слоев общества, их обвиняли в культивировании эгоизма, в отсутствии солидарности по отношению к обездоленным и т.п. В итоге в 90-е ХХ в. годы маятник предпочтений в некоторых странах Запада снова качнулся «влево». Социал-демократы снова стали определять политику в таких странах, как Англия, Германия, Греция, Норвегия, Португалия, Финляндия. После решительных рыночных преобразований в странах Центральной и Восточной 10 Европы тоже стали приходить к власти социалисты (Венгрия, Польша, Литва). Существует также и либеральный вариант социальной политики. Для либерализма важнейшими из всех ценностей являются свобода и права человека. Поэтому либералы, проводя социальную политику, стремятся избегать в ней таких крайностей, допускаемых социал-демократией, таких как усиление государства вплоть до «умаления» прав человека. Перенимают они от социал-демократов практику обеспечения высокого уровня жизни, когда исключаются нищета, безработица, бездомность, что, по их мнению, не дает нарушать человеческие права. В консервативном варианте либералы отрицают «бездушность» государства по отношению к социально незащищенным слоям населения, так как это, по их мнению, опять-таки ущемляет права человека, но в то же время они высоко ценят стремление государства широко использовать инициативу человека для достижения личного успеха в экономической сфере и других сферах жизни. Исследователями часто высказывается точка зрения, согласно которой социальную политику можно рассматривать исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые». Сторонники данного подхода исходят из того, что процесс выработки социальных стратегий, основан, в первую очередь, на политикоэкономических доктринах. Политико-экономической доктриной «левых» является политика равенства, фокусирующаяся вокруг требования выравнивания распределения благ, услуг и возможностей в настоящем. Она нацелена на перераспределение жизненных шансов ради социальной справедливости. Политико-экономическая доктрина «правых» – это политика продуктивности, подчеркивающая максимизацию экономического роста, индустриального и технологического развития в будущем. Индивидуальная свобода стимулирует производительный труд посредством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Для создания большего благосостояния и продуктивности государство должно организовать общество так, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Эта политика связана с сохранением неравенства жизненных шансов в обществе, с богатством и поощрением компетентности в виде наибольших доходов. Главным аргументом является следующий: при росте производительности будет лучше как богатым, так и бедным. Исследование в этой области показали, что политическое доминирование «левых» может не всегда являться обязательным условием для высокого уровня социальных расходов, но доминирование «правых» партий помогает объяснению снижения уровня расходов на социальные нужды. Интерес к взаимосвязи партийных программ и проводимой государством социальной политики стимулировался изменениями, которые происходили в характере партий. Изменилось отношение многих 11 политических партий к идеологии в связи с кризисом традиционной партийной системы. Многие ученые подчеркивают, что в большинстве случаев сохраняется определенная адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям и по предвыборным партийным программам можно в целом судить о характере будущей социальной политики. Рассматривая проблему взаимосвязи между социальной политикой и стратегией политических партий, многие ученые обращают внимание и на иной подход – пренебрежение партийной политикой. Сторонники данного подхода утверждают, что главным для определения курса государственной политики выступает уровень ее экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий. Именно социальноэкономические параметры развития заставляют партии часто действовать одинаково. (7. С.274 -279) Несмотря на критику, влияние этого направления сохраняется в политической науке и теории государственного управления, ибо невозможно не учитывать социальные и экономические условия при выработке социальной политики, так как политика вырабатывается не в вакууме. Выбор тех, кто формулирует социальные цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы. Современная наука признает, что эти подходы не являются исчерпывающими и подчеркивает, что область сравнительного анализа социальной политики является открытой для новых подходов и новых теорий. Поэтому сфера сравнительных исследований неуклонно расширяется. Исследования социальной политики и демократии за последние десятилетия показали, что при всех возможных детерминантах или факторах выбора социально-политического курса существует тесная зависимость между политическим режимом и ориентацией государства на удовлетворение общественных потребностей. Показателем роли и значения социальной политики в современном мире является то, что многие из ее компонентов получили закрепление в важнейших международных документах, таких как Всеобщая декларация прав человека, Конвенция о правах ребенка, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских, политических правах, а также во многих других документах ООН, ЮНЕСКО, ВОЗ, МОТ. Большой вклад в формирование международных принципов социальной политики внесла Каирская международная конференция по народонаселению и развитию, которая состоялась в 1994 году. Согласно программе действий, принятой на