Отзыв на законопроект «О внесении изменений в Федеральный

Отзыв на законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном
кадастре недвижимости»
Законопроект подготовлен с целью упорядочения кадастровой деятельности и совершенствования
механизмов ее регулирования, а также вводит некоторые новые нормы, связанные с данным видом
деятельности. Законопроект, безусловно, актуален, поскольку ряд вопросов нуждаются в упорядочении.
Вместе с тем, по моему мнению, к введению предлагаются некоторые избыточные нормы, также введение
ряда положений представляется мне преждевременным.
Данный отзыв построен по следующей схеме: сначала курсивом приводится выдержка из законопроекта,
далее приводятся мои комментарии и предложения. В конце дано краткое обобщающее заключение.
1. в статье 1: (…) б) часть 4 изложить в следующей редакции:
«4. Кадастровая деятельность – выполнение кадастровым инженером в отношении недвижимого
имущества в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, работ, в
том числе геодезических, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих
необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (далее –
кадастровые работы), а так же иных работ, предусмотренных федеральными законами.»;
Данное предложение является безусловно позитивным. Ранее ни в одном нормативном документе в явном
виде не признавалось, что неотъемлемой частью кадастровых работ являются геодезические работы. Это
положение позволит стандартизировать подход к спорным ситуациям, связанным с геодезическим
обеспечением кадастровых работ.
2) статью 29 изложить в следующей редакции:
«Статья 29. Требования к кадастровому инженеру
1. Для осуществления кадастровой деятельности кадастровый инженер обязан:
1) являться членом саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности. Кадастровый
инженер вправе быть членом только одной саморегулируемой организации в сфере кадастровой
деятельности;
Предложение о введении обязательного членства кадастрового инженера в СРО в принципе не лишено
смысла. Однако, анализируя дальнейший текст законопроекта, можно сделать вывод, что членство в СРО
фактически сводится лишь к соблюдению правил деловой и профессиональной этики, уплате взносов и
страхованию своей деятельности. Положения ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых
организациях» фактически игнорируются. В соответствии с данными положениями саморегулированием
называется самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами
предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и
установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований
указанных стандартов и правил. Остальные функции не являются основными для СРО. Вместе с тем
регулирование и контроль кадастровой деятельности практически полностью переданы органу нормативноправового регулирования в сфере кадастровых отношений (в части установления требований к выполнению
работ), квалификационным комиссиям (в части принятия решений о выдаче или лишении
квалификационного аттестата), органам кадастрового учета (в части оценки качества выполнения работ
кадастровым инженером, заключающейся в направлении в квалификационную комиссию решений об отказе
в кадастровом учете по вине кадастрового инженера).
Полагаю, что введение обязательного членства в СРО для кадастровых инженеров целесообразно только
при условии существенного расширения полномочий указанных СРО. В частности, СРО должны получить
следующие права:
а) устанавливать для своих членов отдельные требования к подготовке документов. При этом у органа
нормативно-правового регулирования должна быть сохранена обязанность установить минимально
необходимый объем сведений, подлежащих включению в межевой план/технический план/акт
обследования, и форму представления таких сведений в бумажной и электронной форме. Остальные
сведения, не предназначенные непосредственно для внесения в ГКН, но призванные обосновать результат
кадастровых работ (к примеру, сведения о геодезическом, документальном и ином обосновании
кадастровых работ), их объем и форма представления могут устанавливаться СРО.
б) представлять в квалификационную комиссию рекомендации по лишению аттестата кадастрового
инженера. При этом орган кадастрового учета необходимо лишить права направления сведений об отказах
прямо в комиссию – он должен действовать через СРО. Такое расширение полномочий должно
активизировать работу СРО; надзор за своевременным исполнением данной обязанности может
осуществляться Национальным советом, упомянутым далее в законопроекте.
в) определять конкретный размер страхового взноса для своих членов. Законом должны быть установлены
предельные минимальный и максимальный размер такого взноса. Суть предложения заключается в том, что
для многих кадастровых инженеров с небольшим объемом выполняемых работ установленный
фиксированный размер может оказаться нелегким бременем; необходим дифференцированный подход.
При условии расширения полномочий СРО их эффективность повысится, соответственно, будет
целесообразным рассмотреть вопрос о введении обязательного членства в них кадастровых инженеров.
