Шкирев Е. * Сущность и правовая основа
advertisement
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА Е. ШКИРЕВ, руководитель департамента power. It is a form of territorial organization of a state is the most important indicator of the maturity of the socially significant processes. ЗАО «Профсвязьнедвижимость» СУЩНОСТЬ И ПРАВОВАЯ ОСНОВА ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ Федеративное устройство – объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти. Именно такая форма территориальной организации государства выступает важнейшим индикатором зрелости социально значимых процессов. Ключевые слова: региональные и муниципальные органы власти, управление обществом, федеративное устройство государства. E. SHKIREV, head of the department of ZAO «Profsvyaznedvizhimost» THE ESSENCE AND THE LEGAL FRAMEWORK OF LAW-MAKING ACTIVITIES OF REGIONAL AND MUNICIPAL AUTHORITIES The federal structure is an objective pattern of functioning of public political Key words: regional and municipal authorities, the company's management, the federal structure of the state. Прежде чем перейти к рассмотрению отдельных аспектов правотворческой деятельности региональных и муниципальных органов власти, считаем, что необходимо определить сущность термина «правотворчество». При рассмотрении ключевых научных понятий, как правило, возникает проблема точной дефиниции данного термина. Естественно, институт правотворчества не стал исключением. Длительное время в современной юридической науке предпринимаются попытки формулирования определения, наиболее точно отражающего сущность правотворчества. Безусловно, точная дефиниция того или иного термина – это ключ к правильному пониманию описываемого правового явления или процесса. Кроме того, суть, закладываемая в термин, оказывает определяющее влияние на его развитие и совершенствование. В связи с вышесказанным можно сделать вывод о том, что сложно переоценить проблему точности определения понятия правотворчества. Следует признать, что правотворчество – это сложное и многогранное явление, что и обусловливает многообразие предложенных вариантов определений; оно рассматривается и как активная, творческая государственная деятельность, и как важнейшее средство управления обществом; здесь формируется стратегия его развития, принимаются существенные правила поведения. Кроме того, уровень и культура правотворчества, а следовательно, и качество принимаемых нормативных актов – это показатель цивилизованности и демократии общества. Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация – необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества – законов и подзаконных актов. Некоторые исследователи обоснованно считают, что из множества используемых юридической наукой категорий только один термин содержит «творческую» составляющую – «правотворчество». Более того, с целью уяснения сущности данного термина проводятся этимологические исследования слова «правотворчество», разбивая его на определяющее сферу и направление деятельности «право» и отражающее созидательность деятельности по формированию правовых норм «творчество»1. В юридической литературе классически выделяют понимание правотворчества в узком и широком смыслах2. Под правотворчеством в узком смысле понимается деятельность, направленная на создание юридических норм, имеющих общее значение. Например, «правотворчество – это деятельность прежде всего государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм»3; «правотворчество – деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, по принятию (созданию), изменению или отмене нормативно-правовых актов либо отдельных норм права, а следовательно, правотворческая деятельность – это форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм»4. Термином же «правотворчество» в широком смысле этого слова охватывается, помимо собственно правотворческой, вся предшествующая ей подготовительная деятельность по формированию права. Эти два вида деятельности тесно взаимосвязаны и вместе образуют единую процедуру, опосредующую правовое регулирование фактически сложившихся в обществе отношений. Храмцов А.В. Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 22, 23. 1 Абрамова А.И., Боголюбов С.А., Мицкевич А.В. и др. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 345– 347. 2 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 421. 3 Иванов А.А. Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия / Автор-составитель А.А. Иванов. 2-е изд., стереотип. М.: Экзамен, 2007. С. 252, 253. 4 Профессор А.В. Малько, как сторонник узкого понимания данного понятия, подходит к рассмотрению правотворчества как составной части более широкого процесса – правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество выступает завершающим этапом правообразования. А.В. Малько рассматривает сущность правотворчества в возведении государственной воли в нормы права, т.