ней, основными принципами, из которых должны исходить правительства, являются: 12 ответственность государства за создание условий для свободного и достойного развития личности, государственная защита брака, семьи, материнства, отцовства и детства; устойчивое развитие экономики в целях роста благосостояния, повышения качества жизни и недопущения бедности; обеспечение всестороннего и равноправного участия женщин в общественной, культурной, экономической, политической жизни страны; всеобщая доступность медицинского обслуживания, в том числе услуг, связанных с планированием семьи; обеспечение права каждого человека на образование, которое должно быть направлено на полное развитие людских ресурсов, достоинства и потенциала людей………………….. Особую актуальность для каждого государства в современных условиях приобретает проблема формирования молодежной политики, ведь молодое поколение воспроизводит общество не только биологически, но и социально. Молодежь является такой группой общества, которая вовлечена во все без исключения социальные процессы либо непосредственно, либо через свою семью. Молодежные проблемы существуют в любом обществе, они имеют под собой два очень важных основания. С одной стороны, они являются отражением всех тех процессов, которые происходят в обществе. С другой стороны, молодежные проблемы в значительной степени обусловлены особенностями молодежи как социально-демографической группы общества. Молодежь как социальная группа отличается тем, что она испытывает серьезные трудности на этапе жизненного старта, в первую очередь с трудоустройством: у молодежи острее стоят жилищные и материальные проблемы. На современном этапе усложнились проблемы психологической адаптации молодежи, затруднены механизмы вовлечения молодежи в систему социальных взаимосвязей. Во многих международных документах, докладах и научных исследованиях подчеркивается, что практически во всех странах мира молодежь является наиболее уязвимой группой общества. Многие страны еще с начала 60-х ХХ в. годов начали проводить целенаправленную социальную, экономическую, культурную политику в отношении подрастающего поколения, когда западное общество серьезно забеспокоилось по поводу нарастания проявлений антисоциального поведения молодежи. Выделение молодежной политики в самостоятельное направление социальной политики государства отражало одну из объективных закономерностей современного этапа мирового развития. В это же время молодежная политика стала предметом дискуссий и обсуждений для многих международных организаций, для всего международного сообщества. Забота о подрастающем поколении была провозглашена одной из важных задач ООН, ФАО, МОТ и ВОЗ с самого начала их деятельности. После принятия в 1965 г. Генеральной Ассамблеей 13 ООН «Декларации о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами» социальные молодежные проблемы стали особым направлением в ее деятельности. Под эгидой ЮНЕСКО с 1985 г. действует Всемирный конгресс по вопросам молодежи, круглый стол по теме «Молодежь. Образование. Труд». К изучению молодежных проблем и их разрешению подключились Международная организация труда, Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ). И политическая, и экономическая история многих стран подтверждает, что роль государства в жизни общества все время возрастала. Вначале она сводилась в основном к правовому регулированию экономической жизни, ибо отсутствие правового порядка могло парализовать «невидимую» руку рынка. Затем потребность в регулирующей деятельности государства усилилась в результате осознания того, что свободная стихия рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов. Возрастала роль государства в плане его воздействия на макроэкономические процессы, на экономический рост, на стабилизацию экономики. Появление у государства функций производителя социальных благ и услуг привело к формированию государственного сектора экономики, главная цель которой удовлетворение особых коллективных потребностей общества. В современных экономически развитых государствах г о с у д а р с т в е н н ы й (о б щ е с т в е н н ы й) с е к т о р э к о н о м и к и – это совокупность ресурсов экономики, которая находится в распоряжении государства. Это организации, находящиеся в его собственности, а также их доходы, доходы и расходы бюджета. Общественный сектор не тождественен совокупности государственных организаций и учреждений. Он функционирует также в форме налогообложения и программ общественных расходов, и состоит из двух самостоятельных секторов: государственный коммерческий, т.е. сфера государственного производства; государственный некоммерческий – государственные организации, которые нацелены не на получение прибыли, а на удовлетворение определенных общественных потребностей. В условиях смешанной экономики государство находится в положении партнера и конкурента для частных фирм. Оно выступает как особый субъект рыночной экономики, который взаимодействует с другими субъектами в рыночной среде, производит и потребляет блага, но при этом обладает специфическими возможностями, так как имеет особый политический статус. Поэтому государство, являясь субъектом рыночной экономики, обладает такими преимуществами, которых не имеет ни один иной субъект рыночного обмена в государстве. Эта особенность предопределяет отношения государства с иными предприятиями, независимыми некоммерческими организациями и домохозяйствами. 