Может ли антимонопольное вмешательство привести к честной

Может ли антимонопольное вмешательство привести к честной конкуренции?
(на примере государственных закупок медикаментов)
М.В. Островная1, Е.А. Подколзина2
Аннотация
В рамках данного проекта мы анализируем незаконные долгосрочные отношения
между
государственным
заказчиком
и
предпочитаемым
поставщиком
в
сфере
государственных закупок медикаментов в одном российском регионе в 2008-2010 гг.
Целью проекта является изучение влияния Федеральной антимонопольной службы (ФАС)
на конкуренцию в аукционах, проводимых заказчиком. ФАС заявила, что заказчик
ограничивал конкуренцию в аукционах на поставку медикаментов, и предупредила его,
что в случае дальнейших нарушений антимонопольного законодательства будут
применяться более жесткие санкции. Отталкиваясь от работ Азфара и др. (2001) и Джейна
(2001), мы предположили, что антимонопольное вмешательство увеличило риски
реализации долгосрочных отношений между заказчиком и предпочитаемым поставщиком.
Вследствие этого заказчик прекратил ограничивать конкуренцию, а значит, больше
участников приняли участие в аукционе, делали более низкие ставки и сильнее снизили
относительные цены контрактов.
Однако с помощью регрессионного анализа и метода разницы-в-разностях мы
выяснили, что после вмешательства ФАС количество участников торгов увеличилось, но
относительные цены контрактов остались прежними. Почему это произошло? С нашей
точки зрения, причина в пассивном поведении фиктивного конкурента, который начал
участвовать в аукционах заказчика после вмешательства ФАС. Фиктивная конкуренция
снизила риск быть пойманным для заказчика и предпочитаемого поставщика и сделала
вертикальное
соглашение
между
ними
более
стабильным.
Таким
образом,
антимонопольное вмешательство привело к новой форме обхода закона, но не к честному
поведению государственного заказчика.
Постановка проблемы
Государственные закупки составляют значительную часть ВВП в большинстве
стран, включая Россию. Огромные финансовые средства, которые могут быть
использованы
для
стимулирования
развития
различных
отраслей,
являются
привлекательными для различных форм рентоориентированного поведения, а в том числе,
коррупции и сговора. В связи с этим изучение реакций рынка на антимонопольное
Стажер-исследователь, Институт институциональных исследований, Национальный исследовательский
университет «Высшая школа экономики», e-mail: maryostrovnaya@mail.ru
2
Старший научный сотрудник, Институт институциональных исследований, Национальный
исследовательский университет «Высшая школа экономики», e-mail: epodk@hse.ru
1
вмешательство и создание оптимального антимонопольного регулирования имеет
большое значение в данной сфере. Мы рассматриваем долгосрочные отношения между
заказчиком и предпочитаемым поставщиком в сфере государственных закупок
медикаментов в одном российском регионе в 2008-2010 гг. ФАС обнаружила нарушение
антимонопольного законодательства со стороны заказчика (укрупнение лотов) и выдала
решение, в котором предупредила его о более жестких санкциях в случае дальнейших
нарушений закона. Ожидаемый результат этого решения - увеличение числа участников
торгов, что, в соответствии с работами МакАфи, МакМиллана, 1987; Бреннмана и др.,
1987 и других исследователей, должно было привести к снижению относительных цен
лотов. Основная цель данного проекта заключается в том, чтобы изучить влияние
антимонопольного вмешательства на уровень конкуренции в аукционах и поведение
заказчика и его предпочитаемого поставщика. Мы задаемся вопросом, привело ли данное
вмешательство к честному поведению заказчика или к появлению новых схем уклонения
от антимонопольного законодательства.
Краткий обзор литературы
Стимулы для долгосрочных отношений являются неоднозначными: они могут быть
как коррупционными [Ламбсдорф, 2002; Арозамена и др., 2011.], так и направленными на
минимизацию контрактных рисков [Стаки, 1983; Палаи, 1984, 1985]. Хотя мотивация
заказчика является различной в данных ситуациях, у них есть много общего. Во-первых, в
обоих случаях цены на закупаемые товары выше, чем в ситуации честной конкуренции
[Сорейде, 2001; Чонг и др., 2010], что может привести к существенным потерям
общественного благосостояния. Во-вторых, если долгосрочные отношения в сфере
государственных закупок запрещены de jure, их реализация de facto связана с нарушением
антимонопольного законодательства.