е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер5. Действительно, в современных условиях норма права представляет собой именно облеченную в юридическую форму государственную волю. Но при такой трактовке понятия правотворчества и законотворчества сливаются, таким образом, необходимо прислушаться к иной точке зрения на понимание сущности правотворчества, разделяющей эти понятия: «В юридической литературе законотворческую правотворчеством, деятельность что, конечно, государства не обычно соответствует называют природе права. Государство не творит право. Право рождается в рамках гражданского общества. Оно изначально формируется естественно, исторически независимо от деятельности законодателя. Задача государства – признать реально существующие правовые отношения и закрепить их в правовых нормах. Сложная структура социальной жизни объективно обусловливает потребность в юридическом регулировании общественных отношений. Различные экономические, социально-политические и иные общественные интересы, которые вызывают потребность в общеобязательных правилах 5 Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 423. поведения, в конечном счете находят свое выражение в законодательных актах органов государственной власти»6. Широко распространенный господствовавшим в термин отечественной «правотворчество» юриспруденции связан с позитивистским подходом в правопонимании, с отождествлением понятий «право» и «закон». Подобная трактовка, конечно, не дает возможности правильно оценивать социальную природу этих категорий и показать их место в механизме правового регулирования общественных отношений. Для реализации этих целей от данной практики следует отказаться. Считаем, что подобная трактовка более точно отражает процесс правотворчества в идеальных условиях. Весьма важным представляется исследование проблем, вызывающих потребность в правовом регулировании, и выбор таких юридических средств, которые в полной мере обеспечивали бы их решение. При установлении потребности в урегулировании нормами права той или иной социальной проблемы во внимание должны приниматься общественная значимость последней, степень ее остроты, актуальности, а также то, что в качестве единственно возможной формы реагирования – из числа имеющихся методов воздействия – в данном случае может выступить только право. Результативность любой сколько-нибудь значимой правовой нормы во многом зависит и от того, будет ли найден при ее формировании баланс социальных, национальных, политических интересов; учтены материальные условия жизни общества, уровень активности различных политических сил, состояние отношений между всеми национальными образованиями, населяющими страну, место и роль государства в международно-правовой среде. Определенное влияние на создаваемую норму могут также оказать Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004. С. 232. 6 реально сложившиеся в обществе ценности правовой и политической культуры, социальная психология, обычаи, традиции и т.п. Таким образом, считаем, что правотворчество как понятие должно подразумевать не только и не столько отражение в нормах права воли государственной власти, а урегулирование в правовых нормах отношений, сложившихся естественным образом в обществе, получивших закрепление посредством государственной власти. Кроме того, помимо выделения понятия правотворчества в широком и узком смыслах, с точки зрения социального назначения данной правовой категории правотворчество можно рассматривать и как стадию механизма правового регулирования общественных отношений. В данном ключе правотворчество следует рассматривать как первую стадию, но при этом, являясь первым этапом правового регулирования отношений, складывающихся в обществе, правотворчество обладает и своими моментом начала и окончания, особым результатом этого правотворческого периода, а также многими другими составными компонентами. Результатом правотворческой деятельности является созданная норма права. Здесь следует обратить внимание на точное научное обоснование этих структурных элементов, поскольку это служит предпосылкой однозначного правильного понимания данных явлений всеми участниками общественных отношений. Проблема многообразия подходов к определению понятия правотворчества в современной юридической науке затронута во многих работах. Так, в частности, Н.А. Любимов в своей работе приводит в качестве примера наиболее широкого понятия определение, данное С.В. Полениной, которая рассматривает правотворчество как направленную на достижение целей общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребности в нормативно правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с этими потребностями новых правовых норм, замене или отмене действующих норм. Данной трактовке Н.А. Любимов противопоставляет более узкую, предложенную А.В. Мицкевичем, определяющую правотворчество как периодически оформленную процедуру по формированию и закреплению воли народа в правовых актах и по изменению или отмене этих актов. Самое же узкое значение, по мнению Н.