14 Общественный сектор в смешанной экономике предназначен решать те задачи, которые не удается решить на основе добровольного обмена между независимыми субъектами рыночных отношений. Хрестоматийным примером, подтверждающим роль и значение государственного регулирования в жизни общества, является система здравоохранения. Если бы медицинская помощь предоставлялась только на частнопредпринимательской основе, а в силу этого врачи нацеливались бы на максимизацию прибыли, то в этой сфере пациентам навязывались бы наиболее дорогостоящие схемы лечения, лекарства и процедуры, не всегда необходимые. Там, где потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов, он обращается за защитой к государству и иным нерыночным методам регулирования качества товаров и услуг. С точки зрения защиты интересов потребителя общественный сектор более доступен механизмам внерыночного контроля, чем сектор частный. Общественный сектор чаще всего преобладает в таких областях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт, связь, энергетика, коммунальное хозяйство. В ряде стран велика роль государства в сталелитейной промышленности, автомобилестроении, судостроительной промышленности. Но роль и масштабы общественного сектора характеризуются не столько его долей в совокупном капитале или товарной массе, сколько удельным весом государственных доходов и расходов в валовом внутреннем или национальном продукте. В наиболее развитых странах в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики. Различия здесь обусловлены национальными традициями, структурными особенностями экономики и другими факторами. В 70-е годы ХХ века доля общественного сектора постоянно возрастала, в последние годы ХХ века эти процессы стабилизировались, а в некоторых странах, например в Швеции, доля общественного сектора стала сокращаться. Общественные программы как инструменты реализации социальной политики. Деятельность по государственному регулированию экономки и управлению иными сферами общества реализуется в форме общественных программ (программ социально-экономического развития, науки, образования, медицины, пенсионного обеспечения)6. С.73 - 80……….. О б щ е с т в е н н а я п р о г р а м м а — это содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения общественных проблем, характера мероприятий, уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций. Программы очень многообразны по характеру, целям, объему, времени исполнения и другим признакам. Общегосударственные — это программы достижения крупных общенациональных целей, которые зачастую охватывают все сферы 15 общественной жизни – производственную, непроизводственную, финансовую, налоговую, социальную, духовную. Функциональные — это многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональных задач усилиями ряда отраслей, например, развитие топливно-энергетической базы, атомной энергетики, оборонного или строительного комплекса и т.п. Региональные или местные программы, т.е. территориальные разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов или отдельных районов.8 С. 164 -182. В свою очередь, каждая из типов программ содержит подтипы, различающиеся по определенным признакам, связанным с целями, объемом, глубиной преобразований, уровнями, на которых программа разрабатывается. На современном этапе именно общественные программы являются одним из основных инструментов реализации социальной политики. Формирование социальной программы имеет свои особенности. Программа выступает как средство реализации единой цели. Стержень программы – его целевая часть, от постановки, определения этой цели зависит построение всей программы. Главная цель направляет качественное развитие общности, системы социальных отношений, которая является объектом управления. Формирование целей программы происходит по принципу «от общего к частному». На вершине находится главная цель. Она расчленяется на отдельные составляющие - те промежуточные цели, цели-средства, от реализации которых зависит ее достижение. Промежуточные цели в свою очередь, расчленяются на более частные и т.д. Совокупность целей социальной программы образует иерархическую структуру. По существу, в структуре целей представлена общая стратегия планирования процесса социального развития. Она позволяет организовать сложный комплекс целей социального планирования, упорядочить их, органически объединить, увязать с единой, главной целью. Социальная программа дает возможность объединить деятельность разнообразных организаций, строго проводить единую линию. Объектом программ являются социальные процессы, или проблемы, например, изменение уровня здоровья людей. Организационно социальная программа выступает как конкретный, адресный документ, где определен увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс взаимосвязанных производственнотехнических, экономических, организационно-хозяйственных, социальных мероприятий, которые в своей совокупности обеспечивают необходимую направленность социально-экономического развития, достижение его целей. Понятие программа близко к понятию проект. Поэтому нередко современное социальное управление называют управлением по проекту. В современных условиях формируется целая отрасль научного знания 16 система управления проектами, в рамках которой изучаются основы управления проектированием, создаются модели управления и т.