Краткое содержание статьи
реклама
Краткое содержание статьи Ben Jongbloed, Jos Koelman. Ваучеры в высшем образовании? Центр по изучению политики в области высшего образования (CHEPS). Июнь 2000. Обзор литературы, выполненный по поручению Комитета по грантам Гонконгского университета1. Содержание 1. Вступление 1.1. Финансирование высшего образования в постиндустриальном обществе (network society) (теория из учебников и концепция авторов) 1.2. Механизм распределения ресурсов в высшем образовании 2. Образовательные ваучеры 2.1. Что такое образовательные ваучеры? 2.2. Аргументы “за” и “против” введения ваучеров 2.3. Различные модели ваучеров (модели Фридмена, Пикока и Вайсмана, Дженкса) 2.4. Ваучеры в высшем образовании (модель Левина, подход Барра) 3. Эмпирические свидетельства (попытки введения ваучеров в разных странах) 3.1. Всеобщее (обязательное) образование (ваучеры в США, Великобритании) 3.2. Высшее образование и другие формы необязательного образования (модели, разработанные в Австралии, Финляндии, Нидерландах; опыт Великобритании и США) 4. Выводы Приложение. Опыт Чили и Швеции. 1 Ben Jongbloed, Jos Koelman. Vouchers for higher education? A survey of the literature. Center for Higher Education Policy Studies (June 2000), pp. 1-39. 1 1. Вступление 1.1.Финансирование высшего образования в постиндустриальном обществе (network society) В современной теории экономического роста образование рассматривается как основа для развития. Однако образовательный рынок несовершенен. Это обусловлено следующими факторами: несовершенная информация Потребитель не может заранее оценить образовательную услугу, кроме того, он не знает заранее каковы его способности (сможет ли он закончить). Всё это приводит к недопотреблению особенно в группах с низкими доходами. локальные монополии (уникальность, территориальное расположение) положительные внешние эффекты (экономические, социальные, культурные) Кроме того, следует обратить внимание на несовершенство рынка капитала. Родители студентов и сами студенты зачастую не могут взять образовательный кредит из-за невозможности предоставить обеспечение. Итак, для повышения эффективности и достижения социальной справедливости необходимо вмешательство государства на рынке высшего образования. Современные модели государственного вмешательства и поддержки высшего образования представляются авторам обзора спорными. Во многом они экстраполируют на будущее современное состояние. Между тем, вмешательство государства может привести к неоптимальным результатам (провалам государства) особенно при переходе от индустриального к постиндустриальному обществу (network society), для которого характерен феномен массовой индивидуализации. Увеличивается число студентов, требуются гибкие образовательные пакеты (с точки зрения содержания и способа доставки до конечного потребителя). Фирмы требуют от своих сотрудников обучаться в течение всей жизни. Все эти изменения, несомненно, повлияют на подход к государственному вмешательству в образовательном секторе (к управлению, финансированию, регулированию). Государство должно будет создать благоприятные условия для реализации потенциала студентов, фирм и общества в целом. Но из-за неоднородности и непредсказуемости рынков правительство уже не сможет прибегать к централизованному планированию образовательного сектора. Основным принципом станет саморегуляция, осуществляемая студентами и образовательными учреждениями. Индивидуальный выбор станет новым 2 регулятором системы. Большую роль станет играть финансирование со стороны спроса. Одним из мощных способов такого финансирования выступает ваучер. 1.2. Механизм распределения ресурсов в высшем образовании Интересно рассмотреть классификацию всех существующих подходов к финансированию и определить место и роль ваучерного механизма финансирования (см. Диаграмма 1). Диаграмма 1 Классификация систем финансирования Централизованные подходы Ориентация на 1 3 Ориентация на потребности 2 4 результат Децентрализованные подходы 1 вариант – планируемое финансирование, ориентированное на потребности, деньги поступают напрямую от государства к поставщику Учебные заведения, подписавшие соглашение с соответствующим государственным органом, обязуются готовить необходимых с общественной точки зрения специалистов по заранее установленным разумным ценам. Плюс этого подхода в том, что одновременно достигается эффективность и минимизируются издержки государства. 2 вариант – финансирование, ориентированное на спрос и внутренние потребности учебного заведения, осуществляемое непосредственными потребителями В этой системе финансирования используются ваучеры. Для студента не существует ограничений по выбору учебного заведения и специальности. Единственное существенное ограничение – срок действия ваучера. Как и другие способы финансирования высшего образования, финансирование через ваучеры может быть дополнено доплатой со стороны студента за некоторые курсы. Именно плата заставит студентов быть более требовательными к качеству предоставляемых услуг, поэтому такая комбинация представляется авторам обзора наиболее оптимальной. 3 вариант – финансирование поставщиков образовательных услуг, основанное на результатах их работы Финансирование направляется в те ВУЗы, студенты которых успешно сдали экзамены. Его размер зависит от числа студентов, преподаваемых курсов, присужденных докторских степеней и т.п.. Этот тип финансирования 3 существует на сегодняшний день в Германии (“модель счётчика в такси”), Швеции, Нидерландах. 4 вариант – приобретение услуг у поставщиков для определенных целей Данная система финансирования высшего образования ориентирована на рынок. ВУЗы участвуют в тендрах на подготовку специалистов, предлагая различные цены за один и тот же набор услуг. Выигрывает тот ВУЗ, чьи образовательные услуги максимально отвечают потребностям общества, а издержки на обучение минимальны. Как видно из приведенной классификации, 2 вариант финансирования через ваучеры учитывает как спрос со стороны потенциальных потребителей, так и потребности самого ВУЗа. Причём контроль над ВУЗом по сравнению с 1-м и даже 3-м подходом здесь значительно слабее. Для того, чтобы понять насколько развиты рыночные отношения в сфере высшего образования, стремятся ли учебные заведения повышать качество образовательных услуг, что приводит в действие систему, необходимо обратить внимание на следующие моменты: централизованость системы государственного финансирования существует ли конкуренция между учебными заведениями за государственное финансирование, хороших студентов, за заказы на научные разработки степень самостоятельности установления учебными заведениями платы за обучение 4 2. Образовательные ваучеры 2.1.