А. Любимова, в понятие правотворчества вкладывает А.С. Пиголкин, который рассматривает правотворчество как процесс подготовки правовых актов. В конечном итоге Н.А. Любимов предпринимает попытку объединить вышепоименованные концепции и предлагает свое понятие термина «правотворчество» – процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, принятия правовых актов уполномоченными на то субъектами права в рамках соответствующих процедур. Правотворчество представляет собой возникающее в связи с созданием права определенным образом организованное общественное отношение, имеющее собственный объект, собственные субъекты и собственное содержание7. Таким образом, по итогам рассмотрения многообразия дефиниций правотворчества можно сделать вывод о том, что каждое определение правотворчества описывает обособленную его характеристику, отдельный аспект. Иными словами, мы можем рассматривать узкое понимание термина «правотворчество» лишь как описание его через процедурный аспект этого института, основанное и включающее в себя процедурно-процессуальную деятельность соответствующих уполномоченных на создание норм права органов; а широкое понимание термина «правотворчество» включает в себя и период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения. Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009. С. 11, 12. 7 Следовательно, мы не можем утверждать, что то или иное из вышеприведенных определений понятия «правотворчество» является правильным, в отличие от остальных, поскольку все они точны в той мере, в какой раскрывают понятие правотворчества с позиции той или иной его характеристики. Таким образом, считаем, что при установлении дефиниции правотворчества следует акцентировать внимание на той стороне данного явления, которая нуждается в пристальном внимании и изучении. А, следовательно, с учетом современных условий развития правотворчества под ним, на наш взгляд, необходимо понимать урегулирование в правовых нормах отношений, сложившихся естественным образом в обществе, получивших закрепление посредством государственной власти. Иначе говоря, в настоящий момент актуален именно социальный уклон в понятии правотворчества, поскольку, считаем, перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача ниболее точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права. Должным образом понять сущность правотворчества позволяет изучение его основных принципов. Здесь также нет единой принятой системы принципов правотворчества. Профессор правотворчества: А.В. Малько выделяет следующие принципы - научность (ибо в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т.п.); - профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны компетентные, подготовленные люди – юристы, управленцы, экономисты и др.); - законность (данная деятельность должна осуществляться в рамках и на основе Конституции РФ, иных законов и подзаконных актов); - демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе); - гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации). - оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов)8. Рассмотрим основные выделяемые принципы правотворчества. Принцип демократизма отражает декларируемую идею построения в Российской Федерации демократического государства. Принцип единственного источника власти в государстве – народа, закреплен в нашем Основном законе. В Конституции же определены и формы реализации данной власти: непосредственно инициативу, (через всенародные референдум, обсуждения народную проектов правотворческую правовых актов) и опосредованно – через органы народного представительства. Данный принцип выделяется большинством ученых-правоведов9. Принцип законности правотворчества подразумевает, что деятельность субъектов должна быть направлена на строгое и неуклонное соблюдение закона. Н.А. 8 Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 427. Там же; Любимов Н.А. Указ. соч. С. 11, 12; Мелехин А.В. Теория государства и права. М.: Маркет ДС корпорейшн, 2007. С. 299. 9 Любимов вкладывает в понимание принципа законности такие основные положения, как приоритет международных норм права над нормами национального права; высшая юридическая сила, закрепленная за Конституцией РФ, общие и специальные требования законности – разграничение компетенции государственных органов по предмету или объему правового регулирования10. Принцип профессионализма подразумевает осуществление деятельности специалистами-правоведами, а также специалистами в других областях знаний, привлекаемых на различных стадиях правотворческого процесса для проведения научных и специализированных экспертиз. Принцип научной обоснованности также неоднократно встречается в юридической литературе; например, по мнению Н.