2) статью 29 изложить в следующей редакции:
«Статья 29. Требования к кадастровому инженеру
1. Для осуществления кадастровой деятельности кадастровый инженер обязан: (…)
2) иметь среднее профессиональное образование по одной из специальностей, определенных органом
нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, или высшее образование,
полученное в имеющем государственную аккредитацию образовательном учреждении высшего
профессионального образования;
Полагаю, имеет смысл рассмотреть вопрос об ужесточении требований к соискателю аттестата. Возможно,
необходимо подготовить также список специальностей высшего профессионального образования (в области
геодезии, землеустройства, кадастра, строительства, юриспруденции), наличие которой является
обязательным условием для получения аттестата. Данная мера позволит повысить качество выполняемых
работ.
«Статья 29. Требования к кадастровому инженеру
1. Для осуществления кадастровой деятельности кадастровый инженер обязан: (…)
5) иметь действующий договор о страховании своей имущественной ответственности.
Данный пункт должен быть включен в текст законопроекта при условиях, изложенных в комментариях к
изменениям в п. 1 ч. 1 ст. 29.
«Статья 29. Требования к кадастровому инженеру
4. Кадастровый инженер может осуществляет свою деятельность в качестве индивидуального
предпринимателя.»;
Даже если не обращать внимания на грамматические ошибки, данное предложение вызывает серьезные
сомнения. Во-первых, кадастровый инженер – это в первую очередь профессионал, а не предприниматель
(об этом свидетельствуют, в частности, предлагаемые законопроектом требования к СРО кадастровых
инженеров – они соответствуют требованиям к СРО профессионалов, а не предпринимателей), и для многих
из них требование создания ИП повлечет необходимость затратить значительные время, ресурсы и усилия
для организации своей деятельности. Это неизбежно скажется на качестве и сроках выполнения работ; не
исключен также уход квалифицированных кадров в иные сферы деятельности, что может отрицательно
сказаться на общем качестве выполнения работ в данной сфере деятельности. Во-вторых, далеко не каждый
кадастровый инженер готов пойти на риск ответственности за результаты своей деятельности своим личным
имуществом. Выполнять кадастровые работы в качестве работника юридического лица для многих более
приемлемо, чем открывать собственное ИП. В третьих, не следует забывать про возникающую время от
времени необходимость работы с материалами, доступ к которым ограничен законодательством о
государственной тайне. Юридическому лицу, как правило, значительно проще получить допуск к таким
материалам для своих сотрудников, чем ИП. Снятие же режимных ограничений у нас идет с трудом, многие
необходимые для работы материалы (те же крупномасштабные карты) до сих пор засекречены.
Таким образом, данное предложение преждевременно и с точки зрения готовности к нему кадастровых
инженеров, так и с точки зрения законодательства.
«Статья 30.1. Требования к членству в саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности
(…)
2. Саморегулируемая организация в сфере кадастровой деятельности при приеме кадастровых инженеров
в члены саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности вправе предъявлять иные
связанные с осуществлением кадастровой деятельности и не противоречащие настоящему Федеральному
закону и другим федеральным законам требования.
Необходимо конкретизировать, какие именно требования могут быть выдвинуты СРО к соискателю.
Неоднозначность толкования закона должна быть исключена.
«Статья 30.1. Требования к членству в саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности
(…)
6. Основанием для отказа в принятии кадастрового инженера в члены саморегулируемой организации в
сфере кадастровой деятельности являются:
несоответствие лица требованиям настоящей статьи, в том числе требованиям, предъявляемым
саморегулируемой организацией в сфере кадастровой деятельности в соответствии с частью 2
настоящей статьи (в случае установления таких требований);
Данное положение следует включить в законопроект при условии конкретизации указанных требований (см.
комментарий к изменениям в ч. 2 ст. 30.1)
«Статья 30.1. Требования к членству в саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности
(…)
6. Основанием для отказа в принятии кадастрового инженера в члены саморегулируемой организации в
сфере кадастровой деятельности являются:
(…)
исключение лица из членов иной саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности за
нарушение требований настоящего Федерального закона, принятых в соответствии с ним нормативных
правовых актов Российской Федерации, а также требований, предъявляемым саморегулируемой
организацией в сфере кадастровой деятельности в соответствии с частью 2 настоящей статьи (в случае
установления таких требований), если с даты исключения из членов саморегулируемой организации в сфере
кадастровой деятельности прошло менее чем три года.
Введение данной нормы по сути является введением двойного регулирования кадастровой деятельности.
Отсутствие членства в СРО, в соответствии с положениями законопроекта, влечет невозможность
выполнения кадастровых работ кадастровым инженером; возможность отказа в приеме в организацию по
такому основанию по сути равнозначно лишению кадастрового инженера квалификационного аттестата.
Данное положение необходимо исключить; СРО может (и должна) направлять в комиссию свои
рекомендации по лишению аттестата, но не должна иметь возможность самостоятельно лишить
кадастрового инженера возможности заниматься своей деятельностью путем отказа в приеме.