Что такое образовательные ваучеры? Ваучер – купон, определенной покупательной способности, предназначенный для определенных целей (Blaug, 1967). Существует и более широкое понимание ваучера, которое в полной мере отражает девиз “средства следуют за учеником” (West, 1996). Под средствами здесь подразумеваются все прямые и косвенные затраты государства. Ваучер-это финансирование со стороны спроса, но под широкое определение Веста (West) подпадает и нормативное подушевое финансирование, которое является финансированием со стороны предложения. Пользуясь им, можно утверждать, что в высшем образовании ваучерная система финансирования существует в Чили, Нидерландах или Швеции. Однако с точки зрения более узкого определения это не так. Вузы просто получают от государства некую субсидию. Стоимость ваучера должна каким-то образом коррелировать со средней ценой обучения. Студенты могут оплачивать обучение посредством ваучеров как в государственных, так и негосударственных учебных заведениях, отвечающих определенным образовательным стандартам. Так гарантируется свобода выбора. 2.2.Аргументы “за” и “против” введения ваучеров Идея ваучера не нова. Впервые встречается в Правах человека Тома Пэйна в 18 веке (Paine, 1790). Интерес к этой идее возродил Фридмен в 60-ые годы 20 века (Friedman, 1962). Он рассматривал ваучер как способ восстановления конкуренции на рынке образовательных услуг при сохранении финансовой поддержки со стороны государства. В теории и на практике ваучеры рассматриваются в качестве серьёзной альтернативы традиционной системе финансирования, ориентированной на предложение образовательных услуг. Несмотря на то, что существуют разные подходы к ваучерной схеме финансирования, все они сходятся в одном – это подход к поддержке образования со стороны спроса. Выделим потенциальные преимущества и риски, связанные с введением ваучеров. 5 Таблица 1 Аргументы в пользу и против ваучеров За Против Увеличение свободы Введение ваучеров не будет способствовать выбора студента, увеличению свободы выбора, поскольку он способствует более ограничен по определению. Невозможно ответственному выбору с учесть потребности потенциальных его стороны потребителей (это экономически невыгодно). Всё что можно сделать – это определить приоритеты. То есть эффективность этого подхода сомнительна, зато неоспоримы издержки общества, связанные с неравенством доступа к образованию. Родительский выбор может быть предопределён с помощью административного регулирования. Приводит к увеличению Выбор будут ограничивать географические разнообразия факторы образовательных услуг (как в способах доставки, так и в ассортименте) Увеличивается гибкость Потребители не в состоянии адекватно образовательных оценить качество образования из-за программ, их качество неполной информированности. Смогут ли общественные инспекции реально оценить качество образовательных услуг, их соответствие образовательным стандартам? Преподавательские Большие колебания в численности студентов коллективы становятся и в размере финансирования могут привести более гибкими и к финансовой нестабильности ВУЗов, к мобильными недоиспользованию основных средств и нестабильному положению преподавателей Вузы будут более Высокие административные издержки и эффективно и осторожно сложность в управлении, контроле и использовать регулировании (необходимо защитить ряд государственные средства. предметов, некоторые группы студентов, Усилится общественный обеспечить качество образовательных услуг контроль над направлением и равный доступ к образованию) расходования государственных ресурсов на образование Привлекаются Работая в полную силу, ваучерная схема дополнительные средства в финансирования приведёт к виде частных инвестиций в дополнительным государственным образование: многие семьи расходам2 готовы доплачивать за обучение По подсчётам Левина (Levin, 1998) введение ваучерной системы в США повысит затраты государства на 25% по сравнению с существующей системой. 6 2 За Снижение социального неравенства. Студенты из семей с низкими доходами имеют более широкий доступ к образованию Против Увеличение социального расслоения в обществе. Слишком большое число желающих потребует рационирования (отбора), в результате чего выигрывают семьи с высоким уровнем дохода и со временем ситуация лишь будет усугубляться3. Программы, имеющие высокую культурную ценность, но непопулярные среди студентов, вынуждены будут закрыться Исходя из приведенных выше аргументов, невозможно сказать являются ли ваучеры благом или нет. Всё зависит от конкретной схемы финансирования. Джонс (Johnes, 1993) выделил около 4000 ваучерных схем. Они различаются своим подходом к роли государственноги регулирования в образовании: 1. покрывает ли ваучер полностью стоимость обучения 2. существуют ли преференции для детей из неблагополучных семей 3. каков механизм отбора потенциальных студентов при высоком конкурсе 4. можно ли забрать ваучер из одного учебного заведения и отдать в другое 5. включены ли в систему наряду с государственными негосударственные поставщики услуг 6. широта охвата ваучерами системы образования 7. разрешают ли учебным заведениям устанавливать цену выше стоимости ваучера 2.3.Различные модели ваучеров Существует 2 основных подхода к ваучерам: либеральный рыночный подход4 подход социальной политики5 (social policy approach) Оба подхода схожи в том, что считают рыночный подход серьёзной альтернативой существующей системы. Рыночная модель Фридмена Фридмен (Friedmаn, 1962) различает 3 типа образования: всеобщее и высшее образование и профессиональное обучение (профессиональная подготовка). По словам Барра (Barr, 1998) введение ваучеров может благоприятно отразиться на среднем классе, но только за счёт менее информированных малообеспеченных групп населения. 