д. Существуют различные технологии отбора эффективных проектов (экспертные, конкурсные и др.). Существуют программы, которые касаются изменения непосредственных условий жизни людей: программы занятости, создания рабочих мест и т.д. В отдельную группу можно выделить программы, которые охватывают процессы изменений в содержании жизнедеятельности людей, то есть в их образе жизни и их социальных качествах: программы здравоохранения, образования, программы для инвалидов, программы обеспечения равенства, программы по борьбе с насилием, программы по развитию туризма. Большое значение приобретают также такие программы, которые охватывают процессы формирования и развития социальных (общественных) систем как целостных образований, изменения их социальной организации и структуры. Это в основном комплексные или межсекторальные программы: программы по формированию и развитию социальных общностей (социальных групп, слоев, страт), например, программа развития предпринимательства или программа развития фермерства. Эти программы напрямую направлены на создание в обществе определенных слоев населения. Региональные и территориальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения различных территориальных образований. Особое место занимают научно-технические программы. Как и любые другие комплексные программы, они содержат совокупность мероприятий, предусматривающих достижение определенных целей (научные открытия, создание новых образцов техники, новых технологий и т. д.). Одним из вариантов программно-целевого подхода к социальному управлению является мультипликационный (умножающий, увеличивающий) подход. Суть этого подхода состоит в том, что эффект, полученный в результате одного нововведения в технике и технологии, производстве, управлении и т. д. в силу системности общества, при соответствующей организационной работе порождает цепную реакцию, распространяется по всей системе, увеличивая эффективность системы в целом. Характерно, что мультипликационный эффект - эффект целостный, интегральный, превышающий эффект нововведения какой-либо одной части системы. Главная идея мультипликационного подхода состоит в том, чтобы выявить и оценить не только эффект нововведения как такового, но и интегральный, системный эффект, то есть эффект, учтенный в рамках всей системы. При этом речь должна идти не только об экономическом, но и о социальном, идеологическом, экологическом эффекте. Разработка и реализация общественных программ включает следующие этапы или стадии: 17 - познавательная, информационная, на которой осуществляется изучение ситуации, выявление проблем, ресурсов и перспектив - это предцелевая стадия; - целевая - формулирование главной цели, ее расчленение на подцели, строительство "дерева целей"; - практически-стратегическая - выработка стратегии реализации цели, разработка и описание мероприятий, средств и путей осуществления стратегии, достижения цели; - организационная - создание системы как совокупности организаций, необходимых для достижения цели, реализация программы, формирование органа управления системой организаций, участвующих в программе; - практическая - осуществление программы системой соответствующих организаций; - результирующая, ил аналитическая - подведение итогов. Программы социальной политики являются важнейшей частью внутренней частью политики государства. В Республики Беларусь за последние 10 лет было принято множество важнейших программ, в том числе программ социальных, например: Республиканская программа наведения порядка на земле и благоустройства территорий населенных пунктов на 2004-2005 годы, утвержденная Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2003 г. № 1714 Территориальная программа государственных гарантий по обеспечению медицинской помощью граждан г. Минска на 2005 год, решение Минского городского Совета Депутатов от 25 ноября 2004 г №144 Государственная программа развития социально-гуманитарных наук на 2003-2005 года, Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 октября 2003 г. №1411 Государственная программа охраны и рационального использования земель, Постановление Кабинета Министров от 17 ноября 1994 г, № 183 Комплексная программа развития отраслей сферы услуг на 20042005 годы от 12 июня 2004 г. N 700 Отдельно можно выделить президентские программы - программы, инициированные и утвержденные Президентом Республики Беларусь. "Дети Беларуси" (подпрограммы "Дети Чернобыля", "Детиинвалиды", "Дети-сироты", "Развитие индустрии детского питания", "Развитие социального обслуживания семьи и детей"); "Жилье" (подпрограммы "Строительство социального жилья", "Государственная поддержка строительства индивидуального жилья"); "Бытовая электроника" (подпрограммы "Белорусский телевизор" и 18 "Компьютеризация населения"); "Информатизация" (подпрограммы "Разработка концепции управления национальным информационным ресурсом", "Разработка компьютерной сети и базы данных для высших органов государственного управления"). Отдельным и достаточно самостоятельным вариантом социальных программ являются программы социально-экономического развития Республики Беларусь, которые разрабатываются в соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 мая 1998 года "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь". Общий порядок формирования, финансирования и выполнение государственных социальных программ на настоящий момент закреплен в Постановлении Совета Министров от 4 ноября 2004 года № 1404. Этот документ подчеркивает, что государственные программы Республики Беларусь разрабатываются