Статья 30.2. Квалификационный аттестат
1. (…) Квалификационный аттестат действует в течение 10 лет с момента его выдачи.
Непонятно, чем обоснован данный срок действия аттестата. Если речь идет о регулярном подтверждении
своей квалификации, то такую функцию (вместе с организацией повышения квалификации) целесообразно
возложить на СРО.
Статья 30.2. Квалификационный аттестат
(…)
8. Квалификационный аттестат аннулируется в случае:
(…)
4) принятия более чем десять раз в течение календарного года органом кадастрового учета решений об
отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, связанным с грубым нарушением
кадастровым инженером требований, установленных настоящим Федеральным законом, к выполнению
кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких
работ (за исключением случаев, если такие решения были признаны недействительными в судебном
порядке);
Такой подход к оценке качества выполнения работ кадастровым инженером нуждается в коренной
переработке.
Во-первых, он не отражает реальное качество выполнения работ. Пример: получены 10 отказов и 500
положительных решений в течение года. Формально кадастрового инженера в таком случае необходимо
лишать аттестата; фактически же его эффективность очень высока – около 98% положительных решений, и
лишение его квалификационного аттестата нецелесообразно. 2% отказов могут быть списаны на
человеческий фактор. Полагаю, что, помимо абсолютного количества отказов, необходимо учитывать
процентное отношение отказов к положительным решениям. Конкретная цифра (10%, 20%, 30 %) должна
быть обоснована.
Во-вторых, если кадастровый инженер после получения отказа в согласованные с заказчиком работ сроки
устранил все замечания, в итоге получено положительное решение и заказчик не заявил претензий к
кадастровому инженеру и не направлял на него жалобы, такие отказы целесообразно не учитывать при
рассмотрении вопроса о лишении аттестата.
В третьих, вопрос о лишении кадастрового инженера квалификационного аттестата не должен
рассматриваться формально, ибо речь идет о существенных правах человека, в частности, о праве на труд. С
этой целью я уже предложил (см. комментарий к изменениям в п. 1 ч. 1 ст. 29) «вставить в цепочку» СРО –
только она должна иметь право направлять в комиссию представление о лишении кадастрового инженера
квалификационного аттестата после внутреннего рассмотрения дела.
Статья 30.2. Квалификационный аттестат
(…)
9. Решение об аннулировании квалификационного аттестата принимается квалификационной комиссией.
Лишение квалификационного аттестата по сути является административным наказанием в виде лишения
специального права (в данном случае – права выполнения кадастровых работ). В соответствии с ч. 1 ст. 3.8
Кодекса об административных правонарушениях данный вид наказания назначается судьей. Таким образом,
возможность лишения кадастрового инженера квалификационного аттестата решением квалификационной
комиссии может быть оценено как противоречие между положениями Федерального закона «О
государственном кадастре недвижимости» и данного законопроекта – с одной стороны, и Кодекса об
административных правонарушениях – с другой. Необходимо рассмотреть возможность приведения
положений законопроекта в соответствие с КоАП.
Статья 30.3. Государственный реестр кадастровых инженеров
(…)
2. В государственный реестр кадастровых инженеров вносятся следующие сведения о кадастровом
инженере:
(…)
7) количество документов, подготовленных в результате кадастровых работ в течение предыдущего
календарного года;
8) количество принятых органом кадастрового учета в течение предыдущего календарного года решений
об отказе в государственном кадастровом учете, на основании документов, подготовленных кадастровым
инженером.
9) количество принятых органом кадастрового учета в течение предыдущего календарного года решений
об отказе в государственном кадастровом учете, на основании документов, подготовленных кадастровым
инженером, признанных недействительными в судебном порядке.
Данная инициатива в целом безусловно положительна, поскольку дает возможность кадастровому инженеру
находиться в курсе относительно количества отказов, связанных с его ошибками. Но при этом подход к
оценке качества выполнения работ кадастровым инженером по количеству отказов за год безусловно
нуждается в коренной переработке (см. комментарий к п. 4 ч. 8 ст. 30.2). Также необходимо оговорить сроки
внесения данных сведений в реестр и их обновления.
Статья 30.4. Права и обязанности саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности
(…)
Саморегулируемая организация сфере кадастровой деятельности обязана:
уведомлять орган кадастрового учета в срок не позднее чем тридцать рабочих дней со дня изменения
указанных пунктах 1, 3, 4, 6, 9 или 10, 11 части 2 статьи 30.3 настоящего Федерального закона сведений о
кадастровом инженере, являющемся членом саморегулируемой организации сфере кадастровой
деятельности.