4 Фридман (Friedmаn, 1962) и его последователи 5 Дженкс (Jencks, 1970) и его последователи 3 7 Если для всеобщего и высшего образования рекомендации одни и те же, то для профессионального образования они несколько иные. Фридмен считает, что профессиональная подготовка не порождает экстерналий, поэтому её финансирование со стороны государства нецелесообразно. Профессиональная подготовка – это инвестиции в человеческий капитал, аналогичный инвестициям в физический капитал. Для поддержки и стимулирования инвестиций Фридмен предлагает создать специальный фонд и из его средств выдавать студентам кредиты (непосредственно или через открытие специальных образовательных счетов). Возврат средств будет осуществляться уже непосредственно из дополнительного дохода, который получил студент благодаря профессиональной подготовке. Рассмотрим предложения Фридмена, касающиеся высшей школы. Характеризуя высшее образование, Фридмен выделяет следующие моменты: 1. Учебные заведения свободно устанавливают цены, причём они могут быть выше стоимости ваучера. 2. Нет дифференциации ваучера по стоимости. 3. Производителями услуг могут быть как государственные, так и негосударственные учебные заведения, согласившиеся участвовать в системе. 4. Учебные заведения обладают полной свободой, выбирая потенциальных студентов: листы ожидания, вступительные требования, механизм отбора. Преимуществом этой модели, по мнению Фридмена, является стимулирование конкуренции между ВУЗами, улучшения в эффективности, усиление контроля над расходованием государственных ресурсов на образование. Понятно, что Фридмен строит свою модель в строгих неоклассических рамках, уделяя основное внимание вопросам эффективности и в гораздо меньшей степени вопросам, связанным с обеспечением равенства доступа к высшему образованию. Свободное ценообразование может привести к тому, что студенты из семей с низкими доходами не смогут поступить в престижные ВУЗы с высокой ценой за обучение (поскольку доплата сверх стоимости ваучера будет слишком велика). 8 Модель Пикока и Вайсмана Именно вопрос свободного доступа к образованию становится центральным в ваучерной модели Пикока и Вайсмана (Peacock and Wiseman, 1964)6. Хотя попрежнему важной остаётся предпосылка о свободе выбора образовательных услуг потребителем. Для того чтобы частично избежать несправедливой зависимости доступа к образованию от доходов семьи Пикок и Вайсман предлагают рассматривать ваучер в качестве налогооблагаемого дохода. Под воздействием прогрессивного налогообложения богатые не получат всю денежную сумму. Однако вопрос о том, способствует ли привязка ваучеров к доходам семей справедливому распределению, учитывающему их реальную платежеспособность, остаётся открытым. На практике законодательно невозможно обеспечить разницу в стоимости ваучеров для бедных и состоятельных семей, способную нивелировать различную покупательную способность. Компенсационная рыночная модель Дженкса Дженкс (Jencks, 1970) считает обеспечение равного доступа к образованию главной задачей образовательной политики. Можно выделить 3 основные характеристики его модели: 1. Должен существовать рынок образовательных услуг и конкуренция между их поставщиками. Однако необходимо регулировать конкуренцию на рынке, чтобы она была эффективной. 2. Дженкс вводит компенсации для снятия экономических, религиозных, расовых барьеров и обеспечения социальной мобильности между классами. 3. В заведениях, где спрос превышает предложение, по крайней мере половина всех мест должна быть распределена с помощью жеребьёвки. Доходы учебных заведений напрямую зависят от числа учеников, которых удалось привлечь. Причём нельзя взимать плату, превышающую стоимость ваучера. Кроме того, школы принимающие детей из бедных семей получат больше средств за 1 ребёнка, чем школы, в которых преимущественно учатся дети из богатых семей, так как дети из семей с низкими доходами принесут второй, возмещающий ваучер, зависящий от дохода семьи. Компенсационная модель Дженкса рассматривает рыночный механизм как способ нивелировать существующий на сегодняшний день монополизм 6 Последователи Фридмена 9 государственных школ в США, где каждый ребёнок заранее приписан к определенной школе. Но для того, чтобы избежать негативных эффектов, государство устанавливает фиксированные цены и вводит компенсационные ваучеры. Существует дилемма: полная свобода выбора (эффективность) ведёт к неравенству доступа к образованию и наоборот. Различие всех подходов как раз в том, что одни делают акцент на эффективность, а другие – на равенство. 2.4.Ваучеры в высшем образовании Модель Левина (Levin, 1983) – одна из наиболее интересных моделей, рассматривающая возможность применения ваучеров в высшем образовании. В модели можно выделить 5 ключевых элементов: 1. Студенты получают ваучеры (обязательства государства). От того, сколько студентов, обладающих ваучерами, ВУЗ сможет привлечь, будет зависеть размер государственного финансирования. За каждого студента правительство обязуется выплатить заранее определенную сумму. 2. Для того чтобы ВУЗ мог участвовать в механизме финансирования, осуществляемом через ваучеры, он должен иметь аккредитацию. Причём к аккредитации допускаются не только обычные образовательные учреждения, предлагающие традиционные формы образования, но и другие поставщики образовательных услуг. Это делает вход на рынок более свободным. Ваучерная схема, предложенная Левиным, сможет также включать программы обучения без отрыва от работы. 3. Ваучер – это не обязательно безвозмездная передача средств от государства студенту. Он может включать как элементы гранта, так и кредита. Структура ваучера должна варьироваться в зависимости от выбранной специализации и характеристик самого студента. Программы, порождающие большие экстерналии, должны иметь большую долю безвозмездного государственного финансирования. Более того, основываясь на принципе равенства, можно давать ваучеры с большей долей грантов студентам из семей с низкими доходами, а процент по образовательным кредитам должен быть для таких семей тоже меньше. Другой предлагаемый вариант состоит в том, чтобы давать наименее обеспеченным студентам не один, а несколько ваучеров. 10 4. Ваучеры сохраняют свою реальную стоимость на протяжении всей жизни их владельца. Таким образом, ваучерная схема финансирования вполне соответствует современной тенденции к обучению на протяжении всей жизни. 