Если риск быть наказанным за рентоориентированное поведение возрастает,
вероятность данного поведения снижается [Азфар и др., 2001; Джейн, 2002]. Если
заказчик перестанет ограничивать конкуренцию, большее число компаний будет
участвовать в торгах, что приведет к более низким ценам лотов [МакАфи, МакМиллан,
1987; Бреннман и др., 1987]. В фармацевтической сфере стимулы заказчика к
продолжению долгосрочных отношений с поставщиком являются высокими из-за
привлекательности коррупции [Коэн, Монтойя, 2001] и высоких издержек измерения
качества
лекарственных
средств,
как
товаров,
обладающих
преимущественно
доверительными характеристиками [Дарби, Карни, 1973]. Заказчик и предпочитаемый
поставщик могут отклониться от исполнения антимонопольного законодательства, создав
видимость конкуренции на торгах. Способ ее реализации - подача ложных ставок от лица
других компаний [Йоку, Сакурай, и Матсубара, 2004]. Фиктивные конкуренты,
участвующие в аукционах, заменяют реальных конкурентов и уменьшают риск
обнаружения и наказания за нарушение закона.
Гипотезы исследования
С первого взгляда, предупреждение ФАС снизило стимулы заказчика к
ограничению конкуренции. Следовательно, количество
участников в аукционах,
проводимых им после антимонопольного вмешательства, увеличилось, а относительные
цены контрактов снизились. Однако, поскольку заказчик имел сильные стимулы для
поддержания долгосрочных отношений, он мог использовать новые схемы уклонения от
закона,
а
именно,
антимонопольного
поставщика,
фиктивную
органа
участвующих
конкуренцию.
повысило
в
Мы
количество
аукционах
предполагаем,
конкурентов
анализируемого
что
решение
предпочитаемого
заказчика
на
поставку
медикаментов, но значимо не изменило готовность предпочитаемого поставщика снижать
цену контракта.
Методология
Методология нашего исследования близка к методу разности в разностях
(difference in difference). Мы рассматриваем два периода времени: до и после решения
ФАС - однако, отличие от базовой ситуации, мы не имеем дело с контрольной группой и
экспериментальной группой в чистом виде. С нашей точки зрения, антимонопольное
вмешательство могло оказать влияние на поведение других региональных заказчиков, но
это влияние было гораздо менее значимым, чем влияние на анализируемого заказчика.
Поэтому мы выделяем две следующие группы:
•
группу, на которую было оказано сильное влияние (аукционы на поставку
медикаментов, организованные анализируемым заказчиком),
•
группу, на которую было оказано слабое влияние (аукционы на поставку
медикаментов, организованные другими региональными заказчиками).
Мы построили линейные регрессии МНК на данных по региональным аукционам
на поставку медикаментов, проведенных в 2008-2010 гг. Поскольку медикаменты
являются гетерогенным товаром, нам было необходимо выделить группу аукционов, в
которых был заинтересован только предпочитаемый поставщик и его конкуренты. Для
этого мы рассматривали только те аукционы (652 наблюдения), в которых участвовал
предпочитаемый
поставщик,
что
могло
привести
к
небольшой
скошенности
распределения. К примеру, предпочитаемый поставщик мог не принимать участия в
некоторых аукционах из-за низкой прибыльности государственного контракта, а не из-за
предмета поставки.
Заключение и обсуждение результатов
Результаты исследования заключаются в следующем. Мы рассмотрели изменения
числа конкурентов предпочитаемого поставщика и относительные цены контрактов за два
периода времени (до и после решения ФАС) и между двумя группами (аукционы,
организованные анализируемым заказчиком, и аукционы, организованные другими
региональными заказчиками) с использованием регрессионного анализа и метода
разности в разностях. До и после решения ФАС число участников торгов и относительные
цены контрактов изменились по-разному в этих двух группах, поэтому эффект от
антимонопольного вмешательства не интерпретируется как только временные изменения
в сфере государственных закупок медикаментов.
После решения ФАС значительно больше компаний приняли участие в торгах,
организованных анализируемым заказчиком. Означает ли это, что требования ФАС были
выполнены, и что ФАС повысила уровень конкуренции в торгах? К сожалению, нет.