Данная норма дублирует положения ч. 7 ст. 30.3, которой установлена обязанность кадастрового инженера
направлять эти сведения в орган кадастрового учета. Необходимо либо исключить эту норму, либо
установить возможность подачи таких сведений либо кадастровым инженером, либо СРО (а не обоими
лицами одновременно).
Статья 30.4. Права и обязанности саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности
(…)
Саморегулируемая организация сфере кадастровой деятельности обязана:
(…)
отказать в принятии в члены саморегулируемой организации сфере кадастровой деятельности в случаях,
установленных настоящим Федеральным законом;
См. комментарий к изменениям в ч. 6 ст. 30 по данному вопросу.
Статья 30.4. Права и обязанности саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности
(…)
Саморегулируемая организация сфере кадастровой деятельности обязана:
(…)
исключать из членов саморегулируемой организации сфере кадастровой деятельности по основаниям,
предусмотренным настоящим Федеральным законом и внутренними документами саморегулируемой
организации сфере кадастровой деятельности, за нарушение требований настоящего Федерального
закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации,
стандартов и правил профессиональной деятельности, а также правил деловой и профессиональной
этики.
Основания исключения кадастрового инженера из СРО (фактически – лишения его права на труд) не
должны регулироваться внутренними документами СРО. Закрытый перечень таких оснований должен
содержаться в тексте федерального закона. Непрямые нормы закона необходимо исключить. Также,
полагаю, недопустимо допускать возможность исключения кадастрового инженера из СРО за нарушение
правил деловой и профессиональной этики. Такое нарушение может быть основанием для дисциплинарных
взысканий или дополнительным основанием для исключения из СРО либо направления в
квалификационную комиссию представления о лишении кадастрового инженера квалификационного
аттестата, но не более того.
Статья 30.6. Порядок проведения саморегулируемой организацией в сфере кадастровой деятельности
контроля за осуществлением кадастровых работ
Введение положения о контроле за кадастровой деятельностью со стороны СРО и проведении проверок
является безусловно положительной инициативой. Необходимо лишь привести во взаимное соответствие
права и обязанности СРО (см. выше). В частности, целесообразно добавить норму, что результат данной
проверки может являться основанием для направления в квалификационную комиссию представления о
лишении кадастрового инженера квалификационного аттестата.
Статья 36. Договор подряда на выполнение кадастровых работ
Конкретизация отдельных положений, касающихся договора подряда, является положительной
инициативой. Речь, в частности, об обязанности заказчика обеспечить доступ к объекту недвижимости.
Вместе с тем не считаю необходимым обязательность приложения выписки из реестра кадастровых
инженеров к договору. Достаточно расписки заказчика в том, что он ознакомился с реестром кадастровых
инженеров и убедился в наличии полномочий у кадастрового инженера.
Вопросы, связанные с контролем за деятельностью СРО, страхованием ответственности кадастрового
инженера, компенсационным фондом, Национальным советом не рассматриваю, не считая себя достаточно
компетентным для этого. Обращу внимание лишь на одно замеченное несоответствие:
Статья 34. Национальный совет и иные объединения саморегулируемых организаций в сфере кадастровой
деятельности
(…)
Лица, являющиеся членами коллегиального исполнительного органа управления Национального совета, а
также его работники не вправе:
учреждать юридические лица, осуществляющие кадастровую деятельность, или являться членами органов
управления таких юридических лиц, их дочерних и зависимых обществ;
В соответствии с предлагаемыми изменениями в ч. 4 ст. 29 юридические лица не могут осуществлять
кадастровую деятельность, поскольку кадастровый инженер вправе осуществлять свою деятельность лишь в
качестве ИП. Данное противоречие необходимо устранить.
Итог.
Законопроект вводит некоторые позитивные изменения (в части уточнения понятия кадастровой
деятельности, введения контроля за ней). Вместе с тем многие положения, по моему мнению, не являются
обоснованными.
Законопроект устанавливает избыточные требования к кадастровому инженеру (обязательная организация
ИП, обязательное членство в СРО). Конкретную количественную оценку затрат на организацию ИП каждым
кадастровым инженером выполнить не могу ввиду недостаточной компетентности в данном вопросе, однако
сама необходимость такой реорганизации вызывает у меня серьезные сомнения, в том числе в плане
исполнимости этого требования. Также введение обязательного членства кадастровых инженеров в СРО без
предварительной серьезной работы по пересмотру многих положений закона о кадастре является
преждевременным и неоправданным.
С уважением,
Жученко Дмитрий Юрьевич, кадастровый инженер
аттестат № 69-11-290
стаж работы в области межевания, землеустройства, кадастровых работ 12 лет.