5. Для обеспечения нормального функционирования рыночной системы в сфере высшего образования необходима хорошая информированность потребителей и поставщиков образовательных услуг. Для этого Левин предлагает создать специальную службу по сбору и распространению информации об учебных заведениях и курсах в системе высшего образования. Потенциальные студенты должны иметь быстрый доступ к достоверной и точной информации о программах, содержании курсов, ценах, качестве преподавания, о том насколько успешно трудоустраиваются выпускники данного учебного заведения и т.д. А поставщики образовательных услуг должны представлять структуру контингента учащихся и знать о новых потребностях рынка труда. Эта же служба может выступать в роли администратора, счетовода, контролёра и аккумулировать ваучеры. Интересна точка зрения Барра (Barr, 1998), касающаяся двух, уже давно ставших дискуссионными вопросов, связанных с возможностью введения ваучеров в высшем образовании. Первый вопрос состоит в том, способны ли студенты сделать информированный выбор? Именно в сфере высшего образования, а не среднего, наиболее уместна цель увеличения потребительского суверенитета. В современном постиндустриальном обществе вкусы потребителей становятся разнообразными, а поставщики образовательных услуг постоянно предоставляют новые возможности для своих клиентов. Поэтому именно непосредственные потребители – студенты смогут решить что, где и как они хотят изучать и сделать более обоснованный выбор, чем государство через механизм централизованного планирования. Второй вопрос звучит следующим образом: насколько важна конкуренция? Барр приходит к выводу, что ваучерная модель, в которой ВУЗы конкурируют между собой за студентов и те, кто привлёк много студентов процветают, а те, кому это не удалось не выживают – это лишь один из подходов к конкуренции. Возможные подходы к ваучерам можно представить в виде непрерывной 11 шкалы, в начале которой нет государственного вмешательства, то есть действует закон джунглей, а в конце – 100% централизованное планирование государства. При разработке образовательной политики следует учесть разнообразие ограничений при выборе позиции на этой шкале: защита отдельных дисциплин Некоторые курсы, например античные языки, нуждаются в особой защите, другим же дисциплинам она нужна в меньшей степени. Решением проблемы может оказаться привязка некоторого числа ваучеров к конкретным предметам. защита учебных заведений Для поддержания регионального баланса может оказаться необходимым привязать ваучеры к университетам, находящимся в определенной части страны. защита некоторых групп населения Существует много весомых причин, побуждающих давать ваучеры большей стоимости студентам из семей с низкими доходами. защита качества Один из самых весомых аргументов в пользу конкуренции – это то, что она стимулирует ВУЗы предлагать качественные услуги своим студентам. В то же время, государство должно поддерживать стандарты, например, контролируя качество и публикуя результаты. Барр приходит к выводу, что ваучеры позволяют с помощью вмешательства правительства создать наиболее благоприятные условия для достижения как образовательных, так и распределительных целей. Степень конкурентности рынка – это политический вопрос. Здесь возможны различные подходы. Одним из них является подушевое финансирование, достаточно подробно рассмотренное в 4 разделе. 12 3.Эмпирические свидетельства 3.1.Всеобщее (обязательное) образование В сфере высшего образования опыт применения ваучеров практически отсутствует. Поэтому рассмотрим существующую практику финансирования школ через ваучерный механизм финансирования. В США, Великобритании, Австралии достаточно много сторонников введения ваучеров в школе. Это связано с тем, что в этих странах родители с невысоким доходом не имеют свободы выбора, поскольку не имеют средств на частную школу и вынуждены посылать ребёнка в государственную школу того района, где они живут, то есть каждый ребёнок прикреплён к определенной школе. Несомненно, необходимо здесь учесть, что ограничения, накладываемые на выбор родителей, обусловлены не только существующим законодательством, но и объективными географическими причинами. Так, для многих районов США и Австралии характерна низкая плотность населения. И здесь экономически нецелесообразно увеличивать число альтернатив, поскольку это потребует значительных ресурсов. Иными словами ваучер в такой ситуации не поможет. Ваучеры в США Не смотря на то, что либеральный рыночный подход доминирует в теоретических дискуссиях о ваучерах, единственный тщательно подготовленный и реально проведенный эксперимент по введению ваучеров в течение 5 лет относится к подходу социальной политики (social policy). Этот эксперимент был проведён в конце 1960-х годов в школьном округе Alum Rock, штат Калифорния, США. Было бы трудно найти менее репрезентативный округ для апробации столь спорной идеи: почти половина детей были американцами мексиканского происхождения, 40% были англоамериканцами и 10% - афро-американцами. Более того, большинство детей было из семей с низкими доходами, а населения в данном округе отличалось высокой текучестью - порядка 30% в год. В качестве базовой модели была взята модель Дженкса (см. раздел 2.3.) – модель с дополнительными компенсационными ваучерами для бедных детей. В школах, где число заявлений превышало число мест, практиковалась система лотереи. Детей, поступивших в школы вдали от дома, бесплатно доставлял домой школьный автобус. Учителям гарантировалось сохранение рабочего места. 