После решения ФАС угроза наказания за дальнейшие нарушения конкуренции стала
более достоверной, и реализация долгосрочных отношений в их первоначальном виде
стала очень рискованной для заказчика и предпочитаемого поставщика. Чтобы усыпить
бдительность
ФАС,
заказчик
и
предпочитаемый
поставщик
заменили
честных
конкурентов последнего на фиктивных конкурентов. Анализируемый заказчик продолжил
манипулировать контрактом и ограничивать конкуренцию в аукционах, в которых стали
участвовать фиктивные конкуренты. В итоге после решения ФАС количество участников
аукционов увеличилось, но относительно цены контрактов существенно не изменилась.
Выше мы затронули две возможные причины для долгосрочных отношений между
анализируемым заказчиком и предпочитаемым поставщиком: коррупцию и минимизацию
контрактных рисков - но еще не выносили их на обсуждение. Мы предполагаем, что
коррупция является более вероятной причиной сохранения долгосрочных отношений. Вопервых, у заказчика были относительно слабые стимулы купить медикаменты высокого
качества.
Он
только
подведомственных
организовывал
аукционы
лечебно-профилактических
на
покупку
учреждений,
но
медикаментов
не
для
использовал
медикаменты для лечения пациентов. Во-вторых, предпочитаемый поставщик был
аффилирован с одним старшим должностным лицом в регионе, что также говорит о
некоторой степени коррумпированности отношений.
Таким образом, решение ФАС не привело к усилению ценовой конкуренции в
торгах и прекращению незаконных отношений, но к появлению новых форм уклонения от
антимонопольного законодательства. Фиктивная конкуренция, возникшая под влиянием
решения ФАС, не была самоцелью, а была направлена на то, чтобы сделать
существующие
долгосрочные
отношения
между
заказчиком
и
предпочитаемым
поставщиком более стабильными.
Список использованной литературы
1.
Arozamena L., Shunda N., Weinschelbaum F. 2011. Optimal nondiscriminatory
auctions with favoritism.
2.
Azfar O., Lee Y. and Swamy A. 2001. The Cases and Consequences of
Corruption. Annals of the American Academy of Political and Social Science, 573 42–56.
3.
Brannman L., Klein J.D. and Weiss L. W. 1987. The Price Effects of Increased
Competition in Auction Markets. The Review of Economics and Statistics 69 (1): 24-32
4.
Chong E., Strapoli K., Yvrande-Billon A. 2010. Auction versus Negotiation in
Public Procurement: Looking for Empirical Evidence. Université Paris1 Panthéon-Sorbonne
(Post-Print and Working Papers) hal-00512813, HAL.
5.
Cohen J.C., Montoya J.C. 2001. Using Technology to Fight Corruption in
Pharmaceutical Purchasing: Lessons Learned from the Chilean Experience. The World Bank.
6.
Darby M.R., Karni, E. 1973. Free Competition and Optimal Amount of Fraud.
Journal of Law and Economics 16(1): 67-88.
7.
Jain A.K. 2002. Corruption: a review. Journal of economic surveys 15 (1): 71-
8.
Lambsdorff J.G. 2002. Making corrupt deals: contracting in the shadow of the
121.
law. Journal of Economic Behavior & Organization 48: 221–241.
9.
McAfee R.P., McMillan J. 1987. Auctions and bidding. Journal of Economic
Literature 25 (2): 699-738
10.
Palay T.M. 1984. Comparative Institutional Economics: The Governance of Rail
Freight Contracting. The Journal of Legal Studies 13 (2): 265-287.
11.
Palay T.M. 1985. Avoiding regulatory constraints: Contracting safeguards and the
role of informal agreements. Journal of Law, Economics, & Organization 1 (1): 155-17.
12.
Soreide T. Corruption in public procurement. Causes, consequances and cures,
CMI Report R, 2002: 1.
13.
Stuckey J. 1983. Vertical Integration and Joint Ventures in the Aluminum
Industry. Cambridge, MA: Harvard University Press.
14.
Yokoo M., Sakurai Y., and Matsubara S. 2004. The effect of false-name bids in
combinatorial auctions: new fraud in internet auctions. Games and Economic Behavior 46: 174–
188.