А. Любимова, включает в себя три следующих элемента: 1) необходимость четкого планирования правотворческой деятельности, 2) четкое и полное понимание участниками правотворческого процесса необходимости правового регулирования общественных отношений 3) учет уже имеющегося опыта нормативно правового регулирования, а также практики применения, использования и соблюдения соответствующих правовых норм11. Кроме того, в юридической литературе выделяют и другие принципы. Так, профессор А.В. Мелехин указывает, что «к принципам правотворчества относятся: научность, демократизм, непосредственное правотворчество народа, плановость; обоснованность, целесообразность, объективность, системность»12. Частично данные принципы совпадают с ранее высказанной точкой зрения; что касается выделяемого А.В. Мелехиным принципа непосредственного правотворчества народа, то все-таки данный принцип, на наш 10 11 12 взгляд, следует рассматривать Любимов Н.А. Указ. соч. С. 14, 15. Там же. С. 16, 17. Мелехин А.В. Указ. соч. С. 303. как продолжение принципа демократизма, базирующегося на конституционных положениях о народе как единственном источнике власти. Нельзя не согласиться с точкой зрения А.В. Мелехина на выделение в отдельные принципы обоснованности, целесообразности, объективности, системности правотворчества. Тем самым профессор акцентирует внимание на такой важной проблеме, как качество существующей нормативной базы. Действительно, нельзя не отметить, что мы зачастую сталкиваемся с проблемой бессистемности, внутренней противоречивости и излишней множественности законодательных актов. Именно несоблюдение этих принципов приводит к тому, что определенная часть положений действующего законодательства носит декларативный характер. На эту же проблему обращает внимание Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Дмитриевич Зорькин, указывая в своей статье13 на то, что имеет место проблема несогласованности между различными законодательными актами, частоты изменений действующих законов, нечеткости формулировок норм законодательных актов. Последнее, по его мнению, происходит по причине того, что различные законы готовятся различными группами разработчиков – представителями различных направлений в науке и законодательной практике. Из-за этого часто возникают нестыковки по многим понятиям, используемым в тех или иных законах. Кроме того, В.Д. Зорькин указывает на необходимость преодоления слабой аналитической и прогностической оценки последствий (социальных, экономических, правоприменительных, международных и иных) принимаемых законодательных актов, то есть также на нарушение принципов, выделенных профессором А.В. Мелехиным. В качестве примера слабой прогнозируемости последствий Д.В. Зорькин приводит Зорькин В.Д. Законный брак (за ошибки законодателя расплачиваются граждане) // Российская газета. 2006. № 4112. С. 1. 13 законодательные акты, регулирующие отношения, складывающиеся в банкротстве: «Также без необходимого прогноза развития ситуации принимались законодательные акты, эти криминализации экономики, распространению «захватов» предприятий. Это повлияло во на многом банкротство предприятий. В результате российской законы регулирующие способствовали осложнение мафиозных не только криминальной, но социально-экономической и социально-политической ситуации во многих регионах страны»14. При этом стоит отметить, что помимо регулярно вносимых поправок в Федеральный закон от 26 октября 2002 года «О несостоятельности (банкротстве)», в среднем одни раз в два года данный Закон пересматривается на треть. К печальному примеру Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» обращается и профессор А.В. Мелехин с целью проиллюстрировать обоснованность отражения общественных потребностей: «Он готовился в спешном порядке вне учета общественных условий и изучения мнения населения. Вначале Федеральный закон «О банкротстве» сделали по подобному образцу зарубежных государств. Через два года получилось, что в России надо банкротить около ста городов. На первом этапе развития рыночных отношений многие градообразующие предприятия разорились. Это повлекло за собой массу социальных проблем. Пришлось вносить в этот Закон кардинальные изменения, связанные с необходимостью учета общественных условий. Помимо юридической логики законодательные акты должны отражать многие неправовые факторы (менталитет населения, острота социальных отношений в обществе, характер решаемых государством задач, исторические традиции и т.д.)15». Профессор А.С. Пиголкин выделяет в качестве отдельного принципа правотворчества принцип гласности, который заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего 14 Там же. 15 Мелехин А.В. Указ. соч. С. 303. сведения правовых решений. При этом, по мнению А.С. Пиголкина, внедрению принципа гласности в правотворчество во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на этой основе оптимальных эффективных решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому, хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению. Закрытые заседания предусмотрены лишь в отношении актов, принимаемых в интересах обороны, государственной безопасности, охраны государственной тайны. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий16. Довольно сложно согласится с таким оптимистичным видением реализованности принципа гласности правотворчества. Скорее, более отвечающим современным реалиям видится мнение В.Д. Зорькина, который подчеркнул необходимость преодоления отсутствия гласности и даже закрытости при подготовке законодательных актов. По его мнению, «многие негативные тенденции в развитии законодательства связаны с тем, что законопроекты подчас готовятся келейно, даже с элементами некоей секретности. У нас отсутствует массовый, доступный гражданам печатный орган, где перед рассмотрением в первом чтении в Госдуме публиковались бы все Абрамова А.И., Боголюбов С.А., Мицкевич А.В. и др. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 327. 16 законопроекты»17, то есть мы имеем явное нарушение принципа демократизма правотворчества. Кроме того, в науке выделяют и другие принципы. Например, принцип гуманизма и принцип постоянного совершенствования правовых норм18. Принцип гуманизма получил закрепление своей основы в Конституции РФ, в положениях о правах и свободах человека как высшей ценности, находящейся под защитой государства. Дополнительно ст. 55 Конституции РФ19 указывает на недопустимость издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Принцип постоянного совершенствования правовых норм позволяет выделить творческий элемент в создании права, то есть совокупность правил и приемов, предназначенных для познавательно-логического, нормативноструктурного, документально-технического формирования правового материала и подготовки текста правового акта, способствующих созданию совершенных форм права. По итогам рассмотрения различных точек зрения на выделение системы принципов правотворчества считаем необходимым подчеркнуть, что в настоящий момент наибольшее значение для нашего государства должна иметь реализация принципов так называемой социальной направленности, а именно, на наш взгляд, принципов гласности, демократизма, гуманизма, обоснованности принятия нормативных актов. Безусловно, это не означает, что иные выделяемые принципы, такие, как принцип законности, профессионализма, потеряли свою актуальность, тем не менее в настоящий момент мы имеем недостаточную реализацию вышеуказанных принципов, что приводит к тому, что действующее законодательство не заслуживает какой-либо положительной оценки. 17 Зорькин В.Д. Указ. соч. С. 1. 18 Любимов Н.А. Указ. соч. С. 17. До сих пор в нашем государстве Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 2009. № 7. Ст. 55. 19 принимается большое количество правовых актов, не обладающих какимлибо механизмом реализации и остающихся декларативными. Как верно отмечает М.Н. Марченко, «значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Наряду с «нормами-целями», другая часть декларативных норм провозглашает закрепление за гражданами и организациями больше прав и возможностей, чем действительность политическая, страны может экономическая в данный и период социальная представить и гарантировать»20. Кроме того, крайне важно акцентировать внимание на реализации принципа обоснованности принятия нормативных актов, поскольку современная ситуация развития законодательства складывается по пути бесконтрольного увеличения в геометрической прогрессии числа вновь издаваемых законов, что, естественно, не может не сказаться на их качестве. Но, безусловно, нарушение и несоблюдение иных принципов, к сожалению, имеет место. «Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам, которые нередко расходятся даже с положениями Конституции РФ. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и его приведения в соответствие с новыми законами.»21 Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2006. С. 541. 20 21 Там же. С. 543. Отдельно хочется отметить специфику правотворческого процесса в Российской Федерации. Федеративное устройство государства обеспечивает особенности его законодательной системы, заключающиеся, в первую очередь, в ее двухуровневости. В науке высказываются мнения22 о том, что федеративное устройство – объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти. Именно такая форма территориальной организации государства выступает важнейшим индикатором зрелости социально значимых процессов. Для политической жизни это показатель демократического устройства общества, разделения властей по горизонтали между центром и регионами. В экономической сфере федерация – условие возможности осуществлять собственную социальноэкономическую политику на местах, с опорой на этнотерриториальной специфики данного региона. В области межнациональных отношений это – способ достижения межэтнического мира и согласия, средство становления новой цивилизации. Но при этом следует учитывать, что эффективность данной формы государственного устройства имеет место быть только при условии надлежащего функционирования всех ключевых элементов данной структуры. Иными словами, в случае федеративного устройства государства территориальные структурные единицы такого государства должны обладать четко определенной компетенцией по созданию норм права – обладать полномочиями на осуществление правотворческой деятельности. В противном случае мы будем иметь дело с государством с номинальным федеративным устройством. «Особую актуальность этот вопрос приобретает при федеративном строительстве, так как возможность собственного правотворчества, в частности законотворчества, – обязательное правовое качество государственных образований, выступающих составными частями федерации. Именно возможность создавать собственное Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 122–125. 