13 Для учителей эксперимент имел как негативные, так и положительные аспекты. Если раньше их учебные планы составлялись централизованно и были для всех едины, то теперь они стали более самостоятельными и больший контроль над учебными планами. Платой за независимость стал больший объём работы без дополнительной оплаты. Каждая школа, участвующая в проекте7, должна была предложить не менее двух образовательных программ (“мини-школ”), для обеспечения широких возможностей выбора родителей. Считалось, что ваучеры будут способствовать разнообразию школ. Родители были подробно проинформированы о различиях предлагаемых программ, но это не привело к ожидаемым результатам: “минишколы” практически ничем не отличались от школ, работающих в старой системе. Достижения детей, например в чтении, в обычных школах ничем не отличались от результатов, полученных в школах, где проводился эксперимент. Родители в 82% случаев вели себя пассивно и выбирали близлежащую школу, к которой ранее были прикреплены их дети. Их выбор не был никак связан с достижениями их детей. Однако следует быть осторожными в выводах, поскольку нельзя делать обобщения, основываясь на 1 эксперименте, проведенном в столь нетипичном школьном округе. У родителей появилось больше возможностей выбора, но в большинстве случаев они не хотели воспользоваться ими. Не было никаких свидетельств о том, что родительский выбор влияет каким-либо образом на образовательный процесс. И это, конечно, существенный недостаток, выявленный в ходе эксперимента. Выиграли не потребители, а учителя, в профессиональных интересах которых было разработать широкий спектр образовательных программ. В целом результаты эксперимента не отразили ни великих надежд, ни страхов, связанных с введением ваучерной системы финансирования. Эксперимент был закончен через 4 года. Родители, учителя и администрация не были заинтересованы в продолжении эксперимента. Центр не осуществлял финансовой поддержки этого эксперимента. Средств хронически не хватало. Многим учителям даже пришлось временно прекратить работать. Ваучеры в Великобритании В Великобритании непосредственно экспериментов не проводилось. Было проведено исследование, посвященное осуществимости проекта по введению 14 ваучеров в школе (дано технико-экономическое обоснование). Исследование проводитось в Ashford, графство Кент, Англия – районе с 52 поддерживаемыми школами. Подавляющее большинство из 1200 опрошенных родителей хотели бы обладать большей информацией о школах и иметь возможность выбрать школу. Причём около 13% выбрали бы другую школу. Учителя же выступили против нововведений. Итак, свобода выбора важна с точки зрения родителей. Но её может обеспечить не только ваучерная схема финансирования. Кроме того, до конца не ясно принесёт ли дополнительную выгоду обществу введение института свободного выбора родителями школы, введение права перехода из одной школы в другую, субсидирование школьных автобусов и т.п. С 1981 года в Англии действует ограниченная квази ваучерная схема под названием “Схема содействия получению образования” (the Assisted Places Scheme). Её целью является предоставить больше возможностей для способных школьников из бедных семей. Они получают помощь для оплаты своего обучения в независимых школах, зарегистрированных в департаменте образования и науки. В 1992 году ваучеры получили 27000 человек, обучающихся в 295 независимых школах. Ежегодно в программе около 5000 новых участников. Большинство из них в возрасте 11-13 лет. 3.2. Высшее образование и другие формы необязательного образования Австралия С начала 90-х годов 20 века в Австралии ведется широкая дискуссия, посвященная различным ваучерным схемам финансирования. В 1998 году Комитет Веста (West) при Министерстве образования разработал программу перехода на ваучерную схему финансирования, которая правда была отвергнута как общественностью, так и правящей партией и её оппозицией. Одной из основных причин была близость федеральных выборов. И по мнению Хармана (Harmann,1999) в ближайшее время финансирование, ориентированное на студента в Австралии введено не будет. 7 В эксперименте участвовали только государственные школы. 15 Но вернемся к программе. В ней были выработаны следующие рекомендации, связанные с финансированием высшей школы и политикой в сфере высшего образования: Система финансирования должна быть ориентирована на студента, который самостоятельно делает выбор. Стоимость обучения частично возмещается государством и зависит от расценок, которые самостоятельно устанавливают ВУЗы (как частные, так и государственные) или организаторы профессиональных образовательных тренингов (VET). ВУЗы также самостоятельно разрабатывают систему образовательных займов для своих студентов для покрытия разницы между ценой ВУЗа и стоимостью, покрываемой государственным обязательством8, которое выдаётся всем выпускникам школ и взрослым, получающим среднее или высшее профессиональное образование впервые. Таким образом, предъявляемый студентом спрос на образовательные услуги определяет размер государственного финансирования поставщика образовательных услуг. Система высшего образования должна быть конкурентоспособной на международном рынке. Для этого ВУЗы должны быть в состоянии делать необходимые инвестиции в информационные технологии и инфраструктуру. Необходимо выделить приоритетные направления исследований и способствовать их координации внутри страны Особенной критике подверглась модель финансирования, ориентированная на студента. В достаточно вялой дискуссии сторонники и противники ваучера приводили свои обычные аргументы (см. Таблица 1). Программу не спасло даже заявление о том, что государство может выделить фиксированную сумму и распределять ее в качестве субсидий среди ВУЗов, страдающих от постоянно падающих доходов. Финляндия Министерство образования Финляндии разработало различные варианты применения ваучеров и рассмотрело их влияние на финские университеты. Особое внимание уделялось увеличению эффективности функционирования университетов и самой новой системе финансирования. Государственное обязательство – это ваучер. Из-за негативного отношения общества к этому термину West решил не употреблять его в своей программе. 16 8 В докладе было выделено 4 основные проблемы, существующие в сфере высшего образования Финляндии: слабая связь между спросом и предложением образовательных услуг; ограниченная свобода выбора для студентов; недостаточное финансирование университетов, основанное, в основном, на государственных источниках студенты регистрируются более чем в 1 университете, затрудняя поступление других В докладе ставится вопрос о возможности финского общества предоставлять студентам неограниченный доступ к бесплатному высшему образованию. Говорится о том, что возможно размер государственного финансирования должен быть ограничен. В этом случае в качестве политики возможно применение ваучеров. В традиционном понимании ваучер – это ценная бумага. Для финнов же это счет в банке, так называемый “ваучерный счёт”, который открывается на каждого студента на время его обучения и регистрируется центральным агенством (например, Центральной ваучерной компанией). Важно отметить, что ваучеры дают возможность получать образование в течение всей жизни. Интересно, что Министерство образования рассматривает возможность включения в механизм финансирования через ваучерные счета невузовский сектор высшего образования и иностранные университеты. Предполагается, что конкуренция между поставщиками образовательных услуг будет способствовать расширению границ потребительского выбора. В докладе Минобразования было предложено 5 различных моделей ваучерного финансирования. 