в целях решения важнейших проблем по отдельным направлениям экономического и социального развития страны (ст.1). Огромную важность имеют социальные программы - программы по решению общегосударственных проблем повышения уровня и качества жизни народа, улучшения условий труда, развития здравоохранения, образования, других отраслей социальной сферы. Государственные социальные программы являются механизмом реализации приоритетов социально-экономического развития страны, утверждаются Советом Министров Республики Беларусь. Программы разрабатываются на срок, необходимый для достижения поставленных в них целей, соответствующий, как правило, принятым в Республике Беларусь периодам социально-экономического прогнозирования (краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный). Государственные программы разрабатываются по инициативе государственного заказчика, в роли которого законодательно закреплены республиканские органы государственного управления, иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, Национальная академия наук Беларуси, облисполкомы и Минский горисполком, ответственные за реализацию социально-экономической политики в отрасли (подотрасли, секторе) социальной сферы. Государственные заказчики определяются Советом Министров Республики Беларусь, поэтому можно говорить о том, что все социальные программы, включая программы социально-экономического развития, за исключением президентских программ, относятся к инициативе, исключительному ведению Совета Министров. Инициирование социальной программы иными субъектами государственного управления, общественными и политическими организациями в законодательстве не предусмотрено и на настоящий момент не существует в Республике Беларусь. Государственные заказчики осуществляют формирование, организацию 19 выполнения и контроль за ходом реализации программ. Они несут ответственность за своевременное и качественное выполнение мероприятий (заданий) программы, эффективное использование направляемых на их реализацию ресурсов. Организациями - исполнителями мероприятий (заданий) программ могут быть органы управления, а также иные юридические лица независимо от форм организации и собственности, действующие на основе договоров с государственными заказчиками программ, заключаемых в месячный срок после утверждения программы. Финансирование мероприятий (заданий) программы осуществляется государственным заказчиком совместно с заинтересованными субъектами за счет собственных средств, средств инновационных и других фондов, установленных законодательством, кредитов банков, других заемных средств, а также в порядке, установленном законодательством - за счет средств республиканского и местных бюджетов. По итогам выполнения мероприятий программы государственный заказчик ежегодно представляет отчеты об их выполнении в Министерство экономики. Государственный заказчик программы в установленном порядке представляет отчет о ходе выполнения программы в Министерство статистики и анализа (по форме и в сроки, определенные Министерством статистики и анализа) и ежегодно до 25 февраля информирует Совет Министров Республики Беларусь о ходе выполнения соответствующей программы. По сути, государственная программа инициируется и контролируется Советом Министров. О практической реализации государственных программ судят по состоянию соблюдения законодательства, выполнению программных мероприятий, решений местных органов власти по реализации программы. Невыполнение программ дискредитируют органы власти, создает условия для нарастания социальной напряженности и «приписок», фальсификаций при отчетности. Это подрывает доверие к власти. В реализации программы принимают участие все ветви власти и уровни органов управления, а также неправительственные организации, заинтересованные в соответствующих ее направлениях. При этом возможно сопротивление групп противоположных интересов, которые предстоит преодолевать в процессе достижения поставленных целей, не допуская социальных конфликтов и подрыва устоев государства1. Огромный опыт многих государств подтверждает, что социальная политика является затратным и дорогостоящим видом деятельности. Каждое из направлений социального развития требует больших финансовых вложений, и чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее 20 реализацию. Но в то же время именно инвестиции в социальную политику является наиболее продуктивным вложением общественного богатства. 1. Баркер Р. Словарь социальной работы / Пер. с англ. М., 1994. 2. Валентей Д.И. Демографическое состояние и перспективы. М., 1997. 3. Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. М.-Белгород. 1993. 4. Мищенко В.В. Государственное регулирование экономики: Учеб. пособие. М., 2002. 5. Патрушев В. И. Введение в теорию социальных технологий. М. 1998. 6. Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: теория и методология измерения демократии. Изд. СПб. ун-та, 1999. 7. Социальная политика. Под общ. Ред. проф. Н.А. Волгина. М., 2003. 8.Человеческий потенциал Беларуси: экономические вызовы и социальные ответы. Национальный отчет о человеческом развитии.Мн., 2003. 9. Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. М., 1994. 10. Холостова Е. И. Социальная политика: Учеб. пособие. М., 2001. 11.Шматко Н. Феномен публичной политики. Социологические исследования. 2001. № 7. С. 106–112. 12. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Учебник для вузов. М., 1996. 21 22