22 региональное законодательство является доказательством самостоятельности государственных образований в процессе нормативно-правовой организации своих регионов, самостоятельности населения субъектов Федерации в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности. В конечном итоге это является свидетельством демократического характера развития общества»23. Двухуровневая законодательная система предполагает возможность издания правовых актов на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации. правомочиями На обладают региональном законодательные уровне правотворческими (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления – районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, национально-государственных главы администраций и соответствующих административно-территориальных образований. Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России. Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федерации заключается в том, что Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и 23 Там же. С. 125, 126. изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ. Можно выделить ряд особенностей правотворчества субъектов РФ. Вопервых, правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона (историческая особенность нашей страны, отличающая ее от многих других стран, заключается в объединении на одной территории большого количества самых разных национальностей, что, безусловно, накладывает отпечаток, в том числе, на правотворческую деятельность региональных органов власти). Перед субъектами РФ стоят цели – учитывать в правовом регулировании местные, региональные осуществлять положений поиск природные оптимальных и путей общефедерального национальные развития особенности, и конкретизации законодательства. Во-вторых, правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. К сожалению, необходимо признать, что данное условие гармоничного развития института правотворчества в Российской Федерации в настоящий момент не осуществляется в полной мере. Безусловно, противоречие региональных актов общефедеральным является одной из актуальнейших проблем развития современной системы законодательства Российской Федерации24. Профессор А.В. Малько отмечает следующую тенденцию развития регионального правотворчества: расширились полномочия в сфере правотворчества – регионы впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней 24 Матузов Н.И., Малько А.В. Указ. соч. С. 387. подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято несколько сотен законов (например, в Саратовской области – законы о государственной и муниципальной службе, о референдуме Саратовской области и т.п.); все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах25. Таким образом, именно возможность создавать собственное региональное законодательство служит доказательством самостоятельности государственных образований в процессе нормативно-правовой организации своих регионов, самостоятельности населения субъектов Федерации в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности. В конечном итоге это является свидетельством демократического характера развития общества. Следовательно, вопрос реального осуществления правотворческой функции крайне важен в современных условиях, когда повсеместно декларируется активнейшее построение демократического государства – Российской Федерации. Поэтому вопрос о правотворческой компетенции региональной публичной власти, механизмах ее установления, формах реализации, способах обеспечения законности актуален для любого общества, выбравшего федеративную форму государственного устройства. Кроме того, при рассмотрении вопроса правотворчества региональных органов власти следует уделить внимание такому аспекту, как те правомочия, в рамках которых региональные органы власти осуществляют свою правотворческую деятельность. На уровне субъектов Федерации реализуются собственные полномочия субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации, полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, финансируемые за счет средств 25 Там же. С. 453. бюджетов субъектов, федеральные полномочия по предметам совместного ведения, передаваемые законами и соглашениями органам государственной власти