1 модель Университеты получают все государственное финансирование через ваучеры. Государство кладет на специальный депозит ваучеры, каждый из которых покрывает стоимость обучения в течение 1 месяца в любом университете. А студенты уже сами будут выбирать университет. За фактически оказанные услуги университет снимает со счета определенное число ваучеров (равное числу месяцев обучения студента) и в обмен на них получает финансирование от государства, дифференцируемое в зависимости от специальности. 17 2 модель Через ваучеры распределяется около 30% государственного финансирования. Остальные денежные средства Министерство образования распределяет исходя из успешности работы университетов. К примеру, число степеней, полученных студентами. 3 модель Финансирование следует за студентом только в том случае, когда он помимо учёбы в “своём” университете изучает ряд курсов в другом. Это делается для развития кооперации и мобильности между университетами, гарантируя оплату образовательных услуг университету, организовавшему и предложившему интересные для студентов курсы. 4 модель – модель “постепенного развития”. Целью данной модели является постепенная модернизация существующей системы в направлении схемы, подобной ваучерной системе финансирования. Данная схема должна будет стимулировать как студентов, так и университеты, а также будет способствовать поддержанию мобильности между университетами. 5 модель Если приведенные выше модели ограничиваются лишь университетским сектором, то эта модель охватывает весь сектор высшего образования. Каждый финн в момент своего рождения получает определенное число ваучеров, которые он может использовать в течение своей жизни в любом образовательном учреждении системы высшего образования. Предполагается, что стоимость ваучеров будет возмещаться из государственного бюджета и средств местных сообществ. Если же все ваучеры уже использованы, то студент должен будет самостоятельно оплачивать стоимость дальнейшего обучения. Большинство финских университетов высказалось за более детальный анализ предлагаемых мер, прежде чем начинать какую-либо дискуссию. Было указано на необходимость обратить особое внимание на переходный период. А студенческие профсоюзы высказались однозначно против ваучеров. Всеми было поддержано предложение о резервировании специального бюджета, для оплаты курсов, которые студент слушает вне своего университета. В бюджете 1996 года была даже сделан шаг к внедрению данного предложения. Но, как считает Ахонен (Ahonen,1996), это вряд ли 18 приведёт к желаемым результатам, поскольку государство напрямую распределило денежные средства между университетами, вместо того, чтобы дать их студентам. Нидерланды Концепции обучения на протяжении всей жизни и финансирования высшего образования с помощью образовательных ваучеров достаточно популярны в Голландии и вызывают много дискуссий. В 1987 году парламент даже рассматривал план Министерства образования по введению ваучеров в высшей школе9, но эта идея была отвергнута. Новая концепция обучения в течение всей жизни в сочетании с ваучерной схемой финансирования была разработана Министерством образования в 1995 году. Кроме того, голландское Министерство образования приняло ряд предложений Совета повысшему образованию и Ассоциации малых и средних предприятий по поводу ваучерного финансирования. В ближайшее время будет проведено 2 эксперимента. Первый небольшой эксперимент, посвященный ваучерной схеме финансирования в сфере высшего профессионального образования, проводится с сентября 2000 по сентябрь 2003 года. В эксперименте участвует 10 учебных заведений, предлагающих курсы номинальной продолжительностью 4 года (возможно изучение тех же курсов в течение 5 лет и более). Оплата производится с помощью образовательных ваучеров. После завершения двух лет обучения студенты смогут решить: хотят ли они только учиться или сочетать учёбу и работу в малой или средней фирме. Если студент предпочтет второй вариант, то учебное заведение, фирма и он сам совместно разработают план обучения на ближайшие 3 года, отвечающий запросам фирмы, где студент собирается работать. К примеру, он может пройти определенные курсы в различных высших профессиональных заведениях. Продолжительность учёбы составит около 5 лет, но в результате студент получит все необходимые знания, соответствующие стандарту, и степень. Второй, более масштабный эксперимент Министерства образования начнется в 2001 году. Возможно, он охватит не только учебные заведения в целом, но и отдельные университетские курсы. Или, к примеру, добровольные 9 Подробнее см. Florax and Koelman (1987) 19 профессиональные курсы не входящие в сектор высшего профессионального образования. Интересен также подход к ваучерам голландца Ван Равенса (Van Ravens,1998). Отметим сразу, что его предложения не были нигде внедрены и обсуждаются лишь в академических кругах. Свою модель Равенс назвал “моделью льгот” (“franchise model”). Она преследует 2 цели: стимулировать людей получать образование в течение всей жизни и увеличить приток частных инвестиций в образование. Акцент делается на необходимости создания (помимо существующих учебных заведений, в которых можно получить высшее образование) менее формальной образовательной среды, имеющей государственную аккредитацию. Высшее образование должно быть открытой системой с гибким переходом от школы к работе. Основная идея модели – стимулирование частного финансирования высшего образования. Государство оплачивает примерно половину стоимости обучения, используя механизм связанных субсидий (предоставляя льготы). Для лучшего понимания модели рассмотрим числовой пример. Пусть полная стоимость обучения 50000 евро. Размер льготы составляет примерно 50% стоимости обучения или 25000 евро. Государство делит её на 5 частей – по 5000 каждая. Чем больше студент учится, тем больше дополнительных частных средств ему придётся привлекать. Если в первый год он ничего не платит, то в пятый год ему придется заплатить 15000 евро (см. Таблица 2). Таблица 2 Действие механизма софинансирования Этап (год обучения) Льгота, на которую студент вправе претендовать при условии доплаты, евро Размер доплаты, евро Доля доплаты, которую делает студент, от предоставленной льготы, % 1 5000 0 0% 2 5000 555 11% 3 5000 1666 33% 4 5000 10000 100% 5 5000 15000 300% Такой подход к финансированию высшего образования связан с тем, что работодатели не заинтересованы в только что начавших учиться студентах, не имеющих ещё необходимых для работы знаний. А доступ на рынок заёмного 20 капитала для студентов крайне затруднён. С возрастом же люди становятся более самостоятельными и уже могут сочетать работу и учёбу. Поэтому на начальных ступенях обучения государство не требует от студента существенного софинансирования из частных источников. Позже студент уже, как правило, в состоянии заплатить за образование из своего трудового дохода или может привлечь средства работодателя, в крайнем случае, своих родителей. Великобритания С 1991 года в Англии, Шотландии и Уэльсе действует программа под названием “Молодёжный кредит” (Youth Credit). Это программа профессиональной подготовки и обучения для молодёжи недавно закончившей школу старше 16 лет. Её финансирование осуществляется с помощью ваучеров – молодёжного кредита, который выдаётся желающим на приобретение образовательных услуг по их собственному выбору. Причём объём финансирования, получаемый поставщиками услуг, зависит от 2-х условий: во-первых от процента трудоустройства выпускников, а во-вторых, значительная часть финансирования поступала только после успешного завершения студентами курса и сдачи квалификационных экзаменов. Финансирование по результату обусловлено тем, что только рынок в лице работодателя может реально оценить качество образовательных услуг. Критики данной программы (Madkinson and Sparkes, 1995) считают, что не учитывается тот факт, что молодые люди, осуществляя выбор, исходят из прагматических соображений. То есть анализ профессиональных программ подготовки с точки зрения рациональности неуместен. Недавно в Великобритании были введены Индивидуальные образовательные счета (Individual Learning Accounts). Эти счета открываются для работающих людей, желающих получить образование. Государство обязуется положить на счёт 150 фунтов, если владелец счёта положит туда 25 фунтов. Средства со счёта могут быть использованы для оплаты любых курсов. Предполагается, что многие пройдут курсы в недавно основанном Промышленном университете. В функции этого университета входит координация сети образовательных центров как в традиционных для образования сферах, так и не совсем. К примеру, существуют центры при футбольных клубах, церквях и т.п.. США 21 В разделе 2.4. была рассмотрена ваучерная модель Левина (Levin, 1983). Внедрение этой модели будет воздействовать как на спрос, так и на предложение образовательных услуг. Предполагается, что для того, чтобы дополнительно привлечь потенциальных студентов, обладающих ваучерами, поставщики образовательных услуг будут неизбежно расширять ассортимент образовательных услуг. Это подтверждается опытом США, где после принятия закона GI Bill появилось много разных новых курсов, многие из них были ориентированы на людей с ограниченными способностями. В рамках этого закона американским ветеранам войны выдаются образовательные ваучеры для получения высшего профессионального образования. Срок действия ваучера 10 лет после окончания службы. Ваучер даёт право на получение высшего образования на бюджетной основе в течение 45 месяцев. В результате данной программы появилась дополнительная, хорошо подготовленная рабочая сила. Успех был обеспечен постоянным государственным контролем как за самой программой, так и за её участниками. 22 4. Выводы Многие правительства хотят способствовать более эффективному распределению ресурсов в сфере высшего образования, чтобы образовательные услуги отвечали запросам потенциальных клиентов. Но не стоит исходить из того, что ваучеры хороши для высшего образования лишь потому, что имеется успешный опыт их применения в школе. Если в среднем образовании главной целью введения ваучера можно считать обеспечение свободы выбора, то в высшем образовании в качестве основных приоритетов уже выступают увеличение вариативности образовательных программ и способности потребителя существенно влиять на их содержание. К сожалению, отсутствует опыт использования ваучеров в высшей школе. За исключением опыта, связанного с законом GI Bill в США и программ, созданных в Великобритании для поддержки профессионального образования и подготовки. Существует ли альтернатива ваучеру? Ваучеры – это достаточно привлекательная схема финансирования высшего образования, но существуют и альтернативные подходы также сокращающие степень централизованного планирования в системе высшего образования. Для создания конкурентного рынка в высшем образовании, ориентированном на спрос, правительство может прибегнуть к системе подушевого финансирования. Такая схема существует, к примеру, в Нидерландах. Может быть лучше сохранить существующую систему, используя подушевую схему финансирования? Это позволит избежать высоких административных издержек (особенно в свете перераспределения доходов) и дополнительных расходов бюджета. Так почему же ваучеры предпочтительнее? Видимо, они необходимы для того, чтобы студент осознал значимость своего выбора, того, что ВУЗ предоставляет ему услугу. Но ваучер – это не реальные деньги, его стоимость не является частью располагаемого дохода студента. Поэтому, для стимулирования выбора, основанного на знании, представляется рациональным оплата потребителем определенного процента от стоимости услуг. Кроме того, необходимо осуществлять мониторинг за качеством услуг и регулярно публиковать результаты. 