субъектов РФ, федеральные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, передаваемые для осуществления субъектам Федерации, добровольные полномочия – федеральные полномочия, в осуществлении которых участвуют органы государственной власти субъектов Федерации при условии достаточного финансирования за счет бюджетов субъектов Федерации, в том числе добровольные полномочия по ряду социальных обязательств, по которым не допускается снижение финансирования26. Такое многообразие различных видов полномочий, осуществляемых субъектами РФ, в некоторой степени затрудняет правотворчество последних27. Отдельное внимание хотелось бы уделить вопросу правотворчества муниципальных органов. Базовые принципы местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»28. Суть деятельности органов местного самоуправления заключается в решении ими, в том числе, посредством выполнения правотворческих функций вопросов местного значения, проще говоря, местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения. Подобная структура управления в государстве призвана наилучшим образом в кратчайшие сроки решать назревшие на местном уровне вопросы и проблемы. Собственно, как верно замечено, Гилигич-Золотарева М., Добрынин Н. Разграничение компетенции: от передела полномочий к устойчивому развитию // Федерализм. 2007. № 4. С. 11–14. 26 Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 7. 27 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 2009. № 7. Ст. 12. 28 «отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности»29. Важной проблемой в этом вопросе считаем достижение баланса в следующем: безусловно, государство в лице своих органов должно создавать все необходимые условия для развития и активной деятельности органов местного самоуправления, но при этом ни в коем случае нельзя допускать нарушения базового принципа самостоятельности местного самоуправления, закрепленного в Конституции РФ. Иными словами, задача государства, на наш взгляд, состоит в том, чтобы обеспечить самостоятельность местного самоуправления: создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства – с другой. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления давно обсуждается в науке30. В 2002 году в своем послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации отметил, что одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что – органы местного Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 211. 29 30 Там же. С. 213, 214. самоуправления»31. К сожалению, сегодня этот вопрос актуальности не потерял. Если же говорить о правотворческой функции муниципальных органов в контексте взаимоотношений государственной власти федеральных и региональных органов с органами местного самоуправления, то здесь хочется отметить следующее: важнейшей отличительной особенностью муниципальных правовых актов является то, что они не должны противоречить законам и иным нормативно-правовым актам Российской Федерации и ее субъектов, не обладают перед ними коллизионным приоритетом. Но, как верно отмечено, «этим не исключается первичное муниципально-правовое регулирование как по вопросам местного значения, так и тех общественных отношений, которые, хотя напрямую и не отнесены к вопросам местного значения, но тесно с ними связаны и не получили содержательной регламентации в действующем законодательстве, если при этом муниципальное образование не вторгается в компетенцию иных публичных субъектов. Естественно, что после введения государственного регулирования муниципально-правовые акты, принятые в опережающем порядке, должны быть приведены в соответствие с ним»32. Специфика муниципального правотворчества заключается в том, что именно в муниципально-правовых актах происходит слияние императивных начал, присущих органам местного самоуправления как институту публичной власти, и вместе с тем осуществления воли населения как базового принципа местного самоуправления. Следует отметить, что институт местного самоуправления при осуществлении правотворческой функции направлен на решение следующей задачи: он должен обеспечивать реализацию в местных условиях Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. № 71. С. 2. 31 Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 6–9. 