23 ВУЗы должны свободно устанавливать плату за обучение для того, чтобы рынок определил насколько ценны на сегодняшний момент образовательные услуги, предоставляемые данным ВУЗом. Плата за обучение не должна полностью покрывать издержки ВУЗа. Для разных направлений, специальностей стоимость обучения должна быть различной исходя из их реальной себестоимости. Исключением могут быть программы, порождающие большие внешние эффекты. Такие программы будут получать солидные государственные субсидии и за счет этого плата за обучение может быть существенно ниже издержек. Но суверенитет ВУЗов в установлении платы за обучение, опять же, может существовать и без ваучеров! Компенсационная модель ваучера, ориентированная на детей из семей с низкими доходами по мнению авторов обзора не оптимальна. Более эффективна с их точки зрения модель, в которой одной из составляющих ваучера выступает кредитная компонента. Поскольку именно ожидаемое увеличение дохода в будущем заставляет людей затрачивать время, физические и финансовые ресурсы для того, чтобы получить высшее образование. Для того чтобы обеспечить доступ к высшему образованию в условиях свободных цен, предлагается открывать индивидуальные образовательные счета, на которые будут поступать средства как из государственных, так и из частных источников. Студенты смогут воспользоваться этим счетом, взяв образовательный кредит, покрывающий как плату за обучение, так и затраты на проживание во время обучения. А как только студент станет получать средства, он станет возвращать кредит. Государство может способствовать увеличению доступности образовательных кредитов для некоторых групп населения, устанавливая процентные ставки ниже рыночных и субсидируя разницу или предоставляя налоговые льготы. Помимо косвенного следует оставить небольшое прямое финансирование со стороны государства и незначительное регулирование сферы высшего образования. 24 Приложение Чили В системе высшего образования Чили по мнению авторов обзора нет ваучеров. Действительно в 1980 году по совету Милтона Фридмена была введена ваучерная программа. Фактически она вылилась в финансирование ВУЗов в зависимости от численности студентов. Итак, в начале 80-х годов 20 века правительство Чили изменило систему финансирования высшего образования. Финансирование осуществлялось за счет трех источников: прямых вливаний со стороны государства За период с 1980 по 1985 год они сократились в 2 раза. К 1997 году прямое финансирование получали только 2% профессиональных образовательных учреждений и 25% университетов. косвенных вливаний государственных средств и оплаты студентами своего обучения Их размер вырос в 4 раза за период с 1980 по 1985 год. Частично оплачивалось обучение 20 тысяч студентов из 30 тысяч поступивших в ВУЗы. Причем ВУЗы могли быть как государственными, так и частными. Стоимость ваучера для инженерных наук была существенно выше стоимости ваучера для гуманитарных наук, поскольку подготовка инженерных специальностей, несомненно, дороже. Например, стоимость ваучера по направлению “Медицина” была в 2,5 раза выше стоимости ваучера по направлению “Юриспруденция”. По свидетельству Нагарайана (Nagarajan,1983) конкуренция в чилийской высшей школе за ваучеры была ожесточенной. Многие гуманитарные курсы выдавались за инженерные. Для этого изменялись названия, вносились формальные коррективы в программы. В результате пострадали ВУЗы, которые остались с прежней гуманитарной направленностью, поскольку их доходы из-за государственного регулирования были в несколько раз ниже доходов ВУЗов технической направленности. В 1983 году дифференциация ваучеров была отменена, государство для всех направлений установило единую стоимость ваучера. В результате пострадали те ВУЗы, которые недавно переориентировались на инженерные специальности и приобрели дорогостоящее оборудование. 25 образовательных кредитов Реальный процент по образовательным кредитам составлял 1%. Выплаты начинались через 2 года после окончания ВУЗа и продолжались 10 лет. Новая система финансирования в Чили породила бум, который существенно не улучшил ситуацию с высшим образованием в стране. Хотя эффективность расходования средств в высшей школе в целом несколько повысилась. Основным источником поступления средств для большинства университетов, профессиональных образовательных учреждений и центров технического образования стала оплата студентами своего обучения. Доступность образовательного кредита привела к тому, что ВУЗы стали устанавливать расценки исходя не из издержек, а из лимита этого кредита. В результате менее состоятельные студенты вынуждены были переключиться на более дешевые специальности, например “Педагогика”. Швеция Новая система финансирования высшего образования действует с 1993 года. Она основана на контрактах, заключаемых между каждым государственным университетом, колледжем и Министерством образования. В контракте указываются основные цели учебных заведений на ближайшие 3 года, а также приводится более детальный план на ближайший налоговый год. Контракты на 1998 год содержали следующие параметры: минимальное число степеней минимальная численность студентов успешно закончивших учебный год (так называемые студенты FTE) программы в которых планируется увеличение или снижение численности студент, изменения в половом составе студентов и т.д. Размер финансирования, который получит университет или колледж определяется несколькими параметрами. Во-первых, это численность студентов, во-вторых, число кредитов, привлеченных студентами. И наконец, преподаваемые дисциплины, которые существенно различаются по стоимости. Тарифы на различные дисциплины были установлены на основании специального исследования. В нем была установлена стоимость непосредственно преподавания, услуг и накладных расходов для кластера, в 26 который входили гуманитарные, социальные науки и юриспруденция. Эта стоимость была прнинята за основу при определении тарифов для других кластеров предметов. Всего было выделено 6 тарифных категорий. Студенческий тариф и тариф, связанный с успешностью учебы, вместе составляют ту сумму финансирования, которую получает университет или колледж. Ниже в качестве примера приводится распределение тарифов по категориям для неработающего FTE студента. Таблица 3 Тариф (в шведских кронах) в расчете на 1 FTE студента на 1995/96 академический год и 1998 налоговый год 1995/96 Область Студенческий тариф Тариф успешности обучения 1998 Студенческий тариф Гуманитарные и социальные 14024 14242 13343 науки, теология, право Наука, инженерные 37858 33600 36037 специальности, фармакология, предметы о здоровье Стоматология 34589 41724 32724 Медицина 46597 58874 44025 Образование* 27263 33299 25781 Смешанная группа 31806 26579 30274 предметов *Не включая стоимость практики преподавания Источник: Hogskoleverket (1997); Erikssonand Fritzell (1998). 27 Тариф успешности обучения 13968 32953 40921 57740 32658 26067