32 общефедеральных и региональных правовых стандартов, а также не противоречащее им необходимое первичное правовое регулирование; именно в связи со своим местом по отношению к нормативным актам федеральных и региональных органов власти муниципально-правовые акты отличаются высокой детализированностью, поскольку «местные акты в своей основе рассчитаны на решение локальных проблем, текущих управленческих задач, что сближает их с актами правоприменения»33. Кроме того, муниципальное правотворчество по природе своей должно быть более гибким к изменяющимся потребностям, нуждам населения, то есть обладать свойством повышенной по сравнению с актами федеральных и региональных органов государственной власти мобильностью. Итак, сделаем основные выводы. Современные условия окружающей действительности диктуют нам необходимость при формулировании понятия правотворчества исходить из социальной направленности правотворческой деятельности органов государственной власти, поскольку именно акцентирование общественного внимания на недостаточной реализованности базовых принципов гласности, демократизма, гуманизма может помочь в разрешении актуальной проблемы построения демократического государства. Изучение иных аспектов правотворчества, то есть рассмотрение его как, например, отдельного направления деятельности органов государственной власти или акцентирование внимания на том, что правотворчество представляет собой закрепление государственной воли в нормах права, безусловно, не лишено целесообразности, но не соответствует назревшим в обществе и государстве проблемам. Сложившаяся социальная напряженность, порожденная острой неудовлетворенностью условиями политической и правовой жизни, выразившаяся в чрезмерном удалении населения от участия в управлении делами государства, в том числе, приводит к тому, что в первую очередь 33 Там же. С. 4–6. задача юридической науки состоит на данном этапе в том, чтобы направить развитие юридической мысли на преодоление этой напряженности посредством привлечения внимания к тем сторонам правовых явлений и процессов, которые имеют первостепенное значение. При изучении особенностей правотворческой деятельности региональных органов власти можно выделить следующее: региональное правотворчество призвано отображать специфику той или иной территории, уровень ее экономического развития, климатические, исторические, национальные особенности, то есть региональное законодательство должно быть более гибким по сравнению с федеральным. Помимо этого, при анализе правотворческой деятельности региональных органов власти выявлена необходимость решения таких важнейших задач, как преодоление противоречивости правовых актов регионального уровня общефедеральным актам, устранение неоднозначности понимания разграничения компетенций федеральных и региональных органов власти, поскольку разрешение этих проблем имеет большое значение для совершенствования законодательной системы государства, обеспечения наилучшего механизма правового регулирования общественных отношений. Что касается муниципального правотворчества, то для наилучшего осуществления муниципальными органами своих правотворческих полномочий необходимо понимать специфику местного самоуправления как самостоятельного института, не входящего в систему органов государственной власти, наиболее приближенного к возникающим в обществе и требующим немедленного реагирования посредством создания правовых норм проблемам. При этом следует принимать во внимание особенности муниципального правотворчества, особенно в срезе его функциональной обязанности по более детальному регламентированию положений, закрепленных в нормах правовых актов регионального уровня, и основному назначению местного самоуправления как института, деятельность которого направлена на решение местных вопросов, а также соотнесение этих функций. Залог успешной реализации функций местного самоуправления видится именно в достаточной доле самостоятельности при принятии муниципальных правовых актов, но при этом ни в коем случае нельзя забывать о том, что для грамотного урегулирования отношений, складывающихся в обществе, необходима согласованность и непротиворечивость федеральных актов, а также актов региональных и муниципальных органов власти. Библиографический список: 1. Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004. С. 232. 2. Абрамова А.И., Боголюбов С.А., Мицкевич А.В. и др. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 345–347. 3. Гилигич-Золотарева М., Добрынин Н. Разграничение компетенции: от передела полномочий к устойчивому развитию // Федерализм. 2007. № 4. С. 11–14. 4. Джагарян А.А. Муниципальное правотворчество: природа, специфика, эффективность // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 2. С. 6–9. 5. Зорькин В.Д. Законный брак (за ошибки законодателя расплачиваются граждане) // Российская газета. 2006. № 4112. С. 1. 6. Иванов А.А. Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия / Автор-составитель А.А. Иванов. 2-е изд., стереотип. М.: Экзамен, 2007. С. 252, 253. 7. Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 122–125. 8. Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Конспект лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009. С. 11, 12. 9. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 421. 10. Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2006. С. 541. 11. Мелехин А.В. Теория государства и права. М.: Маркет ДС корпорейшн, 2007. С. 299. 12. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. С. 211. 13. Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 7. 14. Храмцов А.В. Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6. С. 22, 23.
